[неофициальный перевод]
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
СУДЕБНОЕ РЕШЕНИЕ
БЕЛИЛОС (BELILOS) ПРОТИВ ШВЕЙЦАРИИ
(Страсбург, 29 апреля 1988 года)
(Извлечение)
КРАТКОЕ НЕОФИЦИАЛЬНОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ ДЕЛА
A. Основные факты
Г-жа Марлен Белилос проживает в Лозанне. 29 мая 1981 г.
полицейская Комиссия при муниципалитете Лозанны за участие в
несанкционированной демонстрации на улицах города наложила на нее
штраф в размере 200 швейцарских франков, который затем был
уменьшен до 120 швейцарских франков. Заявительница обратилась c
публично-правовой жалобой о признании Решения Комиссии
недействительным в Кассационное отделение по уголовным делам
кантонального суда, который отклонил ее 25 ноября 1981 г. Жалоба в
Федеральный суд на Решение кантонального суда была отклонена
2 ноября 1982 г.
Решение этого дела оказалось связанным с оговорками,
сделанными Швейцарией при ратификации Конвенции в отношении
применения статьи 6 Конвенции, причем одна из них носила характер
так называемого заявления о толковании, смысл которого в том, что
государство признает действие нормы Конвенции в том истолковании,
которое определяется особенностями правовой системы государства.
B. Разбирательство в Комиссии по правам человека
В жалобе, поданной в Комиссию 24 марта 1983 г., заявительница
утверждала, что она была лишена возможности предстать перед
независимым и беспристрастным судом в смысле статьи 6 п. 1
Конвенции, поскольку полицейская Комиссия при муниципалитете
таковым не является и законодательство не предусматривает
возможность обычного апелляционного обжалования ее решений. Жалоба
была признана приемлемой 8 июля 1985 г.
В докладе от 7 мая 1986 г. Комиссия установила факты и
выразила единогласно мнение о том, что нарушение статьи 6 п. 1
Конвенции имело место.
Дело было передано в Суд Комиссией 18 июля 1986 г. и
Правительством Швейцарской Конфедерации 22 сентября 1986 г.
ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ СУДЕБНОГО РЕШЕНИЯ
ВОПРОСЫ ПРАВА
I. Предварительное возражение Правительства
38. В качестве предварительного возражения Правительство
утверждает, что заявление г-жи Белилос несовместимо с
международными обязательствами Швейцарии по статье 6
п. 1 Конвенции. Оно сослалось на заявление о толковании, сделанное
им при ратификации Конвенции и сформулированное следующим образом:
"Федеральный совет Швейцарии считает, что гарантия
справедливого судебного разбирательства в соответствии со
статьей 6 п. 1 Конвенции при определении гражданских прав и
обязанностей или при рассмотрении уголовного обвинения,
предъявленного лицу, распространяется только на заключительную
стадию судебного контроля за действиями или решениями
государственной власти, затрагивающими названные права или
обязанности, или судебного рассмотрения обоснованности уголовного
обвинения".
По мнению Правительства, Комиссия должна была отказаться от
рассмотрения данного дела, поскольку жалоба имеет предметом право,
не признанное Швейцарией.
39. Суд считает необходимым изучить заявление о толковании,
сделанное при ратификации, а если это потребуется, то и проверить,
действительно ли оно в свете статьи 64 Конвенции, которая гласит:
"1. Любое государство при подписании настоящей Конвенции или
при сдаче на хранение ратификационной грамоты может сделать
оговорку к любому конкретному положению Конвенции в отношении
того, что тот или иной закон, действующий в это время на его
территории, не соответствует этому положению. Настоящая статья не
предусматривает оговорок общего характера.
2. Любая оговорка, сделанная в соответствии с положениями
настоящей статьи, должна содержать краткое изложение
соответствующего закона".
A. О природе заявления
40. По мнению заявительницы, следует различать заявление о
толковании и оговорку. При ратификации Конвенции Швейцария сделала
две "оговорки" и два "заявления о толковании", причем эта разбивка
не случайна. Оговорка влечет неприменение нормы Конвенции к
определенному случаю, в то время как заявление о толковании
является временным, ожидающим решения Суда. Когда в 1982 г.
Швейцария отозвала оговорки по статье 5 Конвенции, было
одновременно подтверждено, что теперь остается в силе лишь одна
оговорка относительно публичности судебных слушаний и оглашения
судебных решений. Прибегнув к различению оговорки и заявления,
Швейцария теперь уже не может отказаться от этого.
41. Комиссия также пришла к выводу, что речь идет "о простом
заявлении о толковании, не имеющем силы оговорки" (см. доклад
Комиссии, п. 102). Комиссия основывала свою точку зрения как на
тексте заявления, так и на подготовительных материалах. Последние
свидетельствуют о том, что Швейцария ожидала, как решится
ситуация, которая возникла в результате Решения Суда от 16 июля
1971 г. по делу Рингейзена относительно административного
разбирательства, касающегося гражданских прав. Однако эти
подготовительные материалы не содержат указаний на то, каким
образом заявление о толковании может быть применено как оговорка
при уголовных разбирательствах. Комиссия полагает, что если
государством были сделаны одновременно как оговорки, так и
заявления, то последние могут быть приравнены к первым лишь в
исключительных случаях.
42. Правительство разъяснило, что речь идет о таком заявлении,
которое является "квалифицированным" и имеет силу оговорки в том
смысле, как это понимается в статье 2 п. 1 "d" Венской конвенции о
праве международных договоров от 23 мая 1969 г., которая гласит:
"Оговорка означает одностороннее заявление, независимо от его
предназначения или наименования, сделанное государством при
подписании, ратификации, принятии, одобрении или присоединении к
договору, на основании которого государство имеет в виду исключить
или изменить правовые последствия определенных положений договора
при применении их к данному государству".
43. Первое, на что указало Правительство, - это цель заявления
о толковании. Правительство утверждает, что оно сделано ради
разбирательств, которые подпадают под "гражданский" или
"уголовный" аспекты статьи 6 п. 1, но первоначально осуществляются
административными органами. С его помощью суд или суды,
рассматривая дело по жалобе, не должны пересматривать полностью
или частично фактическую сторону дела. Такое заявление
свидетельствует об уважении к признанным федеральной Конституцией
особенностям швейцарских кантонов в сфере отправления правосудия.
Одновременно оно явилось "реакцией" на ранее упомянутое Судебное
решение по делу Рингейзена.
Этот аргумент тесно связан с доводами, основанными на
подготовительных материалах, о которых речь пойдет ниже
(см. п. 48).
44. Далее Правительство ссылалось на текст заявления о
толковании, который носил отчетливо ограничительный характер.
Суд признает, что оригинальный французский текст этого
заявления, хотя и не вполне ясный, может быть понят как оговорка.
45. Для того чтобы доказать, что заявление о толковании можно
приравнять к оговорке, Правительство обратило внимание на то, что
в Швейцарии при их обосновании, подготовке текста и включении в
федеральное постановление о ратификации Конвенции, принятое
3 октября 1974 г. Федеральным собранием (см. п. 33 выше), они
рассматривались как идентичные. Сдача на хранение ратификационной
грамоты также проходила в единой процедуре (см. п. 28 выше).
Суд не находит этот довод убедительным. То, что подача
заявлений идентична подаче оговорок, т.е. совершается в момент
подписания Конвенции или сдачи на хранение ратификационной грамоты
(статья 64), является нормальной практикой. Поэтому нет ничего
удивительного в том, что эти два вида документов, даже если они
отличаются по юридическому содержанию, вошли составной частью в
единый парламентский акт, а затем и в ратификационную грамоту.
46. Правительство ссылается на существующую в Швейцарии
практику в отношении оговорок и заявлений о толковании, которая не
знает абсолютных критериев разграничения этих понятий. В случае
сомнения относительно реального значения какой-либо нормы
Конвенции (например, при отсутствии устоявшейся судебной практики
по данному вопросу) Федеральный совет предпочитал прибегнуть к
заявлению, которое помогало бы в необходимых случаях
скорректировать правовые последствия нормы Конвенции. В настоящем
деле два заявления Швейцарии могли играть такую же роль, что и
оговорки; это были не простые, а квалифицированные заявления о
толковании.
Различия в терминологии имеют место также и в практике
применения Конвенции. Международные соглашения, по крайней мере до
настоящего времени, не регламентировали порядок использования
заявлений. Даже сегодня в международном праве общее понятие
"оговорка" включает в себя любое одностороннее заявление,
предназначенное для ограничения или изменения юридических
последствий некоторых договорных норм в отношении государства,
делающего такую оговорку.
Суду непонятно, каким образом отсутствие единообразия, причем
такого, которое свидетельствует об относительности различия,
позволяет квалифицировать оспариваемое заявление как оговорку.
47. Правительство видит дополнительный аргумент в том факте,
что при ратификации со стороны Генерального секретаря Совета
Европы и государств - участников Конвенции не последовало
возражений.
Генеральный секретарь без комментариев информировал членов
Совета Европы об оговорках и заявлениях о толковании, содержащихся
в ратификационной грамоте Швейцарии. В своем качестве депозитария
он обладал необходимыми полномочиями для того, чтобы запросить
разъяснения и сделать замечания по врученной ему ратификационной
грамоте, как это имело место ранее в случае заявления по статье 25
Конвенции, сделанного правительством Турции 28 января 1987 г. Во
время подготовки Швейцарией оговорок и заявлений о толковании были
сделаны многочисленные запросы в Юридический директорат Совета
Европы с тем, чтобы убедиться в отсутствии возражения со стороны
Генерального секретаря.
Что касается стран - участниц Конвенции, то они не сочли
необходимым запрашивать у Швейцарии каких бы то ни было объяснений
по оспариваемому заявлению и, следовательно, нашли его допустимым
в качестве оговорки в целях статьи 64 или в смысле общего
международного права. Швейцарское Правительство сделало отсюда
вывод, что его толковательное заявление получило молчаливое
согласие на использование в целях статьи 64.
Суд не может согласиться с таким подходом. Молчание
депозитария и государств - участников не лишает органы Конвенции
права на собственные выводы.
48. Правительство в качестве последнего довода придает особое
значение стадии подготовительных работ. Оно считает, что эта
стадия имела решающее значение, как ранее было признано Комиссией
и Комитетом Министров по аналогичной жалобе Темельташ против
Швейцарии (т. 9116/80, доклад от 5 мая 1982 г. и
Резолюция DH (83) 6, D.R. т. 31, с. 138 - 153). Правительство
коснулось, в частности, двух документов, направленных Федеральным
советом в Федеральное собрание, которые имели отношение к
Конвенции, а именно дополнительный доклад от 23 февраля 1972 г. и
информация от 4 марта 1974 г. (см. п. 31 - 32 выше).
Подобно Комиссии и Правительству, Суд признает необходимость
выяснения первоначальных намерений авторов толковательного
заявления. По мнению Суда, документы показывают, что первоначально
Швейцария планировала сделать формальную оговорку, однако затем
предпочла ей "заявление". Хотя документы с полной ясностью не
объясняют причину изменения наименования, они тем не менее
свидетельствуют о том, что у Федерального совета всегда была одна
забота: избежать последствий широкого понимания права доступа в
суды - проиллюстрированного в деле Рингейзена - по вопросам
административной и судебной организации кантонов. В этой связи
Правительство представило оспариваемый текст как один из элементов
согласия Швейцарии присоединиться к Конвенции.
49. Вопрос о том, можно ли заявление, квалифицированное как
толковательное, рассматривать в качестве оговорки, является
довольно сложным, особенно в настоящем деле, поскольку швейцарское
Правительство употребило в одной и той же ратификационной грамоте
как "оговорки", так и "заявления о толковании". В целом Суд
придает большое значение - и это было справедливо подчеркнуто
Правительством - проблеме правового режима, применимого к
оговоркам и заявлениям государств - участников Конвенции.
Конвенция предусматривает только оговорки, однако некоторые страны
делают и толковательные заявления, не проводя между ними четкого
различия.
Для того чтобы определить юридическую природу "заявления",
необходимо отвлечься от его названия и проанализировать содержание
документа по существу. В данном случае похоже на то, что Швейцария
желала бы исключить из сферы действия статьи 6 п. 1 некоторые
категории споров и обезопасить себя от слишком широкого, на ее
взгляд, толкования данной статьи. Однако Суд обязан следить за
тем, чтобы обязательства, принятые в рамках Конвенции, не
подвергались ограничениям, нарушающим требования статьи 64 в
отношении оговорок. Соответственно Суд рассмотрит в контексте
данной нормы действительность швейцарского заявления о толковании.
B. О действительности заявления о толковании
1. Компетенция Суда
50. В данном деле не оспаривалась компетенция Суда оценить в
свете статьи 64 действительность оговорки или толковательного
заявления. То, что Суд обладает такой компетенцией, следует из
статей 45 и 49 Конвенции, на которые ссылалось Правительство, а
также из статьи 19 и судебной практики Суда (см. среди прочего
Решение по делу Эттл и другие против Австрии от 23 апреля 1987 г.
Серия A, т. 117, с. 19, п. 42).
2. Соблюдение статьи 64 Конвенции
51. Суд должен установить, удовлетворяет ли указанное
заявление о толковании требованиям статьи 64 Конвенции.
a) Статья 64 п. 1
52. В Комиссии г-жа Белилос согласилась с тем, что заявление о
толковании не является оговоркой общего характера. Однако в
судебном заседании она заняла противоположную позицию. Теперь она
считает, что такое заявление имеет целью вывести все дела
гражданского и уголовного характера из сферы судопроизводства и
передать их исполнительной власти в нарушение жизненно важного
принципа любого демократического общества, а именно принципа
разделения властей. "Заключительный судебный контроль" является
просто видимостью, если он не основан на фактической стороне дела.
Заявительница утверждает, что подобная система имеет целью
ликвидировать гарантии справедливого судебного разбирательства -
главного принципа Конвенции. Швейцарское заявление о толковании не
удовлетворяет основным требованиям статьи 64, которая в
категорической форме не допускает оговорки общего характера, а
также косвенно запрещает любые оговорки, не совместимые с
Конвенцией.
53. Правительство основывается на двух критериях, содержащихся
в докладе Комиссии от 5 мая 1982 г. по делу Темельташа, и
утверждает, что швейцарское заявление о толковании не носит общего
характера. Оно относится в первую очередь к особой норме
Конвенции, а именно к п. 1 статьи 6, хотя неизбежно влечет
последствия для п. 2 - 3, которые содержат гарантии, являющиеся
"составляющими элементами общего представления о справедливом
суде" (см. Решение по делу Колоцца от 12 февраля 1985 г. Серия A,
т. 89, с. 14, п. 26).
Правительство утверждает также, что заявление сформулировано
таким образом, что страны - члены Конвенции и органы Конвенции
могут ясно представлять себе сферу его действия. Намерение
Федерального совета заключалось в том, чтобы ограничить гарантии
судебного разбирательства в тех случаях, когда обвинение
предъявляется административными органами. Совет открыто предпочел
формулу "заключительный судебный контроль", который служит
подобием кассационного надзора на основе жалобы об аннулировании
Решения, ограниченной вопросами права, т.е. оценки решения
административных органов только с точки зрения их соответствия
закону. Таким образом, Правительство как бы перефразировало
аргумент, выдвинутый г-ном Фосеттом от имени меньшинства членов
Комиссии в деле Рингейзена. По мнению Правительства, не подобает
критиковать заявление, сделанное 15 лет назад, за его общий и
неопределенный характер в свете судебной практики значительно
более позднего периода, обобщенной в Решении Суда от 10 февраля
1983 г. по делу Альберта и Ле Конта (Серия A, т. 58). И, наконец,
концепция "заключительного судебного контроля" не была неизвестна
международному праву в его подходе к гражданским правам, о чем
свидетельствует оговорка Франции к статье 2 Протокола N 7
Конвенции.
Во время слушания в Суде Правительство настаивало на
соответствии заявления о толковании задачам и целям Конвенции. Оно
относится лишь к одному из аспектов права на справедливый суд, а
не к сути этого права.
54. Комиссия считает необходимым принять во внимание два
обстоятельства. Во-первых, подготовительную работу, которая
предшествовала ратификации. Именно на этой стадии Швейцария
продемонстрировала желание ограничить понятие справедливого
разбирательства судебным контролем без рассмотрения дела по
существу. Во-вторых, судебную практику органов Конвенции в 1974 г.
В то время Суд еще не уточнил, что статья 6 п. 1 гарантирует
"право на суд... и на судебное разрешение спора с учетом как
вопросов факта, так и вопросов права" (Судебное решение по делу
Альберта и Ле Конта. Серия A, т. 58, с. 16, п. 29).
Во всяком случае, формула "заключительный судебный контроль"
двусмысленна и неточна. Она порождает неопределенность в отношении
последствий применения заявления о толковании к п. 2, 3 статьи 6,
особенно в части решений в уголовно-правовой сфере, принимаемых
административными органами. По мнению Комиссии, таким следствием
может явиться то, что "обвиняемый" почти полностью лишится защиты
Конвенции, хотя ничто не указывает, что таковыми были изначальные
намерения Швейцарии. Однако, во всяком случае применительно к
уголовному процессу, действие заявления становилось
неограниченным.
55. Суд пришел к такому же заключению. Понятие "оговорка
общего характера" в статье 64 означает такую оговорку, которая
составлена в излишне туманных или общих выражениях, что не дает
возможности определить ее точное значение и сферу применения.
Несмотря на то, что подготовительные работы, а также разъяснения
Правительства показывают, в чем заключалась озабоченность
Швейцарии во время ратификации Конвенции, тем не менее эти факторы
не могут затушевать объективную реальность, а именно текст
заявления. Слова "заключительный судебный контроль за действиями
или решениями административных властей, затрагивающими
[гражданские] права или обязанности, или судебное рассмотрение
[уголовного] обвинения" не позволяют точно определить объем
обязательств Швейцарии и, в частности, определить, к какой
категории относится конкретное дело. Не ясно также, применяется
или нет понятие "заключительный судебный контроль" к фактической
стороне дела. Поэтому указанную формулу можно толковать самым
различным образом, в то время как статья 64 п. 1 требует точности
и ясности. Короче говоря, она подпадает под запрет оговорок общего
характера.
b) Статья 64 п. 2
56. Заявительница утверждала, что заявление о толковании не
соответствует также статье 64 п. 2, поскольку оно не содержит
"краткого изложения соответствующего закона". Нет сомнений в том,
что во время подготовки заявления о толковании у Правительства
Швейцарии возникли серьезные практические трудности с составлением
перечня кантональных и федеральных законов, не соответствовавших в
тот период времени статье 6 п. 1. Тем не менее это не может
оправдать несоблюдения четко выраженного требования Конвенции.
57. Правительство согласилось с тем, что это заявление не
содержит "краткого изложения соответствующего закона", однако оно
утверждает, что невыполнение данной формальности не может привести
к нежелательным последствиям. Оно сослалось на гибкую практику,
которая сложилась в этом вопросе с молчаливого согласия
депозитария и других государств - членов Конвенции, в частности на
случай с Ирландией (оговорка в отношении статьи 6 п. 3 "c") и
Мальтой (заявление о толковании по статье 6 п. 2). Правительство
утверждает, что статья 64 п. 2 не учитывает специфических
практически непреодолимых проблем, возникающих перед государствами
с федеративным устройством. Если бы Швейцария выполнила это
обязательство, ей бы пришлось упомянуть большинство норм уголовных
и гражданских кодексов 26 кантонов, а также более 100 иных законов
и регламентарных актов. Такая кропотливая работа только запутала
бы дело вместо того, чтобы прояснить его. В целом буквальное
соблюдение статьи 64 п. 2 повлекло бы за собой больше недостатков,
чем преимуществ, и могло бы вызвать серьезные недоразумения в
отношении объема международных обязательств Швейцарии. Впрочем,
ссылки на Уголовный кодекс Швейцарии, сделанные в дополнительном
докладе Федерального совета от 23 февраля 1972 г. Федеральному
собранию, пусть даже косвенно, но удовлетворяют требованиям
статьи 64 п. 2.
58. По мнению Комиссии, очевидные практические трудности,
изложенные Правительством, не могут оправдать несоблюдение
статьи 64 п. 2. Эта статья применяется ко всем государствам -
членам Конвенции, как унитарным, так и федеративным, независимо от
того, какова их судебная система. Со ссылкой на свой доклад от
5 мая 1982 г. по делу Темельташа Комиссия подчеркнула два момента.
Во-первых, п. 2 статьи 64 должен рассматриваться в свете п. 1,
который применяется только к "закону, действующему в это время", и
запрещает оговорки общего характера. Информация, которую
запрашивают органы Конвенции у стран - участниц, должна помочь
предотвратить принятие подобных оговорок. Во-вторых, необходимость
приложения к оговорке краткого изложения закона, который
государство желало бы оставить неизменным, дает возможность другим
государствам - участникам, органам Конвенции и любым
заинтересованным сторонам ознакомиться с этим законодательным
актом, что представляет для них несомненную ценность. Сфера
действия нормы Конвенции, применения которой государство пытается
избежать путем оговорки или заявления о толковании, также должна
учитываться, поскольку, чем шире сфера ее применения, тем важнее
изложение соответствующего национального закона.
59. Суд полностью согласен с точкой зрения Комиссии по данному
вопросу, однако со своей стороны хотел бы добавить, что "краткое
изложение соответствующего закона" является одновременно и
доказательством, и фактором юридической надежности. Цель статьи 64
п. 2 - предоставление гарантии другим государствам - участникам и
органам Конвенции в том, что оговорка не выходит за пределы
конкретной нормы Конвенции. Это не просто формальное требование,
это требование по существу. Поэтому отсутствие краткого изложения
соответствующего закона не может быть оправдано даже серьезными
практическими трудностями.
C. Вывод
60. Поскольку данное заявление о толковании не удовлетворяет
двум требованиям статьи 64 Конвенции, его следует признать
недействительным. Вместе с тем не вызывает сомнения, что Швейцария
остается и считает себя участником Конвенции независимо от
действительности ее заявления. Более того, Швейцарское
Правительство признает Суд компетентным решить данный вопрос. На
основании изложенного Суд отклоняет предварительное возражение
Правительства.
II. О предполагаемом нарушении статьи 6 п. 1
61. Заявительница утверждает, что является жертвой нарушения
статьи 6 п. 1 Конвенции, которая гласит:
"Каждый человек имеет право при определении его гражданских
прав и обязанностей или при рассмотрении любого уголовного
обвинения, предъявляемого ему, на справедливое и публичное
разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным
судом, созданным на основании закона. Судебное решение объявляется
публично, однако пресса и публика могут не допускаться на судебные
заседания в течение всего процесса или его части по соображениям
морали, общественного порядка или государственной безопасности в
демократическом обществе, а также когда того требуют интересы
несовершеннолетних или для защиты частной жизни сторон, или - в
той мере, в какой это, по мнению суда, строго необходимо - при
особых обстоятельствах, когда гласность нарушала бы интересы
правосудия".
По мнению заявительницы, полицейская Комиссия при
муниципалитете Лозанны не является "независимым и беспристрастным
судом". Кроме того, ни Кассационное отделение по уголовным делам
кантонального суда, ни Федеральный суд не обеспечили достаточно
широкий "заключительный судебный контроль", поскольку они не имели
возможности пересмотреть с учетом фактологической основы дела
выводы административного органа, каковым является полицейская
Комиссия.
62. Суд обращает внимание на то, что стороны, если оставить в
стороне вопрос о заявлении, не оспаривают применимость статьи 6
п. 1 к настоящему делу. На основе критериев, установленных его
практикой, Суд считает, что обвинение, выдвинутое против
заявительницы, носило "уголовный" характер (см. mutatis mutandis
Решение по делу Озтюрка от 21 февраля 1984 г. Серия A, т. 73,
с. 18 - 21, п. 50 - 54).
1. Полицейская Комиссия Лозанны
63. Г-жа Белилос утверждает, что Комиссия при муниципалитете
полностью зависима от полицейских властей. Поскольку она состоит
из единственного полицейского чиновника, она не может не принимать
сторону этих властей.
В своем докладе Европейская комиссия ограничилась
констатацией, что заявительница была оштрафована административным
органом, который окончательно установил обстоятельства дела.
Правительство не оспаривает сказанного, однако полагает, что
при этом в отношении заявительницы были соблюдены все условия
справедливого разбирательства. Прежде всего, официальное лицо
муниципалитета практически обладает высокой степенью независимости
при исполнении своих функций. Г-жа Белилос никогда не заявляла
даже косвенно, что указанный чиновник был пристрастен к ней. Кроме
того, разбирательство удовлетворяло основным требованиям статьи 6
п. 1, т.е. обвиняемая могла требовать дополнительного
расследования фактов, и г-жа Белилос успешно пользовалась этой
возможностью. Данная Комиссия оценивает факты, однако ее
возможности наказания ограничены. Ее решения не включаются в
судебное досье лица.
64. "Суд", как его понимает сложившаяся практика Суда, это
юрисдикционный орган, решающий вопросы, отнесенные к его
компетенции на основе норм права, в соответствии с установленной
процедурой (см. из наиболее поздних Решение по делу X. против
Бельгии от 30 ноября 1987 г. Серия A, т. 127, с. 34, п. 50). "Суд"
должен также удовлетворять ряду других требований, а именно:
независимость от исполнительной власти, беспристрастность,
несменяемость. Судебная процедура должна предоставлять обвиняемому
соответствующие гарантии, при этом некоторые из них содержатся в
тексте статьи 6 п. 1 (см. inter alia Решение по делу Ле Конта, Ван
Левена и Де Мейера от 23 июня 1981 г. Серия A, т. 43, с. 24,
п. 55).
65. Швейцарский Закон 1969 г. называет полицейскую Комиссию
"муниципальным органом". Федеральный суд в своем Решении от
2 ноября 1982 г. называет ее "административным органом" (см. п. 15
выше). Этого определения придерживалось и Правительство во время
разбирательства дела в Европейской комиссии по правам человека.
Даже если эти формулировки не являются окончательными, тем не
менее они отражают природу этого органа.
66. Закон кантона Во наделяет Комиссию судебной функцией и
предусматривает процедуру, которая позволяет представшему перед
ней лицу использовать свои средства защиты. Единственный член
Комиссии назначается муниципалитетом, но это совершенно не
означает, что можно подвергнуть сомнению его независимость и
беспристрастность, тем более что во многих странах - членах
Конвенции судьи назначаются исполнительной властью.
Назначенное на эту должность лицо (юрист из полицейского
управления) является муниципальным гражданским служащим. Он
работает в личном качестве и при исполнении своих обязанностей не
подчиняется указаниям властей. Он принимает присягу, отличающуюся
от присяги полицейских, хотя в тексте присяги не содержится
требование независимости. В течение всего четырехлетнего срока
работы в указанной должности он в принципе не подлежит увольнению.
В данном деле его личная беспристрастность не подвергалась
сомнению.
67. Тем не менее не лишены значения данные о функциях Комиссии
(см. mutatis mutandis Решение по делу Де Кубе от 26 октября
1984 г. Серия A, т. 86, с. 14, п. 26). Как сказано выше, в Лозанне
членом совета при полиции является служащий высокого ранга из
Дирекции полиции, и участники разбирательств склонны видеть в нем
представителя полиции, подчиняющегося ее руководству и солидарного
со своими коллегами. Такая ситуация может подорвать доверие,
которым должны обладать суды в демократическом обществе.
Короче говоря, у заявительницы обоснованно могли возникнуть
сомнения относительно независимости и организационной
беспристрастности Комиссии, которая, соответственно, не отвечала в
этом отношении требованиям статьи 6 п. 1.
2. Доступные формы обжалования
68. В Решении по делу Озтюрка от 21 февраля 1984 г. Суд
постановил:
"С учетом большого количества мелких правонарушений, особенно
в том что касается правил дорожного движения, государства - члены
Конвенции могут освободить свои суды от задачи преследования и
наказания виновных в такого рода нарушениях. Передача функции
расследования и наказания за мелкие правонарушения
административным властям не является несовместимой с Конвенцией
при условии, что заинтересованное лицо будет иметь возможность
обжаловать принятое в отношении него решение в суде, который
предоставит ему гарантии в соответствии со статьей 6" (Серия A,
т. 73, с. 21 - 22, п. 58; см. также Решение по делу Лутца от
25 августа 1987 г. Серия A, т. 123, с. 24, п. 58).
Данные положения применимы и в настоящем деле. Следовательно,
Суд должен удостовериться, имелись ли возможности обжалования,
которые позволяли бы исправить пробелы, допущенные в первой
инстанции.
a) Кассационное отделение по уголовным делам кантонального
суда Во
69. В соответствии со статьей 43 Закона 1969 г. (см. п. 13
выше) заявительница обратилась в кассационное отделение по
уголовным делам кантонального суда Во с жалобой о признании
недействительным вынесенного против нее решения, но, по ее мнению,
эта жалоба была принесена в суд, который не обладал необходимой
компетенцией, в том числе полномочиями проверять факты и
заслушивать показания свидетелей. Комиссия согласилась с
заявительницей.
Правительство высказало противоположное мнение, а именно, что
гарантии, предусмотренные законодательством кантона, взятые в
целом, шире простого пересмотра кассационного типа, хотя и не
предусматривают изучение фактов; они практически эквивалентны тем,
которые обеспечивает апелляция. Заявительница не прибегала к
"реформирующей жалобе" на основании статьи 44 Закона 1969 г.
(см. п. 24 выше), из чего Правительство делает вывод, что у нее не
было оснований для претензии к Комиссии. Кассационный суд по
уголовным делам, если имеются "серьезные сомнения" относительно
фактической стороны дела, может, и даже обязан, возвратить дело в
полицейскую Комиссию для проведения дополнительного расследования
(статьи 43 и 52 Закона 1969 г. - см. п. 24 выше).
70. Несмотря на то, что Правительство сослалось на
"реформирующую жалобу", она не могла быть использована в данном
деле.
Что касается Кассационного отделения по уголовным делам, то
необходимо обратить внимание на его Решение от 25 ноября 1981 г.
(см. п. 13 выше). В нем цитируется документ от 4 марта 1974 г.,
направленный Федеральным советом в Федеральное Собрание, где
говорится о ситуации, когда "решение, принятое административным
органом, может быть передано в суд не для решения по существу, а
лишь для проверки правильности процедуры и соответствия решения
административного органа закону". В Решении Кассационного суда
также признается, что разбирательство в нем проходило без прений
сторон, без представления доказательств, например заслушивания
свидетелей. Федеральный суд в своем Решении от 2 ноября 1982 г.
подтверждает, что он не рассматривает факты" (см. п. 15 выше). Все
это приводит к заключению о том, что компетенция Кассационного
отделения по уголовным делам кантона Во в данном деле является
недостаточной для целей статьи 6 п. 1 (см. inter alia Решение по
делу Альберта и Ле Конта. Серия A, т. 58, с. 16, п. 29).
b) Федеральный суд
71. По мнению заявительницы, Федеральный суд Швейцарии не
может пересматривать решения и исправлять упущения, допущенные на
муниципальном и кантональном уровнях: рассматривая жалобы
публично-правового характера (единственная возможная в настоящем
деле процедура), он не пересматривает ни вопросы факта, ни вопросы
права, т.к. его полномочия ограничены контролем за тем, не
нарушалась ли произвольно процедура.
Правительство признало, что г-жа Белилос не имела также
возможности добиться на этой стадии контроля в отношении
фактической стороны дела. Комиссия с этим согласилась.
72. Суд пришел к аналогичному заключению. В этой связи он
принял во внимание Решение Федерального суда по данному делу от
2 ноября 1982 г. (см. п. 15 выше). В этом Решении отмечается, что
"Кассационное отделение по уголовным делам кантонального суда Во в
соответствии со статьями 43 "e" и 44 Закона 1969 г. (см. п. 24
выше) имеет значительно больший объем полномочий, чем Федеральный
суд, по проверке дел по публично-правовым жалобам". Однако Суд
признал, что контроль на кантональном уровне был недостаточным и
недоработки, допущенные в полицейской Комиссии, оказались
неисправлены.
73. Таким образом, Суд считает, что в данном деле имело место
нарушение статьи 6 п. 1.
III. Применение статьи 50 Конвенции
74. В соответствии со статьей 50 Конвенции:
"Если Суд установит, что решение или мера, принятые судебными
или иными властями Высокой Договаривающейся Стороны, полностью или
частично противоречат обязательствам, вытекающим из настоящей
Конвенции, а также если внутреннее право упомянутой Стороны
допускает лишь частичное возмещение последствий такого решения или
такой меры, то решением Суда, если в этом есть необходимость,
предусматривается справедливое возмещение потерпевшей стороне".
В своем заявлении г-жа Белилос потребовала отмены штрафа,
возмещения ей суммы штрафа, внесения поправок в Закон кантона Во,
а также возмещения судебных издержек и расходов.
A. Отмена штрафа и возмещение суммы штрафа
75. Г-жа Белилос потребовала принятия решения, обязывающего
Швейцарию "сделать все необходимое для отмены штрафа,
наложенного... 4 сентября 1981 г. Комиссией при муниципалитете
Лозанны", а также возместить ей соответствующую сумму, т.е.
120 швейцарских франков.
Представитель Комиссии считает, что возмещение должно иметь
место. Что касается Правительства, то оно обратило внимание на то,
что решения Суда не должны отменять решений национальных судов, а
также добавило, что достоверность фактов и разумность наложения
штрафов не являются вопросами, подлежащими рассмотрению в органах
Конвенции.
76. Суд подтверждает, что Конвенция не наделяет его
полномочиями, позволяющими требовать от Швейцарии пересмотра дела,
если только она сама не согласится отменить решение национального
суда в отношении заявительницы (см. mutatis mutandis Решение по
делу Ле Конта, Ван Левена и Де Мейера от 18 октября 1982 г.
Серия A, т. 54, с. 7, п. 13).
B. Об изменении законодательства
77. Заявительница также обратилась к Суду с просьбой
потребовать от Швейцарии "сделать все необходимое для того, чтобы
полицейские комиссии были лишены права принимать окончательные
решения по фактической стороне дела в процессах, связанных с
наложением штрафов, путем внесения с этой целью соответствующих
изменений в Закон кантона Во от 17 ноября 1969 г.".
Представитель Правительства и представитель Комиссии не
высказались по данному вопросу.
78. Суд обращает внимание на то, что Конвенция не наделяет его
полномочиями требовать от Швейцарии изменения ее законодательства.
Решение Суда оставляет за государством выбор средств, которые
могут быть использованы во внутреннем правопорядке для выполнения
его обязательств по статье 53 (см. mutatis mutandis Решение по
делу Маркс от 13 июня 1979 г. Серия A, т. 31, с. 25, п. 58, а
также Решение по делу Ф. против Швейцарии от 18 декабря 1987 г.
Серия A, т. 128, с. 19, п. 43).
C. Издержки и расходы
79. Г-жа Белилос требует выплаты ей издержек и расходов,
понесенных в швейцарских судах, а также возмещения стоимости услуг
адвоката во время слушаний в органах Конвенции.
В соответствии со статьей 50 может быть осуществлено
возмещение издержек и расходов:
a) фактически и по необходимости понесенных пострадавшей
стороной в рамках национальной правовой системы для предотвращения
или исправления допущенных нарушений, а также связанных с
разбирательствами дел в Комиссии и Суде;
b) разумных с точки зрения принципа справедливости (см.
Решение по делу Олссон от 24 марта 1988 г. Серия A, т. 130, с. 43,
п. 104).
1. Расходы, понесенные во время
разбирательств в Швейцарии
80. Заявительница потребовала возмещения расходов, понесенных
в национальных судах, а также расходов за услуги адвоката в
сумме 3250 швейцарских франков.
Поскольку Правительство не высказало своих возражений, а
представитель Комиссии никак не прокомментировал требование
заявительницы, то Швейцария должна выплатить г-же Белилос
3250 швейцарских франков.
2. Расходы, понесенные в органах Конвенции
81. Г-жа Белилос потребовала 25000 швейцарских франков за
услуги адвоката во время слушания в Европейском суде по правам
человека. Она указала на то, что данное требование подтверждается
важностью дела, а также расследованием, которое должен был
провести адвокат.
Правительство возразило заявительнице, указав, что она не
представила конкретного доказательства того, что была
израсходована именно указанная сумма. Кроме того, Правительство с
учетом обстоятельств дела считает эту сумму слишком большой.
Однако оно согласилось выплатить заявительнице 8000 швейцарских
франков, из которых должна быть вычтена сумма, полученная
заявительницей в качестве судебной помощи.
Подобно представителю Комиссии, Суд обращает внимание на то,
что заявительница не представила документы, подтверждающие ее
расходы, которые не были бы оплачены за счет выделенной ей
бесплатной судебной помощи. По этой причине и с учетом замечаний
правительства Суд присуждает г-же Белилос 8000 швейцарских франков
за вычетом 8822 французских франков, выплаченных ей Советом
Европы.
82. Заявительница оценивает сумму ее собственных расходов
сверх выданной ей бесплатной правовой помощи (поездки в пределах
Швейцарии, телефонные разговоры и фотокопии) в сумме
3000 швейцарских франков.
Правительство оспаривает точность этой суммы, которая никак не
подтверждена. Тем не менее Правительство выразило готовность, с
учетом его желания найти мирное решение данного вопроса, выплатить
заявительнице 300 швейцарских франков. Представитель Комиссии не
высказал своего мнения по данному вопросу.
Суд считает справедливым, чтобы Швейцария выплатила
заявительнице 500 швейцарских франков в возмещение произведенных
ею личных затрат.
ПО ЭТИМ ОСНОВАНИЯМ СУД ЕДИНОГЛАСНО
1. Отклонил предварительное возражение Правительства;
2. Постановил, что имело место нарушение статьи 6 п. 1
Конвенции;
3. Постановил, что государство - ответчик должно выплатить
заявительнице в качестве компенсации судебных издержек и расходов
11750 (одиннадцать тысяч семьсот пятьдесят) швейцарских франков за
вычетом 8822 (восьми тысяч восьмисот двадцати двух) французских
франков. Французские франки должны быть конвертированы в
швейцарские франки по обменному курсу, действующему на дату
вынесения настоящего Судебного решения;
4. Отклонил остальные требования о справедливом возмещении.
Совершено на английском и французском языках и оглашено во
Дворце прав человека в Страсбурге 29 апреля 1988 г.
Председатель
Рольф РИССДАЛ
Грефье
Марк-Андре ЭЙССЕН
В соответствии со статьей 51 п. 2 Конвенции и статьей 52 п. 2
Регламента Суда к настоящему Решению прилагаются отдельные мнения
судей.
СОВПАДАЮЩЕЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ПИНЕЙРО ФАРИНЬИ
1. Я согласен с решением Суда.
2. Я не могу поддержать ту точку зрения, что швейцарское
заявление о толковании по статье 6 Конвенции "может пониматься как
оговорка".
Швейцария представила оговорки и заявления в один и тот же
день при сдаче на хранение ратификационной грамоты. Я не думаю,
что Швейцария имела желание вложить в эти два понятия один и тот
же смысл и значение.
СОВПАДАЮЩЕЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ДЕ МЕЙЕРА
Хотелось бы в краткой форме выразить свое отношение к
заявлению о толковании, которое я, как и все мои коллеги,
отвергаю.
Цель Европейской конвенции по правам человека не создавать, а
признавать права, которые необходимо уважать и защищать даже при
отсутствии какого-либо действующего правового текста.
Трудно понять, каким образом можно принимать оговорки в
отношении юридических норм, признающих такие права. Можно даже
полагать, что такого рода оговорки, равно как и нормы, делающие их
возможными, несовместимы с ius cogens и таким образом
недействительны, если только оговорки не относятся к процедуре
вступления документа в силу и не умаляют существа этих прав.
Только с таких позиций должно толковать и применять статью 64
Конвенции. Самое большое, что эта статья может позволить
государству в качестве временной меры, так это испросить для себя
при подписании или ратификации Конвенции небольшой период времени,
с тем чтобы привести в соответствие с Конвенцией такие законы,
"действующие в это время на его территории", которые в достаточной
мере не уважают и не защищают права, признанные Конвенцией.
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
CASE OF BELILOS v. SWITZERLAND
JUDGMENT
(Strasbourg, 29.IV.1988)
In the Belilos case <1>,
--------------------------------
<1> Note by the Registrar: The case is numbered
20/1986/118/167. The second figure indicates the year in which the
case was referred to the Court and the first figure its place on
the list of cases referred in that year; the last two figures
indicate, respectively, the case's order on the list of cases and
of originating applications (to the Commission) referred to the
Court since its creation.
The European Court of Human Rights, taking its decision in
plenary session pursuant to Rule 50 of the Rules of Court and
composed of the following judges:
Mr. R. Ryssdal, President,
Mr. J. Cremona,
Mr. {Thor Vilhjalmsson} <*>,
Mrs. D. Bindschedler-Robert,
Mr. {F. Golcuklu},
Mr. F. Matscher,
Mr. J. Pinheiro Farinha,
Mr. L.-E. Pettiti,
Mr. B. Walsh,
Sir Vincent Evans,
Mr. R. Macdonald,
Mr. C. Russo,
Mr. R. Bernhardt,
Mr. A. Spielmann,
Mr. J. De Meyer,
Mr. N. Valticos,
and also of Mr. M.-A. Eissen, Registrar, and Mr. H. Petzold,
Deputy Registrar,
--------------------------------
<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке
набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
Having deliberated in private on 28 and 29 October 1987 and 22
and 23 March 1988,
Delivers the following judgment, which was adopted on the
last-mentioned date:
PROCEDURE
1. The case was referred to the Court by the European
Commission of Human Rights ("the Commission") and by the
Government of the Swiss Confederation ("the Government") on 18
July and 22 September 1986 respectively, within the three-month
period laid down in Article 32 1 and Article 47 (art. 32-1, art.
47) of the Convention for the Protection of Human Rights and
Fundamental Freedoms ("the Convention"). It originated in an
application (No. 10328/83) against Switzerland lodged with the
Commission under Article 25 (art. 25) by Mrs. {Marlene Belilos}, a
Swiss national, on 24 March 1983.
The Commission's request referred to Articles 44 and 48 (art.
44, art. 48) of the Convention and to the declaration whereby
Switzerland recognised the compulsory jurisdiction of the Court
(Article 46) (art. 46), and the Government's application referred
to Articles 45, 47 and 48 (art. 45, art. 47, art. 48). Both sought
a decision from the Court as to whether the facts of the case
disclosed a breach by the respondent State of its obligations
under Article 6 1 (art. 6-1).
2. In response to the enquiry made in accordance with Rule 33
3 (d) of the Rules of Court, the applicant stated that she
wished to take part in the proceedings pending before the Court
and designated the lawyer who would represent her (Rule 30).
3. The Chamber of seven judges to be constituted included ex
officio Mrs. D. Bindschedler-Robert, the elected judge of Swiss
nationality (Article 43 of the Convention) (art. 43), and Mr. R.
Ryssdal, the President of the Court (Rule 21 3 (b)). On 26
September 1986, in the presence of the Registrar, the President
drew by lot the names of the other five members, namely Mr. L.-E.
Pettiti, Mr. B. Walsh, Mr. R. Bernhardt, Mr. A. Spielmann and Mr.
N. Valticos (Article 43 in fine of the Convention and Rule 21 4)
(art. 43).
4. Mr. Ryssdal, who had assumed the office of President of the
Chamber (Rule 21 5), consulted - through the Registrar - the
Agent of the Government, the Delegate of the Commission and the
lawyer of the applicant on the need for a written procedure (Rule
37 1). In accordance with his orders, the following documents
were received by the registry:
- the applicant's memorial, on 22 December 1986;
- the Government's memorial, on 24 February 1987;
- a supplementary memorial from the applicant, on 4 May; and
- a supplementary memorial from the Government, on 12 June.
In a letter received by the Registrar on 23 April 1987, the
Secretary to the Commission indicated that the Delegate would
submit his observations at the hearing.
5. On 21 May, the Chamber decided to relinquish jurisdiction
forthwith in favour of the plenary Court (Rule 50).
6. Having consulted - through the Registrar - the Agent of the
Government, the Delegate of the Commission and the lawyer for the
applicant, the President of the Court directed on 27 May that the
oral proceedings should commence on 26 October 1987 (Rule 38).
7. The hearing was held in public in the Human Rights
Building, Strasbourg, on the appointed day. The Court had held a
preparatory meeting immediately beforehand.
There appeared before the Court:
- for the Government
Mr. J. Voyame, Director of the Federal Office of Justice,
Agent,
Mr. M. Krafft, Ambassador, Head of the Directorate of
International Law, Department of Foreign Affairs,
Prof. L. Wildhaber, University of Basle,
Mr. P. Rossy, Department of Justice and Legislation, Canton of
Vaud,
Mr. O. Jacot-Guillarmod, Head of the International Affairs
Department, Federal Office of Justice, Counsel;
- for the Commission
Mr. J.A. Frowein, Delegate;
- for the applicant
Mr. J. Lob, avocat, Counsel.
The Court heard addresses by Mr. Voyame, Mr. Krafft and Prof.
Wildhaber for the Government, by Mr. Frowein for the Commission
and by Mr. Lob for Mrs. Belilos, who also addressed the Court, as
well as their replies to its questions.
8. On 9 December, the applicant provided particulars of some
of her costs and expenses, as the Registrar had requested on 4
November on behalf of the Court. The Government and the Delegate
of the Commission made observations on this matter, and these
reached the registry on 18 January and 25 February 1988
respectively.
AS TO THE FACTS
I. The circumstances of the case
9. Mrs. {Marlene Belilos}, who is a Swiss citizen, lives in
Lausanne and was a student there at the material time.
1. The Lausanne Police Board
10. In a report of 16 April 1981, the Lausanne police laid an
information against her for having contravened the municipality's
General Police Regulations by having taken part in a demonstration
in the streets of the city on 4 April for which permission had not
been sought in advance. The march had been organised by the
"Lausanne bouge" ("Lausanne on the move") movement, which on the
preceding days had distributed leaflets calling on people to join
the demonstration, and some 60 or 70 people had taken part; they
were requesting that the municipality should provide an autonomous
youth centre.
At a sitting held on 29 May, the municipal Police Board, in
the applicant's absence, imposed on her a fine of 200 Swiss francs
(CHF).
11. Mrs. Belilos lodged an application under sections 36 et
seq. of the Vaud Municipal Decisions Act of 17 November 1969 to
have that decision set aside, and the Police Board held an initial
hearing on 14 July. After reading out the police report, it heard
the defendant and then the policemen who had laid the information.
In view of the applicant's explanations, the Board adjourned its
investigation of the case to a later date in order to be able to
hear a witness. On 26 August, it gave Mrs. Belilos a further
hearing, and also heard evidence from her former husband as a
witness. He stated that at the material time he was with his
ex-wife in a {Lausanne cafe}, where he had handed over to her the
maintenance payment for their child.
12. The Police Board gave its decision on 4 September "without
the interested parties being present". In the "As to the facts"
part of its decision, it described the convening, the course and
the consequences of the relevant demonstration; it went on to list
the allegations made by Mrs. Belilos, who inter alia challenged
the legitimacy of the body giving judgment and denied that she had
taken part in the demonstration; thirdly, it mentioned the
evidence given by the defendant's ex-husband; and, lastly, it
noted that the policemen had confirmed their report and
categorically denied the applicant's claim that she had not taken
part.
In the "As to the law" part of its decision the Police Board
noted that its jurisdiction could not be disputed and it concluded
that it had "satisfied itself in the course of its inquiries that
the defendant [had] indeed participated in the demonstration on 4
April 1981". Having regard to the fact, on the one hand, that Mrs.
Belilos had not played an active role but, on the other hand, that
this was not a first offence, the Board reduced the fine to 120
CHF; it also ordered her to pay costs of 22 CHF.
The decision was notified to the applicant by registered
letter on 15 September.
2. The Criminal Cassation Division of
the Vaud Cantonal Court
13. Mrs. Belilos applied to the Criminal Cassation Division of
the Vaud Cantonal Court to have that decision declared null and
void. She claimed principally that in view of the requirements of
Article 6 (art. 6) of the Convention, the Police Board had no
power to make a determination of the disputed offence; and in any
event, she asked the court to hear her former husband and to
redetermine the facts fully. The Criminal Cassation Division
dismissed the appeal on 25 November 1981, holding:
"(...)
The applicant argued that the decision was not compatible with
Art. 6 (art. 6) of the European Convention on Human Rights (ECHR),
which enshrines the right to a hearing by an independent and
impartial tribunal established by law, and that the reservations
made when Switzerland acceded to the Convention did not allow an
administrative authority, a fortiori where it was an agency of the
executive that was judge in its own cause, to determine a criminal
charge, the judicial review by the Cassation Division being
moreover inadequate.
In a judgment of 9 June 1980, in the case of {Marlene Belilos}
and Others, this court stated that by virtue of the reservations
made by Switzerland, proceedings before an administrative
authority relating to the determination of a criminal charge were
not covered by the obligation to provide a public hearing and to
pronounce judgment publicly (see also Cass.: Leonelli, 31 July/16
October 1981; Christinat, 23 May/6 August 1981).
As regards Art. 6 para. 1 (art. 6-1) ECHR, Switzerland made
the following declaration (RS [Compendium of Federal Law] O.101,
p. 25): "The Swiss Federal Council considers that the guarantee of
fair trial in Art. 6, paragraph 1 (art. 6-1), of the Convention,
in the determination of ... any criminal charge against the person
in question is intended solely to ensure ultimate control by the
judiciary over the acts or decisions of the public authorities
relating to ... the determination of such a charge."
In its communication of 4 March 1974 concerning the Convention
for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, the
Federal Council stated that where the decision taken by an
administrative authority could be referred to a court not for a
ruling on the merits but solely for review of its lawfulness
(pourvoi en {nullite}), the question arose whether that review
procedure satisfied the requirements of Art. 6 (art. 6) of the
Convention.
It answered this question in the affirmative, as Art. 6 para.
1 (art. 6-1) was intended only to ensure ultimate control by the
judiciary, and the judicial element of a fair trial seemed to be
sufficiently ensured in Swiss law as the Federal Court had derived
from the right to a hearing rules on the administration of justice
which corresponded to those listed in Art. 6 (art. 6) of the
Convention (FF [Federal Gazette] 1974 I p. 1032, Communication).
The fact that appeal proceedings are in written form without
any oral argument or taking of evidence is not contrary to Art. 6
(art. 6) ECHR (Cassation Division of the Federal Court: Risse,
14.09.1981).
The Cassation Division therefore carries out the ultimate
control by the judiciary required by the European Convention on
Human Rights, subject to the reservations made by Switzerland,
even if it cannot hear witnesses.
..."
3. The Federal Court
14. The applicant lodged a public-law appeal against this
decision with the Federal Court. In her submission, Switzerland's
interpretative declaration in respect of the Convention (see
paragraph 29 below) did not mean that an administrative authority
such as the Police Board was empowered to determine the merits of
a criminal charge. Such a jurisdiction was conceivable only if
judicial review was ultimately available. This was not so in the
present case, however, as the Criminal Cassation Division of the
Vaud Cantonal Court and the Federal Court had limited powers,
which did not normally allow them to review questions of fact (on
which the Police Board's findings were final), for example by
examining witnesses. Furthermore, under section 12 of the Vaud
Municipal Decisions Act the municipality could delegate its powers
to a senior police official, who was an agent of the executive;
that being so, the Police Board was acting as judge in its own
cause.
15. On 2 November 1982, the Federal Court (1st Public-Law
Division) delivered a judgment dismissing the appeal on the
following grounds:
"...
2. The guarantee of a fair trial provided for in Article 6 1
(art. 6-1) ECHR [European Convention on Human Rights] lays down
inter alia that "everyone is entitled to a fair ... hearing ... by
an independent and impartial tribunal established by law...".
(a) The sole issue raised by the appellant's complaint is
whether Article 6 (art. 6) ECHR precludes proceedings whereby the
facts are established by a body such as the Police Board, which is
not an independent tribunal. Contrary to that Board's statement in
its ruling of 18 January 1982, the appellant did not claim, even
by implication, that the Police Board was in this case an
(administrative) body lacking impartiality. In any event, such a
complaint was not formulated in terms sufficiently clear with
regard to section 90(1)(b) OJ [Federal Judicature Act].
(b) The scope of Article 6 1 (art. 6-1) ECHR must be
examined in the light of Switzerland's interpretative declaration,
according to which: "the Swiss Federal Council considers that the
guarantee of fair trial in Article 6 1 (art. 6-1) of the
Convention, ... is intended solely to ensure ultimate control by
the judiciary over the acts or decisions of the public authorities
...". (Article 1 1 (a) of the Federal Decree of 3 October 1974
approving the ECHR, RO [Official Collection of Federal Statutes]
1974, 2149.) In its communication of 4 March 1974 to the Federal
Assembly, the Federal Council noted that this interpretative
declaration was formulated precisely with a view to "cases in
which the decision taken by an administrative authority may be
referred to a court not for a ruling on the merits but solely for
review of its lawfulness (pourvoi en {nullite})", on the basis of
the interpretation of Article 6 1 (art. 6-1) given by the
President of the European Commission of Human Rights (FF 1974 I p.
1032). The Federal Court finds no grounds for departing from that
interpretative declaration (ATF [Judgments of the Swiss Federal
Court] 107 Ia 167), even though its validity and its scope have
been contested by academic writers (D. Brandle, Vorbehalte und
auslegende {Erklarungen} zur {europaischen}
Menschenrechtskonvention, {Zurich} thesis 1978, pp. 113 - 114).
Moreover, the European Court of Human Rights has also acknowledged
that Article 6 1 (art. 6-1) is complied with in so far as a
decision of an administrative authority may be subject to ultimate
control by the judiciary, since the guarantee of a fair trial must
be assessed having regard to the entire procedure (ATF 98 Ia 238;
cf. J. Raymond, "La Suisse devant les organes de la CEDH", in RDS
[Revue de droit suisse] 98/1979 II p. 67, and the decisions cited
therein; D. Poncet, La protection de {l'accuse} par la Convention
{europeenne} des Droits de l'Homme, p. 29, No. 78).
3. The Vaud legislature used the right conferred on cantons by
Article 345 1(2) CC [Swiss Criminal Code] to allow certain minor
offences to be tried by the municipal authority (section 45 of the
Local Authorities Act of 28 February 1956; sections 1 et seq. MDA
[Municipal Decisions Act]). According to section 41 MDA, judicial
review of such municipal decisions is effected by the Cassation
Division of the Cantonal Court, which may determine both whether
the correct procedure has been followed (in the case of a recours
en {nullite} - section 43 MDA) and whether the law has been
properly applied (in the case of a recours en {reforme} - section
44 MDA). It does not therefore have full competence to re-examine
the facts. However, that is not necessary under Article 6 1
(art. 6-1) ECHR provided that appeal lies to a judicial authority
which not only reviews the correctness of the procedure -
including "whether there are serious doubts as to the facts found"
(section 43 (e)) - but may also be called upon to consider
complaints of "incorrect application of the law" and of "misuse of
discretion in the application of the law" (section 44). The
Cantonal Court therefore enjoys a much more extensive power of
review than the Federal Court in a public-law appeal, where
jurisdiction is restricted to ensuring that a decision is not
arbitrary (cf. Schubarth, Die Artikel 5 und 6 (art. 5, art. 6) der
Konvention, insbesondere im Hinblick auf das schweizerische
Strafprozessrecht, RDS 94/1975 I, p. 498, nos. 119 - 122), since
the appeal which lies is not "a mere cassation procedure" (J.
Raymond, op. cit., pp. 68 - 69, No. 81). Moreover, where the
Cantonal Cassation Division quashes a decision because there are
serious doubts as to the facts found (section 43(e) MDA), it may
request the municipal authority, to which it remits the case
(section 52 MDA), to carry out additional investigative measures.
That in itself is sufficient to show that the ultimate control by
the judiciary of municipal decisions in the Canton of Vaud is in
conformity with Article 6 1 (art. 6-1) ECHR, as interpreted in
accordance with the declaration made by Switzerland. The view
advanced by P. Bischofberger, who appears to argue that ultimate
judicial control should cover both the law and the facts (Die
Verfahrensgarantien der {Europaischen} Konvention zum Schutze der
Menschenrechte und Grundfreiheiten (Art. 5 und 6) (art. 5, art. 6)
in ihrer Einwirkung auf das schweizerische Strafprozessrecht,
{Zurich} thesis 1972, pp. 50 - 51), is not justified in view of
the meaning of the Federal Council's interpretative declaration,
although it would be desirable for offences of the kind at issue
to be tried by a criminal court.
Moreover, the appellant did not claim that the judicial review
of the instant case by the Cassation Division of the Cantonal
Court was open to criticism regarding its examination of the
lawfulness of the Police Board's decision of 4 September 1981."
(Judgments of the Swiss Federal Court, vol. 108, Ia, pp. 313 -
316)
II. The Police Board in Vaud cantonal law
16. In the Canton of Vaud, municipalities can delegate
responsibility for prosecuting and punishing minor offences to one
or three municipal councillors or, where the population is over
ten thousand, to a specialist civil servant or a senior police
officer (section 12 of the Municipal Decisions Act of 17 November
1969 - "the 1969 Act").
17. In Lausanne the Police Board consists of a single
municipal civil servant. He is a sworn official and as such "must
discharge his duties in person, diligently, conscientiously and
loyally" (Regulation 10 of the Local Government Staff
Regulations). He can withdraw from the case of his own accord or
be challenged (section 12 of the 1969 Act).
1. Powers
18. The Police Board can only impose fines (section 5 of the
1969 Act), and these cannot exceed 200 CHF for a first offence or
500 CHF for a subsequent offence. It is empowered to order the
offender ("{denonce}") to pay expenses (sections 5 and 34) but has
no power to award damages or costs against him (section 5).
19. In 1986, the Lausanne Police Board decided 22,761
individual cases. Traffic offences - mainly parking offences -
accounted for 91% of these.
2. Procedure
20. If the Police Board considers that the facts have been
established and that the available information about the personal
situation of the offender is sufficient, it may take its decision
without summoning the person concerned to appear before it
(section 24 of the 1969 Act).
Where a hearing is held, the offender is entitled to consult
the file beforehand (section 23). He normally appears in person at
the hearing but may send a representative if he is expressly
exempted from attending in person (section 29).
21. The procedure for inquiring into the facts is laid down in
section 30, which reads as follows:
"The municipal authority shall hear the offender and, where
appropriate, the person who has laid the information against him.
Such parts of the police report as concern the offender shall
be made known to him or to the person representing or assisting
him.
If the facts are disputed, the municipal authority shall carry
out the necessary verification, in particular by taking evidence
from witnesses it has summoned or sends for or whom the offender
brings before it; it may visit the locus.
Where necessary, it shall call upon the services of an
interpreter.
For the rest, the municipal authority shall reach its own
conclusion as to the accuracy of the facts set out in the report."
22. The Police Board's decision is delivered immediately; if
convicted, the offender is informed of his right of appeal
(section 31), and the Board's decision is subsequently notified to
him in writing.
23. A convicted offender may apply to have the conviction set
aside (opposition) if, as in the instant case, he was not summoned
to appear at a hearing or was tried in absentia (section 36). In
such cases the original decision ceases to have validity (section
39) and the Police Board reopens the proceedings by summoning the
person concerned to a hearing.
3. Forms of appeal
24. Criminal law in the Canton of Vaud does not allow for an
ordinary appeal (appel) against Police Board decisions but does
make provision for two types of application to the Cassation
Division of the Cantonal Court, in addition to the possibility of
applying to have the decision set aside.
The first type - of which Mrs. Belilos availed herself (see
paragraph 13 above) - is provided for in section 43 of the 1969
Act:
"An application for a declaration of nullity (recours en
{nullite}) may be made on grounds of the following procedural
irregularities:
(a) where the municipal authority has made a determination of
fact in respect of which it had no statutory competence by reason
of territorial jurisdiction or the subject-matter;
(b) where process has not been properly served on the
offender;
(c) where some other vital procedural rule has been
disregarded in such a way as to affect the impugned decision;
(d) where the decision being challenged discloses omissions or
inconsistencies such that the Cassation Division is unable to
determine the ground of appeal;
(e) where there are serious doubts as to the facts found."
In cases which come under paragraph (a) and in which
prosecution of the offence is mandatory, the Cassation Division
refers the case to the public prosecutor's office (section 51,
first paragraph); it declares the impugned decision to be null and
void without referring the case "where prosecution of the offence
is not mandatory or is clearly time-barred" (section 51, second
paragraph). In the other eventualities it "shall remit the case to
the municipal authority for a fresh decision" (section 52).
Section 44 provides for a second type of application, not made
in the instant case, namely an appeal on points of law (recours en
{reforme}) "on grounds of incorrect application of the law or of
misuse of discretionary powers in the application of the law". If
it allows the appeal, "the Cassation Division shall substitute its
own decision taken on the basis of the facts established at first
instance, save for any manifest errors, which it shall rectify of
its own motion" (section 53).
25. When such an application or appeal is made, the Police
Board forwards it without delay to the Cantonal Court together
with the case file. The file must (under section 46) contain: the
police report(s); a copy of the summons, together, if necessary,
with the acknowledgement of receipt of it; a copy of the decision;
the envelope containing the application or appeal, if it was sent
by post; possibly the other documents relating to the offence in
question; and a copy of the municipal regulations applied or a
copy of the administrative decision which has not been complied
with. The Board may enclose "determinations" on the applications.
26. In 1986, the Vaud Cantonal Court registered twenty-eight
such applications and appeals against decisions of the Lausanne
Police Board. By 31 December of that year, it had rejected three
of them in limine, dismissed sixteen and allowed one, remitting
the case to the Police Board; the other eight were still pending.
27. A public-law appeal lies to the Federal Court against
judgments of the Criminal Cassation Division of the Cantonal
Court, and on such an appeal the Federal Court's power of review
is restricted to ensuring that there has been no arbitrariness
(see paragraph 15 above).
Five such appeals relating to decisions by the Lausanne Police
Board were heard in 1986; the Federal Court declared all of them
inadmissible.
III. Switzerland's declaration on the interpretation
of Article 6 1 (art. 6-1) of the Convention
1. Wording
28. On 28 November 1974, the Head of the Federal Political
Department - which has since become the Federal Department of
Foreign Affairs - deposited the instrument of ratification of the
Convention with the Secretary General of the Council of Europe
(pursuant to Article 66 1, third sentence) (art. 66-1). The
instrument reproduced, mutatis mutandis, the wording traditionally
used by Switzerland in such cases:
"The Swiss Federal Council, having seen and considered the
Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental
Freedoms of 4 November 1950, ... which was approved by the Federal
Houses on 3 October 1974, declares that the Convention aforesaid
is ratified, with the following reservations and interpretative
declarations ...".
The reservations were made in respect of Articles 5 and 6
(art. 5, art. 6) - the first one was withdrawn in 1982 -, while
the declarations related to paragraphs 1 and 3 (c) and (e) of
Article 6 (art. 6-1, art. 6-3-c, art. 6-3-e).
29. Only the declaration on the interpretation of Article 6
1 (art. 6-1) is at issue in the instant case; it reads:
"The Swiss Federal Council considers that the guarantee of
fair trial in Article 6, paragraph 1 (art. 6-1) of the Convention,
in the determination of civil rights and obligations or any
criminal charge against the person in question is intended solely
to ensure ultimate control by the judiciary over the acts or
decisions of the public authorities relating to such rights or
obligations or the determination of such a charge."
2. Preparatory work
(a) The Federal Council's report of 9 December 1968 to the
Federal Assembly
30. On 9 December 1968, the Federal Council submitted to the
Federal Assembly a detailed report on the Convention (Federal
Gazette, 1968, vol. II, pp. 1069 - 1198). In it the Federal
Council stressed the need to make several reservations and also a
declaration on the interpretation of Article 6 3 (c) and (e)
(art. 6-3-c, art. 6-3-e); it did not, however, mention any need
for a similar declaration in respect of Article 6 1 (art. 6-1).
(b) The Federal Council's supplementary report of 23 February
1972 to the Federal Assembly
31. In a supplementary report which it sent to the Federal
Assembly on 23 February 1972, the Federal Council returned to the
question of reservations and interpretative declarations:
"...
6. In our report of 9 December 1968 we recognised that when
ratifying the Convention, Switzerland should make, in addition to
the aforementioned five reservations, a declaration on the
interpretation of Article 6 3 (c) and (e) (art. 6-3-c, art.
6-3-e), which relate to free legal assistance and the free
assistance of an interpreter (FF 1868 II 1121)....
7. Since the publication of our previous report, a fresh
difficulty has arisen which might lead Switzerland to make an
additional reservation when ratifying the Convention. In its
judgment of 16 July 1971 in the Ringeisen case, the European Court
of Human Rights gave its interpretation of the concept of "the
determination of ... civil rights and obligations" in Article 6
1 (art. 6-1)....
The Court's tendency to give a broad meaning to the word
"civil" raises tricky problems for Switzerland, where
administrative authorities determine civil-law disputes and
intervene in private-law relations. In order to ensure that a wide
conception of civil disputes (la contestation de {caractere}
civil) does not have repercussions on the organisation of public
administration and of the courts in the cantons, it will probably
be necessary to make a reservation concerning the scope of Article
6 (art. 6) when ratifying the Convention. The wording of such a
reservation will depend partly on the outcome of studies yet to be
made of the subject and partly on any developments in the case-law
of the Commission or the Court. We shall have an opportunity of
determining our attitude to the subject in the communication we
shall be sending you in due course concerning ratification of the
Convention.
..." (Federal Gazette, 1972, vol. I, pp. 995 - 996).
The Federal Political Department communicated the
supplementary report officially to the Council of Europe's
Directorate of Legal Affairs.
(c) The Federal Council's communication of 4 March 1974 to the
Federal Assembly
32. The communication foreshadowed in 1972 reached the
Assembly on 4 March 1974. In it the Federal Council dealt, among
other things, with the "effects on the system of public
administration and of the courts in the cantons of the guarantee
of a right of access to the courts in Article 6 (art. 6) of the
Convention":
"In our supplementary report of 23 February 1972 we noted
among other things that when the Convention was being ratified, it
would probably be necessary to make a reservation concerning the
scope of the first sentence of Article 6 1 (art. 6-1), whereby
... We reserved the right to study this problem in greater detail,
however, and to determine our attitude to the matter in this
communication.
In its judgment of 16 July 1971 in the Ringeisen case the
European Court of Human Rights stated that for Article 6 1 (art.
6-1) of the Convention to be applicable to a case it was not
necessary that both parties to the proceedings should be private
persons. The wording of Article 6 1 (art. 6-1) was far wider.
The French expression "contestations sur des droits et obligations
de {caractere} civil" covered all proceedings the outcome of which
was decisive for private rights and obligations. The English text,
"determination of ... civil rights and obligations", confirmed
this interpretation. In the Court's opinion, the character of the
legislation which governed how the matter was to be determined
(civil, commercial, administrative law, etc.) or of the authority
which was invested with jurisdiction in the matter (ordinary
court, administrative body, etc.) was therefore of little
consequence.
In order to assess the exact scope of this provision, it has
to be asked at what stage of the domestic proceedings the
requirements of Article 6 1 (art. 6-1) have to be satisfied.
Valuable clues are given in the address one of the delegates of
the European Commission of Human Rights made to the Court in the
Ringeisen case. According to Mr. Fawcett, Article 6 (art. 6) of
the Convention is designed only to secure ultimate judicial
control of actions or decisions of public authority which affect,
in particular, civil rights and obligations. This judicial control
is furthermore limited: the relevant provision calls only for a
fair hearing and not for a determination of the merits. In other
words, it is not necessary that the administrative authorities
themselves should comply with the requirements of Article 6 (art.
6). But where their decisions have the effect of confirming,
modifying or annulling civil rights or obligations, there must in
the whole process be a judicial element of fair hearing.
...
Lastly, in criminal law, Article 345 1(2) of the Swiss
Criminal Code provides that minor offences can be tried by an
administrative authority. Furthermore, Article 369 of the same
Code empowers the cantons to appoint an administrative body to try
offences committed by children or adolescents. In our report of 9
December 1968 on the Convention we said that, despite these
departures from the principle of separation of powers,
independence and impartiality are guaranteed in the aforementioned
cases in other ways. In several cantons, for instance, the
administrative authorities called upon to exercise judicial
functions are elected by the people and are independent of the
executive. In those circumstances they can be equated with a
"tribunal" within the meaning of Article 6 1 (art. 6-1) of the
European Convention on Human Rights. Moreover, a member of the
public who is not satisfied with an administrative decision can
very often ask to have his case heard by a court under ordinary
procedure. The court then gives judgment on the merits of the
charge and acquits or convicts. Where, on the other hand, the
decision taken by an administrative authority can be referred to a
court not for a ruling on the merits but solely for review of its
lawfulness (pourvoi en {nullite}), the question arises whether
this review procedure satisfies the requirements of Article 6
(art. 6) of the Convention.
Following the interpretation given to Article 6 1 (art. 6-1)
by the current President of the European Commission of Human
Rights, we consider that that provision is intended only to ensure
ultimate control by the judiciary over the acts or decisions of
the public authorities. Moreover, it requires only a fair hearing
and not a decision on the merits. ..." (Federal Gazette, 1974,
vol. I, pp. 1030 - 1033).
The Federal Political Department forwarded the communication
officially to the Council of Europe's Directorate of Legal
Affairs.
(d) Federal Decree of 3 October 1974
33. The Federal Assembly approved the Convention - and, at the
same time, the reservations and interpretative declarations - on 3
October 1974. The Federal Decree recording the fact is worded as
follows:
"The Federal Assembly of the Swiss Confederation,
Having regard to Article 8 of the Constitution;
Having regard to the Federal Council's communication of 4
March 1974,
Hereby decrees:
Article 1
The following are approved:
(a) The Convention for the Protection of Human Rights and
Fundamental Freedoms of 4 November 1950, as amended by Protocol
No. 3 (P3) of 6 May 1963, amending Articles 29, 30 and 34 (art.
29, art. 30, art. 34) of the Convention, and by Protocol No. 5
(P5) of 20 January 1966, amending Articles 22 and 40 (art. 22,
art. 40) of the Convention, with the following reservations and
declarations:
...
- Declaration on the interpretation of Article 6 1 (art.
6-1): [see paragraph 29 above]
..." (Official Collection of Federal Statutes, 1974, pp.
2148 - 2149).
PROCEEDINGS BEFORE THE COMMISSION
34. Mrs. Belilos applied to the Commission on 24 March 1983
(application No. 10328/83). She complained that she had not been
tried by an independent and impartial tribunal within the meaning
of Article 6 1 (art. 6-1) of the Convention, with full
jurisdiction to determine questions both of law and of fact.
35. The Commission declared the application admissible on 8
July 1985. In its report of 7 May 1986 (made under Article 31)
(art. 31), it expressed the unanimous opinion that there had been
a breach of Article 6 1 (art. 6-1).
The full text of the Commission's opinion is reproduced as an
annex to this judgment.
FINAL SUBMISSIONS TO THE COURT
36. In her supplementary memorial of 4 May 1987, the applicant
requested the Court to make the following ruling:
"I. Official notice is given that the applicant has in this
instance been the victim of a violation of Article 6 1 (art.
6-1) of the Convention on the grounds that her dispute was not
judicially decided.
II. Switzerland is called upon to take all necessary measures
to cancel the fine imposed upon the applicant in the decision
taken by the Lausanne Police Board on 4 September 1981 and to
repay the applicant the sum of 120 CHF paid by her.
III. Switzerland is invited to take all necessary measures to
ensure that police boards no longer have the power to make the
final findings of fact in proceedings resulting in the imposition
of a fine and to amend the Vaud Municipal Decisions Act of 17
November 1969 to that effect.
IV. Switzerland is to pay {Marlene Belilos} the sum of 3,250
CHF as costs for the Vaud cantonal proceedings and the Swiss
national proceedings, and 30,000 CHF as costs for the European
proceedings."
37. At the hearing the Government maintained the final
submissions in their memorial of 24 February 1987, in which they
requested the Court:
"A. As regards admissibility, to allow the preliminary
objection and declare that, by reason of the incompatibility of
the application with the international undertakings entered into
by Switzerland under Article 6 1 (art. 6-1) of the Convention,
the Court has no jurisdiction to consider the merits of the case;
B. As regards the merits, to declare that Switzerland's
interpretative declaration concerning Article 6 1 (art. 6-1) of
the Convention produces the legal effects of a validly adopted
reservation and that accordingly there has been no infringement of
that provision as it is applicable to Switzerland."
AS TO THE LAW
I. The government's preliminary objection
38. By way of a preliminary objection, the Government argued
that Mrs. Belilos's application was incompatible with the
international undertakings entered into by Switzerland under
Article 6 1 (art. 6-1) of the Convention. They relied on the
interpretative declaration made when the instrument of
ratification was deposited, which is worded as follows:
"The Swiss Federal Council considers that the guarantee of
fair trial in Article 6, paragraph 1 (art. 6-1) of the Convention,
in the determination of civil rights and obligations or any
criminal charge against the person in question is intended solely
to ensure ultimate control by the judiciary over the acts or
decisions of the public authorities relating to such rights or
obligations or the determination of such a charge."
In their submission, the Commission should have declined to
exercise jurisdiction as the application related to a right that
was not recognised by the Confederation.
39. The Court will examine the nature of the declaration in
issue and then, if appropriate, its validity for the purposes of
Article 64 (art. 64) of the Convention, which reads as follows:
"1. Any State may, when signing the Convention or when
depositing its instrument of ratification, make a reservation in
respect of any particular provision of the Convention to the
extent that any law then in force in its territory is not in
conformity with the provision. Reservations of a general character
shall not be permitted under this Article (art. 64).
2. Any reservation made under this Article (art. 64) shall
contain a brief statement of the law concerned."
A. The nature of the declaration
40. The applicant contended that the declaration could not be
equated with a reservation. When ratifying the Convention,
Switzerland had made two "reservations" and two "interpretative
declarations"; in so doing, it had adopted a terminology that had
been chosen quite deliberately. A reservation resulted in the
Convention's being inapplicable in respect of a particular point,
whereas a declaration on the other hand was only provisional in
nature, pending a decision of the Strasbourg organs. Mrs. Belilos
further argued that when in 1982 the Federal Department of Foreign
Affairs had announced the withdrawal of the reservation in respect
of Article 5 (art. 5) it, had stated that only one reservation
remained, the one in respect of the rule that hearings are to be
held in public and judgments pronounced publicly. Having made the
distinction in full knowledge of the circumstances, Switzerland
could not now depart from it.
41. The Commission likewise reached the conclusion that the
declaration was a mere interpretative declaration which did not
have the effect of a reservation (see its report, 102); it based
its view both on the wording of the declaration and on the
preparatory work. The latter showed that Switzerland's intention
had been to deal with the situation arising as a result of the
Court's judgment of 16 July 1971 in the Ringeisen case (Series A
No. 13), i.e. in respect of administrative proceedings relating to
civil rights; it did not, on the other hand, provide any
indication of how the declaration might be applied as a
reservation in the case of criminal proceedings. More generally,
the Commission considered that if a State made both reservations
and interpretative declarations at the same time, the latter could
only exceptionally be equated with the former.
42. In the Government's submission, on the other hand, the
declaration was a "qualified" interpretative declaration. It
consequently was in the nature of a reservation within the meaning
of Article 2 1 (d) of the Vienna Convention on the Law of
Treaties of 23 May 1969, which provides:
"Reservation" means a unilateral statement, however phrased
or named, made by a State, when signing, ratifying, accepting,
approving or acceding to a treaty, whereby it purports to exclude
or to modify the legal effect of certain provisions of the treaty
in their application to that State."
43. The first of the considerations relied on by the
Government was the purpose of the declaration. They claimed that
it was to preserve proceedings which, while coming within the
"civil" or "criminal" ambit of Article 6 1 (art. 6-1), initially
took place before administrative authorities, in such a way that
the court or courts to which appeal lay did not - or did not fully
- review the facts. The declaration thus reflected the wish to
respect the cantons' distinctive features, recognised in the
Federal Constitution, with regard to procedure and the
administration of justice. At the same time, the declaration was a
"reaction" to the Ringeisen judgment previously cited.
This argument is closely related to the one based on the
preparatory work, which the Court will consider below (see
paragraph 48).
44. Another factor, in the Government's submission, was the
wording used in the declaration which clearly had a restrictive
character.
The Court acknowledges that the wording of the original French
text of the declaration, though not altogether clear, can be
understood as constituting a reservation.
45. In order to demonstrate that the declaration amounted to a
reservation, the Government further relied on the fact that
Switzerland's reservations and interpretative declarations went
through identical processes with regard to establishing the
grounds for their adoption, to their formulation and to their
inclusion in the federal decree approving the Convention, which
was adopted on 3 October 1974 by the Federal Assembly (see
paragraph 33 above). The same procedure had been followed when the
instrument of ratification was deposited (see paragraph 28 above).
The Court does not find this argument convincing. The fact
that the making of interpretative declarations coincides with the
making of reservations, that is to say takes place when the
Convention is signed or when the instrument of ratification is
deposited (Article 64) (art. 64), reflects normal practice. It is
therefore not surprising that the two sets of texts, even if they
differed in their legal character, should have been incorporated
in a single parliamentary instrument and subsequently in a single
instrument of ratification.
46. The Government also prayed in aid the Swiss practice in
respect of reservations and interpretative declarations under
which the criteria for distinguishing between the two concepts
were not absolute. In the event of doubt as to the real meaning of
a clause in a convention (for example where there was no
established case-law on a point), the Federal Council would
recommend making an interpretative declaration in order, where
appropriate, to change the legal effect of the clause concerned.
In the instant case, Switzerland's two declarations had the same
effect as reservations; they amounted to qualified declarations
and not mere declarations.
Varying terminology was, the Government continued, a
characteristic of the practice followed in the Convention system
too. Nor, they said, was there anything surprising about that
situation: international treaties had not - at least until
recently - made any specific provision for the making of
declarations; even today, the generic concept of a "reservation"
in international law still embraced any unilateral declaration
designed to preclude or modify the legal effect of certain treaty
provisions in respect of the State making the reservation.
The Court cannot see how a lack of uniformity of this kind -
even though it illustrates the relativity of the distinction -
could in itself justify describing the declaration in issue as a
reservation.
47. The Government derived an additional argument from the
fact that there had been no reaction from the Secretary General of
the Council of Europe or from the States Parties to the
Convention.
The Secretary General had made no comment when he notified the
Council of Europe member States of the reservations and
interpretative declarations contained in Switzerland's instrument
of ratification. Yet, so the Government maintained, it was open to
him as the depositary, who had important prerogatives, to ask for
clarifications and to make observations on the instruments he
received, as he had shown in the case of the declaration made
under Article 25 (art. 25) by the Turkish Government on 28 January
1987. As far as the reservations and interpretative declarations
of Switzerland were concerned, it had, when they were in the
process of formulation, made extensive enquiries of the Council of
Europe's Legal Affairs Directorate so as to ensure that there was
no objection from the Secretary General.
As to the States Parties, they did not deem it necessary to
ask Switzerland for explanations regarding the declaration in
question and had therefore considered it acceptable as a
reservation under Article 64 (art. 64) or under general
international law. The Swiss Government inferred that it could in
good faith take the declaration as having been tacitly accepted
for the purposes of Article 64 (art. 64).
The Court does not agree with that analysis. The silence of
the depositary and the Contracting States does not deprive the
Convention institutions of the power to make their own assessment.
48. Lastly, the Government laid great emphasis on the
preparatory work done on the declaration. They saw it as being of
decisive importance, just as, they claimed, the Commission and the
Committee of Ministers had done in connection with the Temeltasch
application against Switzerland (No. 9116/80, report of 5 May 1982
and Resolution DH (83) 6, Decisions and Reports No. 31, pp.
138 - 153). They referred in particular to two documents which the
Federal Council had sent to the Federal Assembly and which related
to the Convention: the supplementary report of 23 February 1972
and the communication of 4 March 1974 (see paragraphs 31 - 32
above).
Like the Commission and the Government, the Court recognises
that it is necessary to ascertain the original intention of those
who drafted the declaration. In its view, the documents show that
Switzerland originally contemplated making a formal reservation
but subsequently opted for the term "declaration". Although the
documents do not make the reasons for the change of nomenclature
entirely clear, they do show that the Federal Council has always
been concerned to avoid the consequences which a broad view of the
right of access to the courts - a view taken in the Ringeisen
judgment - would have for the system of public administration and
of justice in the cantons and consequently to put forward the
declaration as qualifying Switzerland's consent to be bound by the
Convention.
49. The question whether a declaration described as
"interpretative" must be regarded as a "reservation" is a
difficult one, particularly - in the instant case - because the
Swiss Government have made both "reservations" and "interpretative
declarations" in the same instrument of ratification. More
generally, the Court recognises the great importance, rightly
emphasised by the Government, of the legal rules applicable to
reservations and interpretative declarations made by States
Parties to the Convention. Only reservations are mentioned in the
Convention, but several States have also (or only) made
interpretative declarations, without always making a clear
distinction between the two.
In order to establish the legal character of such a
declaration, one must look behind the title given to it and seek
to determine the substantive content. In the present case, it
appears that Switzerland meant to remove certain categories of
proceedings from the ambit of Article 6 1 (art. 6-1) and to
secure itself against an interpretation of that Article (art. 6-1)
which it considered to be too broad. However, the Court must see
to it that the obligations arising under the Convention are not
subject to restrictions which would not satisfy the requirements
of Article 64 (art. 64) as regards reservations. Accordingly, it
will examine the validity of the interpretative declaration in
question, as in the case of a reservation, in the context of this
provision.
B. The validity of the declaration
1. The Court's jurisdiction
50. The Court's competence to determine the validity under
Article 64 (art. 64) of the Convention of a reservation or, where
appropriate, of an interpretative declaration has not given rise
to dispute in the instant case. That the Court has jurisdiction is
apparent from Articles 45 and 49 (art. 45, art. 49) of the
Convention, which were cited by the Government, and from Article
19 (art. 19) and the Court's case-law (see, as the most recent
authority, the Ettl and Others judgment of 23 April 1987, Series A
No. 117, p. 19, 42).
2. Compliance with Article 64 (art. 64)
of the Convention
51. The Court must accordingly ascertain whether the relevant
declaration by Switzerland satisfied the requirements of Article
64 (art. 64) of the Convention.
(a) Article 64 1 (art. 64-1)
52. Before the Commission the applicant conceded that the
interpretative declaration was not a reservation of a general
character, but before the Court she submitted the opposite. She
now maintained that the declaration sought to remove all civil and
criminal cases from the judiciary and transfer them to the
executive, in disregard of a principle that was vital to any
democratic society, namely the separation of powers. As "ultimate
control by the judiciary" was a pretence if it did not cover the
facts, such a system, she claimed, had the effect of excluding the
guarantee of a fair trial, which was a cardinal rule of the
Convention. Switzerland's declaration accordingly did not satisfy
the basic requirements of Article 64 (art. 64), which expressly
prohibited reservations of a general character and prohibited by
implication those which were incompatible with the Convention.
53. The Government relied on the two criteria set forth by the
Commission in its report of 5 May 1982 in the Temeltasch case and
asserted that Switzerland's declaration was not of a general
character.
They argued, in the first place, that it referred expressly to
a specific provision of the Convention, paragraph 1 of Article 6
(art. 6-1), even if it inevitably had consequences for paragraphs
2 and 3 (art. 6-2, art. 6-3), which contained guarantees that were
"constituent elements, among others, of the general notion of a
fair trial" (see the Colozza judgment of 12 February 1985, Series
A No. 89, p. 14, 26).
In the second place, they argued that it was worded in a way
that made it possible to determine its scope clearly and that was
sufficiently precise for other States Parties and for the
Convention institutions. The Federal Council's intention had been
to limit the extent of the guarantee of a fair trial, in
particular in cases in which an administrative authority
determined a criminal charge. It had in good faith chosen the
expression "ultimate control by the judiciary" to denote a review
of the cassation type, initiated by means of an application for a
declaration of nullity (pourvoi en {nullite}) and confined to
questions of law, i.e. examination of the propriety of the public
authority's decision from the point of view of its conformity with
the law. It had thus faithfully paraphrased - and extended to the
criminal aspect of Article 6 (art. 6) - the argument put forward
by Mr. Fawcett on behalf of the Commission minority in the
Ringeisen case. It was, moreover, the Government continued, wrong
to criticise the declaration - some fifteen years after it had
been made - for being general and vague, on the basis primarily of
the case-law subsequently developed by the Convention
institutions, especially by the Court in its judgment of 10
February 1983 in the Albert and Le Compte case (Series A No. 58).
Lastly, the concept of "ultimate control by the judiciary" was not
unknown to international human-rights law, as was shown by
France's reservation to Article 2 of Protocol No. 7 (P7-2) to the
Convention.
At the hearing before the Court the Government mentioned a
third point: compatibility with the object and purpose of the
Convention. They considered such compatibility to be beyond doubt
in the instant case, as the declaration related only to a
particular aspect - not the substance - of the right to a fair
trial.
54. The Commission recognised that it was necessary to take
account of two circumstances: firstly, the preparatory work which
preceded ratification, from which it emerged that Switzerland
wanted to restrict the concept of a fair trial to a judicial
review which did not entail a full determination on the merits;
secondly, the stage of development of the case-law of the
Convention institutions in 1974 - the Court had not yet stated
that Article 6 1 (art. 6-1) guaranteed the "right to a court"
... and [to] a determination by a tribunal of the matters in
dispute ..., both for questions of fact and for questions of law"
(see the Albert and Le Compte judgment previously cited, Series A
No. 58, p. 16, 29).
However, the Commission continued, the words "ultimate control
by the judiciary" were ambiguous and imprecise. They created great
uncertainty as to the effects of the declaration concerned on the
application of paragraphs 2 and 3 of Article 6 (art. 6-2, art.
6-3), particularly as regards decisions in criminal matters by
administrative authorities. In the Commission's view, the
declaration appeared to have the consequence that anyone "charged
with a criminal offence" was almost entirely deprived of the
protection of the Convention, although there was nothing to show
that this had been Switzerland's intention. At least in respect of
criminal proceedings, therefore, the declaration had general,
unlimited scope.
55. The Court has reached the same conclusion. By "reservation
of a general character" in Article 64 (art. 64) is meant in
particular a reservation couched in terms that are too vague or
broad for it to be possible to determine their exact meaning and
scope. While the preparatory work and the Government's
explanations clearly show what the respondent State's concern was
at the time of ratification, they cannot obscure the objective
reality of the actual wording of the declaration. The words
"ultimate control by the judiciary over the acts or decisions of
the public authorities relating to [civil] rights or obligations
or the determination of [a criminal] charge" do not make it
possible for the scope of the undertaking by Switzerland to be
ascertained exactly, in particular as to which categories of
dispute are included and as to whether or not the "ultimate
control by the judiciary" takes in the facts of the case. They can
therefore be interpreted in different ways, whereas Article 64 1
(art. 64-1) requires precision and clarity. In short, they fall
foul of the rule that reservations must not be of a general
character.
(b) Article 64 2 (art. 64-2)
56. In the applicant's submission, the interpretative
declaration did not comply with Article 64 2 (art. 64-2) either,
as it did not contain "a brief statement of the law concerned". No
doubt the Government would have encountered practical difficulties
in drawing up a list of the cantonal and federal laws which were
not compatible with Article 6 1 (art. 6-1) at the time, but that
did not justify disregarding an express condition of the
Convention.
57. The Government conceded that the interpretative
declaration was not accompanied by a "brief statement of the law
concerned", but they maintained that the failure to comply with
that formality could not be of any consequence. They pointed to
the very flexible practice in the matter which they claimed had
evolved with the tacit consent of the depositary and of the other
Contracting States, and they referred to the cases of Ireland
(reservation in respect of Article 6 3 (c) (art. 6-3-c)) and
Malta (declaration of interpretation of Article 6 2 (art. 6-2)).
Above all, they argued that Article 64 2 (art. 64-2) did not
take account of the specific problems which faced federal States
and which could prove virtually insuperable. In order to fulfil
the obligation, Switzerland would have had to mention most of the
provisions in the twenty-six cantonal codes of criminal procedure
and in the twenty-six cantonal codes of civil procedure, and even
hundreds of municipal laws and regulations. This laborious
exercise would have confused the situation instead of clarifying
it. In sum, compliance with the letter of Article 64 2 (art.
64-2) would have entailed more drawbacks than advantages and might
even have given rise to serious misunderstandings about the scope
of Switzerland's international undertaking. In any case, the
references to the Swiss Criminal Code in the Federal Council's
supplementary report of 23 February 1972 to the Federal Assembly
satisfied the requirement of Article 64 2 (art. 64-2) at least
indirectly.
58. In the Commission's view, the undeniable practical
difficulties put forward by the Government could not justify the
failure to comply with paragraph 2 of Article 64 (art. 64-2). The
latter applied to all the States Parties without any distinction,
whether they were unitary or federal and whether or not they had a
unified body of procedural law. Referring to its report of 5 May
1982 in the Temeltasch case, the Commission emphasised two points.
Firstly, paragraph 2 of Article 64 (art. 64-2) had, in its
opinion, to be read in the light of paragraph 1 (art. 64-1), which
applied only to a "law then in force" and prohibited reservations
of a general character; the details that the States concerned were
asked to provide helped to prevent acceptance of such
reservations. Secondly, the obligation to append to the
reservation a brief statement of the laws that a State wished to
retain enabled the other Contracting Parties, the Convention
institutions and any other interested party to acquaint themselves
with such legislation. That feature was of not inconsiderable
value. The scope of the rule whose application the State wished to
prevent by means of a reservation or interpretative declaration
was a relevant factor here, because the wider the rule's scope,
the greater was the need to include a statement of the law.
59. The Court concurs on the whole with the Commission's view
on this point. It would add that the "brief statement of the law
concerned" both constitutes an evidential factor and contributes
to legal certainty. The purpose of Article 64 2 (art. 64-2) is
to provide a guarantee - in particular for the other Contracting
Parties and the Convention institutions - that a reservation does
not go beyond the provisions expressly excluded by the State
concerned. This is not a purely formal requirement but a condition
of substance. The omission in the instant case therefore cannot be
justified even by important practical difficulties.
C. Conclusion
60. In short, the declaration in question does not satisfy two
of the requirements of Article 64 (art. 64) of the Convention,
with the result that it must be held to be invalid. At the same
time, it is beyond doubt that Switzerland is, and regards itself
as, bound by the Convention irrespective of the validity of the
declaration. Moreover, the Swiss Government recognised the Court's
competence to determine the latter issue, which they argued before
it. The Government's preliminary objection must therefore be
rejected.
II. Alleged violation of Article 6 1 (art. 6-1)
61. The applicant claimed to be the victim of a violation of
Article 6 1 (art. 6-1) of the Convention, which reads:
"In the determination of his civil rights and obligations or
of any criminal charge against him, everyone is entitled to a fair
and public hearing within a reasonable time by an independent and
impartial tribunal established by law. Judgment shall be
pronounced publicly but the press and public may be excluded from
all or part of the trial in the interests of morals, public order
or national security in a democratic society, where the interests
of juveniles or the protection of the private life of the parties
so require, or to the extent strictly necessary in the opinion of
the court in special circumstances where publicity would prejudice
the interests of justice."
In her view, the Lausanne Police Board was not an "independent
and impartial tribunal"; furthermore, neither the Criminal
Cassation Division of the Vaud Cantonal Court nor the Federal
Court had provided sufficiently extensive "ultimate control by the
judiciary", as they were unable to reconsider the findings of fact
which had been made by a purely administrative body, the Police
Board.
62. The Court notes that those appearing before it did not
dispute the applicability of Article 6 1 (art. 6-1) in the
instant case, apart from the effect of Switzerland's
interpretative declaration. On the basis of the criteria which
have been established in its case-law, it likewise considers that
the offence of which the applicant was accused was a "criminal"
one (see, mutatis mutandis, the {Ozturk} judgment of 21 February
1984, Series A No. 73, pp. 18 - 21, 50 - 54).
1. The Lausanne Police Board
63. Mrs. Belilos complained that the Police Board was
subordinate to the police authorities: consisting as it did of a
single police official, it could not but take the police
authorities' side.
The Commission noted in its opinion merely that the applicant
had been fined by an administrative authority which made the final
findings of fact.
The Government did not challenge that but argued that the
applicant nonetheless received a fair trial. In the first place,
the municipal official had in practice a large measure of
independence in the execution of his duties, and Mrs. Belilos had
never claimed, even by implication, that he was not impartial.
Furthermore, the proceedings before him satisfied the essential
requirements of Article 6 1 (art. 6-1): a defendant could ask
for inquiries to be made into the facts, and Mrs. Belilos had
successfully availed herself of that possibility; the Board always
considered the evidence and had only limited powers of punishment.
Lastly, its decisions were not entered in the criminal records.
64. According to the Court's case-law, a "tribunal" is
characterised in the substantive sense of the term by its judicial
function, that is to say determining matters within its competence
on the basis of rules of law and after proceedings conducted in a
prescribed manner (see, as the most recent authority, the judgment
of 30 November 1987 in the case of H v Belgium, Series A No. 127,
p. 34, 50). It must also satisfy a series of further
requirements - independence, in particular of the executive;
impartiality; duration of its members' terms of office; guarantees
afforded by its procedure - several of which appear in the text of
Article 6 1 (art. 6-1) itself (see, inter alia, the Le Compte,
Van Leuven and De Meyere judgment of 23 June 1981, Series A No.
43, p. 24, 55).
65. The 1969 Act describes the Police Board as a "municipal
authority". As to the Federal Court, its judgment of 2 November
1982 mentions "administrative authorities" (see paragraph 15
above), an expression the Government adopted before the European
Commission of Human Rights. Even if such terms do not appear to be
decisive, they provide an important indication as to the nature of
the body in question.
66. However, the Police Board is given a judicial function in
Vaud law and the proceedings before it are such as to enable the
accused to present his defence. Its single member is appointed by
the municipality, but that is not sufficient to cast doubt on the
independence and impartiality of the person concerned, especially
as in many Contracting States it is the executive which appoints
judges.
The appointed member, who is a lawyer from police
headquarters, is a municipal civil servant but sits in a personal
capacity and is not subject to orders in the exercise of his
powers; he takes a different oath from the one taken by policemen,
although the requirement of independence does not appear in the
text of it; in principle he cannot be dismissed during his term of
office, which lasts four years. Moreover, his personal
impartiality has not been called into question in the instant
case.
67. Nonetheless, a number of considerations relating to the
functions exercised and to internal organisation are relevant too;
even appearances may be important (see, mutatis mutandis, the De
Cubber judgment of 26 October 1984, Series A No. 86, p. 14, 26).
In Lausanne the member of the Police Board is a senior civil
servant who is liable to return to other departmental duties. The
ordinary citizen will tend to see him as a member of the police
force subordinate to his superiors and loyal to his colleagues. A
situation of this kind may undermine the confidence which must be
inspired by the courts in a democratic society.
In short, the applicant could legitimately have doubts as to
the independence and organisational impartiality of the Police
Board, which accordingly did not satisfy the requirements of
Article 6 1 (art. 6-1) in this respect.
2. Available forms of appeal
68. In its judgment of 21 February 1984 in the {Ozturk} case,
the Court held:
"Having regard to the large number of minor offences, notably
in the sphere of road traffic, a Contracting State may have good
cause for relieving its courts of the task of their prosecution
and punishment. Conferring the prosecution and punishment of minor
offences on administrative authorities is not inconsistent with
the Convention provided that the person concerned is enabled to
take any decision thus made against him before a tribunal that
does offer the guarantees of Article 6 (art. 6)." (Series A No.
73, pp. 21 - 22, 58; see also the Lutz judgment of 25 August 1987,
Series A no. 123, p. 24, 57)
These considerations apply in the instant case too. That being
so, the Court must satisfy itself that the available forms of
appeal made it possible to remedy the deficiencies noted in the
proceedings at first instance.
(a) The Criminal Cassation Division of the Vaud Cantonal Court
69. Mrs. Belilos applied to the Criminal Cassation Division of
the Vaud Cantonal Court for a declaration of nullity under section
43 of the 1969 Act (see paragraph 13 above) but she claimed that
she had not been able to bring her case before a court with
unlimited jurisdiction and, in particular, with power to review
the facts and hear witnesses. The Commission took the same view.
In the Government's submission, however, the judicial
safeguards at cantonal level, looked at as a whole, went
appreciably beyond mere review of the cassation type,
notwithstanding that there was no straightforward transfer of
jurisdiction over questions of fact; they were tantamount in
practice to those afforded by a full-scale appeal. Firstly, the
applicant had not availed herself of the appeal on points of law
(recours en {reforme}) that she could have lodged "on grounds of
incorrect application of the law or of misuse of discretionary
powers in the application of the law" (section 44 of the 1969 Act
- see paragraph 24 above). From this the Government inferred that
she had not had any ground for complaint against the Police Board.
Further, the Criminal Cassation Division was empowered - and even
obliged, if there were "serious doubts" as to the facts (such as
the applicant's participation in the unauthorised demonstration) -
to refer the case back to the Police Board with a request that it
should make further investigations (sections 43 and 52 of the 1969
Act - see paragraph 24 above).
70. The remedy of an appeal on points of law is not relevant,
since, as the Government noted, it was not available for
complaints such as the applicant's.
As to the Criminal Cassation Division, regard must be had to
its judgment of 25 November 1981 (see paragraph 13 above). In it
the court cited the Federal Council's communication of 4 March
1974 to the Federal Assembly, which referred to the case where
"the decision taken by an administrative authority can be referred
to a court not for a ruling on the merits but solely for review of
its lawfulness (pourvoi en {nullite})". It also acknowledged that
the proceedings before it included neither oral argument nor the
taking of evidence by, for example, hearing witnesses. As was
moreover indicated by the Federal Court in its judgment of 2
November 1982, "It does not ... have full competence to re-examine
the facts" (see paragraph 15 above). These various factors lead to
the conclusion that the jurisdiction of the Criminal Cassation
Division of the Vaud Cantonal Court was not in the instant case
sufficient for the purposes of Article 6 1 (art. 6-1) (see,
inter alia, the Albert and Le Compte judgment previously cited,
Series A No. 58, p. 16, 29).
(b) The Federal Court
71. In the applicant's view, the Federal Court could not
remedy the deficiency at the municipal and cantonal levels,
because when hearing a public-law appeal (the only one available
in the instant case), it did not re-examine the questions of fact
or of law, as its power was limited to ensuring that there had
been no arbitrariness.
The Government recognised that Mrs. Belilos had not had full
judicial review of the issues of fact at this stage either. The
Commission shared that view.
72. The Court has reached the same conclusion. In this
connection, it takes account of the judgment given in the instant
case on 2 November 1982 by the Federal Court (see paragraph 15
above). That court noted, after recapitulating the powers which
the Cassation Division of the Vaud Cantonal Court has under
sections 43 (e) and 44 of the 1969 Act (see paragraph 24 above):
"The Cantonal Court ... enjoys a much more extensive power of
review than the Federal Court in a public-law appeal, where
jurisdiction is restricted to ensuring that a decision is not
arbitrary." The Court has already noted, however, that the review
provided at the level of the Cantonal Court was inadequate; so it
was not possible subsequently to remedy the shortcomings found at
the level of the Police Board.
73. In conclusion, there was a violation of Article 6 1
(art. 6-1).
III. Application of Article 50 (art. 50)
74. By Article 50 (art. 50) of the Convention,
"If the Court finds that a decision or a measure taken by a
legal authority or any other authority of a High Contracting Party
is completely or partially in conflict with the obligations
arising from the ... Convention, and if the internal law of the
said Party allows only partial reparation to be made for the
consequences of this decision or measure, the decision of the
Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured
party."
In her claims under this provision the applicant sought
cancellation and refund of the fine, amendment of the Vaud
Municipal Decisions Act and reimbursement of costs and expenses.
A. Cancellation and refund of the fine
75. Mrs. Belilos sought in the first place an order that
Switzerland should take "all the necessary measures to cancel the
fine imposed ... on 4 September 1981 by the Police Board of the
Municipality of Lausanne" and to reimburse her the relevant
amount, that is to say 120 CHF.
The Delegate of the Commission considered that restitution
should be ordered. As for the Government, they noted that the
Court's judgments did not have the effect of quashing the
decisions of domestic courts, and added that the correctness of
the facts and the reasonableness of the fine were not in issue
before the Convention institutions.
76. The Court notes that the Convention does not give it
jurisdiction to direct the Swiss State - even supposing that the
latter could itself comply with such a direction - to cancel the
applicant's conviction and sentence (see, mutatis mutandis, the Le
Compte, Van Leuven and De Meyere judgment of 18 October 1982,
Series A No. 54, p. 7, 13).
Furthermore, it cannot speculate as to what the outcome of the
proceedings in question would have been had the violation of the
Convention not occurred.
B. Legislative amendment
77. The applicant also requested the Court to ask Switzerland
to "take all the necessary measures to ensure that the police
boards no longer have the competence to make a final determination
of the facts in proceedings resulting in the imposition of a fine,
the Vaud Municipal Decisions Act of 17 November 1969 being altered
to that effect".
Neither the Agent of the Government nor the Delegate of the
Commission made any observations on this matter.
78. The Court notes that the Convention does not empower it to
order Switzerland to alter its legislation; the Court's judgment
leaves to the State the choice of the means to be used in its
domestic legal system to give effect to its obligation under
Article 53 (art. 53) (see, mutatis mutandis, the Marckx judgment
of 13 June 1979, Series A No. 31, p. 25, 58, and the F v.
Switzerland judgment of 18 December 1987, Series A No. 128, p. 19,
43).
C. Costs and expenses
79. Lastly, Mrs. Belilos claimed reimbursement of costs and
expenses incurred in the proceedings before the Swiss courts and
lawyer's fees and expenses in respect of the proceedings before
the Convention institutions.
An award may be made under Article 50 (art. 50) in respect of
costs and expenses that (a) were actually and necessarily incurred
by the injured party in order to seek, through the domestic legal
system, prevention or rectification of a violation, to have the
same established by the Commission and later by the Court and to
obtain redress therefor; and (b) are reasonable as to quantum
(see, among other authorities, the Olsson judgment of 24 March
1988, Series A No. 130, p. 43, 104).
1. Costs incurred in the national proceedings
80. The applicant's claim related to court fees which the
domestic courts required her to pay and to lawyer's fees, a total
of 3,250 CHF.
As the Government made no objection and the Delegate of the
Commission did not make any comment, Switzerland should reimburse
the applicant 3,250 CHF.
2. Costs incurred in the European proceedings
81. Mrs. Belilos claimed 25,000 CHF in expenses for her lawyer
in respect of the European proceedings. She said that this claim
was warranted by the importance of the case and the research he
had had to undertake.
The Government objected that she had not provided any concrete
evidence that such an amount had actually been incurred; they also
considered the sum to be too large, in view of the circumstances
in which the proceedings took place. They agreed, however, to an
award of a "lump sum" of 8,000 CHF, from which the sums received
in legal aid would fall to be deducted.
The Court notes, like the Delegate of the Commission, that the
applicant did not produce details, with supporting documents, of
the expenses not covered by legal aid. For this reason and having
regard to the Government's observations, the Court awards Mrs.
Belilos the uncontested sum of 8,000 CHF, less the 8,822 FF paid
by the Council of Europe.
82. The applicant put the amount of her own expenses not
covered by legal aid (travel within Switzerland, telephone and
photocopies) at 3,000 CHF.
The Government challenged the accuracy of this figure, as it
was unsupported by any further particulars. They said, however,
that in a spirit of conciliation they were willing to pay 300 CHF.
The Delegate of the Commission did not express any opinion.
The Court considers it to be equitable that Switzerland should
pay the applicant 500 CHF for her own out-of-pocket expenses.
FOR THESE REASONS, THE COURT UNANIMOUSLY
1. Rejects the Government's preliminary objection;
2. Holds that there has been a breach of Article 6 1 (art.
6-1) of the Convention;
3. Holds that the respondent State is to pay the applicant in
respect of costs and expenses the sum of 11.750 (eleven thousand
seven hundred and fifty) Swiss francs, less 8,822 (eight thousand
eight hundred and twenty-two) French francs to be converted into
Swiss francs at the rate applicable on the day on which this
judgment is delivered;
4. Rejects the remainder of the claim for just satisfaction.
Done in English and in French and delivered at a public
hearing in the Human Rights Building, Strasbourg, on 29 April
1988.
Signed: Rolv RYSSDAL
President
Signed: {Marc-Andre EISSEN}
Registrar
In accordance with Article 51 2 (art. 51-2) of the
Convention and Rule 52 2 of the Rules of Court, the separate
concurring opinions of Mr. Pinheiro Farinha and Mr. De Meyer are
annexed to this judgment.
Initialled: R.R.
Initialled: M.-A.E.
CONCURRING OPINION OF JUDGE PINHEIRO FARINHA
(Translation)
1. I concur in the result.
2. I cannot endorse the view that Switzerland's declaration of
interpretation of Article 6 (art. 6) of the Convention "can be
understood as constituting a reservation".
Switzerland deposited reservations and declarations on the
same day, in a single instrument of ratification. I do not think
that it wished to give the same weight and intent to both
categories. It did two different things.
CONCURRING OPINION OF JUDGE DE MEYER
(Translation)
I should like briefly to explain my vote as regards the
preliminary objection, which I, like all my colleagues, reject.
The object and purpose of the European Convention on Human
Rights is not to create, but to recognise, rights which must be
respected and protected even in the absence of any instrument of
positive law.
It is difficult to see how reservations can be accepted in
respect of provisions recognising rights of this kind. It may even
be thought that such reservations, and the provisions permitting
them, are incompatible with the ius cogens and therefore null and
void, unless they relate only to arrangements for implementation,
without impairing the actual substance of the rights in question.
This is the only spirit in which Article 64 (art. 64) of the
Convention should be interpreted and applied; at most, that
Article (art. 64) may allow a State to give itself, as a purely
temporary measure, "at the time of" the signature or ratification
of the Convention, a brief space in which to bring into line any
laws "then in force in its territory" which do not yet
sufficiently respect and protect the fundamental rights recognised
in the Convention.
|
