КОМИТЕТ КОНСТИТУЦИОННОГО НАДЗОРА СССР
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 11 октября 1991 г. N 26 (2-1)
О РАЗРЕШИТЕЛЬНОМ ПОРЯДКЕ ПРОПИСКИ ГРАЖДАН
В связи с принятием Съездом народных депутатов СССР Декларации
прав и свобод человека Комитет конституционного надзора СССР по
собственной инициативе возобновил рассмотрение вопроса о
законодательстве по вопросам прописки и установил следующее.
Заключением Комитета конституционного надзора СССР от 26
октября 1990 года N 11 (2-1) было признано, что положения о
прописке ограничивают право граждан на свободу передвижения и
свободу выбора местожительства и должны быть устранены из
законодательства путем его пересмотра с целью замены
разрешительного порядка прописки регистрационным.
После принятия указанного Заключения не были, однако, приняты
необходимые меры к отмене или изменению положений о разрешительном
порядке прописки.
Положения о прописке, содержащиеся в действующих до настоящего
времени Положении о паспортной системе в СССР (утверждено
Постановлением Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г. N 677),
Постановлении Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г. N 678 "О
некоторых правилах прописки граждан", Положении о прописке и
выписке населения в городе Москве (утверждено Постановлением
Совета Министров СССР от 25 июня 1964 г. N 585), Постановлениях
Совета Министров СССР об ограничении прописки граждан в
Ленинграде, Киеве и других местностях, а также изданных на основе
решений Правительства СССР ведомственных актах и актах местных
органов власти и управления, возлагают на каждого гражданина
обязанность получать от административных органов разрешение на
проживание или нахождение в избранном им месте, предусматривают
тем самым всеобщий административный контроль за передвижением
граждан внутри страны и устанавливают ответственность за
неисполнение соответствующих положений. При этом возможность
получения гражданином такого разрешения в виде прописки поставлена
в зависимость от наличия различного рода условий и усмотрения
административных органов, осуществляющих прописку.
С принятием и введением в действие Декларации прав и свобод
человека отпали правовые основания для оставления в силе
постановлений Совета Министров СССР и других подзаконных актов,
предусматривающих разрешительную систему прописки на всей
территории страны.
Статья 21 Декларации закрепляет право каждого человека на
свободное передвижение внутри страны, выбор местожительства и
местопребывания.
Декларация, равно как и международно - правовые акты (статья
13 Всеобщей декларации прав человека и статья 12 Международного
пакта о гражданских и политических правах), не допускает
ограничения данного права правительственными и ведомственными
регламентами. Более того, отсутствуют правовые основания для
установления подзаконными актами ограничений свободы передвижения
для всех граждан и на всей территории страны. В соответствии с
указанным Международным пактом и по смыслу Декларации о правах и
свободах человека ограничения свободы передвижения могут быть
предусмотрены только законом и только в случаях, когда это
необходимо для охраны государственной безопасности, общественного
порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод
других лиц.
Разрешительная система прописки, необоснованно ограничивая
свободу передвижения граждан, препятствует осуществлению
гражданами также и других прав и свобод.
В зависимость от наличия прописки поставлено трудоустройство
граждан. Установлена ответственность должностных лиц за прием на
работу граждан, проживающих без прописки (пункт 36 Положения о
паспортной системе в СССР). Пунктом 2 Постановления Совета
Министров СССР от 25 июня 1964 года N 585 установлен прямой запрет
принимать на работу в г. Москве граждан, проживающих в других
местностях. Эти и другие аналогичные правила противоречат статье
40 Конституции СССР, устанавливающей право граждан на выбор
профессии, рода занятий и работы, статье 23 Декларации прав и
свобод человека, провозглашающей право каждого человека на
свободный выбор работы и отказ от работы, статье 5 Основ
законодательства Союза ССР и республик о занятости населения и
аналогичным положениям законов республик, закрепляющим свободу
выбора рода занятий и работы.
Правила о прописке противоречат положениям статьи 11
Конституции СССР, статьи 24 Декларации прав и свобод человека,
статьи 7 Закона СССР "О собственности в СССР" и аналогичных статей
законов республик о собственности, закрепляющих право граждан
владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, находящимся в их
собственности, по своему усмотрению. Продажа, дарение гражданином
принадлежащих ему жилых домов и квартир, дач, гаражей, сдача их в
аренду, совершение с ними других сделок для многих местностей
обусловлены в настоящее время тем, имеет ли приобретатель или
наниматель право на прописку в данном населенном пункте.
Необоснованно препятствуя развитию рынка жилья, правила о прописке
препятствуют также свободному предпринимательству, свободному
движению денег, товаров, услуг.
Ставя административные препятствия для выбора местопребывания
и местожительства, разрешительная система прописки непосредственно
затрагивает право граждан на свободу объединения в общественные
организации, на благоприятную окружающую среду, на образование,
охрану здоровья и отдых.
Имея в виду, что регистрация и учет граждан по месту их
жительства, равно как и установление условий и порядка
удостоверения фактов их постоянного или временного жительства, не
связанные с получением разрешения административных органов на
нахождение, проживание, работу, учебу и отдых в данной местности,
не являются сами по себе ограничением права на свободу
передвижения, выбор местожительства и местопребывания;
учитывая, что разрешительная система въезда, пребывания и
выезда может быть установлена в пограничных районах, местах
нахождения оборонных объектов и в других случаях, когда это
необходимо для обеспечения государственной безопасности,
общественного порядка, здоровья или нравственности населения или
прав и свобод других лиц;
принимая во внимание, что вопросы введения обоснованных
ограничений свободы передвижения должны решаться только в законах,
принятых высшими представительными органами государственной
власти, для которых положения о разрешительной системе прописки,
введенные подзаконными актами, не являются обязательными;
руководствуясь статьей 124 Конституции СССР и статьями 21 - 23
Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР",
Комитет конституционного надзора СССР пришел к следующему
заключению:
1. Положения о прописке (Постановление Совета Министров СССР
от 25 июня 1964 г. N 585 "Об утверждении Положения о прописке и
выписке населения в городе Москве"; Положение о прописке и выписке
населения в городе Москве, утвержденное Постановлением Совета
Министров СССР от 25 июня 1964 г. N 585; пункты 6, 23, 26, 34 - 36
Положения о паспортной системе в СССР, утвержденного
Постановлением Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г. N 677;
Постановление Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г. N 678 "О
некоторых правилах прописки граждан"; Постановление Совета
Министров СССР от 10 апреля 1981 г. N 351 "Об ограничении прописки
граждан в городах Кавказских Минеральных Вод и прилегающих к ним
населенных пунктах"; Постановление Совета Министров СССР от 5
марта 1982 г. N 183 "Об ограничении прописки граждан в Пригородном
районе Северо - Осетинской АССР"; Постановление Совета Министров
СССР от 4 марта 1985 г. N 203 "Об ограничении прописки граждан в
г. Сочи"; Постановление Совета Министров СССР от 6 августа 1985 г.
N 737 "О некоторых ограничениях прописки граждан в г. Киеве";
Постановление Совета Министров СССР от 24 декабря 1987 г. N 1476
"Об ограничении прописки граждан в некоторых населенных пунктах
Крымской области и Краснодарского края", а также другие
постановления Правительства СССР по вопросам прописки) в части,
обязывающей граждан получать разрешение административных органов
на проживание, устройство на работу и учебу, приобретение в
собственность жилых домов, квартир, дач, гаражей, а также
устанавливающей ответственность за нарушение этих обязанностей, не
соответствуют Конституции СССР, Декларации прав и свобод человека
и международным актам о правах человека.
2. Принятие настоящего Заключения не исключает применения
правил о прописке в качестве правил регистрации и учета
передвижения граждан, удостоверения факта их постоянного и
временного местожительства, а также введения законом ограничений
свободы передвижения граждан, когда это необходимо для обеспечения
государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и
нравственности населения, прав и свобод граждан.
3. Положения о прописке, указанные в пункте 1 Заключения,
утрачивают силу с 1 января 1992 года. Исходить из того, что до
этого срока высшими представительными органами государственной
власти будут приняты акты о порядке регистрации и учета граждан по
месту их жительства, а также о сфере и условиях применения
разрешительного порядка въезда, проживания и выезда в отдельных
местностях.
Положения о прописке, которые ограничивают право собственников
по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться
принадлежащими им жилыми домами, квартирами и другим имуществом, а
также положения об ответственности граждан за нарушение
разрешительного порядка прописки утрачивают силу с момента
принятия настоящего Заключения.
4. Считать необходимым, чтобы органы прокурорского надзора
принесли протесты на ведомственные акты, акты местных органов
власти и управления, устанавливающие необоснованные ограничения
права на свободу передвижения, выбора местожительства и
местопребывания, а также на действия государственных органов по
продаже права на прописку.
Председатель Комитета
конституционного надзора СССР
С.АЛЕКСЕЕВ
|
