Право
Навигация
Реклама
Ресурсы в тему
Реклама

Секс все чаще заменяет квартплату

Новости законодательства Беларуси

Новые документы

Законодательство Российской Федерации

 

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА ОТ 27.10.1975 НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПРОФСОЮЗ ПОЛИЦИИ БЕЛЬГИИ ПРОТИВ БЕЛЬГИИ [РУС. (ИЗВЛЕЧЕНИЕ), АНГЛ.]

(по состоянию на 20 октября 2006 года)

<<< Назад


                                              [неофициальный перевод]
   
                   ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
   
                            СУДЕБНОЕ РЕШЕНИЕ
          НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПРОФСОЮЗ ПОЛИЦИИ БЕЛЬГИИ ПРОТИВ БЕЛЬГИИ
   
                   (Страсбург, 27 октября 1975 года)
   
                              (Извлечение)
   
           КРАТКОЕ НЕОФИЦИАЛЬНОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ ДЕЛА
   
                           A. Основные факты
   
       В Национальный  профсоюз  полиции Бельгии,  руководящие органы
   которого   находятся   в   Брюсселе-Шаербек,   входят   сотрудники
   муниципальной  полиции.  Численность профсоюза свыше 10000 членов;
   он является юридическим лицом гражданского права.
       Кроме этого профсоюза в Бельгии существует еще два полицейских
   профсоюза:  профсоюз судебной полиции при прокуратуре  и  профсоюз
   работников   жандармерии.  Свобода  объединений,  и  в  том  числе
   профсоюзов,  гарантирована статьей 20 Конституции.  Изданные в  ее
   развитие   законы,   а   также  Конвенция  МОТ  N  87,  к  которой
   присоединилась Бельгия,  конкретизируют это право применительно  к
   профсоюзам,  определяя порядок их создания, организацию, членство,
   а также порядок проведения коллективных  переговоров  относительно
   условий  труда,  продвижения  по  службе,  заработной платы и т.д.
   Однако, поскольку в стране возникло значительное число профсоюзов,
   законодатель   определил,  что  публичные  власти,  выступающие  в
   качестве   работодателя,   проводят   консультации   с    наиболее
   представительными из них.  Королевским указом от 2 августа 1966 г.
   к числу таковых были отнесены два из трех полицейских  профсоюзов;
   профсоюз  -  заявитель  в  их  число  не попал,  а его обращение в
   Государственный совет с  просьбой  об  аннулировании  Королевского
   указа  от  2  августа 1966 г.  было отклонено Решением от 6 ноября
   1969 г.
   
            B. Разбирательство в Комиссии по правам человека
   
       Профсоюз -  заявитель  обратился  в  Европейскую  комиссию  по
   правам  человека  5 марта 1970 г.,  утверждая,  что отказ признать
   профсоюз  в  качестве  представительной  организации,  с   которой
   проводятся  консультации,  является  нарушением статьи 11,  взятой
   отдельно и в сочетании со статьей 14 Конвенции.
       Комиссия посчитала   жалобу  приемлемой,  установила  факты  и
   пришла к  выводу  восемью  голосами  против  пяти,  что  право  на
   коллективные переговоры, будучи существенным элементом профсоюзной
   деятельности,  учитывается статьей 11 п.  1,  но при этом право на
   консультации  имеет определенные пределы,  определяемые в ситуации
   заявителя объективными критериями.
       Исходя из этого Комиссия единогласно решила,  что оспариваемая
   регламентация профсоюзных консультаций,  действующая в Бельгии, не
   является  нарушением  статьи  11 п.  1 Конвенции и что ограничение
   законодателем числа профсоюзов,  имеющих  право  на  консультации,
   оправдано в   контексте   настоящего  дела,  отвечает  требованиям
   статьи 11 в сочетании со статьей 14 Конвенции.
   
                    ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ СУДЕБНОГО РЕШЕНИЯ
   
                             ВОПРОСЫ ПРАВА
   
       34. Жалобы заявителя можно коротко изложить следующим образом:
       Национальный профсоюз  полиции  Бельгии  жалуется  на то,  что
   Правительство   не   признает   его   как   одну    из    наиболее
   представительных  организаций,  с которыми Министерство внутренних
   дел обязано консультироваться в соответствии с Законом от 27  июля
   1961 г. по вопросам кадров, условий найма и продвижения по службе,
   денежного  содержания  провинциальных  и  коммунальных   служащих.
   Профсоюз  -  заявитель,  отстраненный от консультаций по вопросам,
   как  общим  для  всего  персонала,   так   и   специфическим   для
   муниципальной  полиции,  полагает,  что его поставили в невыгодное
   положение  по   сравнению   с   другими   профсоюзами.   Заявитель
   утверждает,   что   это   весьма  ограничивает  его  деятельность;
   побуждает членов муниципальной полиции  переходить  в  организации
   "представительные",    но    имеющие    "политический"   характер,
   несовместимый с "призванием профессии" полицейского.  Такое особое
   призвание   Правительство  подтвердило  в  отношении  двух  других
   полицейских служб,  а  именно  судебной  полиции  при  прокуратуре
   (Королевский  указ от 21 февраля 1956 г.) и жандармерии (письмо от
   17 марта 1972 г. и впоследствии Закон от 14 января 1975 г.).
       По этим  вопросам  заявитель ссылается на статью 11 Конвенции,
   взятую отдельно и в сочетании со статьей 14.
       35. Комиссия пришла к выводу, что нарушение Конвенции не имело
   места,  и передала дело в Суд,  подчеркивая важность толкования  и
   применения  этих  двух  статей в свете вопросов,  возникших в ходе
   изучения дела.
       36. Учитывая   имеющуюся   в   его   распоряжении   информацию
   относительно  Закона  от  19  декабря  1974  г.  и  практики   его
   применения (см. п. 30 выше), Суд полагает, что в данном случае нет
   необходимости принимать во внимание  вышеупомянутый  Закон;  кроме
   того,  ни Комиссия,  ни Правительство не просили Суд решать дело с
   учетом этого Закона.
   
                I. О предполагаемом нарушении статьи 11
   
       37. Статья 11 п.  1 Конвенции гласит:  "Каждый  человек  имеет
   право  на  свободу  мирных  собраний  и  на  свободу  ассоциации с
   другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать
   в таковые для защиты своих интересов".
       38. Большинство членов Комиссии выразило мнение, что статья 11
   п. 1 охватывает все существенные элементы деятельности профсоюзов,
   включая право на участие в консультациях.
       Суд отмечает,  что  статья  11  п.  1,  имея  в  виду  свободу
   профсоюзов как одну из форм или особый аспект свободы  ассоциаций,
   не  гарантирует  профсоюзам  или  его  членам  какого-либо особого
   отношения со стороны государства,  например  право  на  участие  в
   консультациях.  Мало  того,  что  такое право не упомянуто в п.  1
   статьи 11,  но также нельзя сказать, что такое право предусмотрено
   внутренним законодательством или практикой государств - участников
   или  что  такое   право   является   необходимым   для   свободной
   деятельности    профсоюзов.   Следовательно,   оно   не   является
   необходимым  элементом  права,  гарантированного   Конвенцией,   в
   отличие от "права на суд",  содержащегося в статье 6 (см.  Решение
   по делу Голдера от 21 февраля 1975 г.  Серия  A,  т.  18,  с.  18,
   п. 36).
       Вопросы, связанные с профсоюзами,  подробно рассматриваются  в
   другой Конвенции,  также подготовленной в рамках Совета Европы,  а
   именно в Европейской социальной  хартии  от  18  октября  1961  г.
   Статья 6 п. 1 Хартии обязует государств - участников содействовать
   проведению   совместных   консультаций   между    работниками    и
   работодателями.    Осторожный    выбор    используемых   выражений
   свидетельствует о том,  что Хартия  не  предусматривает  реального
   права на консультации. Кроме того, статья 20 разрешает государству
   при ратификации не принимать на себя  обязательства  по  статье  6
   п. 1.  Таким  образом,  нет  оснований  полагать,  что такое право
   возникает из статьи 11  п. 1 Конвенции 1950 г.,  что, кстати, было
   бы  равнозначно признанию того,  что в этой области Хартия 1961 г.
   сделала шаг назад.
       39. Суд,  однако,  не  разделяет  точки   зрения,   выраженной
   меньшинством  в  Комиссии,  которые называют выражение "для защиты
   его интересов" лишним.  Ясно обозначая цель, эти слова показывают,
   что   Конвенция   гарантирует  свободу  защищать  профессиональные
   интересы членов профсоюза путем коллективных  действий  профсоюза,
   которые  государства  -  участники  Конвенции  должны  разрешать и
   делать возможным их проведение.  По мнению Суда, из этого следует,
   что  члены профсоюза для защиты своих интересов имеют право на то,
   чтобы  мнение  профсоюза  было  выслушано.  Но  статья  11  п.  1,
   несомненно,  оставляет  каждому государству свободу выбора средств
   для достижения этой цели.  Проведение консультаций является  одним
   из этих средств,  но имеются и другие средства. Конвенция требует,
   чтобы внутреннее законодательство,  не вступая в  противоречие  со
   статьей  11,  давало  профсоюзам  возможность бороться за интересы
   своих членов.
       40. Никто  не  оспаривает,  что  профсоюз  -  заявитель  может
   действовать   по-разному   в   отношении  Правительства,  например
   свободно заявлять о своих правах,  выступать  в  защиту  интересов
   своих членов или некоторых из них,  и заявитель не утверждает, что
   предпринимаемые  им  шаги  игнорируются  Правительством.  В   этих
   обстоятельствах  лишь  тот  факт,  что  министр  внутренних дел не
   проводит с заявителем  консультаций,  предусмотренных  Законом  от
   27 июля  1961  г.,  не  составляет сам по себе нарушения статьи 11
   п. 1.
       41. Что  касается  предполагаемого  нарушения личной свободы -
   вступать в подавший жалобу профсоюз или оставаться  его  членом  -
   Суд  подчеркивает,  что каждый член муниципальной полиции по праву
   сохраняет эту  свободу,  независимо  от  Королевского   указа   от
   2 августа 1966 г. Возможно, справедливо утверждение заявителя, что
   устойчивое  и  заметное  снижение  числа  членов  в   Национальном
   профсоюзе  полиции  Бельгии объясняется,  по крайней мере отчасти,
   невыгодным положением, в котором оказался заявитель по сравнению с
   профсоюзами,  пользующимися более благоприятными условиями.  Также
   может быть вполне обоснованным то,  что такое  положение  способно
   уменьшить   полезность   и   практическую  значимость  членства  в
   профсоюзе  -  заявителе.  Однако  такое  отношение  вызвано  общей
   политикой  Бельгии  по  ограничению числа организаций,  с которыми
   проводятся консультации.  Эта политика сама по  себе  не  является
   несовместимой со свободой профсоюзов;  шаги, предпринимаемые по ее
   осуществлению,  выпадают из компетенции Суда, если только не имеет
   место нарушение статей 11 и 14, рассматриваемых в сочетании.
       42. Таким образом,  придя к выводу,  что нарушение  статьи  11
   п. 1 не имело места,  Суд не счел необходимым рассматривать п.  2,
   на который, впрочем, ни Комиссия, ни Правительство не ссылались.
   
             II. О предполагаемом нарушении статей 11 и 14
                             в их сочетании
   
       43. Статья  14 сформулирована следующим образом:  "Пользование
   правами и свободами,  признанными в  настоящей  Конвенции,  должно
   быть  обеспечено  без  какой-либо  дискриминации по признаку пола,
   расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений,
   национального  или  социального  происхождения,  принадлежности  к
   национальным меньшинствам,  имущественного положения, рождения или
   любым иным обстоятельствам".
       44. Хотя Суд не нашел никакого нарушения статьи 11 п.  1,  ему
   необходимо  установить,  противоречит  ли различие в обращении,  о
   котором говорит жалоба профсоюза,  статьям 11 и 14 в их сочетании.
   Статья 14 не имеет самостоятельного значения, она дополняет другие
   нормативные  статьи  Конвенции  и  Протоколов:  она   обеспечивает
   отдельным  лицам  или  группам  лиц,  находящимся  в  сопоставимых
   ситуациях,  защиту от всех видов дискриминации  при  осуществлении
   прав и свобод,  защищаемых этими статьями.  Мера,  которая сама по
   себе находится в соответствии с требованиями статьи, гарантирующей
   соответствующее   право   или  свободу,  может  поэтому  оказаться
   нарушением данной статьи,  взятой в сочетании со  статьей  14,  по
   причине  дискриминационного  характера  меры.  Статья  14  как  бы
   образует интегрированную часть каждой из  статей,  устанавливающих
   права  и свободы,  независимо от их природы (см.  дело "О языках в
   Бельгии", Решение от 23 июля 1968 г.  Серия A,  т.  6, с. 33 - 34,
   п. 9).
       К такой логике прибегают тогда, когда право, предусмотренное в
   Конвенции,  и   корреспондирующая   обязанность   государства   не
   определены  достаточно конкретно,  и,  следовательно,  государство
   имеет широкий  выбор  средств,  чтобы  осуществление  права  стало
   возможным  и  эффективным.  Как  отметил  Суд  (см.  п. 39  выше),
   статья 11 п. 1 провозглашает право такого рода.
       45. Суд  уже  пришел  к заключению,  что заявитель находится в
   невыгодном   положении   по   сравнению   с   некоторыми   другими
   профсоюзами.   Причина  этого  -  вопрос  о  консультациях  -  без
   сомнения,  относится к той области,  которую  статья  11  п.  1  в
   принципе оставила  на  усмотрение государств - участников.  Однако
   среди способов осуществления предусмотренного ею права содержится,
   в  том виде,  как она истолкована Судом (см.  п.  39 выше),  право
   членов профсоюза быть выслушанными по вопросам,  затрагивающим  их
   интересы.   Государство   Бельгии  фактически  установило  систему
   консультаций с сотрудниками провинций и коммун,  а равно  и  своих
   учреждений; оно выбрало консультацию как одно из средств, делающих
   возможным проведение профсоюзами коллективных действий  по  защите
   профессиональных интересов своих членов.  Соответственно, в данном
   контексте в действие вступает статья 14.
       46. Однако  не  каждое  различие  является  дискриминацией.  В
   приведенном выше Судебном решении Суд заявил, что "несмотря на то,
   что  формулировка  во  французском тексте статьи ("без какого-либо
   различия") носит очень широкий характер,  статья 14  не  запрещает
   любое  различие  при  осуществлении  признанных  прав  и  свобод".
   Стремясь  выявить   "критерии,   которые   позволяют   определить,
   действительно  ли данное различие...  представляет собой нарушение
   статьи 14", Суд постановил, что "равенство нарушено, если различие
   не  имеет  никакого  объективного  и разумного оправдания",  и что
   "если такое оправдание существует,  то оно должно быть  оценено  с
   точки  зрения цели и эффективности рассматриваемой меры,  с учетом
   принципов,  которые превалируют в демократическом  обществе".  Суд
   далее указал,  что "различие в осуществлении права, установленного
   Конвенцией, не  только  должно  преследовать   правомерную   цель:
   статья 14  считается  нарушенной,  если ясно установлено,  что нет
   разумной   соразмерности   между   используемыми   средствами    и
   преследуемой целью" (там же, с. 34, п. 10).
       47. Суд должен рассмотреть вопрос о том,  носят ли различия  в
   контексте   рассматриваемого   дела   дискриминационный  характер.
   Выполняя эту задачу, Суд "не может взять на себя роль компетентных
   государственных  органов",  которые  "могут  по  своему усмотрению
   выбирать меры,  которые они  считают  уместными  в  тех  областях,
   которые   регулируются  Конвенцией";  "контроль  со  стороны  Суда
   касается лишь соответствия этих мер  требованиям  Конвенции"  (там
   же, с. 35, п. 10).
       48. Профсоюз - заявитель жалуется на то, что в отличие от трех
   других  профсоюзов  он  не  является  той организацией,  с которой
   Министерство внутренних  дел  обязано  проводить  консультации  по
   предложениям,  представляющим  интерес  для муниципальной полиции,
   независимо от того, касаются ли они всех категорий служащих коммун
   или в основном сотрудников полиции.
       Как Суд указал выше,  Королевский указ от 2  августа  1966  г.
   создал  неравенство  в  обращении в ущерб таким организациям,  как
   профсоюз - заявитель.  Правительство настаивало на  том,  что  оно
   желало   избежать  "профсоюзной  анархии"  и  считало  необходимым
   "обеспечить последовательную и сбалансированную политику,  должным
   образом   учитывая   профессиональные  интересы  всех  сотрудников
   провинций и коммун".  Это сама по себе правомерная цель,  и Суд не
   имеет  основания  полагать,  что  Правительство  имело  какие-либо
   другие намерения или что таковые лежали в основе  статьи  2  п.  2
   вышеупомянутого   Королевского   указа.   В  частности,  ничто  не
   свидетельствует о том,  что власти намеревались  наделить  большие
   профсоюзные  организации  исключительной  привилегией в связи с их
   "политическим" оттенком:  кроме того,  если  бы  существовала  или
   создавалась аполитичная профсоюзная организация, открытая для всех
   сотрудников провинций и коммун,  оспариваемая  норма  вынудила  бы
   министра  внутренних  дел  проводить  консультации  также и с этой
   организацией.
       Профсоюз -   заявитель   считает,   что  трудно  понять,  "как
   Правительство, утверждая, когда речь идет о муниципальной полиции,
   что  в  общих  интересах необходимо избегать дробления профсоюзных
   организаций,  само фактически  стало  на  этот  путь  в  отношении
   деятельности  профсоюза  судебной  полиции  и считает единственной
   представительной и аполитичной организацией профсоюз жандармерии".
   Однако,  по  мнению  Суда,  статьи  11 и 14 Конвенции не обязывают
   Бельгию  учреждать  для  служащих  провинций  и  коммун,   и   для
   муниципальной   полиции   в   частности,   систему   консультаций,
   аналогичную той,  которая существует на уровне общегосударственных
   институтов, включая сотрудников судебной полиции при прокуратуре и
   жандармерии.
       49. Остается  рассмотреть,  оправдано  ли не только в принципе
   (см.  п. 48 выше), но и по последствиям то ущемленное положение, в
   котором  оказались члены подавшего жалобу профсоюза по сравнению с
   членами профсоюзов,  с которыми согласно Закону от 27 июля 1961 г.
   проводятся консультации.
       Ответ кажется ясным, поскольку консультации охватывают вопросы
   общего   характера,   представляющие  интерес  для  всех  служащих
   провинций и коммун;  в этой связи мера,  содержащаяся в  статье  2
   п. 2  Королевского указа от 2 августа 1966 г.,  представляет собой
   надлежащее средство достижения намеченной законной цели.
       Наконец, Суд  исследовал  вопрос,  могла  ли  дискриминация  в
   нарушение статей 11 и 14 в их сочетании возникнуть в результате  и
   того, что профсоюзу - заявителю было отказано в праве на участие в
   консультациях  по  таким  вопросам,  которые   особо   важны   для
   муниципальной     полиции,     например,     условия    назначения
   суперинтенданта или его заместителя (Королевский указ от 12 апреля
   1965   г.   и  министерский  циркуляр  от  18  мая  1965  г.,  оба
   опубликованные  в  "Moniteur  belge"  от  21  мая  1965  г.).  Эти
   конкретные  вопросы  представляют  лишь  часть  тех  вопросов,  по
   которым  обязательно  проведение  консультаций.  Кроме   того,   в
   отношении  других  категорий  сотрудников провинций и коммун также
   могли  возникнуть  подобные  вопросы,  если  бы  они   входили   в
   профсоюзы,  объединяющие работников только определенной категории,
   и тем самым не имели бы права на участие в консультациях.  Поэтому
   понятно,  что  Правительство  не чувствовало себя обязанным делать
   исключения,  ведущие к тому, что правило, установленное в статье 2
   п.  2  Королевского  указа  от  2  августа  1966  г.,  потеряло бы
   значение.  Суд придерживается мнения,  что единообразный  характер
   правила  не  свидетельствует  о  том,  что Правительство превысило
   пределы своего усмотрения,  устанавливая меры, которые оно считает
   уместными  в  его отношениях с профсоюзами.  Суд полагает,  что не
   было установлено со  всей  ясностью,  что  неудобство  в  ситуации
   заявителя   является  чрезмерным  относительно  правомерной  цели,
   преследуемой Правительством.  Принцип соразмерности поэтому не был
   нарушен.
   
                       III. Применение статьи 50
   
       50. Суд,  установив таким образом,  что нарушение Конвенции не
   имело места,  полагает,  что вопрос о применении ее статьи  50  не
   возникает.
   
                         ПО ЭТИМ ОСНОВАНИЯМ СУД
   
       1. Постановил  единогласно,  что  нарушение статьи 11 места не
   имело;
       2. Постановил  десятью  голосами против четырех,  что не имело
   места нарушение статей 11 и 14, взятых в сочетании.
   
       Совершено на   английском   и   французском   языках,   причем
   французский текст является аутентичным,  и оглашено во Дворце прав
   человека в Страсбурге 27 октября 1975 г.
   
                                                    Вице-председатель
                                                        Герман МОСЛЕР
   
                                                               Грефье
                                                    Марк-Андре ЭЙССЕН
   
   
   
   
   
   
       В соответствии со статьей 51 п.  2 Конвенции и статьей 50 п. 2
   Регламента  Суда к настоящему Решению прилагаются отдельные мнения
   судей.
   
                      ОТДЕЛЬНОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ЗЕКИА
   
                        Фактический аспект дела
   
       Факты, относящиеся  к  этому  делу,  приводятся в первой части
   Решения Суда.  Нет необходимости излагать их еще раз. Я ограничусь
   лишь   очень   кратким   упоминанием   фактов,  которые  я  считаю
   существенными   для   выражения   своих   взглядов    относительно
   юридического аспекта дела.
   
                   Юридические проблемы, возникшие в деле
   
                A. Нарушена ли статья 11 п. 1 Конвенции
   
       Правительство  -  ответчик   в   соответствии   с   различными
   Королевскими указами,  изданными в 1946,  1955,  1961, 1964, 1966,
   1969  гг.,  и  в  соответствии  с  Законом  от  19 декабря 1974 г.
   предоставило право на участие в консультациях в той или иной форме
   организациям    работников    провинций    и    коммун,    которые
   соответствовали   требованию   о    "наиболее    представительной"
   организации.
       Для профсоюзов особо значимо право на участие в  консультациях
   с органами государственной власти по вопросам, жизненно важным для
   их интересов, поскольку:  a) Правительство должно запросить мнение
   организации, имеющей право на консультацию по таким вопросам, как:
   условия приема на работу,  труда,  прохождения службы,  заработной
   платы  и  пенсии  и  т.д. b) Правительство заранее  сообщает  этим
   организациям  о  намеченном  решении  в  той  мере,  в  какой  оно
   затрагивает их интересы. Таким  образом, эти  организации получают
   возможность  высказать  свое мнение до того,  как  властями  будут
   окончательно  приняты  важные  для  их интересов решения.  Министр
   внутренних  дел  в  своем  письме  от 14 февраля 1967 г. отказался
   признать профсоюз  - заявитель как один из тех, кто имеет право на
   участие  в  консультациях с  органами  государственной  власти  по
   упомянутым вопросам. Он пришел  к выводу, что в соответствии с его
   уставом  этот  профсоюз   не  отвечает   требуемым  условиям   как
   недостаточно представительный.
       Является ли этот отказ  предоставить  право  на  консультации,
   учитывая  факты  и  соответствующие  положения закона,  нарушением
   права "создавать профессиональные союзы и вступать в  таковые  для
   защиты   своих  интересов",  как  предусмотрено  п.  1  статьи  11
   Конвенции?
       Мой ответ на этот вопрос вкратце сводится к следующему:
       Следует рассмотреть два определяющих фактора.
       1) a) Могло ли  право,  которого  добивается  подавший  жалобу
   профсоюз, на участие в консультациях быть расцененным как sine qua
   non для  лица,  имеющего  право  на  свободу  ассоциации  и  право
   создавать профсоюзы или вступать в них для защиты своих интересов?
   Другими словами,  можно ли считать такое право  существующим  лишь
   при  условии,  что  оно  включает  право  на консультации?  Ответ,
   очевидно, будет отрицательным.
       b) Используем  менее  строгие  критерии.  Может  ли  право  на
   участие    в    консультациях    рассматриваться    в     качестве
   конститутивного,   неотъемлемого   элемента   права   на   свободу
   ассоциаций,  права создавать профессиональные союзы и  вступать  в
   них?
       Мой ответ на это также  отрицательный.  Принимая  во  внимание
   широкую  сферу деятельности профсоюза,  ответ на поставленный выше
   вопрос не может быть иным.
       2) Следует  ли  признать  право  на  участие в консультациях в
   качестве  имеющего  жизненно  важное  значение  для   деятельности
   профсоюзной   организации   в   рамках  обычного  представления  о
   профсоюзной организации?
       Я отвечу  на  это  также  отрицательно,  но  с некоторой долей
   колебания.  В этой связи необходимо иметь в виду,  что организации
   такого рода,  как профсоюз - заявитель,  имеют право обращаться со
   своими  требованиями  к  компетентным   властям   и   также   быть
   выслушанными ими; при этом они не имеют права на получение заранее
   какой-либо  информации  относительно  мер  (организационного   или
   административного  характера),  которые  правительственные  органы
   намереваются принять.  То,  о чем говорится в первой  фразе  этого
   абзаца,   облегчает,  хотя  и  не  в  полной  степени,  трудности,
   вызванные отказом Правительства предоставить профсоюзу - заявителю
   право на участие в консультациях.
       Возможно, наступит время,  и я  не  уверен,  что  оно  уже  не
   наступило,  когда право на участие в консультациях,  подобно праву
   ведения переговоров о  заключении  коллективных  договоров,  будет
   рассматриваться само собой разумеющимся и имеющим преимущественное
   значение   в   рамках   обычной   деятельности    профессиональных
   организаций.  При таких возможных обстоятельствах право на участие
   в консультациях придется признать  как  составляющее  неотъемлемую
   часть статьи 11 п. 1.
       Пока же   я    разделяю    точку    зрения    о    том,    что
   Правительство - ответчик не нарушило статью 11 п. 1.
       Я перехожу теперь к  рассмотрению  второго  спорного  вопроса,
   решение которого ни в коей мере нельзя считать легким.
   
          B. Имеет ли место нарушение Конвенции в том случае,
        когда статья 11 п. 1 берется в сочетании со статьей 14?
   
       По моему мнению, статья 11 п. 1 признает и предоставляет право
   на  свободу  ассоциаций,  включая право создавать профессиональные
   союзы и вступать в них  для  защиты  интересов,  в  то  время  как
   статья 14 обязывает государство обеспечивать пользование правами и
   свободами, гарантированными Конвенцией, а среди них, без сомнения,
   фигурирует  данное право.  Слова "пользование правами и свободами"
   показывают,  как  должны  осуществляться  эти  права,   чтобы   не
   подвергнуться какой-либо дискриминации. Право профсоюза на участие
   в консультациях с Правительством не входит,  во всяком случае  оно
   прямо   не  выражено,  в  число  прав,  подпадающих  под  действие
   Конвенции.  Однако такое  право  могло  бы  вполне  быть  признано
   вспомогательным  или  порождаемым  другим правом при осуществлении
   права, закрепленного в статье 11 п. 1.
       Статья 11  начинается  словами:  "Каждый  имеет  право..." Эта
   формула избавляет от  необходимости  особо  оговаривать,  что  это
   право   не   может  стать  предметом  дискриминации.  Когда  право
   предоставлено каждому, оно не требует подобных оговорок.
       Государство обязуется  по  статье  14  не  только признать без
   какой-либо дискриминации  права,  предусмотренные  Конвенцией,  но
   идет  далее и берет на себя ответственность за то,  каким способом
   такие права будут реализовываться  при  его  непосредственном  или
   косвенном участии.
       Пользование правом отлично, по моему мнению, от приобретения и
   признания права. Поэтому уместно рассмотреть, нарушают ли принятые
   Правительством  Бельгии  правила  о  проведении   консультаций   с
   профсоюзами статью 11 п.  1,  если рассматривать ее в сочетании со
   статьей 14.
       В Решении  Суда  рассматриваются in extenso относящиеся к делу
   факты и выдвинутые обеими сторонами  доводы  правового  характера.
   Мне  нет необходимости повторять их.  Я ограничусь лишь некоторыми
   замечаниями   относительно   определенных   существенных   пунктов
   рассматриваемой  проблемы.  При  этом  нужно  взвесить  все "за" и
   "против".
       Вряд ли   можно   оспаривать,   что   право   на   участие   в
   консультациях,  предоставленное  профсоюзной  организации,   имеет
   большое  значение.  В  этом  отношении  я  разделяю в значительной
   степени,  если  не   полностью,   мнение   большинства   Комиссии,
   выраженное в ее отчете от 27 мая 1974 г.  (п.  76 in fine): "право
   на  консультацию,  и  в  более  широком  плане  свобода  заключать
   коллективные   договоры,   является  важным  и  даже  существенным
   элементом в профсоюзной деятельности в сфере применения статьи  11
   п. 1".
       Также нельзя оспаривать тот факт, что подавший жалобу профсоюз
   находится   в   невыгодном   положении   по  сравнению  с  другими
   профсоюзами,   которые    пользуются    правом    участвовать    в
   консультациях.
       Из всего вышеупомянутого можно сделать вывод,  что профсоюз  -
   заявитель подвергся обращению дискриминационного плана.
       Мы подошли к самому важному вопросу, а именно, является ли это
   по  смыслу  и  в  пределах  статьи  14  Конвенции дискриминацией в
   осуществлении права создавать профессиональные союзы и вступать  в
   таковые.
       В этом вопросе нам в значительной мере смогут помочь критерии,
   изложенные Судом в деле "О языках в Бельгии".  Я цитирую несколько
   выдержек из упомянутого Судебного решения:
       "Принцип равного обращения нарушается,  если не имеет никакого
   объективного и разумного обоснования.  Наличие такого  обоснования
   определяется  в зависимости от целей и результатов рассматриваемых
   мер с учетом  принципов,  которые  преобладают  в  демократическом
   обществе.  Различие  в  обращении  не  только  должно преследовать
   правомерную цель:  статья  14  нарушается  и  тогда,  когда  четко
   установлено  отсутствие разумной соразмерности между используемыми
   средствами и преследуемыми целями" (см. дело "О языках в Бельгии",
   Решение от 23 июля 1968 г. Серия A, т. 6, с. 34, п. 10).
       Остается применить  вышеупомянутые  критерии  к  фактам  этого
   дела.
       Главная причина  отказа  признать  за  профсоюзом - заявителем
   право на участие в консультациях,  которая была выдвинута от имени
   Правительства, указана министром внутренних дел в  его  письме  от
   14 февраля 1967 г.,  на которое я уже ссылался. В этом письме было
   заявлено,   что   устав   подавшего   заявление    профсоюза    не
   предусматривает  членства  для  всех провинциальных и коммунальных
   сотрудников, не защищает все их интересы, то есть не соответствует
   критериям "наиболее представительной организации",  которая только
   и приобретает право  на  участие  в  консультациях.  Разумность  и
   необходимость  этого  критерия в том,  что если право на участие в
   консультациях было бы  предоставлено  каждому  профсоюзу,  то  все
   растущее   число  профсоюзов,  с  одной  стороны,  и  разнообразие
   волнующих их проблем,  с другой стороны,  сделали бы  консультации
   невозможными или бесполезными,  привели бы к хаосу или анархии.  Я
   должен признать,  что это краткое изложение  моих  впечатлений  от
   сделанных   заявлений   и   документов,  представленных  от  имени
   Правительства. Мои впечатления могут быть не точны.
       Подавший заявление профсоюз, с другой стороны, утверждает, что
   он имеет длинную историю на службе интересов страны и что он ведет
   свое начало   от   Федерации  бельгийской  полиции,  основанной  в
   1922 г.,  и ее членам,  выполняющим  двойную  функцию,  поручаются
   важные   обязанности.  В  качестве  административной  полиции  они
   занимаются такими вопросами,  как контроль за дорожным  движением,
   перепись   населения,   надзор  за  строительством  и  паспортами.
   Выполняя свою вторую функцию,  они выступают как судебная полиция,
   выполняющая  нелегкие  обязанности по расследованию преступлений и
   правонарушений.
       Со стороны   Правительства   выдвигались  доводы  о  том,  что
   профсоюз - заявитель  имел  право  выставлять  требования,  делать
   заявления  и быть выслушанным по вопросам,  затрагивающим интересы
   их членов.  Возникает  вопрос,  какие  дополнительные  затруднения
   появились  бы у Правительства,  если профсоюзу - заявителю не было
   бы отказано в праве на участие в консультациях. Другими словами, я
   склоняюсь  к  той точке зрения,  что административным сложностям и
   необходимости  ограничения  числа  профсоюзов,  имеющих  право  на
   консультации,  придавалось излишнее значение, во всяком случае это
   касается профсоюза - заявителя.
       Рассмотрев дело  в  целом,  в свете указаний Суда в Решении по
   уже упоминавшемуся бельгийскому делу о языках,  я пришел к выводу,
   что   в  отказе  профсоюзу  -  заявителю  в  праве  на  участие  в
   консультациях  не  было  ни  разумного  обоснования,  ни  разумной
   соразмерности.  Поэтому,  по  моему мнению,  Правительство Бельгии
   нарушило статью 14 Конвенции относительно  права,  вытекающего  из
   статьи 11 п. 1.
   
               СОВМЕСТНОЕ ОТДЕЛЬНОЕ МНЕНИЕ СУДЕЙ ВИАРДА,
               ГАНСГОФ ВАН ДЕР МЕЕРША И БИНДШЕДЛЕР-РОБЕРТ
   
       Мы  в  общем  согласны  с  п. 1 - 48  Судебного решения, но, к
   нашему сожалению, мы не можем присоединиться к выводу п. 49.
       Профсоюз -   заявитель   представляет    собой    единственный
   профессиональный  союз,  в  строгом смысле этого термина,  который
   объединяет членов бельгийской муниципальной полиции, причем весьма
   значительную ее часть; как таковой он является представителем этой
   категории служащих.  Тем  не  менее  профсоюз  -  заявитель  лишен
   преимуществ    обязательной    консультации,   предусмотренной   в
   соответствии с Законом от 27 июля 1961 г.,  на том основании,  что
   профсоюз  не  сумел  выполнить одно из условий представительности,
   установленных в п.  2 статьи 2 Королевского  указа  от  2  августа
   1966 г.,  а  именно  быть  "доступным для членства всего персонала
   учреждений провинций и коммун".
       В п.  48  Судебного  решения  указывается,  что цель,  которую
   Бельгия  стремилась  достигнуть,  издав  оспариваемые  правила,  -
   избежать "профсоюзной анархии" и "гарантировать последовательную и
   сбалансированную кадровую политику, надлежащим образом учитывающую
   профессиональные  интересы  всех  сотрудников провинций и коммун";
   это само по себе - законная цель.  Мы разделяем мнение большинства
   членов  Суда  по этому вопросу;  тем не менее этот общий подход не
   только не исключает, но даже требует учета особых профессиональных
   интересов определенных категорий служащих. Хотя мы согласны, как и
   большинство членов Суда,  что мера,  содержащаяся в п.  2 статьи 2
   Королевского указа от 2 августа 1966 г.,  устанавливает надлежащие
   средства достижения такой цели,  поскольку консультации охватывают
   вопросы  общего  характера,  которые представляют интерес для всех
   провинциальных  и  коммунальных  сотрудников,  та  же  самая  мера
   неправомерна   по   отношению  к  вопросам,  касающимся  специфики
   муниципальной полиции.
       Как пояснено в п.  14 Судебного решения, муниципальная полиция
   сочетает  существенно  отличные   функции:   административного   и
   превентивного   контроля   судебной  полиции;  при  их  выполнении
   муниципальная полиция подчиняется различным властям.  В силу самой
   природы  ее  различных  функций  муниципальная полиция находится в
   положении,  которое в самой своей основе отличается  от  положения
   других   служащих  провинций  и  коммун.  Из  этого  следует,  что
   профессиональные интересы  сотрудников  муниципальной  полиции  не
   всегда  совпадают  с  интересами другого персонала,  а в некоторых
   случаях совсем отличны. Ответственные власти вполне осведомлены об
   этом,  поскольку  они часто принимают постановления,  имеющие силу
   исключительно для муниципальной полиции.
       Для соблюдения обязательств,  налагаемых на него статьями 11 и
   14 Конвенции,  вместе взятыми,  Правительство  обязано  поэтому  в
   таких специфических вопросах, как вышеуказанные, консультироваться
   с профсоюзом -  заявителем,  который  объединяет  главным  образом
   заинтересованных  лиц.  Это  не  привело  бы к какой-либо реальной
   опасности  "профсоюзной  анархии".   Ущерб,   причиненный   членам
   профсоюза  -  заявителя  в защите своих профессиональных интересов
   из-за   единообразного    и    негибкого    характера    критерия,
   установленного п.  2  статьи  2  Королевского  указа  от 2 августа
   1966 г.,  не может быть оправдан;  он обязательно влечет за  собой
   дискриминацию  по  сравнению  с  членами  профсоюзов,  с  которыми
   проводятся консультации согласно Закону от 27 июля 1961 г.
   
                         ОТДЕЛЬНОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ
                        СЭРА ДЖЕРАЛЬДА ФИЦМОРИСА
   
                                   I.
   
       1. Я согласен с Решением Суда, что не было нарушения статьи 11
   Европейской конвенции о защите прав человека.  Тем  не  менее  мой
   подход  к  толкованию  этой статьи отличается в важных аспектах от
   позиции Суда.  Что касается статьи 14, то я должен выразить полное
   несогласие,  поскольку  я  полагаю,  что  эта статья совершенно не
   относится к делу и не применима;  установлено - как это  видно  из
   Решения  Суда,  что  среди  прав  и свобод,  осуществление которых
   должно подвергаться  дискриминации  в  нарушение  статьи  14,  нет
   таких,  которые не предусмотрены ни в статье 11, ни в любой другой
   статье Конвенции. Таким образом, для меня вопрос не столько в том,
   имела  ли  место в настоящем деле дискриминация или нет,  а в том,
   что у меня такого вопроса не возникает.  Если бы он и возник, то я
   принял  бы  решение,  что  дискриминация  имела место по тем самым
   основаниям, на которые указали в совместном отдельном мнении судьи
   Виарда, Гансгоф ван дер Меерш и Биндшедлер-Роберт.
       2. Однако сначала я  хотел  бы  рассмотреть  некоторые  другие
   проблемы более общего характера,  поставленные Комиссией в связи с
   настоящим делом при изложении доводов в письменной и устной форме:
   они касаются толкования и применения Конвенции в целом.
       3. В своем докладе по настоящему делу Комиссия,  сославшись на
   предыдущий доклад по делу Голдера, констатирует <1>:
       --------------------------------
       <1> По этому делу Суд вынес Решение 21 февраля 1975 г.
   
       "Важнейшей функцией Конвенции является защита прав личности, а
   не   установление   взаимных  обязательств  государств,  требующих
   ограничительного  толкования  с  учетом  их   суверенитета.   Роль
   Конвенции  и  ее  толкования в том,  чтобы сделать защиту личности
   эффективной" <2>.
       --------------------------------
       <2> Доклад  Комиссии  от  1  июня  1973  г.  по делу N 4451/70
   (Серия Б, т. 16, с. 12 и след.).
   
       (Однако следовало бы добавить:  "в рамках самой Конвенции  как
   таковой".)
       4. Высказанное выше мнение более  полно  развито  Комиссией  в
   других  делах <3>,  в которых также идет речь о правах профсоюзов,
   вытекающих из статей 11 и 14 Конвенции и  весьма  сходных  с  теми
   правами,  которые являются предметом настоящего дела.  Правда, Суд
   еще не рассмотрел эти  дела,  но  политические  споры  вокруг  них
   велись  и обобщающее резюме этих споров доступно <4>.  Поэтому мне
   позволительно говорить о них в той мере,  в какой они  связаны  со
   сходными аспектами данного дела.
       --------------------------------
       <3> Это  дела  по  жалобам Шведского профсоюза железнодорожных
   машинистов против Швеции и жалоба Смидта и Дальштрома.
       <4> Документы CDH (75) 65 и 66 от 23 - 25 сентября 1975 г.
   
       5. Цитата,  приведенная выше,  в п. 3, очевидно, справедлива в
   том плане,  что назначение Конвенции не в  "установлении  взаимных
   обязательств  государств",  то есть обязательств такого типа,  где
   выполнение  каждой   стороной   своих   обязательств   обусловлено
   соответствующим выполнением обязательств другими. Обязательства по
   Конвенции о защите прав человека являются объективными,  и  каждая
   из   сторон   обязана   их  выполнять  независимо  от  других.  Их
   неисполнение в принципе нельзя оправдывать - за исключением особых
   обстоятельств  -  лишь тем,  что другая сторона не исполнила своих
   обязательств.  Однако это никоим образом не  разрешает  совершенно
   особого  вопроса  о  том,  должны ли эти обязательства толковаться
   либерально  или  консервативно  (термины,  которые  я  предпочитаю
   словам "широко" или "расширительно",  с одной стороны,  и "узко" и
   "ограничительно" - с другой).
       6. Этот вопрос о толковании я рассматриваю несколько подробнее
   в п. 32 - 39 (особенно 38 и 39) в той части моего  особого  мнения
   по  делу  Голдера,  где выражается несогласие с Судебным решением.
   Комиссия  имела  возможность  в   настоящем   деле   ответить   на
   поставленные  мною  вопросы,  но  этого  так  и  не  было сделано.
   Приведенная выше цитата  не  содержит  ответа  на  мои  аргументы,
   которые  не  столько  выражали  мое  мнение,  сколько  сводились к
   приведению фактов.
       Европейская конвенция  о  защите прав человека была конвенцией
   совершенно нового типа,  ранее не известного;  она предусматривала
   для   государств   -   участников   такие  обязательства,  которые
   правительства никогда ранее не  принимали,  и  концепции,  которые
   всего  лишь за двенадцать лет до ее принятия,  то есть до 1940 г.,
   рассматривались бы не только как совершенно немыслимые,  но и  как
   выходящие  за  обычные  рамки  международного права;  особенно это
   касается  революционного  понятия  права  личности  обращаться   с
   жалобой на свое собственное правительство к международному форуму.
   По  этим  причинам  правительства,  хотя  они  были   инициаторами
   разработки  Конвенции,  не  спешили  с  ее подписанием,  а став ее
   участниками, еще медленнее воспринимали предусмотренное Конвенцией
   право  жалобы лица путем различного рода оговорок при ратификации.
   Именно такой  подход  государств  -  участников  позволил  Суду  и
   Комиссии  проводить  разбирательство  и  выносить решения по делам
   такого рода, к которым принадлежат дело Голдера и настоящее дело.
       7. При таких обстоятельствах правомерно ли утверждать, как это
   имело место при слушании дела <5>,  что нереалистична  "сама  идея
   толковать ее [Конвенцию] с точки зрения того, какое намерение было
   у государств - участников в 1949  -  1950  годах"?  Нереалистичной
   является  как  раз другая точка зрения.  Хотя существовавшие в тот
   момент намерения сторон,  вероятно,  не могут служить единственным
   применимым  критерием,  но утверждать,  что намерение государств -
   участников  не  является  по  крайней  мере  одним  из   важнейших
   применимых критериев, что его даже можно игнорировать, - это точка
   зрения, которой не хватает реализма и здравого смысла.
       --------------------------------
       <5> CDH (75) 65, с. 3.
   
       8. Приведу еще одно пока временно взятое вне контекста (к нему
   я  вернусь  позже)   место   из   упомянутого   выше   выступления
   представителя Комиссии в ходе слушания: "не следует находиться под
   влиянием  того,  что  государства  имели  в  виду  и  намеревались
   осуществлять в 1949 - 1950 гг." <6>.
       --------------------------------
       <6> Указ. соч., с. 3.
   
       Не слишком ли далеко  заводит  подобное  заявление,  предлагая
   оставить  в стороне или не принимать всерьез то,  что имели в виду
   правительства?  Эта позиция трудно защитима,  и я считаю  полезным
   напомнить в этой связи,  что за действием Европейской конвенции, а
   также  системы  контроля,  в  том   числе   судебного,   наблюдают
   правительства,  которые  пока  еще  медлят  признать  право  своих
   граждан  на  индивидуальную  жалобу,  и  далеко  не  безоговорочно
   согласились в  1949 - 1950 гг.  на введение этого института.  Они,
   наверное,  будут обескуражены,  что одним из следствий их  позиции
   стало то, что она впоследствии не должна приниматься во внимание.
       9. Контекст же был таков: Европейская конвенция, "хотя и имела
   форму  договора",  не была "договором в традиционном смысле",  и в
   действительности   по    своей    природе    представляла    собой
   "конституционный  документ"  (под этим подразумевалось,  очевидно,
   то,  что  обычные  правила  толкования  договора  необязательны  к
   применению  в  данном  случае).  Далее было отмечено,  что Венская
   конвенция о праве международных договоров,  говоря в статье 31  об
   их толковании, не упоминает о намерениях сторон, а преимущественно
   о  целях  договора.  Эта  цепочка  рассуждений  требует  следующих
   замечаний:
       i) Цели договора - это не  нечто, что существует in abstracto:
   они  вытекают  из  намерений  сторон,  как  они  выражены в тексте
   договора или могут быть выведены из него.  Цели  тесно  связаны  с
   намерениями   их  единственным  источником.  Кроме  того,  Венская
   конвенция,  хотя  и  с  некоторыми  оговорками,  считает  основным
   правилом  толкование  "в  соответствии с обычным смыслом терминов,
   используемых в договоре". Я уже имел возможность сказать по такому
   поводу, что  raison  {d'etre}  <*>  святого  правила текстуального
   толкования договора основан на предположении,  что в окончательном
   тексте выражены (или могут быть выведены из них) намерения сторон.
   За исключением особых обстоятельств,  неправомерно пытаться искать
   эти намерения где-либо еще;  и, безусловно, их нельзя впоследствии
   a fortiori привносить извне,  открывая в договоре  такие  цели,  о
   которых в то время и не помышляли.  Из этих рассуждений становится
   очевидным,  что Венская конвенция презюмирует  элемент  намерений,
   хотя прямого упоминания в тексте нет.
       -------------------------------
       <*> Здесь  и  далее  по  тексту  слова  на  национальном языке
   набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
   
       ii) Я  не  спорю  с  той   точкой  зрения,   что   Европейская
   конвенция,  подобно фактически всем "нормативным" договорам, имеет
   конституционный аспект, хотя соображения, кратко изложенные в п. 6
   выше,   указывают,   что,  даже  рассматривая  Конвенцию  в  таком
   конституционном   аспекте,    ее    следует    толковать    скорее
   консервативно,    чем    расширительно.   Я   нахожу   невозможным
   предположить,  что,  поскольку  Конвенция  имеет   конституционный
   аспект,  применительно  к  ней  можно игнорировать обычные правила
   толкования  международного   договора   для   обоснования   целей,
   первоначально   не   предусмотренных   намерениями  сторон.  Такое
   предположение,  помимо всего прочего, упускает тот очевидный факт,
   что  даже  рассматривая  конституции  в собственном смысле слова и
   даже учитывая некоторые допустимые различия в подходе к толкованию
   договоров    и    конституций,    все-таки    существуют   правила
   интерпретации,  применимые к конституциям,  и эти правила по своей
   природе весьма схожи с правилами толкования договоров. Я уже писал
   об этом в своем особом мнении по  делу  Голдера  (п.  32).  Именно
   таким  образом  национальные суды толкуют национальные конституции
   или основанные на них законодательные акты,  ссылаясь (inter alia)
   на намерения законодательного органа,  или "отцов" конституции, во
   всяком случае в том смысле,  что они обычно отвергают  толкования,
   которые  явно  противоречат  последним  или выходят за рамки нормы
   закона или конституции.  Кроме того,  во всех странах,  по крайней
   мере в которых имеется писаная конституция, одной из функций судов
   как раз и является оценка "неконституционных" актов исполнительной
   или  законодательной властей как противоречащих или не совместимых
   с буквой или духом конституции,  что едва ли было бы возможным без
   должного учета фактора "намерений".
       10. Я,  конечно,  не  предлагаю,  чтобы  Конвенция  по  правам
   человека  подвергалась  только  ограничительному  толкованию  и не
   подлежала в разумных  пределах  либеральному  толкованию,  которое
   учитывало  бы  явные  изменения  или сдвиги в общественном мнении,
   произошедшие с момента подписания Конвенции.  Но это  нечто  иное,
   совершенно   отличное   от   слепого   следования  политике,  что,
   по-видимому,  и  произошло  в  ходе   слушания   в   Суде,   когда
   представитель  Комиссии  закончил  свое  выступление  словами:  "В
   заключение я  хочу  сказать,  что  право   -   всегда   инструмент
   политики <7>.  Даже  принимая  во  внимание,  что это высказывание
   здесь цитируется вне контекста <8>,  такой вывод  без  необходимых
   оговорок  является  опасным,  ибо  если его принять в буквальном и
   общем смысле, то он, по-видимому, оправдывает превышение судебными
   органами своих полномочий ради политики,  что известно из практики
   наиболее  жестоких  деспотических  режимов  в  истории.  По  моему
   мнению,  чистота закона требует, чтобы суды не использовали его ни
   как  политический  инструмент,  ни   как   средство   политических
   манипуляций,  а в соответствии с их собственными профессиональными
   стандартами и критериями.
       --------------------------------
       <7> CDH (75) 65, с. 75.
       <8> Контекст  таков:  "Речь  идет  не о том,  какое толкование
   является  хорошим,  но  я  полагаю...  что  широкое  толкование...
   позволяет извлечь наибольшую пользу, в том числе и применительно к
   статье 11.  Выбор способа толкования,  как и его предмета,  -  это
   вопрос судебной политики, и добавлю в заключение, что право всегда
   инструмент политики".
   
       11. Я теперь перехожу от общих вопросов толкования Конвенции к
   конкретным   статьям,   существенным    для    настоящего    дела,
   преимущественно к статьям 11 и 14.
   
                                  II.
   
       Статья 11
   
       12. Соответствующая часть этой статьи гласит:
       "Каждый человек  имеет  право  на свободу мирных собраний и на
   свободу   ассоциации   с   другими,   включая   право    создавать
   профессиональные  союзы  и  вступать  в  таковые  для защиты своих
   интересов".
       Я в общем согласен с тем,  что  говорится  в  Решении  Суда  в
   отношении  статьи  11,  за исключением того,  что я разделяю точку
   зрения меньшинства в Комиссии касательно фразы "для  защиты  своих
   интересов",  а именно считаю ее излишней. Я выразился бы следующим
   образом:  несомненно, эта фраза играет полезную семантическую роль
   в указании pro maiore certo, что является главной целью предыдущей
   фразы,  за которой она непосредственно следует,  а  именно  "право
   создавать профессиональные союзы и вступать в таковые" (для защиты
   и т.д.) - но нет никакой необходимости вводить это понятие "защиты
   интересов"  в  понятие права на создание профсоюзов и вступление в
   них, поскольку, согласно обычной концепции профсоюза, это право, в
   данном  контексте,  вряд ли может иметь какую-либо иную цель,  чем
   защита интересов своих членов,  или,  что более точно,  должно  по
   крайней  мере  включать эту цель среди возможных других.  На самом
   деле имеется  даже  некоторая  опасность  в  прямом   указании   в
   статье 11  только  на  защиту интересов,  ибо можно подумать,  что
   такова единственная цель профсоюзной организации  или  по  крайней
   мере  единственное  направление  деятельности  профсоюза,  которую
   Конвенция призвана защищать, чего, по всей вероятности, не имелось
   в виду. Строго говоря, обсуждаемая фраза вносит эффект ограничения
   и,  если ее толковать в буквальном смысле,  предполагала  бы,  что
   Конвенция предоставляет право создавать профсоюзы и вступать в них
   лишь для защиты интересов членов, и не для чего-либо другого.
       13. Однако  мне  кажется,  что поскольку профсоюз,  который не
   располагает возможностями защищать отраслевые или профессиональные
   интересы  своих  членов,  сослужит  незначительную  службу  или не
   принесет никакой пользы вообще,  и такой профсоюз трудно  было  бы
   соотнести   с   общепринятой   идеей  профсоюза,  поэтому  следует
   действительно считать, что в свободе создавать профсоюз и вступать
   в него присутствует как неотъемлемая часть то, что профсоюз, когда
   он создан,  должен располагать  такой  способностью  защиты.  Если
   сказанное   является   правильным,  то  фраза  "для  защиты  своих
   интересов",  хотя,  возможно,  лишь  делает   "уверенность   более
   уверенной", строго говоря, не добавляет ничего по сути к тому, что
   уже было сказано.  Размышляя об этом, я не упускаю из виду то, что
   было  сказано  от  имени Комиссии в ходе слушания настоящего дела,
   как это отражено в  последнем  абзаце  на  с.  73  Заключительного
   протокола <9>.  Какими  бы  убедительными  ни были эти рассуждения
   сами по себе,  дело профсоюза,  созданного  для  защиты  интересов
   своих  членов,  представляется  мне,  по  крайней мере в настоящем
   контексте,    настолько    обычным,    что    исключает     другие
   предположительные возможности.
       --------------------------------
       <9> CDN 75 (31).
   
       14. Как бы то ни было,  понятие "создание профсоюза для защиты
   интересов  своих  членов"  подразумевает  (и  здесь я соглашаюсь с
   Решением   Суда)   некоторый   определенный   минимум   прав   для
   осуществления  деятельности  созданного  профсоюза;  и более того,
   хотя  сохраняется  для  его  членов   возможность   индивидуальных
   действий,   право  институциональной  деятельности  профсоюза  как
   такового теряет смысл, который присущ ему как корпорации.
       15. Рассматривая,  что  включает  в  себя понятие деятельности
   профсоюза применительно к статье 11,  возможно, будет более важно,
   или во всяком случае более плодотворно,  задаться вопросом, что не
   включает, а также включает это понятие.
       Не входя в детали, я полагаю, что на основе прямого толкования
   статьи 11 необходимо проводить различие,  с одной  стороны,  между
   правами  и  свободами  физических  лиц  в  создании  профсоюза и в
   последующей за этим созданием деятельности самой  профессиональной
   организации и, с другой стороны, обязанностями работодателей, будь
   то в государственном или частном секторе, и государства в качестве
   такового  в  отношении  данных  прав,  свобод и деятельности лиц и
   профсоюзов.  По моему мнению,  такие обязательства в  принципе  не
   простираются  за  пределы  очевидных  обязательств "противостоящей
   стороны" позволять или разрешать,  не мешать или не препятствовать
   осуществлению  лицами  и профсоюзами таких прав,  свобод и обычной
   деятельности.  Однако  такие  обязанности,  как   консультация   с
   профсоюзами,  переговоры с ними, заключение соглашений и т.д., - и
   в еще меньшей степени  предоставление  профсоюзам  или  их  членам
   каких-либо  определенных экономических или отраслевых условий,  не
   подпадают под действие статьи 11.
       16. Из этого следует,  что я должен полностью не согласиться с
   точкой  зрения,  выраженной  в  конце  п.  69  отчета  Комиссии  в
   настоящем   деле,   в  том  смысле,  что  значение  слов  "свобода
   ассоциаций" в статье  11  можно  было  бы  юридически  обоснованно
   истолковать  как  включающее  ответственность  государства в сфере
   отношений нанимателей  с  работниками.  Этот  тезис  мог  бы  быть
   правильным  в некоторых очень ограниченных конкретных случаях,  но
   не  как  общее  утверждение.  Даже   в   отношении   обязательства
   "противостоящей   стороны"   -   работодателя   и  государства  не
   препятствовать нормальной деятельности профсоюза,  о котором я уже
   упоминал, необходимо сделать по крайней мере одну важную оговорку,
   а  именно,  что  речь  не  идет  о   возложении   обязанности   на
   предпринимателя   или  государство  воздерживаться  от  каких-либо
   действий в случае забастовки или другой отраслевой акции профсоюза
   или  его  членов,  действующих  индивидуально или совместно.  Если
   существует,  с одной стороны,  право участвовать в забастовке и  в
   возможных действиях,  ее сопровождающих, типа пикетирования и т.д.
   (относительно которых я не делаю никаких заявлений), то оно должно
   быть    уравновешено,    с   другой   стороны,   правом   локаута,
   предотвращением "сидячих забастовок", отменой некоторых финансовых
   льгот  и т.д.  Одно не только подразумевает,  но и влечет за собой
   другое.  Это принцип "равенства сил",  который является всего лишь
   другим  аспектом  права  защищаться в рамках закона.  Эту ситуацию
   иронически иллюстрирует поговорка:  "Какое скверное  животное,  на
   него  нападают,  а оно защищается!" В рамках закона принцип должен
   работать в обоих направлениях.  Если  работодатели  и  государство
   должны  придерживаться  его,  то точно так же должны действовать и
   профсоюзы.  Статья  11  не  придает  юридическую  силу  незаконным
   действиям,  всегда  исходя  из  того,  что  закон разрешает или не
   препятствует  нормальной  деятельности  профсоюза   в   отраслевых
   интересах при условии, что она является мирной, ненасильственной и
   непринудительной.
       17. Даже  если  некоторые  из  этих  замечаний  носят характер
   obiter  dicta  в  фактическом  контексте  настоящего   дела,   они
   подкрепляют   мое  заключение,  что  отказ  Правительства  Бельгии
   признать Национальный профсоюз полиции Бельгии в качестве одной из
   наиболее  представительных  организаций  служащих  муниципальных и
   провинциальных   учреждений   для   целей   получения   права   на
   консультации  не  нарушил  статью  11  Конвенции,  более  того,  я
   сомневаюсь,  чтобы  эта  статья  как  таковая   имела   какое-либо
   отношение к этому виду жалоб.
   
                                  III.
   
       Статья 14
   
       18. Вот ее частичный текст, о котором пойдет речь:
       "Пользование правами  и  свободами,  признанными  в  настоящей
   Конвенции,  должно быть обеспечено без какой-либо дискриминации по
   признаку пола, расы..." и т.д.
       Мне довольно трудно согласиться с этой частью Решения Суда или
   даже понять,  как Суду удалось прийти к нему. По моему мнению, как
   только  было  установлено  (это сделано в предыдущей части Решения
   Суда),  что статья 11 не  включает  в  себя  права  профсоюзов  на
   консультации или какого-либо обязательства властей на консультации
   с ними,  статья 14 не могла иметь никакого применения. В ней четко
   сказано,  что лишь "пользование правами и свободами, признанными в
   настоящей  Конвенции...  [подчеркнуто  мною],  обеспечиваются  без
   дискриминации..."  (хочу  оговорить,  что  здесь  и  далее я,  как
   правило,  не употребляю понятие "свободы";  для меня оно лишь иной
   способ обозначить право).  Если, как признал Суд, свобода создания
   профсоюза и вступления в него не охватывает  права  профсоюзов  на
   участие в консультациях с властями, это право не является одним из
   "прав и свобод,  признанных в настоящей Конвенции",  то и вопрос о
   дискриминации   не  встает.  Он  ни  в  какой  ситуации  не  может
   возникнуть, если изначально нет права, в отношении которого только
   и  возможна  дискриминация.  Там,  где  этого условия нет,  а есть
   только  некоторая  добровольная  практика  (консультаций),   такая
   практика  может  осуществляться  дискриминационно,  но  это нельзя
   считать нарушением статьи 14,  которая запрещает дискриминацию при
   пользовании  "правами  и  свободами",  и  не относится к практике,
   осуществляемой на  добровольной  или  дискреционной  основе  и  не
   носящей обязательного характера.
       19. Точка зрения (противоположная), выраженная в п. 44 Решения
   Суда,  как  мне  представляется,  не  только  не  отвечает  на эти
   вопросы,  но если не игнорирует  их  полностью,  то  лишь  "слегка
   касается",  хотя, конечно, они были полностью доведены до сведения
   Суда.  Я хотел бы привлечь  внимание,  в  частности,  к  следующим
   аспектам:
       i) В  первом  абзаце  п.  44   Решения  Суда  сказано  (второе
   предложение):  "статья 14 не имеет самостоятельного значения,  она
   дополняет  другие  нормативные  статьи  Конвенции"  <10>.   Слова,
   которые  я  выделил,  хотя  и  не  содержат  никакой  погрешности,
   эллиптичны и обходят существенное указание статьи 14  о  том,  что
   она  распространяется  только  на  "права и свободы,  признанные в
   настоящей Конвенции".  В числе их право на консультации не  только
   отсутствует,  но  даже  и  не подразумевается,  как определил Суд.
   Совершенно,  конечно,  справедливо  утверждение,  что  статья   14
   дополняет другие нормы, но "a" это осуществляется особым способом,
   о котором я скажу в п.  23 и 24 ниже, и "b" она может дополнить их
   в том случае,  если они представляют собой самостоятельные права и
   свободы, что в данном случае не имеет места.
       --------------------------------
       <10> Утверждение  по  существу  правильное,  но   формулировка
   оставляет  желать  лучшего.  Как  диспозиция  статья 14 существует
   самостоятельно в целях, о которых будет сказано ниже в п. 23 и 24.
   Не существует как самостоятельная обязанность не дискриминировать,
   она зависит от других прав и свобод,  признанных в других  статьях
   Конвенции.
   
       ii) Третье предложение первого  абзаца п. 44 Судебного решения
   начинается следующим образом:
       "Мера, которая   сама  по  себе  находится  в  соответствии  с
   требованиями  статьи,  гарантирующей  соответствующее  право   или
   свободу..."  Но Суд только что установил в предыдущей части своего
   Решения,  что право  на  участие  в  консультациях  не  закреплено
   статьей  11.  Поэтому  данный факт,  игнорированный Судом,  лишает
   смысла и продолжение <11>.
       --------------------------------
       <11> "может  оказаться  нарушением  данной  статьи,  взятой  в
   сочетании  со  статьей 14, по причине дискриминационного характера
   этой меры".
   
       iii) Последняя  фраза  первого  абзаца п.  44 Решения лишняя и
   ничего  не  значит.  Независимо  от  того,  имеет  ли  статья   14
   самостоятельное   значение   или   ее  следует  рассматривать  как
   инкорпорированную в каждую из разных  статей  Конвенции,  в  обоих
   этих  случаях она  играет одну  и ту же роль.  Я вернусь к этому в
   п. 20 ниже.
       iv) Аргумент,  приведенный   во  втором абзаце п.  44 Решения,
   который я уже цитировал выше <12>, также является ложным и по тому
   же  самому основанию.  "Правом,  включенным в Конвенцию",  "правом
   такого рода", вытекающим из статьи 11, Суд считает право профсоюза
   "быть  выслушанным".  Но  если  даже согласиться с тем,  что такое
   право действительно содержится в статье 11, оно не имеет отношения
   к данному спору; как я уже отметил в п. 10, право на консультацию,
   о котором идет спор в данном деле и в том плане,  в котором вопрос
   поставлен  профсоюзом  бельгийской  полиции,  полностью отличен от
   права "быть выслушанным" (т.е. быть выслушанным, если профсоюз это
   попросит).  Речь  идет о праве на консультацию,  осуществляемую по
   инициативе нанимателя или самого  государства  даже  тогда,  когда
   никто  не обращался с просьбой быть выслушанным.  Это разные вещи.
   Бельгийское Правительство не отказалось выслушать  заявителя,  оно
   отказалось   консультироваться   с  ним,  подобно  тому,  как  оно
   консультируется с другими профсоюзами.  Включено ли имплицитно или
   нет "право быть выслушанным" в статью 11,  оно не то же самое, что
   право на консультацию, констатированное Судом.
       --------------------------------
       <12> "К   такой   логике   прибегают   тогда,   когда   право,
   предусмотренное  в  Конвенции,  и  корреспондирующая   обязанность
   государства не определены достаточно конкретно,  и, следовательно,
   государство имеет широкий выбор средств, чтобы осуществление права
   стало возможным и эффективным".
   
       v) Все  рассуждения,  содержащиеся  в  п.  44,  не приводят  к
   желаемому выводу;  лишь наполовину верные,  они не дают ответа  на
   основной вопрос, который надлежит решить.
       20. Пункт 44 Решения Суда,  очевидно,  основывается  на  точке
   зрения,  выраженной  в  бельгийском  деле о языках,  на которое он
   ссылается и некоторые из формулировок которого в нем приводятся. Я
   допускаю, что, возможно, будет трудно отойти от выводов, к которым
   Суд пришел в деле,  завоевавшем такой  большой  авторитет.  Однако
   Суд,  подобно всем международным судебным органам,  и в отличие от
   некоторых национальных,  не связан прецедентом;  и если  возникнут
   серьезные  основания  для сомнения в правильности какой-либо ранее
   выраженной  точки  зрения,  Суд  должен,  не   колеблясь,   заново
   рассмотреть вопрос.  По моему мнению,  точка зрения,  выраженная в
   деле о языках,  была совершенно неправильной;  но прежде чем  дать
   свои комментарии,  я приведу важное место из того Решения, которое
   без ссылки цитируется в п.  44  данного  Решения  Суда.  Говоря  о
   гарантиях,   предусмотренных  статьей  14  Конвенции,  Суд  в  его
   тогдашнем составе высказался в деле  о  языках  следующим  образом
   (с. 33 - 34,  п.  9 Решения):  "Хотя эта гарантия действительно не
   имеет самостоятельного значения,  в том смысле, что статья 14 лишь
   указывает на права и свободы,  предусмотренные в Конвенции, однако
   соответствующая статья, устанавливающая право или свободу, может в
   сочетании со статьей 14 оказаться нарушенной, если меры, связанные
   с  этими  правами  и  свободами,   приобретают   дискриминационный
   характер".
       Применительно к бельгийскому делу о языках это  означает,  что
   государство   не   было  обязано  создавать  "особый  вид  учебных
   заведений";  но,  если тем не менее государство фактически создало
   учебное  заведение,  оно  не  имело  права,  "устанавливая правила
   приема", применять дискриминационные критерии.
       Суд привел  тогда  следующий  пример:  "Государство не обязано
   создавать то или иное учебное заведение,  но если оно объявляет  о
   его  создании,  оно  не  может,  определяя  правила приема в него,
   устанавливать    дискриминационные    критерии"   (п.  33   -   34
   Решения <13>).
       --------------------------------
       <13> Решение от 23 июля 1968 г. Серия A, т. 6.
   
       Суд обратился и к другому примеру.
       "Статья 6   Конвенции   не   принуждает   государство  создать
   двухинстанционную судебную систему.  Если оно тем не менее создаст
   апелляционные суды,  то это лежит за пределами его обязанностей по
   статье 6.  Но  государство  нарушит  статью  6  в   сочетании   со
   статьей 14, если оно откажет кому-либо без правомерных оснований в
   праве на обжалование, в то время как другие имеют такое право.
       В подобных  случаях  имеет  место  нарушение  гарантированного
   права  или  свободы,  которое  в  обстоятельствах   данного   дела
   оказалось  связанным  с требованиями статьи 14 таким образом,  что
   эта статья становится как бы составной частью  каждой  из  статей,
   говорящих о каких-либо конкретных правах или свободах".
       Это мнение представляется мне не только очевидно ошибочным, но
   и   внутренне   противоречивым.   Я   покажу   это  на  примере  с
   апелляционными судами.
       Когда Суд  говорит,  что  статья  14  инкорпорируется в статьи
   Конвенции,  которые придают  какое-либо  право  или  свободу,  это
   означает,  что  соответствующее  право  должно  быть действительно
   признанным,  чтобы   возникла   обязанность   не   допускать   его
   дискриминации.  Однако  Суд  заявляет,  что  статья 6 не обязывает
   государство  создать  судебную  систему  из   двух   инстанций   и
   соответственно у лица нет права требовать ее создания.  Это в свою
   очередь означает,  что отсутствует право, "признанное Конвенцией",
   которое предполагает применение статьи 14.  Отсутствует право, при
   осуществлении которого можно требовать запрета дискриминации.  Тем
   более  что  в данном случае речь шла бы о пользовании правом,  его
   запрете или дискриминации,  которые установлены не  Конвенцией,  а
   добровольно самим государством.
       21. Поэтому можно убедиться,  что в деле о языках  Суд  просто
   противоречил себе,  когда, с одной стороны, он постулировал случай
   отсутствия нарушения статьи 6, поскольку она не влекла обязанности
   (и,  следовательно,  соответствующего  ей  права)  ввести  систему
   апелляций,  и,  с другой стороны,  полагал, что возможно нарушение
   статьи  14,  хотя и признал,  что в данном случае дискриминация не
   касалась никакого права или свободы,  признанных в Конвенции,  как
   этого требует статья 14 <14>.
       --------------------------------
       <14> Как  я  упомянул  ранее,  понятие  "свобода"   фактически
   бессмысленно в этом контексте. Каждый человек свободен призывать к
   чему угодно,  но это  не  ведет  к  созданию  юридически  значимой
   ситуации.  Особенно  бессмысленно  говорить  о  свободе  требовать
   введения системы апелляционных судов.
   
       22. Вряд ли необходимо сосредоточиваться на столь элементарной
   ситуации,  но  тем  не  менее  полезно  представить  ее и в другом
   ракурсе.  Поскольку  приведенное  извлечение  из  дела  о   языках
   применительно  к нарушению любой статьи Конвенции "в сочетании" со
   статьей 14, возникает вопрос: что же служит связующим звеном между
   этими  статьями?  Если  ни одна статья Конвенции не содержит право
   или свободу,  в отношении которых предполагается дискриминация, то
   нет  оснований для какой-либо связи со статьей 14.  В таком случае
   не  может  иметь  место  нарушение  какой-либо  иной   статьи   "в
   сочетании"  со  статьей 14,  ибо установлено,  что она не содержит
   соответствующее право или свободу,  в то время как Суд  правомерно
   установил  в  деле  о  языках,   что  "гарантия",  предусмотренная
   статьей 14,   "не   имеет  никакого  независимого  существования",
   поскольку она имеет  отношение исключительно к "правам и свободам,
   признанным в Конвенции". Как тогда Суд мог вынести Решение о  том,
   что имело место нарушение  статьи 2  Протокола N 1 "в сочетании со
   статьей 14"?  Сложение  двух отрицательных величин не  может  дать
   положительной. Не может быть никакого кумулятивного эффекта, когда
   каждая из статей,  взятая в  отдельности,  несоединима  с  другой;
   здесь нет необходимой связи,  потому что ни одна из статей не дает
   никакого основания для ее  возникновения.  Недостаточно  показать,
   что статья 11 представляет собой статью, которая имеет отношение в
   принципе или в общем смысле  к  деятельности  профсоюза,  или  что
   предмет  данного  спора  находится  в  сфере  прав  или  интересов
   профсоюза.  Именно на это Суд опирается в настоящем деле, но этого
   недостаточно.  Чтобы восполнить пробел,  необходимо показать,  что
   оспариваемое конкретное право - в этом случае право на  участие  в
   консультациях  -  является правом,  предоставленным статьей 11 как
   часть такой деятельности. Согласно заключению Суда этого-то и нет.
   Следовательно,  консультации  не  являются  одним  из вопросов,  к
   которым статья 14 имеет отношение.
       23. Этот анализ можно и нужно развивать далее.  Действительно,
   было бы ошибочно вообще говорить о нарушении статьи 6, статьи 11 и
   т.д. в связи со статьей 14, поскольку вся суть статьи 14 состоит в
   том,  что она действует даже тогда,  когда нет никакого  нарушения
   другой соответствующей статьи,  при условии, что эта другая статья
   предоставляет право или свободу,  при осуществлении которых  имеет
   место  дискриминация.  В  этом  состоит  реальная  цель статьи 14.
   Обычно нет никакой необходимости прибегать  к  этой  статье,  если
   сама   по   себе  была  нарушена  другая  соответствующая  статья,
   независимо от того,  имела ли место  какая-либо  дискриминация.  В
   таком  случае дискриминация только бы усугубила нарушение,  она не
   была бы его  причиной.  Для  применения  статьи  14  не  требуется
   нарушения  права  или  свободы,  а лишь признание их существования
   другими статьями Конвенции;  ее действие направлено на  то,  чтобы
   выявлять  случаи,  когда предусмотренные какой-либо другой статьей
   права или свободы предоставляются, но дискриминационным образом.
       24. Все  эти  рассуждения одновременно отвечают на возражение,
   согласно которому признание моей точки зрения правильной означает,
   что  статья  14 бесполезна и ничего не добавляет к другим статьям.
   На  самом  деле  она,  конечно,  дает   многое.  Предположим,  что
   статья 11  предоставляет-таки   профсоюзным   организациям   право
   требовать, чтобы  Правительство  консультировалось  с  ними. Тогда
   действие статьи 14 заключалось бы в том, что недостаточно было  бы
   просто  предоставить данное  право   и  исполнить  соответствующее
   обязательство,  в  дополнение  ко всему это необходимо осуществить
   без какой-либо дискриминации.  В противном случае, несмотря на то,
   что,  возможно,  не  имело  места  никакое  нарушение  статьи  11,
   произойдет нарушение статьи 14.  Именно так действует  статья  14,
   хотя только тогда,  когда существует основное право, вытекающее из
   статьи 11.  Как следствие, если учесть это непреложное условие (но
   не  иначе),  статья  14  имеет  весьма определенную и важную сферу
   применения  и,  по  моему  мнению,  никоим   образом   не   должна
   рассматриваться  как  мертвая  буква  закона.  Без  нее,  пока  не
   нарушено само право, дискриминация была бы допустимой.
       25. В заключительной части (если не считать отдельного пункта,
   рассматриваемого в последнем пункте ниже) приходим к  выводу,  что
   то,  чем  в  данном  деле занимался Суд (и то же самое относится к
   делу о языках),  так это такое толкование и применение статьи  14,
   как  будто  слова  "признанные в настоящей Конвенции" в ней вообще
   отсутствуют, а начинается она со слов "пользование [всеми] правами
   и свободами обеспечивается..." и т.д.  Но тогда в результате этого
   (вопреки правильному  решению  в  деле  о  языках  и  собственному
   утверждению  Суда  во  втором  предложении  первого  абзаца п.  44
   Решения Суда) данная статья стала бы  самостоятельной,  автономной
   нормой,   которая  запрещает  дискриминацию  во  всей  сфере  прав
   человека.  Такой подход, возможно, имеет свои положительные черты,
   и может появиться соблазн пойти по этому пути. Все же естественное
   и похвальное  неприятие  дискриминации  в  любой  форме  не  может
   оправдать   вывод,   для  которого  не  существует  или  не  может
   существовать никакой достаточной правовой основы.  Суд является не
   судом этики, а судом закона.
       26. Чтобы ничего не упустить,  замечу,  что имеется  еще  одна
   категория  доводов в пользу принятого Судом Решения - доводы более
   широкого порядка,  основанные скорее на общих  принципах,  чем  на
   конкретных   нормах   Конвенции.   При   толковании  и  применении
   конкретных норм почти всегда можно сказать:  а нельзя ли применить
   в  данной  связи  общие  принципы права,  поскольку есть основания
   полагать, что они имеют отношение к данному делу, а само оно четко
   не  исключает  такую  возможность.  Отталкиваясь  от этого,  можно
   представить такую ситуацию.  Какое-то лицо,  не  обязанное  что-то
   делать,  тем не менее сделало это для другого лица: значит ли это,
   что  оно  должно   сделать   то   же   самое   для   всех   других
   заинтересованных  лиц,  чтобы  никто  не  выиграл  и  не проиграл?
   Независимо от того,  получит  ли  подобная  доктрина  признание  в
   других  ситуациях  или  нет,  она  не может быть противопоставлена
   четкому тексту  Конвенции,  который  ограничивает  обязанность  не
   прибегать   к   дискриминационным  мерам  только  теми  правами  и
   свободами,  которые  "признаны  в   Конвенции".   Короче   говоря,
   Конвенция  исключает  применение  этой доктрины.  Давайте также не
   будем забывать  урок   одной   из   самых   старых   притч   нашей
   цивилизации - притчи о работниках на винограднике.  Когда те,  кто
   "вынес  жару  и   бремя   дневного   времени",   пожаловались   на
   дискриминацию,  потому  что им заплатили не больше,  чем заплатили
   нанятым в конце дня,  хозяин виноградника  ответил:  "Друг,  я  не
   делаю  тебе  ничего  плохого...  Возьми,  что  твое,  и  иди своей
   дорогой...  разве мне не позволено сделать то, что я хочу делать с
   тем, что  мне  принадлежит?"  ("Евангелие  от  Матфея",  глава 20,
   стих 13 - 15).  С точки  зрения  этики  это  не  выглядит  так  уж
   идеально,  но может ли этика требовать так много,  не говоря уже о
   праве.  Если я хочу помочь своему соседу привести  в  порядок  его
   сад,  то  подразумевает  ли  это,  что  либо  в силу закона,  либо
   согласно этическим нормам я должен сделать то же  самое  для  всех
   других жителей улицы?
        Добровольные действия   типа   консультаций   с   профсоюзной
   организацией  могут  быть  предметом  обоснованных   обвинений   в
   дискриминации,  противоречащей закону, только если это установлено
   правовой нормой.  В настоящем  деле  применяемой  правовой  нормой
   являются нормы Конвенции или нормы,  вытекающие из нее, а согласно
   Конвенции консультации не  являются  обязательными,  а  отсутствие
   консультаций   не   составляет   нарушения  какой-либо  из  статей
   Конвенции.  Как тогда может консультация с одним из  профсоюзов  и
   отказ   от   проведения  ее  с  другими,  даже  если  считать  это
   дискриминацией,  быть нарушением права по Конвенции, если она сама
   никакого права на консультации не гарантирует?
   
   
   
   
   
   
                     EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
   
              CASE OF THE NATIONAL UNION OF BELGIAN POLICE
   
                                JUDGMENT
   
                        (Strasbourg, 27.X.1975)
   
       In the case of the National Union of Belgian Police,
       The European  Court  of  Human Rights,  taking its decision in
   plenary session in application of Rule 48 of the  Rules  of  Court
   and composed of the following judges:
       MM. G. Balladore Pallieri, President,
       H. Mosler,
       A. Verdross,
       E. Rodenbourg,
       M. Zekia,
       J. Cremona,
       G. Wiarda,
       P. O'Donoghue,
       Mrs. H. Pedersen,
       MM. T. {Vilhjalmsson},
       R. Ryssdal,
       W. Ganshof van der Meersch,
       Sir Gerald Fitzmaurice,
       Mrs. D. Bindschedler-Robert,
       and also Mr.  M.-A.  Eissen,  Registrar  and  Mr.  H. Petzold,
   Deputy Registrar,
       Having deliberated in private  on  10  and  12  May  and  from
   29 September to 1 October 1975,
       Delivers the  following  judgment  which  was  adopted  on the
   last-mentioned date:
   
                               PROCEDURE
   
       1. The case of the National Union of Belgian Police  (Syndicat
   national  de  la  police  belge)  was referred to the Court by the
   European Commission  of  Human  Rights  (hereinafter  called  "the
   Commission").  The  case  has its origin in an application against
   the Kingdom of Belgium lodged with the Commission by the  National
   Union of Belgian Police on 5 March 1970.
       2. The Commission's request,  to which was attached the report
   provided  for  under Article 31 (art.  31) of the Convention,  was
   lodged with the registry of the Court on 7  October  1974,  within
   the period of three months laid down by Articles 32 para. 1 and 47
   (art.  32-1,  art. 47). The request referred to Articles 44 and 48
   (art.  44,  art. 48) and to the declaration made by the Kingdom of
   Belgium recognising  the  compulsory  jurisdiction  of  the  Court
   (Article 46) (art. 46). The purpose of the Commission's request is
   to obtain a decision from the Court as to whether or not the facts
   of  the  case disclose,  on the part of the Kingdom of Belgium,  a
   violation of the obligations binding on it under Articles  11  and
   14 (art. 11, art. 14) of the Convention.
       3. On 15 October 1974, the President of the Court drew by lot,
   in  the presence of the Registrar,  the names of five of the seven
   judges called  upon  to   sit   as   members   of   the   Chamber,
   Mr. W.  Ganshof  van  der  Meersch,  the  elected judge of Belgian
   nationality,  and Mr.  G. Balladore Pallieri, the President of the
   Court,  being ex officio members under Article 43 (art. 43) of the
   Convention and Rule 21 para.  3 (b) of  the  Rules  of  the  Court
   respectively. The   five   judges   chosen   were  Mr.  A.  Favre,
   Mr. G.  Wiarda,  Mr.  P.  O'Donoghue,  Mr.  T.  {Vilhjalmsson} and
   Sir Gerald  Fitzmaurice  (Article 43 in fine of the Convention and
   Rule 21 para. 4) (art. 43).
       Mr. Balladore  Pallieri assumed the office of President of the
   Chamber in accordance with Rule 21 para. 5.
       4. The  President  of  the  Chamber  ascertained,  through the
   Registrar,  the views of  the  Agent  of  the  Belgian  Government
   (hereinafter  called "the Government") and of the Delegates of the
   Commission regarding the procedure to be followed.  By an Order of
   30  October  1974,  the  President of the Chamber decided that the
   Government should file a memorial within a time-limit expiring  on
   31  January 1975 and that the Delegates should be entitled to file
   a memorial in reply within  two  months  of  the  receipt  of  the
   Government's memorial.
       The Government's memorial was  received  at  the  registry  on
   29 January, and that of the Delegates on 25 March 1975.
       5. After having consulted, through the Registrar, the Agent of
   the Government and the Delegates of the Commission,  the President
   decided by an Order of 26 March 1975 that the oral hearings should
   open on 7 May.
       6. At a meeting held in private on 12 April 1975 in Paris, the
   Chamber decided under Rule 48 to relinquish jurisdiction forthwith
   in favour  of  the  plenary  Court,  "considering  that  the  case
   raise(d)  serious  questions  affecting  the interpretation of the
   Convention ...".  On the same day,  the President  instructed  the
   Registrar to request the Agent of the Government and the Delegates
   of the Commission to communicate certain documents to  the  Court.
   These  documents  were received at the registry on 18 and 28 April
   1975 respectively.
       7. After having consulted, through the Registrar, the Agent of
   the Government and the Delegates of the Commission,  the President
   of the Court decided by an Order of 16 April 1975 that the opening
   of the oral hearings should be deferred until 8 May.
       8. On  7  May  1975,  the  Court held a preparatory meeting to
   consider the oral stage of the procedure.  On  this  occasion  the
   Court decided  proprio  motu in pursuance of Rules 38 para.  1 and
   48 para.  3 taken together, that during the oral hearings it would
   hear,  on  certain  questions  of  fact  and  for  the  purpose of
   information,  Mr.  {Felix} Janssens,  administrateur {delegue} and
   Secretary General of the applicant union.
       9. The oral hearings were held in public at the  Human  Rights
   Building at Strasbourg on 8 and 9 May 1975.
       There appeared before the Court:
       - for the Government:
       Mr. J. Niset, Legal Adviser at the Ministry of Justice, Agent;
       Mr. A. Houtekier, Barrister,
       Mr. J.  de Meyer,  Professor at  the  University  of  Louvain,
   Counsel;
       Mr. V. Crabbe, Inspector General of Public Services,
       Mr. C.  Dumortier,  Principal  Adviser  at the Ministry of the
   Interior, Advisers;
       - for the Commission:
       Mr. J.E.S. Fawcett, Principal Delegate,
       Mr. J. Custers, Delegate,
       Mr. J.M.  Nelissen,  who had represented the applicant  before
   the  Commission,  assisting  the delegates under Rule 29 para.  1,
   second sentence.
       In accordance with its decision of 7 May 1975, the Court heard
   Mr.  Janssens on the following  day.  The  Court  then  heard  the
   addresses  and submissions of Mr.  Houtekier and Mr.  De Meyer for
   the Government and of Mr.  Fawcett,  Mr.  Custers and Mr. Nelissen
   for  the Commission,  as well as their replies to questions put by
   the Court and by several judges.
       10. On  28  May,  leave  having  been  granted  by  the Court,
   Mr. Janssens replied in writing to two questions which  the  Court
   had put to him on 8 May 1975 when he had not been in a position to
   supply  the  necessary  details   immediately.   His   reply   was
   communicated  to  the  Delegates  of  the  Commission  and  to the
   Government and gave rise on the part  of  the  latter  to  written
   observations which were received at the registry on 18 June 1975.
       On 22 August 1975,  the Secretary to the Commission  forwarded
   to  the  Registrar  certain  comments  from the applicant union on
   those observations. On 26 August, the Registrar communicated these
   comments  to  the Government which informed him,  on 16 September,
   that it did not think it necessary to revert to  the  explanations
   it had earlier given to the Court.
   
                            AS TO THE FACTS
   
       11. The facts of the case may be summarised as follows:
       12. The applicant,  the National Union of Belgian Police,  has
   its  headquarters at Brussels-Schaerbeek.  The union descends from
   the Belgian Police Federation founded in 1922 and changed its name
   in   1930;   in   1939  it  was  constituted  in  the  form  of  a
   non-profit-making association within the meaning  of  the  Act  of
   27 June  1921.  Associations  of  this kind have capacity in civil
   law.
       13. The  applicant  union  is  open  to  all  members  of  the
   municipal police,  including rural policemen,  regardless of rank,
   but members of the two State police forces,  the  criminal  police
   attached  to the prosecuting authorities (police judiciaire {pres}
   les parquets) and the gendarmerie,  may not at present  belong  to
   it.  It  numbers police superintendents and deputy superintendents
   amongst its members.
       The list of the applicant union's members deposited on 21 July
   1971,  in accordance with law,  contained the names of 99 persons;
   this  was  not  the  whole  of its membership but only the "active
   members", that is to say, those "who are delegated by the sections
   to  represent  them at the general meeting" and are alone entitled
   to  vote  (Article  5  of  the  applicant  union's   articles   of
   association  annexed  to  the Moniteur belge of 8 July 1960).  The
   applicant union claims to have had 7,226 paid-up members  in  1961
   and that their numbers fell to 6,162 in 1971, 6,011 in 1972, 5,896
   in 1973 and 5,748 in 1974.  It is alleged by the  applicant  union
   that this steep decline of some 20% was due specially to the trade
   union consultation policy  contested  in  the  present  case.  The
   Government  does  not dispute the fact of the decline but does not
   attribute it to the cause put forward by the applicant.
       There being about 12,000 men serving in the municipal police -
   whose establishment provides for 13,722 -,  at the end of 1974 the
   applicant  union  represented  almost  half  of the members of the
   force.
       14. The  municipal  police,  whose  members  are classified as
   municipal officials,  is  entrusted  both  with  functions  of  an
   administrative  and  crime-deterrent  character,  as  well as with
   criminal-police functions.  In carrying out its administrative and
   crime-deterrent  duties,  the municipal police is directly subject
   to the municipal authorities and placed under the  orders  of  the
   burgomasters;   on   the  other  hand,  in  the  exercise  of  its
   criminal-police functions,  it is subject solely to the  authority
   of   the  State  and  more  especially  the  judicial  authorities
   ({autorites} judiciaires).
       The two  State  police  forces are distinct from the municipal
   police.  The   gendarmerie,   itself   also   vested   with   both
   administrative   police   duties   (maintenance   of   order)  and
   criminal-police duties,  can in addition discharge military duties
   in  certain circumstances and is organised on military lines.  The
   criminal police attached to the prosecuting authorities (la police
   judiciaire  {pres}  les parquets) has,  for its part,  exclusively
   criminal-police (de police judiciaire) duties.
       The municipal  police  force amounts to some 13%  of municipal
   staff and less than 10%  of all municipal and provincial staff. At
   the  end  of  1974,  municipal  staff totalled 88,809 officials to
   which number were added the  staff  of  municipal  social  welfare
   boards   (28,999),   inter-communal   associations   (12,156)  and
   provinces (14,260).  The gendarmerie and criminal police  numbered
   respectively 13,392 and 827 members as of 30 June 1970.
       15. Under Article 3 of its articles of association, the aim of
   the  applicant  union  is  "any  activity  directly  or indirectly
   relating to the study,  protection,  development,  improvement and
   progress  of  any  matter  concerning  the rights and occupational
   interests of the Belgian police,  particularly by means  of  trade
   union action."
       16. Freedom   of  association  is  recognised  in  Belgium  by
   Article 20 of the Constitution and is guaranteed in all fields  by
   the  Act  of  24  May  1921.  Furthermore,  Belgium  is a party to
   International Labour Organisation Conventions  no.  87  concerning
   Freedom  of  Association  and  Protection of the Right to Organise
   (Act of 13 July 1951) and no. 98 concerning the Application of the
   Principles  of  the  Right to Organise and to Bargain Collectively
   (Act of 20 November 1953).  These  various  provisions  safeguard,
   inter  alia,  the right freely to form trade unions,  the right to
   join or not to join them,  the right of trade union members freely
   to elect trade union representatives and the right of trade unions
   freely to organise their administration.
       While therefore in Belgian law freedom is the rule  for  trade
   unions   in  matters  of  founding,  organising,  recruitment  and
   propaganda,  the same is not true of consultation of trade  unions
   by  public  authorities  acting  as  employers.  In order to avoid
   having to negotiate with an ever increasing number of parties, the
   public  authorities  have  in  fact  fixed  certain  criteria  for
   selection based on the idea of representativeness of trade unions.
   They  have  also introduced this principle in several Acts dealing
   with relations between employees  and  employers  in  the  private
   sector,  for  example  the  Act  of 17 July 1957 on the Health and
   Safety of Workers and the Hygiene of Places of  Work  and  Working
   Conditions,  the  Act  of 29 May 1962 setting up a National Labour
   Council and the Act  of  5  December  1968  on  Collective  Labour
   Agreements and Joint Committees.
       17. Apart from a Decree of 26 September 1946 referred to below
   (paragraph  19),  the first regulation on trade union consultation
   in the public sector dates back to a Royal Decree of 20 June  1955
   applicable  to  State  officials  exclusively.  The  Royal  Decree
   confines consultation to organisations having a seat on  a  "trade
   union   advisory   committee"   set  up  within  each  ministerial
   department  and  a  seat  in  a  "general  trade  union   advisory
   committee" operating under the aegis of the Prime Minister.  These
   committees are consulted on all proposals concerning the status of
   State officials, organisation of services and work, safety, health
   and improvement of places of work.
       The representative character of these trade unions is assessed
   at two levels,  first at the level of  the  different  ministerial
   departments  and secondly at the level of the State administration
   as a whole.  The sole  criterion  for  representativeness  is  the
   number of members, determined by elections held in principle every
   four years.  In fact,  the last trade union elections were held in
   1959. The elections due to be held in 1963 were postponed sine die
   at the request of the large trade  union  federations,  which  had
   obtained a low percentage of votes in 1959.
       In the case of the criminal police attached to the prosecuting
   authorities,   the   Government   has   reserved  the  benefit  of
   consultation for the organisations which are confined  to  members
   of  this force (Royal Decree of 21 February 1956);  the Government
   states that in fact these organisations are in turn affiliated  to
   the  three  large Belgian trade union federations.  As regards the
   gendarmerie,  Section 16 para.  2 of the Act of  14  January  1975
   provides   that   members   of   the  gendarmerie  may  join  only
   occupational  associations  composed  solely  of  gendarmes.   The
   National Staff Union of the gendarmerie has been recognised as the
   sole organisation representing members of the corps.
       18. There  are  no  general regulations governing relations of
   municipal  and  provincial  authorities  with  trade  unions.  The
   municipal  authorities are free to set up trade union consultation
   if they so wish.  Some of them,  such as  the  towns  of  Antwerp,
   Charleroi,  Mons and Verviers, have done so and set up commitees -
   generally organised like those which operate at national  level  -
   on  which  sit  delegates  of  certain  representative trade union
   organisations.  Otherwise there is no organised  consultation  but
   trade unions may,  as everywhere else in the country, lodge claims
   or  make  representations  on  behalf  of  a  member  without  any
   condition of representativeness.
       19. The position  proves  to  be  very  different  as  regards
   relations  between  the  Ministry  of  the Interior,  which is the
   supervisory  authority,  and  the  staff  of  municipalities   and
   provinces.
       After a first attempt (a Bill of 1957) had failed, trade union
   consultation  was  introduced  at  this level by an Act of 27 July
   1961.  Prior to that there had been  no  statutory  provisions.  A
   Decree  issued  by  the  Regent  on 26 September 1946 had set up a
   trade  union  consultative  committee  at  the  Ministry  of   the
   Interior.  On this committee there were, amongst others, delegates
   of the Union  of  National  Associations  of  Civil  Servants  and
   Municipal  Officials,  including  the  secretary  general  of  the
   applicant union;  but the Government states that the commitee  was
   of little importance and soon ceased to meet.
       20. Section 9 of the Act of 27 July  1961  reads  as  follows:
   "The general arrangements  to  be  made  by  the  King  ...  shall
   be decreed after consulting representatives of those organisations
   that best   represent   the   staff   of   the    provinces    and
   municipalities... The   forms   of   such  consultation  shall  be
   determined by the King."
       Under the same section the representative organisations are to
   be consulted on the following subjects:  staffing, recruitment and
   promotion conditions for municipal  staff,  pecuniary  status  and
   salary  scales  for  the  staff  of  provinces and municipalities,
   general rules governing  certain  allowances  and  bonuses,  rules
   governing  the  adjustment  of  pay scales and pecuniary status in
   line with the changes which have occurred since 1 January 1960  in
   the  pecuniary  status of staff of the ministries,  conditions for
   appointment to the  posts  of  police  superintendent  and  deputy
   superintendent and criteria for up-grading.
       21. Consultation  is  important  on  two  counts.  First,  the
   Government  is  bound to ask for the opinion of the representative
   organisations and,  secondly,  in the course  of  consultation  it
   informs the representative organisations of its proposals in order
   that they may make known their opinions  before  any  decision  is
   reached.
       The consultation  machinery  is  set   in   motion   for   the
   preparation of every rule-making instrument - Bill,  Royal Decree,
   ministerial decree or circular -  which  relates  to  the  matters
   listed  above.  Royal  Decrees and ministerial circulars have been
   formulated in this way,  usually concerning the  entire  staff  of
   provinces  and  municipalities,  but  several  of  them containing
   measures peculiar to the municipal police and some valid only  for
   that force.
       22. If an organisation is not recognised as representative, it
   is  barred  from  the  consultation procedure but may nonetheless,
   inter alia,  submit claims to the supervisory authority, ask to be
   heard by it,  refer cases to it and make representations on behalf
   of its members.
       23. The  modalities of consultation of trade unions recognised
   as representative were first fixed by a Royal Decree of 23 October
   1961.  This  Decree  set  up  a trade union consultation committee
   attached to the Ministry of the Interior,  on which the only trade
   union  delegates  were the representatives of the four large trade
   union federations listed in the following paragraph (Article 2).
       The applicant  union  applied  to  the  Conseil  d'Etat  for a
   declaration of annulment of the Decree. However, on the day of the
   hearing,  15  October  1964,  the Moniteur belge published a Royal
   Decree of 12 October 1964  withdrawing  the  provision  which  was
   being  challenged.  The case was then removed from the list of the
   Conseil d'Etat.
       24. A  Royal  Decree  of  2 August 1966 re-organised the trade
   union consultation in question.  While the consultation  committee
   remained,  its membership was radically changed in respect of both
   the number and appointment of representatives. The representatives
   were  no  longer  to be appointed by specified trade unions but by
   "the  organisations  most  representative  of  the  staff  of  the
   provinces  and municipalities".  Article 2 para.  2 specified what
   was to be understood by "most representative":
       "Those organisations  which  are  open  to  all  staff  of the
   provinces  and  municipalities  and  which  protect  such  staff's
   occupational  interests  shall  be  deemed to be the organisations
   most representative thereof.
       Each such  organisation  shall make itself known by sending to
   the Minister of the Interior by registered post, within forty days
   of publication of this Decree in the Moniteur belge, a copy of its
   articles of association and a list of its officers.  The  Minister
   of  the  Interior  shall  verify  whether  it  complies  with  the
   conditions required and shall notify it of his decision."
       Four trade  unions,  of which the first two have since merged,
   were recognised as meeting these criteria:  the Liberal  Union  of
   Civil Servants; the Liberal Public Services Union (a member of the
   Affiliated Belgian Trade Unions);  the Affiliated Public  Services
   Unions,  Provincial  and Municipal Sector (a member of the Belgian
   General Federation of Labour); and the Affiliated Christian Public
   Services Unions,  Provincial and Municipal Sector (a member of the
   Christian Trade Unions).
       It is difficult to specify the number of persons affiliated in
   these various organisations. Some of the applicant union's members
   are also affiliated to one or other of the large federations.  The
   Government says that two of these federations have 1,500 policemen
   as members.
       At least two of the trade union  organisations  recognised  as
   representative have technical committees for the municipal police,
   which,  as occasion arises,  deal with problems particular to this
   force.
       25. On 22  September  1966,  the  applicant  union  asked  the
   Minister  of  the  Interior  to  consider  it  as  one of the most
   representative   organisations   of   staff   of   provinces   and
   municipalities  for  the  purposes  of  the  implementation of the
   above-mentioned Royal Decree.  By letter of 14 February  1967  the
   Minister   replied  as  follows:  "From  the  documents  you  have
   submitted it does not appear that your  organisation  fulfils  the
   required  conditions,  namely  that  it  should be open to all the
   staff of the provinces and municipalities and protect such staff's
   occupational interests".
       26. Prior to that, on 25 October 1966, the applicant union had
   applied  to  the  Conseil d'Etat for a declaration of annulment of
   the Royal Decree of 2 August 1966,  alleging that Section 9 of the
   Act of 27 July 1961 had been contravened.  The applicant contended
   that Section 9, which was drafted in very wide terms, implied that
   the  organisations  grouping  officials  by  category  and without
   regard for their opinions should,  subject to their being the most
   representative  organisations,  be  consulted  on an equal footing
   with  the  organisations  in  which  officials   joined   together
   according  to  their political feelings and without distinction as
   to their occupations.  In the applicant's  view,  the  preparatory
   work  to Section 9 showed that consultation should extend to every
   representative  organisation  which  protected  the   occupational
   interests  of  staff  governed  by  particular  staff regulations.
   Claiming that three quarters of the men in  the  municipal  police
   belonged  to  it  and  that  the force had its own regulations and
   constituted a corps within the personnel  of  the  municipalities;
   the  applicant  thus  maintained  that  it was representative in a
   twofold way, the number of its members as compared with the number
   of   municipal  policemen  and  the  special  character  of  their
   functions.  In the submission of the applicant, the King had acted
   ultra  vires  in  stipulating  that the condition "representative"
   must be confined to organisations open to the whole of  provincial
   and municipal staff.
       The applicant  union  did  not  refer  to  Articles  11 and 14
   (art. 11,  art.  14) of the Convention nor to Article  20  of  the
   Belgian   Constitution.   It   submitted,  however,  albeit  in  a
   subsidiary way,  that Article  2  para.  2  of  the  Royal  Decree
   violated  the  principle of trade union freedom in that it made it
   "obligatory" for police officers to join "political" trade unions.
       27. The Minister of  the  Interior  submitted  in  reply  that
   Section  9 para.  1 of the Act of 27 July 1961 provided explicitly
   for consultation of the organisations most representative  of  the
   staff of the provinces and municipalities. The Minister added that
   the Conseil d'Etat,  in its opinion no.  L 94 38/2,  had taken the
   view  that  there  was  no  objection  to  considering as the most
   representative organisations those which "included  staff  members
   of  all  categories".  The  Minister  inferred  from this that the
   application was ill-founded.
       28. The Conseil d'Etat dismissed the application on 6 November
   1969.  It held that "while the criterion of number advanced by the
   applicant  was  acceptable  when applied to workers in the private
   sector or even to civil servants and officials in large government
   departments  belonging  to  the  same  hierarchical  structure and
   subject to the same regulations,  it cannot  be  accepted  in  the
   present  case  since  the  officers  concerned  belong  to  widely
   different categories which have no link between them,  some  being
   governed  by  separate  regulations".  It further considered "that
   this diversity of categories and regulations  has  the  effect  of
   making  the  consultation of organisations representing staff much
   more difficult; that, in each category, the persons concerned will
   tend  to  claim  as  many  advantages  as  possible for themselves
   without paying any heed to the implications of measures  on  which
   they  are  consulted  for the position of the other staff members,
   whereas the authority has to take such implications into  account;
   that  the  consultation  of  the  organisations  by the Government
   cannot in most cases serve any useful purpose unless  it  concerns
   organisations which comprise staff belonging to all categories and
   which therefore have to strike some balance  in  their  claims  in
   order  to  protect  the interests of all their members".  It found
   "that  in   considering   the   organisations   representing   the
   occupational   interests   of  all  staff  of  the  provinces  and
   municipalities to be the organisations most representative of such
   staff,  the  Decree  being  challenged  is  not  contrary  to  the
   intention of the statute";  "that the applicant  is  in  error  in
   still  maintaining that the contested provision is contrary to the
   principle of trade union  freedom  by  making  it  obligatory  for
   police  officers to join political trade unions;  that in fact the
   contested provision does not oblige police officers  to  join  any
   trade union nor any particular trade union."
       The judgment  ended  with  the   conclusion   "that   in   the
   organisation   of   public  services  the  King  may  confine  the
   consultation   of   occupational   organisations   to    whichever
   organisations are the most representative of the staff as a whole,
   which procedure has repeatedly been given statutory  confirmation"
   (translated  from  Recueil des {arrets} et avis du Conseil d'Etat,
   1969, pp. 941 - 942).
       29. In  the  meantime  a  Royal  Decree  of 20 August 1969 had
   abolished the committee provided for in the  Decree  of  2  August
   1966,  but  preserved  consultation  of  the  most  representative
   organisations as provided in Article 2 para. 2 of the 1966 Decree;
   since then, such consultation takes place in writing.
       30. An Act of 19  December  1974  re-organised  the  relations
   between  public  authorities  and trade unions of officials in the
   service of those authorities.  Section I of this Act provides that
   the system which the Act establishes may be made applicable by the
   King - with certain exceptions one of which concerns the  "members
   of   the   armed   forces"  -  not  only  to  the  staff  "of  the
   administration and other government departments",  particularly of
   the  "services  which  assist  the  judicial  authorities (pouvoir
   judiciaire)",  but  also  to  the  staff  of  the  provinces   and
   municipalities including the municipal police.
       The Act establishes a procedure of  negotiation  (Chapter  II)
   and a procedure of consultation (Chapter III).
       For negotiation,  the  Act  provides  that  the   King   shall
   establish  three  "general committees" namely,  "the Committee for
   the National Public Services",  "the Committee for Provincial  and
   Local  Public  Services",  and "the Joint Committee for all Public
   Services" (Section 3), as well as "special committees" among which
   will be committees competent for "questions relating to the staff"
   of provincial or municipal services (Section 4).  The  King  shall
   determine  "the  composition  and  operation"  of these committees
   (Section 5) on which only "representative ... organisations" shall
   sit  from  the trade union side (Section 6).  Section 7 defines in
   detail the criteria of representativeness for each  of  the  three
   general committees, Section 8 for the special committees.
       Consultation shall take place within "consultation committees"
   set up by the King for "services and groups of services comprising
   not less than twenty-five  officials"  (Section  10).  Section  12
   provides  that  "the  trade  union  organisations represented on a
   special  negotiating  committee  shall  be  entitled  to   appoint
   delegates  to sit on the consultation committees set up within the
   competence of that committee".
       There will   be   negotiations   on  "the  basic  regulations"
   concerning "staff  administration  matters",  "pecuniary  status",
   "pension schemes", "relations with trade union organisations", and
   "the  organisation  of  the  social  services";  on  "regulations,
   internal measures,  or directives, of a general nature relating to
   the subsequent fixing of staff structures,  to working hours or to
   the  organisation  of  work";  lastly,  on Bills concerning any of
   these various matters (Section 2).  There will be consultation for
   "decisions determining the staff structure of the services covered
   by the consultation committee in question", "regulations which the
   King has not specified as basic regulations", etc. (Section 11).
       In its observations of 18 February 1975,  the applicant  union
   expressed the opinion that the present case would "probably become
   pointless" "if the Act of 19 December 1974  became  applicable  to
   municipal officials".
       At hearings of 8 and 9 May 1975,  the Government stressed that
   the  application of the 1974 Act to provincial and municipal staff
   would not be an easy matter  and  would  require  more  time.  The
   Government  consider  that it may in any case be inferred from the
   text and the preparatory work of the Act that even when it becomes
   applicable to such staff it will not change the trade union status
   in a way favourable to category-based unions.  In  its  view,  the
   applicant  union  will  not  be  entitled  to  sit on a general or
   special negotiating committee.
       The applicant  accordingly  now  feels  that  "it  is doubtful
   wether the new law will give just satisfaction to the  union"  and
   has so informed the Court through the Commission.
       31. In its application lodged with the Commission on  5  March
   1970,  the  National  Union of Belgian Police alleged violation of
   Articles 11   and   14  of  the  Convention  in  conjunction  with
   Article 17 (art.  17 + 11,  art.  17 + 14),  in that  the  Belgian
   authorities   refused   to   recognise   it  as  a  representative
   organisation, thus debarring it from the consultation provided for
   by  the Act of 27 July 1961.  The union also claimed damages which
   it provisionally assessed at 100,000 Belgian francs.
       The Commission declared the application admissible by a  final
   decision of 8 February 1972,  after having rejected on 28 May 1971
   certain of the  preliminary  objections  made  by  the  respondent
   Government.
       During the examination  of  the  merits  the  applicant  union
   confined  itself to relying on Article 11 (art.  11),  both on its
   own and in conjunction with Article 14 (art. 14 + 11).
       32. In its report of 27 May 1974, the Commission expressed the
   opinion:
       - unanimously,  that the State, whether acting as "legislator"
   or "employer",  assumes obligations within the scope of Article 11
   para. 1 (art. 11-1) of the Convention;
       - by eight votes to five,  that the right to consultation and,
   more generally,  freedom to bargain collectively are important and
   even essential elements of trade union action falling  within  the
   scope of Article 11 para. 1 (art. 11-1);
       - by eight votes to five,  that this right to consultation  is
   not  however  unlimited,  the  limit  being,  in  the  case of the
   applicant union,  the existence  of  an  objective  criterion  for
   representativeness;
       - unanimously,  that the regulations at issue on  trade  union
   consultation  in  Belgium do not constitute a breach of Article 11
   para. 1 (art. 11-1) of the Convention;
       - unanimously,  that the difference in treatment introduced by
   Belgian legislation between  different  categories  of  unions  is
   justified  in the circumstances of the case and is consistent with
   Articles 11 and  14  (art.  14  +  11)  of  the  Convention  taken
   together.
       The report contains a separate  concurring  opinion  to  which
   four other members of the Commission subscribed.
       33. The Government made the following final submissions at the
   oral hearing on 8 May 1975 in the afternoon:
       "May it please the Court:
       - in the first place,  Article 11 (art.  11) does not apply in
   the present case and there is  therefore  no  reason  to  consider
   whether   there  has  been  violation  of  Article  14,  taken  in
   conjunction with Article 11 (art. 14 + 11);
       - alternatively,  there  has been violation neither of Article
   11,  (art.  11),  nor of Article 14 in conjunction with Article 11
   (art. 14 + 11)."
   
                             AS TO THE LAW
   
       34. The applicant's complaints may be summarised as follows:
       The National  Union  of  Belgian  Police  complains   of   the
   Government  not  recognising  it as one of the most representative
   organisations that the Ministry of the  Interior  is  required  to
   consult  under  the  Act  of  27 July 1961,  which relates to such
   matters  as  staff  structures,  conditions  of  recruitment   and
   promotion,  pecuniary  status  and salary scales of provincial and
   municipal staff.  The applicant union, which is excluded from this
   consultation  as  regards  both  questions of interest to all such
   staff and questions peculiar to the  municipal  police,  considers
   that  it  is  put  at a disadvantage compared with the three trade
   unions open to that staff as a whole,  as  defined  in  Article  2
   para.  2  of  the  Royal  Decree  of 2 August 1966.  The applicant
   submits that this provision greatly restricts its field of action,
   thereby  tending  to oblige the members of the municipal police to
   join the  organisations  considered  to  be  "representative"  but
   having  a  "political"  character  incompatible  with the "special
   vocation" of the police.  The applicant  union  further  maintains
   that the Government has, on the other hand, agreed to take account
   of this special vocation in the  case  of  the  two  other  police
   forces,  wich are subject to State authority,  namely the criminal
   police attached  to  the  prosecuting authorities (Royal Decree of
   21 February 1956) and the gendarmerie (letter of 17 March 1972 and
   subsequently the Act of 14 January 1975).
       On these  various  points,  the applicant relies on Article 11
   (art.  11) of the Convention,  considered both on its own  and  in
   conjunction with Article 14 (art. 14 + 11).
       35. Having come to the conclusion that there was no  violation
   of the Convention,  the Commission referred the case to the Court,
   emphasising the importance of the questions that arose therein  on
   the interpretation and application of those two Articles (art. 11,
   art. 14).
       36. Having   regard   to   the  information  at  its  disposal
   concerning  the  Act  of  19  December  1974  and  its  state   of
   application  (paragraph 30 above),  the Court considers that there
   is no call in the present case to take account of  the  said  Act;
   moreover,  neither  the Commission nor the Government have invited
   the Court to decide the case on the basis of this Act.
   
          I. On the alleged violation of Article 11 (art. 11)
   
       37. Article 11 para.  1 (art.  11-1) of the Convention  reads:
   "Everyone  has  the  right  to freedom of peaceful assembly and to
   freedom of association with others,  including the right  to  form
   and to join trade unions for the protection of his interests."
       38. The majority of the Commission has expressed  the  opinion
   that  the  essential components of trade union activity,  which in
   its view include the right to be consulted,  come within the scope
   of the provision cited above.
       The Court notes that while Article  11  para.  1  (art.  11-1)
   presents  trade  union  freedom as one form or a special aspect of
   freedom of association,  the Article (art.  11) does not guarantee
   any particular treatment of trade unions, or their members, by the
   State,  such as the right to be consulted by it.  Not only is this
   latter right not mentioned in Article 11 para.  1 (art. 11-1), but
   neither can it be said that all the Contracting States in  general
   incorporate  it  in their national law or practice,  or that it is
   indispensable for the effective enjoyment of trade union  freedom.
   It  is  thus  not  an  element  necessarily  inherent  in  a right
   guaranteed by the Convention,  which  distinguishes  it  from  the
   "right to a court" embodied in Article 6 (art. 6) (Golder judgment
   of 21 February 1975, Series A no. 18, p. 18, para. 36).
       In addition,  trade  union matters are dealt with in detail in
   another convention,  also drawn up within  the  framework  of  the
   Council of  Europe,  namely the Social Charter of 18 October 1961.
   Article 6 para.  1 of the Charter binds the Contracting States "to
   promote  joint  consultation  between workers and employers".  The
   prudence of the terms used shows that the Charter does not provide
   for  a real right to consultation.  Besides,  Article 20 permits a
   ratifying State not to accept the undertaking in Article  6  para.
   1.  Thus  it  cannot  be  supposed  that  such  a right derives by
   implication from Article 11  para.  1  (art.  11-1)  of  the  1950
   Convention,  which incidentally would amount to admitting that the
   1961 Charter took a retrograde step in this domain.
       39. The Court does not,  however,  share the view expressed by
   the minority in the Commission who describe the  phrase  "for  the
   protection  of his interests" as redundant.  These words,  clearly
   denoting purpose,  show that the Convention safeguards freedom  to
   protect the occupational interests of trade union members by trade
   union action, the conduct and development of which the Contracting
   States  must both permit and make possible.  In the opinion of the
   Court,  it follows that the members of a trade union have a right,
   in  order to protect their interests,  that the trade union should
   be heard.  Article 11 para.  1 (art.  11-1) certainly leaves  each
   State  a  free  choice  of  the means to be used towards this end.
   While consultation is one of these means,  there are others.  What
   the  Convention  requires  is that under national law trade unions
   should be enabled,  in conditions not at variance with Article  11
   (art.  11),  to  strive  for  the  protection  of  their  members'
   interests.
       40. No-one  disputes  the  fact  that  the applicant union can
   engage in various kinds of activity {vis-a-vis} the Government. It
   is  open  to  it,  for  instance,  to  present  claims and to make
   representations for the protection of the interests of its members
   or certain of them. Nor does the applicant union in any way allege
   that the steps it takes are ignored by the  Government.  In  these
   circumstances,  the  fact  alone that the Minister of the Interior
   does not consult the applicant under the Act of 27 July 1961  does
   not  constitute  a  breach  of  Article  11  para.  1 (art.  11-1)
   considered on its own.
       41. As regards the alleged infringement of personal freedom to
   join or remain a member of the applicant union, the Court stresses
   the  fact  that  every member of the municipal police retains this
   freedom as  of  a  right,  notwithstanding  the  Royal  Decree  of
   2 August 1966.  It may be the fact that the steady and appreciable
   decline  in the membership of the National Union of Belgian Police
   is to be explained at least in part,  as the applicant  maintains,
   by the disadvantage the applicant is placed at compared with trade
   unions enjoying a more favourable position. It may be the fact too
   that   this  state  of  affairs  is  capable  of  diminishing  the
   usefulness and practical  value  of  belonging  to  the  applicant
   union. However, it is brought about by Belgium's general policy of
   restricting the number of  organisations  to  be  consulted.  This
   policy  is  not  on its own incompatible with trade union freedom;
   the steps taken to implement it escape supervision  by  the  Court
   provided that   they   do   not  contravene  Articles  11  and  14
   (art. 14 + 11) read in conjunction.
       42. Having thus found that there is no violation of  paragraph
   1 of Article 11 (art.  11-1), the Court is not called upon to have
   regard to paragraph 2 (art.  11-2),  on which in any case both the
   Commission and the Government stated they did not rely.
   
             II. As to the alleged violation of Articles 11
                       and 14 (art. 11, art. 14)
   
       43. Article 14 (art.  14) is worded as follows: "The enjoyment
   of  the  rights and freedoms set forth in this Convention shall be
   secured without discrimination on any ground such  as  sex,  race,
   colour,  language,  religion, political or other opinion, national
   or social origin,  association with a national minority, property,
   birth or other status."
       44. Although the Court has found no violation  of  Article  11
   para.  1  (art.  11-1),  it  has  to  be  ascertained  whether the
   differences in treatment complained  of  by  the  applicant  union
   contravene  Articles  11  and  14  (art.  14 + 11) taken together.
   Although Article 14 (art.  14) has no independent existence, it is
   complementary  to the other normative provisions of the Convention
   and  Protocols:  it   safeguards   individuals,   or   groups   of
   individuals,   placed   in   comparable   situations,   from   all
   discrimination in the enjoyment of the  rights  and  freedoms  set
   forth  in  those  provisions.  A  measure  which  in  itself is in
   conformity with the requirements of  the  Article  enshrining  the
   right  or  freedom in question may therefore infringe this Article
   when read in conjunction with Article 14 (art.  14) for the reason
   that it is of a discriminatory nature.  It is as though Article 14
   (art.  14) formed an integral part of each of the Articles  laying
   down  rights  and freedoms whatever their nature (case relating to
   certain aspects of the laws on the use of languages  in  education
   in Belgium, judgment of 23 July 1968, Series A no. 6, pp. 33 - 34,
   para. 9).
       These considerations   apply   in  particular  where  a  right
   embodied in the Convention and the corresponding obligation on the
   part of the State are not defined precisely,  and consequently the
   State has a wide choice of the means for making  the  exercise  of
   the right possible and effective.  As the Court has noted above at
   paragraph 39, Article 11 para. 1 (art. 11-1) enunciates a right of
   this kind.
       45. The Court has already found that the  applicant  is  at  a
   disadvantage   compared  with  certain  other  trade  unions.  The
   subject-matter of the  disadvantage,  i.e.,  consultation,  is  no
   doubt one which in  principle  is  left  by  Article  11  para.  1
   (art. 11-1)  to  the discretion of the Contracting States,  but it
   constitutes one of the modalities  of  the  exercise  of  a  right
   guaranteed  by  this  provision  as it has been interpreted by the
   Court at paragraph 39 above,  i.e.,  the right of the members of a
   trade  union  that their union be heard in the protection of their
   interests. Belgium has in fact instituted a system of consultation
   in  its  relations  with provincial and municipal staff as well as
   with its own officials; the State has selected consultation as one
   of  the  means  of  making possible the conduct and development by
   trade unions of collective  action  in  the  protection  of  their
   members' occupational interests. Accordingly, Article 14 (art. 14)
   is pertinent in the present context.
       46. It is not every  distinction,  however,  that  amounts  to
   discrimination. In the judgment cited above, the Court stated that
   "in spite of the very general wording of the French version ("sans
   distinction aucune"),  Article 14 (art.  14) does not forbid every
   difference in treatment in the exercise of the rights and freedoms
   recognised".  Taking care to identify "the criteria which enable a
   determination to be made as to whether or not a  given  difference
   in treatment ... contravenes Article 14 (art. 14)", the Court held
   that "the principle of equality of treatment is  violated  if  the
   distinction  has  no objective and reasonable justification",  and
   that "the existence of such a justification must  be  assessed  in
   relation   to   the   aim   and   effects  of  the  measure  under
   consideration,  regard being had to the principles which  normally
   prevail  in democratic societies".  The Court went on to point out
   that "a difference of treatment in the exercise of  a  right  laid
   down  in  the  Convention  must  not only pursue a legitimate aim:
   Article 14 (art.  14) is likewise  violated  when  it  is  clearly
   established   that   there   is   no  reasonable  relationship  of
   proportionality between the means employed and the aim  sought  to
   be realised" (ibid. p. 34, para. 10).
       47. It is the duty of the Court to see whether the differences
   of  treatment at issue have this kind of discriminatory character.
   In so doing,  the Court "cannot assume the {role} of the competent
   national  authorities"  which  "remain free to choose the measures
   which  they  consider  appropriate  in  those  matters  which  are
   governed  by  the Convention";  "review by the Court concerns only
   the  conformity  of  these  measures  with  the  requirements   of
   Convention" (ibid. p. 35, para. 10).
       48. The applicant union complains of not being  a  body  which
   must be consulted by the Ministry of the Interior,  like the three
   trade unions open  to  all  provincial  and  municipal  staff,  on
   proposals  of interest to the municipal police,  no matter whether
   such proposals concern all categories of  municipal  officials  or
   particularly the police.
       As the  Court  has  pointed  out  above,  the  Royal Decree of
   2 August 1966 has in this respect caused inequality  of  treatment
   to the prejudice of the "category-based" organisations such as the
   applicant union.  The Government has urged that it wished to avoid
   "trade  union  anarchy"  and  considered it necessary "to ensure a
   coherent and balanced staff policy,  taking  due  account  of  the
   occupational interests of all provincial and communal staff". This
   is a legitimate aim in itself and the Court has no reason to think
   that   the   Government  had  other  and  ill-intentioned  designs
   underlying Article 2  para.  2  of  the  above  Royal  Decree.  In
   particular, there is nothing to show that the authorities intended
   to confer on the three large trade union organisations, on account
   of their all being politically committed, an exlusive privilege in
   the matter;  besides,  if there existed or were to exist  a  trade
   union   organisation   without  political  leanings  open  to  all
   provincial and municipal staff and protecting  their  occupational
   interests, the provision at issue would compel the Minister of the
   Interior to consult that organisation too.
       The applicant union has stated, it is true, that it is hard to
   see  "how  the  Government  can  claim  that  it is in the general
   interest to avoid fragmentation of trade  union  organisations  in
   matters  connected with the municipal police,  when the Government
   itself has  kept  separate  the  trade  union  activities  of  the
   criminal  police  and  has  recognised a category-based apolitical
   union  as  the  only  organisation  representing  members  of  the
   gendarmerie".  In the Court's opinion, however, Articles 11 and 14
   (art.  11, art. 14) of the Convention do not oblige Belgium to set
   up  for  provincial  and  municipal  staff,  and for the municipal
   police in particular,  a consultation system analogous to the  one
   in  operation  for  State  officials,  including  members  of  the
   criminal police attached to the prosecuting authorities and of the
   gendarmerie.
       49. It remains to be seen whether the disadvantages  to  which
   members  of  the  applicant union are put compared with members of
   the trade unions consulted under  the  Act  of  27  July  1961  is
   justified  not  only in principle (paragraph 48 above) but also in
   scope.
       The answer   seems   clear   insofar  as  consultation  covers
   questions of a  general  nature  which  are  of  interest  to  all
   provincial  and  municipal  staff:  in  this  regard,  the measure
   contained in Article 2 para.  2 of the Royal Decree  of  2  August
   1966  is  a proper means of attaining the legitimate aim sought to
   be realised.
       Finally, the   Court   has   examined   the  question  whether
   discrimination,  contrary to Articles 11 and 14  (art.  14  +  11)
   taken  together,  results  from  the  further  fact of denying the
   applicant union the right to be consulted on certain matters which
   concern  the  municipal  police alone,  for example conditions for
   appointment as  superintendent  or  deputy  superintendent  (Royal
   Decree  of  12 April 1965 and ministerial circular of 18 May 1965,
   both published in the  Moniteur  belge  of  21  May  1965).  These
   specific  matters  represent only a part of the matters subject to
   obligatory consultation.  Moreover,  special  questions  may  also
   arise  concerning  various  other  categories  of  provincial  and
   municipal staff,  which, if they were to combine in category based
   trade  unions,  would have no right to consultation either.  It is
   understandable therefore that the Government has not felt bound to
   make exceptions which might have finished by leaving the rule laid
   down in Article 2 para.  2 of the Royal Decree of  2  August  1966
   devoid  of  significance.  The  Court  is  of the opinion that the
   uniform nature of the rule does not justify  the  conclusion  that
   the Government has exceeded the limits of its freedoms to lay down
   the measures it deems appropriate in its relations with the  trade
   unions.   The  Court  considers  that  it  has  not  been  clearly
   established that the disadvantage suffered  by  the  applicant  is
   excessive  in  relation  to  the  legitimate  aim  pursued  by the
   Government.  The principle of proportionality  has  therefore  not
   been offended.
   
           III. As to the application of Article 50 (art. 50)
   
       50. The  Court,  having  thus  found  that  there  has been no
   violation of the Convention,  considers that in the  present  case
   the  question  of  the application of Article 50 (art.  50) of the
   Convention does not arise.
   
                     FOR THESE REASONS, THE COURT
   
       1. Holds   unanimously  that  there  has  been  no  breach  of
   Article 11 (art. 11);
       2. Holds by ten votes to four that there has been no breach of
   Articles 11 and 14 (art. 14 + 11) taken together.
   
       Done in  English and French,  the French text being authentic,
   at the Human Rights Building,  Strasbourg, this twenty-seventh day
   of October one thousand nine hundred and seventy-five.
   
                                                    For the President
                                               Signed: Hermann MOSLER
                                                       Vice-President
   
                                          Signed: {Marc-Andre} EISSEN
                                                            Registrar
   
   
   
   
   
   
       The following  separate  opinions  are  annexed to the present
   judgment in accordance with Article 51 para.  2 (art. 51-2) of the
   Convention and Rule 50 para. 2:
       - opinion of Judge Zekia;
       - joint opinion of Judges Wiarda,  Ganshof van der Meersch and
   Bindschedler-Robert;
       - opinion of Judge Sir Gerald Fitzmaurice.
   
                                                    Initialled: H. M.
   
                                                 Initialled: M.-A. E.
   
                    SEPARATE OPINION OF JUDGE ZEKIA
   
                     The factual aspect of the case
   
       The facts relating to this case are given in the first part of
   the judgment of the Court.  I need not recapitulate them.  I  will
   confine myself by referring very briefly to facts which I consider
   indispensable for expressing my views on the legal aspect  of  the
   case.
   
                            The legal aspect
   
               A. Whether Article 11 para. 1 (art. 11-1)
                     of the Convention is violated
   
       The respondent   Government,   by   various   royal    decrees
   promulgated in the years 1946, 1955, 1961, 1964, 1966, 1969 and by
   an Act of 19 December 1974,  conferred the right of  consultation,
   in  one  form or another,  on the organisations which were open to
   all staff of the provinces and municipalities and which  for  this
   reason  were  considered  to have complied with the requirement of
   being a "most representative" body.
       For trade   unions   the   right  of  consultation  by  public
   authorities on matters vital to their interests undoubtedly is  of
   importance: (a) the Government is bound to seek the opinion of the
   organisation  entitled  to  be  consulted  on  subjects  such   as
   recruitment  to  the  service,  promotion conditions,  pay scales,
   pecuniary and pension rights  and  so  on;  (b)  furthermore,  the
   Government  makes  known  to such organisations,  in advance,  the
   decisions  intended  to  be  taken  on  subjects  affecting  their
   interests  in  one  way  or  another.  Organisations therefore are
   afforded the opportunity of putting forward their opinion before a
   decision  material  for  their  interests  is finally taken by the
   authorities.
       The Minister  of  the  Interior,  by his letter of 14 February
   1967,  refused to acknowledge the applicant union as one  entitled
   to  be consulted by public authorities on matters already referred
   to,  on the ground that from the documents it had submitted -  the
   constitution  and  the  articles  of  association of the applicant
   union (the National Union of Belgian Police) - he found that there
   was  no  compliance with the requirements of being open to all the
   staff of the provinces and municipalities and  thereby  protecting
   the occupational interests of all such staff.
       Does this refusal to confer the right to consultation,  in the
   light  of the facts and the relevant provisions of law,  amount to
   an infringement of the right "to form and to join trade unions for
   the protection of  his  interests",  as  provided  by  Article  11
   para. 1 (art. 11-1) of the Convention?
       My short-cut approach for an answer is as follows:
       The determining factors to be considered are two.
       (1) (a)  Could the right,  sought by the applicant union,  for
   consultation be regarded as sine qua non for a person  having  the
   right  to  freedom of association and to form or join trade unions
   for the protection of his interests?  In other words,  whether one
   can  or cannot conceive of a right referred to above only if it is
   also accompanied by the right to consultation.
       The answer to this is obviously a negative one.
       (b) Let us take the less stringent test.  Could a right to  be
   consulted be regarded as a constituent element of,  or as inherent
   in and inseparable from,  the right to freedom of association  and
   to form and join a trade union ...?
       My answer to this is also in the negative. Taking into account
   the wide sphere of operation pertaining to trade union activities,
   my answer to the above could not be otherwise.
       (2) Ought  such  a  right of consultation to be accepted as of
   vital importance for the activities of a trade  union  within  the
   frame of the normal concept of a trade union?
       I will answer this also in the negative  but  with  a  certain
   amount of hesitation.  In this connection, one has to bear in mind
   the fact that organisations of the status of the  applicant  union
   have the right to make their claims to the appropriate authorities
   and also to be heard by them on the matters appertaining to  their
   status  and  interests,  although  they  are  not  entitled to any
   information  in  advance  as  to  the   measures   (executive   or
   administrative)  intended  to  be  taken  by the Government or its
   organs.  This to some extent, but not to a full extent, alleviates
   the hardship incurred by the denial by the Government of the right
   of consultation to the applicant union.
       Time may however come,  although I am not sure that it has not
   come, when the right of consultation, like the right of collective
   bargaining,  will  be taken for granted and considered predominant
   within the scope of the normal activities of  a  trade  union.  In
   such  an  eventuality  the  right  to be consulted will have to be
   recognised as   inherently   included   in   Article  11  para.  1
   (art. 11-1).
       I share the view therefore that  there  was  no  violation  of
   Article 11 para. 1 (art. 11-1) by the respondent Government.
       I pass now to the  consideration  of  the  second  outstanding
   question which is by no means an easy one to tackle.
   
                 B. Is there a breach of the Convention
            when Article 11 para. 1 is taken in conjunction
                   with Article 14 (art. 14 + 11-1)?
   
       In my  view,  Article  11 para.  1 (art.  11-1) deals with the
   recognition and with the conferment  of  a  right  to  freedom  of
   association  including the right to form and join trade unions for
   the protection   of   the  would-be  members'  interests,  whereas
   Article 14 (art.  14) deals with the  obligation  of  a  State  to
   secure  the  enjoyment  of  rights  and  freedoms set forth in the
   Convention,  and the right referred to is undoubtedly one included
   therein.
       The phrase  "to  secure  the  enjoyment  of  the  rights   and
   freedoms"  (la  jouissance des droits et {libertes}) refers to the
   manner in which  a  right  conferred  by  other  Articles  of  the
   Convention is to be implemented and made use of.
       A State  is  bound  to  secure  without   discrimination   the
   enjoyment of such a right.
       The right of a trade union to be consulted by  the  Government
   is not,  at any rate expressly, among the rights enumerated in the
   Convention.  Such right, however, might very well be recognised as
   an  ancillary or consequential right in the enjoyment of the right
   embodied in Article 11 para. 1 (art. 11-1).
       Article 11  (art.  11) begins with the words "Everyone has the
   right ..." The wording itself does  away  with  the  necessity  of
   making provision for non-discrimination. When a right is conferred
   on everybody without qualification or limitation,  it goes without
   saying that it is granted without discrimination on any ground.
       The State undertakes under Article 14 (art.  14)  not  only  a
   mere   recognition   of  the  rights  in  the  Convention  without
   discrimination,  but goes further and assumes  responsibility  for
   the  way such rights are to be utilised where the Government takes
   part directly or indirectly in the mode of such utilisation.
       The enjoyment  of a right is different,  to my mind,  from the
   acquisition and the  recognition  of  a  right.  It  is  therefore
   relevant  to  consider whether the regulations made by the Belgian
   Government on trade union  consultation  constitute  a  breach  of
   Article  11  para.  1  taken  together with Article 14 (art.  14 +
   11-1).
       The judgment  of  the Court deals in extenso with the relevant
   facts and with submissions on legal points advanced by both sides.
   I need not reiterate them. It suffices for me here to make certain
   observations on certain salient points relating to the issue under
   consideration.
       One has to take into account the "pros and cons"  embodied  in
   the submissions made by both sides.
       In the first place,  it can hardly be disputed that the  right
   to  consultation  conferred  on  a trade union is a very important
   one. In this respect I agree to a great extent, if not to the full
   extent,  with  the  Commission's majority opinion expressed in its
   report of 27 May 1974  (paragraph  76  in  fine):  "the  right  to
   consultation  and at a more general level,  the freedom to bargain
   collectively,  are important and even essential elements of  trade
   union action  falling  within  the  scope  of  Article 11 para.  1
   (art. 11-1)".
       Nor can it be disputed that the applicant union is placed at a
   disadvantage compared with the status of the  other  trade  unions
   that enjoy the right of consultation.
       From the above it can easily be  deduced  that  the  applicant
   union has been treated discriminatorily.
       We come now to the crucial point,  namely as to  whether  this
   treatment  amounts  to  a  discrimination  in the enjoyment of the
   right to form and join a trade union, within the meaning and scope
   of Article 14 (art. 14) of the Convention.
       Here we may be immensely assisted by the  criteria  enunciated
   by  this  Court  in  the Belgian "Linguistic" case.  I quote a few
   extracts from the said judgment:
       "The principle  of  equality  of  treatment is violated if the
   distinction has no objective  and  reasonable  justification.  The
   existence  of  such  justification must be assessed in relation to
   the aim and effects of the  measure  under  consideration,  regard
   being  had  to the principles which normally prevail in democratic
   societies.  A difference of treatment ...  must not only pursue  a
   legitimate aim:  Article 14 (art. 14) is likewise violated when it
   is clearly established that there is no reasonable relationship of
   proportionality  between  the means employed and the aim sought to
   be realised."
       (Case relating  to  certain  aspects of the laws on the use of
   languages in education in  Belgium,  judgment  of  23  July  1968,
   Series A no. 6, p. 34, para. 10).
       There remains the application of the  above  criteria  to  the
   facts of this case.
       The main reason advanced on behalf of the Government  for  the
   refusal  to  recognise the right of consultation for the applicant
   union is the one indicated by the Minister of the Interior in  his
   letter  of  14 February 1967 to which I have already referred.  In
   that letter it was stated that the articles of association of  the
   applicant union did not keep the door open, for membership, to all
   the staff of the provinces  and  of  municipalities  and  did  not
   protect  the interests of such staff,  the underlying principle of
   these requirements being the "most representative" theory  adopted
   as  the  criterion  for  acquiring  the right of consultation.  In
   support of the soundness and the necessity  for  the  adoption  of
   this  criterion,  we have been told in effect that if the right of
   consultation were to be conferred on every trade union,  then  the
   ever increasing number of the trade unions,  on the one hand,  and
   the diversity of their problems touching on  their  interests,  on
   the  other  hand,  would render consultation impossible or useless
   and the whole thing would result in chaos or anarchy. I must admit
   that  this  is a summary of my impressions from addresses made and
   documents submitted on behalf of the  Government.  My  impressions
   may not be exact.
       The applicant union,  on the other hand, maintains that it has
   a  long  history  in the service of the country and that the union
   was descended from the Belgian Police Federation founded  in  1922
   and  its  members  in  their  twofold  capacity are entrusted with
   important duties.  In their capacity as an  administrative  police
   force  they  deal with matters such as traffic control,  censuses,
   supervision of building and passports.  In their  second  capacity
   they act as criminal police carrying heavy responsibilities in the
   investigation of crimes and offences.
       The applicant  union  is  of  a  non-political character.  The
   non-recognition  to  the  applicant  union   of   the   right   of
   consultation,  has adversely and heavily hit the union. From 7,226
   in 1961, the membership of the union dropped to 5,748 in 1974.
       Although the  members  of  the  applicant union in discharging
   their administrative duties come  under  the  supervision  of  the
   municipal  authorities,  in  their  capacity  as a criminal police
   force, they are answerable at national level to the Government. In
   addition,  they  have  their  own  professional secrets which they
   might have to disclose to other union members if they were  to  be
   affiliated  to  them  for the purpose of qualifying themselves for
   the right of consultation.
       It has  been  argued  on  the  part of the Government that the
   applicant  union  was  entitled  to   submit   claims   and   make
   representations  to  be heard on matters relating to the interests
   of their members.  Since this is the case,  one wonders what would
   be the additional amount of inconvenience to the Government if the
   right to consultation were not withheld from the applicant  union.
   In  other words,  I am inclined to the view that the administerial
   difficulties and the necessity of  restricting  and  limiting  the
   number  of trade unions entitled to the right of consultation - in
   any case as far  as  the  applicant  union  is  concerned  -  were
   over-emphasised.
       Having considered the case as a whole,  I  have  come  to  the
   conclusion  that in the light of the guidelines enunciated by this
   Court in the Belgian "Linguistic" case cited  already,  there  was
   neither  reasonable  justification  nor reasonable relationship of
   proportionality in withholding the right of consultation from  the
   applicant  union.  It  seems  to  me  therefore  that  the Belgian
   Government has violated Article 14 (art.  14) of the Convention in
   respect of a right emanating from Article 11 para. 1 (art. 11-1).
   
            JOINT SEPARATE OPINION OF JUDGES WIARDA, GANSHOF
                VAN DER MEERSCH AND BINDSCHEDLER-ROBERT
   
                             (Translation)
   
       We agree in general with paragraphs 1 to 48  of  the  judgment
   but,  to our regret, we are unable to associate ourselves with the
   conclusion in paragraph 49.
       The applicant  union  is  the only trade union,  in the strict
   sense of the  term,  in  which  combine  members  of  the  Belgian
   municipal  police,  and  it  comprises  a very large proportion of
   them; as such, it is representative of this category of officials.
   Yet  the  applicant  union  is  excluded  from  the benefit of the
   obligatory consultation provided for by the Act of 27 July 1961 on
   the  ground  that  it  fails  to  fulfil  one of the conditions of
   representativeness defined in Article  2  para.  2  of  the  Royal
   Decree  of 2 August 1966,  that of being "open to all staff of the
   provinces and municipalities".
       Is is  stated  in  paragraph  48  of the judgment that the aim
   sought to be achieved by Belgium in  issuing  the  regulations  at
   issue  -  to avoid "trade union anarchy" and "to ensure a coherent
   and balanced staff policy taking due account of  the  occupational
   interests  of all provincial and communal staff" - is a legitimate
   aim in itself.  We share the opinion of the majority of the  Court
   on  this point;  nevertheless,  the pursuit of the aim in question
   would in our view not only  not  exclude,  but  even  demand,  the
   taking  into  consideration of the specific occupational interests
   of certain categories of officials.  While  we  accept,  like  the
   majority,  that the measure contained in Article 2 para.  2 of the
   Royal Decree of 2  August  1966  constitutes  a  proper  means  of
   attaining  that  end insofar as consultation covers questions of a
   general nature  which  are  of  interest  to  all  provincial  and
   municipal  staff,  the same is not true of matters peculiar to the
   municipal police.
       These matters are both numerous and important. As explained in
   paragraph  14  of  the  judgment,  the  municipal  police  combine
   functions   of   two   fundamentally  different  kinds,  those  of
   administrative and crime-deterrent police and  those  of  criminal
   police; in the exercise of these different functions the municipal
   police is subject to separate authorities.  By reason of the  very
   nature  of  its  various  functions,  the municipal police is in a
   position  which  is  basically  different  from  that   of   other
   provincial  and municipal staff.  It follows that the occupational
   interests of the members of the municipal police do not invariably
   coincide  with  those of the other staff and in some instances are
   totally disparate.  The responsible authorities are quite aware of
   this,  as  they  often  make  regulations  valid  solely  for  the
   municipal police - for example,  the Royal Decree of 12 April 1965
   and  ministerial circular of 18 May 1965 on the qualifications for
   the post of  superintendent  or  deputy  superintendent  (Moniteur
   belge  of  21  May 1965) - or constituting exceptions,  as regards
   that force,  to the rules applicable in general to all  provincial
   and municipal staff.
       For the observance of the obligations binding  upon  it  under
   Articles  11  and  14  (art.  14+11)  of the Convention,  taken in
   conjunction,  the Government should therefore, in specific matters
   such  as  those,  consult the applicant union in which combine the
   persons mainly interested.  This would not lead to any real danger
   of "trade union anarchy". The disadvantage suffered by the members
   of the applicant union in the  protection  of  their  occupational
   interests by reason of the uniform and inflexible character of the
   criterion laid down by Article 2 para.  2 of the Royal  Decree  of
   2 August   1966   cannot  be  justified;  it  necessarily  entails
   discrimination compared with the members of the trade unions which
   are consulted under the Act of 27 July 1961.
   
            SEPARATE OPINION OF JUDGE SIR GERALD FITZMAURICE
   
                                   I.
   
       1. I  agree with the judgment of the Court in the present case
   that there has been no infraction of Article 11 (art.  11) of  the
   European Convention on Human Rights.  Nevertheless, my approach to
   its interpretation differs in certain important respects from that
   of  the  Court.  As  regards  Article  14 (art.  14) I must differ
   entirely,  inasmuch as I consider that Article  (art.  14)  to  be
   totally  irrelevant  and  inapplicable so soon as it is found - as
   the Court's judgment does find - that the right  or  freedom,  the
   enjoyment  of  which  must  not  be  subjected  to  discrimination
   contrary to Article 14 (art.  14),  is not a right or freedom "set
   forth" (vide Article 14) (art.  14) in Article 11 (art. 11) or any
   other provision of the Convention. Thus for me it is not so much a
   question  of  whether,  in the present case,  there has or has not
   been discrimination,  as that this question does not arise.  If it
   did arise for me, I should hold that there had been discrimination
   for the same reasons as those stated in the joint separate opinion
   of Judges Wiarda,  Ganshof van der Meersch and Bindschedler-Robert
   in this case.
       2. However,  before  I  come  to these matters I would like to
   deal with certain others of a more general  character,  raised  by
   the  written  and  oral arguments of the Commission in the present
   case - matters which concern the interpretation and application of
   the Convention as a whole.
       3. In paragraph 56 of its report  in  the  present  case,  the
   Commission  referred  to  a  previous  report  made by it - in the
   Golder case <1>. After recalling the views as to the principles of
   interpretation  applicable to the European Convention which it had
   expressed in paragraphs 44 - 46 of the latter (Golder) report <2>,
   it went   on   to   quote  verbatim  the  following  passage  from
   paragraph 57 of that report,  on which it was stated that "special
   emphasis" was laid:-
       --------------------------------
       <1> In  which  the  Court  pronounced  judgment on 21 February
   1975.
       <2> Report  dated  1  June 1973 in relation to Application no.
   4451/70 (see Series B no. 16, p. 12 et seq.).
   
       "The overriding function of the Convention is to  protect  the
   rights of individuals and not to lay down as between States mutual
   obligations which  are  to  be  restrictively  interpreted  having
   regard  to  the  sovereignty of these States.  On the contrary the
   role of the Convention and the function of its  interpretation  is
   to make protection of the individual effective."
       (- "but only", it should at least have been added, "within the
   limits of the Convention as such").
       4. The opinion expressed in the above-quoted passage has  been
   vigorously  developed  on  behalf  of  the Commission in two later
   cases <3>, also, like the present National Union of Belgian Police
   case,  involving  questions  of  trade union rights arising out of
   Articles 11 and 14 (art.  11,  art.  14) of the  Convention,  very
   similar to those in issue in the present case.  Although the Court
   has not yet pronounced itself on these  other  cases,  the  public
   oral  arguments  in  respect of them have been delivered,  and the
   verbatim record of them is available <4>. I can therefore properly
   comment  on  them to the extent at least that they are relevant to
   the parallel questions at issue in the present (National Union  of
   Belgian Police) case.
       --------------------------------
       <3>   The  Swedish  Engine  Drivers'  Union  and  Schmidt  and
   {Dahlstrom} cases (Applications nos.  5614/72 and 5589/72, reports
   of  the Commission of 27 May and 17 July 1974,  documents D 64.180
   and D 68.252 (rev.)).
       <4> Documents  CDH  (75)  65  and  66 (hearings of 23,  24 and
   25 September 1975).
   
       5. The passage  quoted  in  paragraph  3  above  is  obviously
   correct in one respect,  where it says that it is not the function
   of  the  Convention  "to  lay  down  as  between   States   mutual
   obligations"  -  that  is  to  say  obligations  of the type where
   performance by each party of its obligations is conditional  on  a
   corresponding  performance  by the others.  The obligations of the
   Human Rights Convention  are  objective  obligations,  which  each
   party  is independently bound to carry out.  Non-performance could
   not,  in  principle,  and  special  circumstances  apart,   become
   excusable  merely on the ground of a failure to perform by another
   party.  However,  this in no way disposes of  the  quite  separate
   question   of  whether  those  obligations  are  to  be  construed
   liberally or conservatively (terms which  I  prefer  to  broad  or
   extensive  on  the  one  hand,  and  narrow and restrictive on the
   other).
       6. This  question  of construction I dealt with in some detail
   in paragraphs  32  -  39  (more  especially  38  and  39)  of  the
   dissenting  part  of  my separate opinion in the Golder case.  The
   Commission has had an opportunity in the present (Belgian  Police)
   case to answer the points I then made, but it has not done so. The
   passage quoted in paragraph 3 above contained no answers to  them,
   their  essential  feature  being  that  they  consisted largely of
   statements of  incontrovertible  fact,  not  simply  opinion.  The
   European  Convention  on Human Rights was a Convention of a highly
   novel character that had  never  before  been  concluded;  it  did
   involve   the   Contracting  Parties  in  obligations  of  a  kind
   governments had never previously undertaken,  and concepts  which,
   only  twelve  years  previously perhaps (before 1940),  would have
   been regarded not only as unthinkable,  but as being quite outside
   the  normal  framework  of  international  law  -  particularly as
   regards the revolutionary notion of the right of the individual to
   petition in an international forum against his own government; and
   for these reasons governments,  though they caused the  Convention
   to  be  drawn  up,  were  slow  to bind themselves to it as actual
   parties,  and still slower to accept the separately  provided  for
   right  of individual petition,  as to which they have retained the
   faculty to accept it only temporarily, and to free themselves from
   it  in  due course if they so desire.  And it is such separate and
   voluntarily continued acceptance alone that has  given  the  Court
   and  the  Commission  jurisdiction  to hear and determine cases of
   this class - to which the  present  one,  like  the  Golder  case,
   belongs.
       7. In such circumstances,  can it really be contended with any
   credibility,  as  was done in the later arguments before the Court
   <5>,  which I mentioned in paragraph  4  above,  that  "the  whole
   notion  that  it [the Convention] has to be understood in terms of
   the  intention  of  the  parties   in   1949/50   ...   is   quite
   unrealsistic"?  What  would be unrealistic would be any other view
   than that,  even though what the parties then intended may not  be
   the  sole  applicable criterion.  But to pretend that it is not at
   least one of the most important of the applicable criteria -  that
   it  must  even  be  excluded  entirely  -  this is what would lack
   realism and reason.
       --------------------------------
       <5> See CDH (75) 65, p. 3.
   
       8. The remark which I have just  cited  was  followed  up  and
   stressed by another, wich I here quote somewhat out of context - a
   lapse which I will put right in a moment.  It was to this  effect,
   namely  that  "one  must not be influenced by what governments may
   have thought they were achieving or were trying to achieve in 1949
   and  1950."  <6>  Not  even  to be "influenced by" is surely to go
   rather far,  since it seems to suggest that  one  should  actually
   ignore or take no serious account of what the governments thought.
   This is not a tenable view;  and with regard to it I believe it is
   pertinent  to  remember  that  the  functioning  of  the  European
   Convention,  and of its enforcement  and  judicial  machinery,  is
   watched  by  non-European  Governments  who  would  be  even  more
   hesitant to subscribe to the right of individual petition than the
   European  governments were in 1949/50 - as is clearly shown by the
   continuing lack of any move to introduce  a  similar  concept,  or
   machinery,  into the Universal Covenants of Human Rights. There is
   a risk in my opinion that  such  governments  would  be  seriously
   deterred  from  ever  doing  so  if  it  appeared  that one of the
   consequences was liable to be  that  the  limitations  which  they
   intended  as  to  the scope of the relevant covenant or convention
   may not be respected by the organs of enforcement.
       --------------------------------
       <6> Loc. cit., p. 3.
   
       9. The context of the remark I quoted  early  in  paragraph  8
   above was as follows.  The speaker had expressed the view that the
   European Convention,  "although in form  a  treaty",  was  not  "a
   treaty in the traditional sense" but was really in the nature of a
   "constitutional instrument"  (the  intended  inference  presumably
   being  that  the ordinary rules of treaty interpretation would not
   necessarily apply to it).  The speaker went on to point  out  that
   the  article on interpretation in the Vienna Convention on the Law
   of Treaties (Article 31) made no mention of the intentions of  the
   parties, but rather of the object and purpose of the treaty. There
   then followed the passage quoted in paragraph 8 above, preceded by
   the  words,  "therefore,  even  if it [the European Convention] is
   regarded  as  a  treaty,  one  must  not  be  influenced  by  what
   governments may have thought",  etc. This chain of reasoning calls
   for the following observations:
       (i) The  objects  and  purposes  of a treaty are not something
   that exist in abstracto: they follow from and are closely bound up
   with  the  intentions of the parties,  as expressed in the text of
   the  treaty,  or  as  properly  to  be  inferred  from  it,  these
   intentions  being  the sole sources of those objects and purposes.
   Moreover,  the  Vienna  Convention  -   even   if   with   certain
   qualifications  - indicates,  as the primary rule,  interpretation
   "in accordance with the ordinary meaning to be given to the  terms
   of  the treaty";  - and as I have previously had occasion to point
   out,  the real raison {d'etre} of the hallowed rule of the textual
   interpretation  of  a  treaty  lies precisely in the fact that the
   intentions of the parties are supposed to be expressed or embodied
   in - or derivable from - the text which they finally draw up,  and
   may not therefore legitimately be sought elsewhere save in special
   circumstances;  and  a  fortiori may certainly not be subsequently
   imported under the guise of objects and purposes not thought of at
   the time. From these considerations it is therefore clear that the
   Vienna Convention implicitly recognises the element of  intentions
   though it does not in terms mention it.
       (ii) I have  no  quarrel  with  the  view  that  the  European
   Convention  - like virtually all so-called "law-making" treaties -
   has  a  constitutional   aspect,   although   the   considerations
   summarised in paragraph 6 above indicated that, even regarded as a
   constitution, the Convention should be given a conservative rather
   than an extensive interpretation. But what I find it impossible to
   accept is the implied suggestion that because the Convention has a
   constitutional aspect, the ordinary rules of treaty interpretation
   can be ignored or brushed aside  in  the  interests  of  promoting
   objects or purposes not originally intended by the parties. Such a
   view moreover overlooks the patent fact that,  even in the case of
   constitutions  proper,  and  even allowing for certain permissible
   interpretational differences of  treatment  between  treaties  and
   constitutions  as indicated in paragraph 32 of the dissenting part
   of  my  opinion  in  the  Golder  case,   there   are   rules   of
   interpretation  applicable to constitutions,  and these rules have
   in large measure a character closely analogous to those of  treaty
   interpretation. Thus national courts will interpret their national
   constitutions -  or  legislative  acts  made  under  them  -  with
   reference   (inter  alia  at  least)  to  the  intentions  of  the
   legislature, or original framers of the constitution, in the sense
   at  any  rate  that  interpretations  clearly  not contemplated by
   these,  or falling outside the scope of the legislative clause  or
   constitutional  provision  concerned,  will  normally be rejected.
   Furthermore,  at least in all countries in which there is a  basic
   written constitution,  it is precisely one of the functions of the
   courts to characterise, as being "unconstitutional", acts, whether
   of the executive or of the legislature, which are considered to be
   contrary to or not compatible with the letter  or  spirit  of  the
   constitution,  - something which it would be hardly possible to do
   without taking due account of the factor of "intentions".
       10. I  am  not  of course suggesting that a Convention such as
   the Human Rights Convention should be interpreted  in  a  narrowly
   restrictive  way - that it should not indeed be given a reasonably
   liberal construction  that  would  also  take  into  consideration
   manifest  changes  or developments in the climate of opinion which
   have occurred since the Convention was concluded.  But this  is  a
   different  matter,  and  quite  different from the subservience to
   policy that seems to have been advocated in recent argument before
   the Court, in which the speaker terminated his remarks by stating:
   "I conclude by  saying  that  law  is  always  the  instrument  of
   policy".  <7>  Even allowing for the fact that this remark is here
   being quoted out of the immediate context (see footnote 8), such a
   conclusion is dangerous unless carefully qualified, - for if taken
   literally and generally,  it would seem to justify the excesses of
   courts  of  law in the carrying out of the policies of some of the
   worst tyrannies in history.  In my view the integrity of  the  law
   requires   that   the  courts  should  apply  it  neither  as  the
   instrument,  nor as the contriver,  of policy,  but in  accordance
   with their own professional standards and canons.
       --------------------------------
       <7> CDH (75) 65, p. 75.
   
       (8) This  context  was  "So this is not a matter of proof that
   one interpretation is  demonstrably  the  right  one,  but  I  ...
   believe  ...  that  the  wider  interpretation  ...  gives  a more
   effective use of  the  Convention,  and  particularly  Article  11
   (art. 11).  If  I  may say so with respect,  the choice is perhaps
   also [sc.  as well as  a  case  of  interpretation]  a  matter  of
   judicial  policy;  but I conclude by saying that law is always the
   instrument of policy".
       11. I  now  turn  from  these  general  questions of approach,
   concerning the interpretation of the Convention  as  a  whole,  to
   that   of  the  interpretation  to  be  given  to  the  particular
   provisions material in the present case - principally Articles  11
   and 14 (art. 11, art. 14).
   
                                  II.
   
       Article 11 (art. 11)
   
       12. The relevant part of this provision reads:
       "Everyone has the right to freedom of peaceful assembly and to
   freedom  of  association with others,  including the right to form
   and to join trade unions for the protection of his interests."
       I am  in  general  agreement with what the judgment says about
   Article 11 (art. 11), except that I share the minority view in the
   Commission  as  regards  the  phrase  "for  the  protection of his
   interests", namely that this is redundant. I would put it this way
   that  doubtless  this  phrase  plays  a  useful  semantic  part in
   indicating pro maiore  certo  what  is  the  main  object  of  the
   preceding  phrase,  to which it is directly attached,  viz.,  "the
   right to form and to join trade unions" (for  the  protection  of,
   etc.) - but that it is in no way necessary in order to import this
   notion of protection of interests into that of the right  to  form
   and join trade unions since,  according to the normal concept of a
   trade union,  this right can, in that context, have little purpose
   other  than  the  protection of the members' interests - or,  more
   accurately, must at least comprise that purpose amongst, possibly,
   others.  Indeed  there  is  even  a  certain danger in the express
   reference in Article 11 (art.  11) to the protection of interests,
   and to that alone, for it could well suggest that this is the only
   purpose of a trade  union,  or  at  least  the  only  trade  union
   activity  that  the  Convention  purports to protect,  - which was
   probably not the intention.  Strictly, the phrase under discussion
   has a limiting effect and, if interpreted literally, would involve
   that the Convention conferred a right to form  and  join  a  trade
   union if it was for the protection of the members' interests,  but
   not otherwise.
       13. It seems to me however,  that since a trade union that did
   not have the  capacity  to  protect  its  members'  industrial  or
   professional interests would serve little or no useful purpose and
   would be difficult to reconcile with the normal idea  of  a  trade
   union,  it  must  really be regarded as inherent in the freedom to
   form and join a union,  that the union should,  when formed,  have
   this capacity.  If this is correct the phrase, "for the protection
   of his interests",  while it may make certainty more certain, does
   not  strictly  add anything of substance that would not already be
   there. In thinking this, I do not overlook what was said on behalf
   of  the  Commission during the oral hearing in the present case as
   recorded in the last paragraph on p.  73 of the final record.  <9>
   But  persuasive  though these considerations may be in themselves,
   the case of a  trade  union  formed  for  the  protection  of  its
   members'  interests seems to me,  at least in the present context,
   to be so very much the usual one as to render other  possibilities
   unreal.
       --------------------------------
       <9> CDH (75) 31.
   
       14. Be  these  things  as they may,  the notion of trade union
   formation for the protection of  its  members'  interests  implies
   (and here I agree with the Court's judgment) some definite minimum
   right of activity for the union so formed;  - and moreover a right
   of  institutional  activity,  qua union - for if it still remained
   the case that only individual action  was  open  to  members,  the
   whole  point  of  association  in a trade union context,  which is
   precisely corporate action, would be lost.
       15. In  considering  what  the  notion of trade union activity
   comprises for purposes of Article 11 (art. 11), it is perhaps more
   important,  or will at any rate be more fruitful,  to enquire what
   that notion does not include,  as much as what  it  does.  Without
   going  into detail,  I believe the distinction to be made,  on the
   basis of a straightforward interpretation of Article 11 (art. 11),
   is that which can broadly be drawn between,  on the one hand,  the
   rights and freedoms of the individual  in  forming  a  union  and,
   following on that formation, the activities of the union itself, -
   and,  on the other hand,  the obligations of employers, whether in
   the public or private domain,  and of the State in its capacity as
   such in relation to those individual and  union  rights,  freedoms
   and  activities.  In  my  opinion,  such  obligations  do  not  in
   principle extend beyond the obvious "counterpart"  obligations  to
   allow  or  permit  and  not interfere with,  impede or prevent the
   exercise by individuals and unions of those rights,  freedoms  and
   normal activities.  (Even here there is an important qualification
   to  be  made  which  I  shall  mention  in  a  moment.)  What  the
   obligations of employers, whether in the public or private sector,
   or of the State as such,  do not,  on the  basis  and  wording  of
   Article 11 (art. 11) include, are such things as consultation <10>
   with unions,  negotiation with them, the conclusion of agreements,
   etc.,  - still less the granting to the unions or their members of
   any specific economic or industrial terms. Whether there is a duty
   of  another  kind  for  the  employers  to do one or more of these
   things,  is another matter,  but it is not a legal  duty  deriving
   from  either  the  language  of  Article 11 (art.  11) or from any
   reasonable inference to be drawn from that language.
       --------------------------------
       <10> It should perhaps be made clear here that  the  so-called
   right  of  consultation in question in the present case is not the
   right of the union to approach the employers of the State, but not
   right  (if  any)  of  the  union  to  be  consulted as a matter of
   obligation on the initiative of the employer or the State as such.
   
       16. It  follows  from  this that I must disagree entirely with
   the view expressed at the end of paragraph 69 of the report of the
   Commission  in  the  present  case,  to  the effect that the words
   "freedom of association" in Article 11 (art.  11) may legitimately
   be  extended  to  cover  State  responsibility  in  the  sphere of
   labour/management relations - i.e.,  of relations  between  labour
   and  management.  This might perhaps be so in certain very limited
   particular instances;  but as a general statement of principle  it
   is  far  too  sweeping.  Even  the "counterpart" obligation of the
   employer and of the State,  not to prevent or impede normal  trade
   union activity, which I have already mentioned, must be subject to
   at least one important qualification,  -  namely  that  it  cannot
   extend to imposing any duty on the employer or the State to remain
   passive in the face of strike or other industrial  action  by  the
   union  or  any  of  its  members  whether  acting  individually or
   together.  If there is on the one side a right to engage in strike
   action  and  its possible accompaniments,  such as picketing etc.,
   (as to which I make no pronouncement),  then this must be balanced
   on  the  other  by  a right of lock-out,  prevention of "sit-ins",
   withdrawal of certain financial benefits,  etc.  The one not  only
   implies,  but  entails,  the  other.  This  is  the  principle  of
   "equality of arms" which is but another  facet  of  the  right  of
   self-defence  within  the  limits of the law - that right which is
   graphically illustrated through the  irony  of  the  saying,  "Cet
   animal   est  {mechant},  quand  on  l'attaque  il  se  {defend}!"
   Moreover, the principle of action within the law must also operate
   both ways.  If employers,  and the State as such,  must conform to
   this, so also must trade unions. Article 11 (art. 11), whatever it
   may  or may not comprise,  cannot validate extra-legal activities,
   assuming always that the law permits or does  not  prevent  normal
   trade union activity in the furtherance of industrial interests so
   long as this is peaceful, non-violent and non-coercitive (apart of
   course  from  the  natural  and  inherent  pressures  resulting or
   inseparable from the very fact of strike action and its legitimate
   concomitants).
       17. Even if some of these observations are only  obiter  dicta
   in  the  actual  context  of  the  present  case,  they  serve  to
   re-inforce  my  conclusion  that  the  refusal  of   the   Belgian
   Government  to  recognise  the National Union of Belgian Police as
   one of the organisations most representative of the staff  of  the
   provinces  and  communes  for  purposes  of  consultation  did not
   infringe Article 11 (art.  11) of the Convention, - indeed I doubt
   whether that Article as such has any true application to this type
   of complaint.
   
                                  III.
   
       Article 14 (art. 14)
   
       18. The relevant part of this provision reads:
       "The enjoyment of the rights and freedoms set  forth  in  this
   Convention  shall  be secured without discrimination on any ground
   such as sex, race, colour ..." etc.
       I find  it  difficult  to  agree with this part of the Court's
   judgment, or even to see how the Court manages to arrive at it. In
   my  opinion,  so soon as it is established (as the earlier part of
   the judgment does) that Article 11 (art.  11) does not embody  any
   right for trade unions to be consulted,  or any obligation for the
   authorities to consult them,  Article 14 (art.  14)  can  have  no
   possible sphere of application.  This is because, according to the
   plain  language  of  that  Article  (art.  14),  it  is  only  the
   "enjoyment   of   the  rights  and  freedoms  set  forth  in  this
   Convention" - [my italics]  -  that  is  to  be  "secured  without
   discrimination".   (Here,   and  before  going  further,  I  would
   interject that, in what follows, I shall, generally speaking, take
   no  separate  account  of the notion of a "freedom" which,  in the
   context,  I regard as being merely another  way  of  describing  a
   right,  or  a  way of describing another kind of right - since the
   notion of freedom to be consulted has no real juridical content  -
   (and see further footnote 15 below)). To resume, if - as the Court
   finds - the right to form and join trade unions for the protection
   of  the  members'  interests does not comprise any right for trade
   unions to be  consulted  by  the  authorities,  then  a  right  of
   consultation  is  not one of "the rights and freedoms set forth in
   this  Convention",  and  the  issue  of   discrimination   becomes
   irrelevant.    No    question    of    the    discriminatory    or
   non-discriminatory application or enjoyment of a right  can  arise
   unless that right itself exists in the first place, to be conceded
   whether discriminatorily or not.  Otherwise Article 14  (art.  14)
   has nothing to bite upon. Where no right at all exists, but only a
   certain voluntary practice (of consultation),  the practice may be
   exercised discriminatorily,   but  this  cannot  be  a  breach  of
   Article 14 (art. 14), which only enjoins non-discrimination in the
   enjoyment  of  "rights  and  freedoms",  not  of mere voluntary or
   discretionary, and non-binding practices.
       19. The  view  (to  the contrary) expressed in paragraph 44 of
   the Court's judgment seems to me not  only  not  to  answer  these
   points  but  to  ignore  them  completely,  or  at least "by-pass"
   without coming to grips with them,  although of course  they  were
   fully  made known to the Court.  I draw attention in particular to
   the following aspects of the Court's view:
       (i) In the first sub-paragraph of paragraph 44 of the judgment
   it is stated (second sentence) that "although Article 14 (art. 14)
   has  no  independent  existence  <11>,  it is complementary to the
   other normative provisions" of the Convention.  The words  I  have
   italicised in this sentence,  though not incorrect, are elliptical
   and slide round the essential requirement of Article 14 (art.  14)
   that  the "other normative provisions" concerned should consist of
   "rights and freedoms set forth  in  this  Convention",  which  the
   right to consultation is not - nor even implied - as the Court has
   found. It is also  of  course  correct  to  say  that  Article  14
   (art.14) complements  these  other provisions,  but (a) it does so
   only in the manner which I indicate in paragraphs 23 and 24 below,
   and  (b)  it can only complement them if they exist as independent
   rights and freedoms - which is not here the case.
       --------------------------------
       <11> This is of course correct in substance but not  correctly
   stated.  As  a  provision  Article  14  (art.  14)  does  have  an
   independent existence for the purpose stated in paragraphs 23  and
   24  below.  What does not,  is the obligation not to discriminate,
   which is tied to and dependent on the  existence  of  a  right  or
   freedom set forth in some other Article of the Convention.
   
       (ii) The   third   sentence  of  the  first  sub-paragraph  of
   paragraph 44 of the judgment starts as follows:  "A measure  which
   in  itself  is  in conformity with the requirements of the Article
   enshrining the right or freedom in question ..." But the Court has
   just  found  in  the  earlier part of its judgment that a right to
   consultation is not enshrined in Article 11 (art.  11).  This fact
   therefore,  and  the  Court's disregard of it,  vitiates the whole
   reasoning and effect of this sentence,  the further words of which
   I give in footnote <12> below.
       --------------------------------
       <12> "...  may  therefore  infringe  this Article when read in
   conjunction with Article 14 (art. 14) for the reason that it is of
   a discriminatory nature."
   
       (iii) The  final sentence of the first sub-paragraph 44 of the
   judgment adds nothing really,  for whatever may be the truth about
   Article 14 (art. 14), it must be the same whether it stands on its
   own  or  is  considered  to  be  separately  integrated  in   each
   individual  Article of the Convention.  But I discuss this further
   in paragraph 20 below.
       (iv) The  argument contained in the second sub-paragraph 44 of
   the judgment which I  also  reproduce  textually  below  (footnote
   <13>)  equally  fails,  and for the same basic reason.  The "right
   embodied in the Convention",  the "right of this kind" -  i.e.  so
   embodied  -  which  the Court "has noted at paragraph 39" as being
   "enunciated" in Article 11 (art. 11) turns out to be a right for a
   trade  union to "be heard".  But even if Article 11 (art.  11) did
   enunciate such a right - (in fact,  it is at most  implied)  -  it
   would  not  be the right under discussion in the present case.  As
   indicated in footnote 10 above,  the right to consultation  as  it
   has arisen in these proceedings, and in the form which it takes in
   the National  Union  of  Belgian  Police  complaint,  is  quite  a
   different  thing  from  a right to be heard - (i.e.,  if the union
   asks to be):  it is a right to be consulted on the  initiative  of
   the  employer or the State,  even if it has not asked to be heard.
   This is a vastly different thing.  The Belgian Government  is  not
   refusing to hear the applicant union:  it is failing to consult it
   in the way it does certain other unions.  Whether or not the right
   to  be heard is enshrined by implication in Article 11 (art.  11),
   the right to be consulted in the above sense of that term is not -
   as indeed the Court has found.
       --------------------------------
       <13> "These  considerations  apply in particular where a right
   embodied in the Convention and the corresponding obligation on the
   part  of  the State are not defined precisely and consequently the
   State has a wide choice of the means for making  the  exercise  of
   the right possible and effective.  As the Court has noted above at
   paragraph 39, Article 11 para. 1 (art. 11-1) enunciates a right of
   this kind."
   
       (v) It  would  seem  therefore that all the considerations set
   out in paragraph 44 of the judgment must fail,  or amount at  best
   to  half-truths that avoid the essential issue that has to be met,
   but is not met.
       20. Paragraph  44 of the Court's judgment is evidently founded
   on,  or  derived  from,  the  view  expressed   in   the   Belgian
   "Linguistics" case,  to which it refers,  and some of the language
   of which it recalls.  Granted that it may be difficult  to  depart
   from  conclusions  arrived  at in a case that has acquired so much
   prestige  as  that  one.  Nevertheless,  the   Court,   like   all
   international  tribunals,  and  unlike some national ones,  is not
   bound by precedent; and if good reasons arise for doubting whether
   a  particular  view  previously  expressed was correct,  the Court
   should not hesitate to review the matter.  In my opinion the  view
   expressed  in the "Linguistics" case was seriously incorrect;  but
   before commenting upon it;  I will set out the  essential  passage
   concerned,  which is referred to,  but not quoted, in paragraph 44
   of the Court's judgment.  In this passage the  Court,  as  it  was
   constituted  at  the date of the "Linguistics" case (merits),  and
   speaking of "the guarantee laid down in Article 14  (art.  14)  of
   the  Convention",  said  (paragraph  9  on  pp.  33  and 34 of the
   judgment) <14>:
       --------------------------------
       <14> Judgment of 23 July 1968, Series A no. 6.
   
       "While it  is  true  that  this  guarantee  has no independent
   existence in  the  sense  that  under  the  terms  of  Article  14
   (art. 14) it relates solely to 'rights and freedoms set  forth  in
   the  Convention',  a measure which in itself is in conformity with
   the requirements of the Article enshrining the right or freedom in
   question   may   however   infringe  this  Article  when  read  in
   conjunction with Article 14 (art. 14) for the reason that it is of
   a discriminatory nature."
       The Court  then  gave  as an example the case of a State which
   was  under  no  obligation  to  set  up  "a  particular  kind   of
   educational  establishment"  but held that,  if nevertheless,  the
   State in fact did so,  it  could  not  "in  laying  down  entrance
   requirements" apply discriminatory criteria. It then continued:
       "To recall a further example ...  Article 6 (art.  6)  of  the
   Convention  does not compel States to institute a system of appeal
   courts.  A State which does set up such courts  consequently  goes
   beyond its obligations under Article 6 (art. 6). However, it would
   violate that   Article,   read  in  conjunction  with  Article  14
   (art. 14 + 6),  were  it  to  debar  certain  persons  from  these
   remedies  without  a legitimate reason while making them available
   to others in respect of the same type of [legal] actions.
       In such cases there would be a violation of a guaranteed right
   or  freedom  as  it  is proclaimed by the relevant Article read in
   conjunction with Article 14 (art.  14). It is as though the latter
   formed an integral part of each of the Articles laying down rights
   and freedoms."
       The view thus expressed is,  in my opinion, not only wrong but
   manifestly wrong and,  moreover, self-contradictory. The case of a
   system  of  appellate  courts  is indeed precisely the one I would
   myself have selected in order to demonstrate how, and in what way,
   Article  14  (art.  14)  cannot  be applicable.  Moreover the view
   (correct in itself) that Article 14 (art.  14) should be  read  as
   integrally incorporated in each Article of the Convention, "laying
   down rights and freedoms" - i.e.,  in which these are "set forth",
   can  only  emphasise  that they must be set forth there before the
   non-discrimination obligation can come into play.  Yet in one  and
   the  same  breath  the  Court says that there is no obligation for
   States under Article 6 (art.  6) of the  Convention  to  establish
   such  a  system  - which means that the individual has no right to
   require it to be established <15>,  which in turn means that  such
   right is not,  within the terms of Article 14 (art.  14),  a right
   "set forth in this Convention" which again means that it is not  a
   right  in  respect of the enjoyment of which non-discrimination is
   prescribed by Article 14 (art.  14):  there  is  no  right  to  be
   enjoyed  (as  of right) and hence no prohibition of discrimination
   if it is voluntarily accorded by the State.
       --------------------------------
       <15> As I mentioned earlier  the  notion  of  a  "freedom"  is
   virtually meaningless in this context.  Anyone is free to call for
   anything he pleases,  but this is not  a  juridically  significant
   situation.  It  is  particularly  lacking  in  sense  to talk of a
   freedom to call for the  setting  up  of  a  system  of  appellate
   tribunals.
   
       21. It will be seen, therefore, that in the "Linguistics" case
   the Court simply contradicted itself when,  on the  one  hand,  it
   postulated  a case of non-violation of Article 6 (art.  6) because
   that provision involved no obligation  (and  hence  no  right)  as
   regards  setting  up a system of appeals,  and then,  on the other
   hand went on to hold that there could nevertheless be a breach  of
   Article  14  (art.  14) even though - ex hypothesi on the basis of
   the first leg of the Court's finding - the discrimination involved
   did not relate to any right or freedom set forth in the Convention
   - as Article 14 (art. 14) requires.
       22. It  should  not  be necessary to labour such an elementary
   point,  - but it may all the same be useful if I try to put it  in
   another  way.  The passage from the "Linguistic" case which I have
   been discussing speaks repeatedly of a violation of  some  Article
   of the Convention (Article 6,  Article 11,  etc.) "in conjunction"
   with Article 14 (art.  14 + 6, art. 14 + 11). If this is so, there
   must  be a link - but what is that link?  If the matter in respect
   of which discrimination is alleged is not one in regard  to  which
   some Article of the Convention provides a right or freedom,  there
   is no basis for any link with Article 14 (art.  14).  There can in
   such  a case be no violation of some other Article "in conjunction
   with" Article 14 (art.  14),  for the other Article concerned  has
   been found not to comprise the right or freedom concerned,  while,
   as the Court  correctly  found  in  the  "Linguistics"  case,  the
   "guarantee"   contemplated   by  Article  14  (art.  14)  "has  no
   independent existence" inasmuch as "it relates solely  to  "rights
   and  freedoms  set  forth  in the Convention".  How then could the
   Court hold that there had been a violation of a given Article  "in
   conjunction  with"  Article  14  (art.  14)?  The  addition of two
   negatives cannot make a positive. There can be no cumulation where
   there  is  nothing  under  either  Article,  taken  by itself,  to
   cumulate.  One cannot cumulate rights  or  freedoms  which,  under
   Article 6,  Article 11 (art.  6,  art. 11), etc., are not provided
   for,  and which under Article 14 (art.  14), are not independently
   provided for, but are such as arise solely in respect of rights or
   freedoms that some other Article does provide for.  In such a case
   the  necessary  link  is absent,  because there is no fundament in
   either Article to which it can attach.  It is  not  sufficient  to
   show  that  Article  11  (art.  11)  is  an  Article that deals in
   principle or in a general way with trade union activity,  or  that
   the  subject-matter  of  a  given dispute lies within the field of
   trade union rights or interests. This is what the Court is relying
   on  in  the present case:  but it is not enough.  To suffice it is
   necessary to show that the particular right in dispute -  in  this
   case  the  right to consultation - is a right conferred by Article
   11 (art.  11) as part of that activity. That is what the Court has
   found  not  to  be the case.  Hence consultation is not one of the
   matters to which Article 14 (art. 14) relates.
       23. This  analysis  can  and  must  be carried further.  It is
   really an error to speak of a violation of Article 6,  Article  11
   (art. 6,  art.  11),  etc.  at all,  in the context of Article  14
   (art. 14),  for  the  whole point of the latter Article is that it
   operates even where there is no violation  of  the  other  Article
   concerned,  provided that this other Article does confer the right
   or freedom in the application of which  there  is  discrimination.
   That  is  the  real purpose of Article 14 (art.  14).  There would
   usually be no need to invoke that Article (art.  14) if the  other
   Article  concerned was itself being violated,  irrespective of any
   discrimination. In that event the discrimination would only add to
   the  offence - it would not create it.  Article 14 (art.  14) does
   not require the violation of a right or freedom for its  operation
   but  merely its existence under another Article of the Convention;
   and what it is intended to catch is the  case  where  a  right  or
   freedom required by some other Article is being afforded, but in a
   discriminatory manner.
       24. The  considerations  just  mentioned  equally  supply  the
   answer  to  those  who  argue  that  if the view which I take were
   correct,  Article 14 (art.  14) would serve no useful purpose  and
   would  add  nothing  to such a provision as Article 6 (art.  6) or
   Article 11 (art.  11).  In fact,  it of course adds a great  deal.
   Supposing,  contrary  to  the view correctly taken by the Court in
   the present case,  Article 11 (art.  11) did create  a  right  for
   trade unions  to  be  consulted  by  the  Government,  then   what
   Article 14 (art.  14) would add to that would be that it would not
   suffice simply to afford this right and to honour this obligation.
   It   would   also,   and  additionally,  have  to  be  done  in  a
   non-discriminatory manner.  Otherwise,  although there might be no
   infringement of Article 11 (art.  11),  there would be a breach of
   Article 14 (art.  14).  That is what Article 14  (art.  14)  does,
   though only if the basic right under Article 11 (art.  11) already
   exists.  In consequence,  given that indispensable condition  (but
   not  otherwise),  Article  14  (art.  14) has a quite definite and
   important sphere of application and is not in any way  rendered  a
   dead letter by the view I take.  Without it,  discrimination would
   be permissible so long as the right itself was  not  in  principle
   withheld.
       25. To  conclude - apart from the separate point considered in
   my final paragraph below - it comes to this,  that what the  Court
   is  really  doing here (and the same is true for the "Linguistics"
   case) is to interpret and apply Article 14 (art.  14)  as  if  the
   words  "set forth in this Convention" did not figure in it at all,
   and as if the opening phrase read "The enjoyment of  [all]  rights
   and  freedoms  shall  be  secured  ..."  etc.  But  this  would be
   (contrary to what was correctly held in the "Linguistics" case and
   to  the  Court's own statement in the second sentence of the first
   paragraph of paragraph 44 of the judgment) to set up that  Article
   (art.  14)  as an independent autonomous provision under which all
   discrimination in the general  field  of  human  rights  would  be
   prohibited. Such a process may have its attractions, and it may be
   tempting to follow it.  Yet a natural and creditable distaste  for
   discrimination  in  any form cannot justify a conclusion for which
   no sufficient legal warrant exists, or can exist. The Court is not
   a court of ethics but a court of law.
       26. Lest I should overlook it,  there is one more category  of
   argument that has been advanced in favour of the view taken in the
   Judgment of the Court - an argument of a wider order,  founded  on
   general  principles  rather  than  on  the  actual language of the
   Convention.  General principles of law, it may be said, can, where
   relevant,   properly   be   applied   in  the  interpretation  and
   application of a treaty provision, provided that the terms of that
   provision do not clearly exclude them.  Accordingly,  the doctrine
   suggested was that although there may be no  obligation  to  do  a
   particular thing at all, yet if it is done, it must be done in the
   same manner,  and to the same extent,  for all concerned,  without
   penalty  or  favour.  But whether or not any doctrine of that kind
   has gained currency in other contexts or for certain purposes,  it
   cannot be regarded as established in such a way as to override the
   clear language of the Convention,  which confines  the  obligation
   not  to discriminate to cases where the right or freedom concerned
   is one of those "set forth  in  the  Convention".  In  short,  the
   Convention  does exclude the application of this doctrine.  Let us
   also not forget the relevance of one of the oldest parables of our
   civilisation  - that of the labourers in the vineyard.  When those
   who had "borne the heat and burden of the day" complained of being
   discriminated against because they were paid no more than was paid
   to those engaged towards the end of  the  day,  the  Lord  of  the
   Vineyard replied (St. Matthew, cap. 20, vv. 13 - 15) "Friend, I do
   thee no wrong ... Take that thine is, and go thy way ... Is it not
   lawful  for  me to do what I will with mine own?" Ethically,  this
   might not be the last word; but even ethics - let alone law can be
   stretched  too  far.  If I choose to help my neighbour tidy up his
   garden,  does this mean that,  either in law or ethics,  I must do
   the  same  for  all  the other residents of the street?  Voluntary
   processes, such as trade union consultation, cannot be the subject
   of valid charges of discrimination contrary to law unless some law
   makes them so.  In the present case the applicable law is the  law
   of  or deriving from the Convention,  - and the Convention neither
   makes consultation obligatory nor non-consultation a breach of any
   of its Articles.  How then can the consultation of some unions but
   not others,  even if that constituted discrimination,  be  in  any
   circumstances  a  breach of a right prescribed by the Convention -
   since no right of consultation is prescribed by it at all?
   
   

<<< Назад

 
Реклама

Новости законодательства России


Тематические ресурсы

Новости сайта "Тюрьма"


Новости

СНГ Бизнес - Деловой Портал. Каталог. Новости

Рейтинг@Mail.ru


Сайт управляется системой uCoz