КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 мая 1992 года
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНА РСФСР
ОТ 22 НОЯБРЯ 1991 ГОДА
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В СТАТЬЮ 3 ЗАКОНА РСФСР
"О КОНКУРЕНЦИИ И ОГРАНИЧЕНИИ МОНОПОЛИСТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
НА ТОВАРНЫХ РЫНКАХ"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе
Председателя В.Д. Зорькина, заместителя Председателя Н.В. Витрука,
судей Э.М. Аметистова, Н.Т. Ведерникова, Г.А. Гаджиева,
А.Л. Кононова, В.О. Лучина, В.И. Олейника, Н.В. Селезнева,
О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева,
с участием представителя Президента Российской Федерации,
направившего ходатайство в Конституционный Суд Российской
Федерации, А.Я. Сливы - заместителя начальника Государственно -
правового управления Президента Российской Федерации;
представителя Верховного Совета Российской Федерации как
стороны, принявшей рассматриваемый Закон, М.А. Митюкова -
председателя Комитета Верховного Совета Российской Федерации по
законодательству,
руководствуясь частью первой статьи 165 и статьей 165(1)
Конституции Российской Федерации, пунктом I части второй статьи 1,
пунктом 2 части первой и частью второй статьи 57 Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке
конституционности Закона РСФСР от 22 ноября 1991 года "О внесении
изменений и дополнений в статью 3 Закона РСФСР "О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".
Поводом к рассмотрению дела, согласно части четвертой статьи
58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, послужило
ходатайство Президента Российской Федерации о проверке
конституционности Закона РСФСР от 22 ноября 1991 года "О внесении
изменений и дополнений в статью 3 Закона РСФСР "О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". В
ходатайстве содержится требование признать указанный Закон не
соответствующим Конституции Российской Федерации.
Основанием к рассмотрению дела, согласно части первой статьи
58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явилась
обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли
названный Закон Конституции Российской Федерации с точки зрения
установленных в Российской Федерации разделения законодательной,
исполнительной и судебной властей и разграничения компетенции
между высшими органами государственной власти и управления
Российской Федерации, а также порядка принятия и подписания
законов.
Руководствуясь частью четвертой статьи 1 и статьей 32 Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд
Российской Федерации установил:
1. Государственный комитет Российской Федерации по
антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур
(Антимонопольный комитет Российской Федерации) образован в
соответствии с Законом РСФСР от 22 марта 1991 года "О конкуренции
и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"
как орган государственного управления в составе Совета Министров
Российской Федерации.
22 ноября 1991 года Верховный Совет Российской Федерации
принял Закон "О внесении изменений и дополнений в статью 3 Закона
РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности
на товарных рынках", в соответствии с которым этот Комитет выведен
из структуры федеральных органов исполнительной власти,
установлена подотчетность Комитета Верховному Совету Российской
Федерации и его Президиуму, а Президиуму Верховного Совета
Российской Федерации предоставлено право утверждать Положение об
Антимонопольном комитете.
В статье 2 того же Закона определено, что Председатель
Антимонопольного комитета назначается Верховным Советом Российской
Федерации по представлению Президиума Верховного Совета Российской
Федерации, его первый заместитель назначается по представлению
Председателя Комитета Президиумом Верховного Совета Российской
Федерации, другие заместители - Председателем Комитета по
согласованию с Президиумом Верховного Совета Российской Федерации.
В такой редакции указанный Закон 4 декабря 1991 года был
направлен на подпись Президенту Российской Федерации.
Однако Президент Российской Федерации еще 28 ноября 1991 года
Указом No. 242 "О реорганизации центральных органов
государственного управления РСФСР" установил, что непосредственное
руководство Антимонопольным комитетом, как одним из центральных
органов государственного управления, осуществляет Правительство
Российской Федерации, а Указом от 12 декабря 1991 года No. 269
"О едином экономическом пространстве РСФСР" он определил место
Антимонопольного комитета в системе центральных органов
государственного управления и, следовательно, его подконтрольность
Правительству России. Президент возложил на Антимонопольный
комитет контроль за исполнением данного Указа и поддержку новых
экономических структур.
19 декабря 1991 года Закон РСФСР "О внесении изменений и
дополнений в статью 3 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках" был возвращен
Президентом Верховному Совету для повторного рассмотрения.
26 декабря 1991 года Закон был повторно рассмотрен, принят
Верховным Советом и вновь направлен на подпись Президенту. Но
вопреки требованиям статьи 121(5) Конституции Российской Федерации
Президент России Закон в течение трех дней не подписал. В этой
ситуации, по мнению представителя Верховного Совета Российской
Федерации, создалась неопределенность в статусе Антимонопольного
комитета, что существенно ограничивало его действия в
регулировании потребительского рынка, развитии конкуренции и, в
конечном итоге, могло тормозить проведение экономической реформы.
Постановлением от 2 марта 1992 года No. 2435-I Президиум
Верховного Совета Российской Федерации назначил исполняющего
обязанности Председателя Антимонопольного комитета и предложил
соответствующим комитетам внести предложения по совершенствованию
законодательства в сфере антимонопольной политики Российской
Федерации.
Президент России считает, что Верховным Советом Российской
Федерации и его Президиумом нарушена часть третья статьи 109
Конституции Российской Федерации, согласно которой законы и
постановления, принятые Верховным Советом, не могут противоречить
законам и другим актам, принятым Съездом народных депутатов
Российской Федерации. Между тем постановлением Съезда народных
депутатов Российской Федерации от 1 ноября 1991 года
"Об организации исполнительной власти в период радикальной
экономической реформы" Президенту предоставлено право
самостоятельно решать вопросы реорганизации структуры высших
органов исполнительной власти.
В ходатайстве Президента также указано, что Законом РСФСР от
22 ноября 1991 года Антимонопольный комитет, в нарушение статьи
129 Конституции, выведен из состава Правительства. При этом
Президиум Верховного Совета, назначив руководителя
Антимонопольного комитета, изменил порядок его назначения
Президентом России, что противоречит пункту 5 статьи 121(5) и
части первой статьи 123 Конституции Российской Федерации.
2. Законом РСФСР от 22 ноября 1991 года нарушены установленный
в Российской Федерации принцип разделения законодательной и
исполнительной властей, а также закрепленное Конституцией
Российской Федерации разграничение компетенции между высшими
органами государственной власти и управления, что противоречит
требованиям статей 109, 114, 121(1), 121(5), 121(8), 122, 123,
125, 129 Конституции Российской Федерации.
Выведение Антимонопольного комитета из состава Совета
Министров Российской Федерации и его переподчинение не согласуется
с частью первой статьи 123 Конституции Российской Федерации,
предусматривающей, что председатели государственных комитетов
России назначаются и освобождаются от должности Президентом
Российской Федерации по представлению Председателя Совета
Министров, а также со статьей 129 Конституции Российской
Федерации, согласно которой министерства и государственные
комитеты Российской Федерации подчиняются Совету Министров
Российской Федерации.
Изменение Верховным Советом подчиненности Антимонопольного
комитета противоречит пункту 2 постановления Съезда народных
депутатов Российской Федерации от 1 ноября 1991 года
"Об организации исполнительной власти в период радикальной
экономической реформы", которым Президенту предоставлено право
самостоятельно решать вопросы реорганизации структуры высших
органов исполнительной власти. При этом Верховный Совет в
соответствии со статьей 107 Конституции, как постоянно действующий
законодательный, распорядительный и контрольный орган
государственной власти, вправе осуществлять контроль за
деятельностью Антимонопольного комитета. В соответствии со статьей
116 Конституции Российской Федерации он правомочен создавать в
своем составе постоянные комиссии палат и комитеты, которые
осуществляют контроль за деятельностью государственных органов в
порядке и формах, специфических для Верховного Совета как органа
законодательной власти.
3. Законом РСФСР от 22 ноября 1991 года Верховный Совет
расширил также компетенцию Президиума Верховного Совета,
предоставив ему право утверждать Положение об Антимонопольном
комитете и вносить в Верховный Совет представление о назначении
его председателя. Это не согласуется со статьями 113 и 114
Конституции Российской Федерации, определяющими полномочия
Президиума Верховного Совета как подотчетного Верховному Совету
органа, обеспечивающего организацию работы Съезда народных
депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. Осуществление
Президиумом других полномочий, о возможности предоставления
которых говорится в статье 113 Конституции, не может противоречить
организационному характеру деятельности данного органа.
4. Несвоевременное подписание Президентом Закона РСФСР от
22 ноября 1991 года является нарушением пункта 2 статьи 121(5)
Конституции Российской Федерации. Президент обязан подписать закон
в трехдневный срок после повторного рассмотрения и принятия, что
не лишает его права обратиться в Конституционный Суд Российской
Федерации либо внести в порядке законодательной инициативы по
этому вопросу другой законопроект.
Допущенное нарушение установленной Конституцией Российской
Федерации процедуры рассмотрения и подписания законов могло
вызвать отрицательные последствия при проведении экономической
реформы и антимонопольных мероприятий. Однако это не могло
послужить основанием для расширения компетенции Верховного Совета
Российской Федерации и его Президиума за счет ущемления полномочий
высших органов исполнительной власти. При этом Президиум
Верховного Совета, назначив руководителя Антимонопольного
комитета, фактически применил нормативный акт, не имеющий
юридической силы, поскольку не был соблюден предусмотренный
пунктом 2 статьи 121(5) Конституции Российской Федерации порядок
подписания и обнародования законов.
На основании изложенного, руководствуясь частью четвертой
статьи 6, пунктами 1, 2, 4, 5, 6 части первой статьи 58, пунктом 2
части первой статьи 64 Закона о Конституционном Суде Российской
Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
Признать Закон РСФСР от 22 ноября 1991 года "О внесении
изменений и дополнений в статью 3 Закона РСФСР "О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" не
соответствующим Конституции Российской Федерации.
Согласно статьям 49 и 50 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации настоящее Постановление вступает в силу
немедленно после его провозглашения, является окончательным и
обжалованию не подлежит.
Согласно части второй статьи 65 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации с момента вступления в силу настоящего
Постановления признаются недействующими положения других
нормативных актов, основанные на Законе РСФСР от 22 ноября
1991 года "О внесении изменений и дополнений в статью 3 Закона
РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности
на товарных рынках".
Согласно части первой статьи 84 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации настоящее Постановление подлежит
опубликованию в "Ведомостях Съезда народных депутатов Российской
Федерации и Верховного Совета Российской Федерации" не позднее чем
в семидневный срок после его изложения. Постановление должно быть
также опубликовано в "Российской газете".
Обратить внимание Президента Российской Федерации на нарушение
им пункта 2 статьи 121(5) Конституции Российской Федерации,
выразившееся в несвоевременном подписании им Закона РСФСР от
22 ноября 1991 года "О внесении изменений и дополнений в статью 3
Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках".
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН
За Секретаря
Конституционного Суда
Российской Федерации
Н.В.ВИТРУК
Решение принято большинством голосов (за - девять, против -
два). Заместитель Председателя Конституционного Суда Российской
Федерации Н.В. Витрук, не согласный с постановлением, изложил
особое мнение в письменном виде.
Верховный Совет Российской Федерации в связи с постановлением
Конституционного Суда принял 15 июля 1992 года постановление
No. 3309-I "Об отмене решения о принятии Верховным Советом
Российской Федерации Закона Российской Федерации "О внесении
изменений и дополнений в статью 3 Закона РСФСР "О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках",
повторно рассмотренного Верховным Советом Российской Федерации
26 декабря 1991 года"<1>.
Законом Российской Федерации от 15 июля 1992 года статья 3
Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках" была дополнена пунктом 2
следующего содержания: "Председатель Государственного комитета
Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых
экономических структур назначается на должность и освобождается от
должности Президентом Российской Федерации с согласия Верховного
Совета Российской Федерации"<2>.
--------------------------------
<1> - Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и
Верховного Совета Российской Федерации, 1992, No. 30, ст. 1801.
<2> - Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и
Верховного Совета Российской Федерации, 1992, No. 32, ст. 1882.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. ВИТРУКА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ЗАКОНА РСФСР ОТ 22 НОЯБРЯ 1991 ГОДА
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В СТАТЬЮ 3 ЗАКОНА РСФСР
"О КОНКУРЕНЦИИ И ОГРАНИЧЕНИИ МОНОПОЛИСТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
НА ТОВАРНЫХ РЫНКАХ"
Рассматривая ходатайство Президента Российской Федерации о
проверке конституционности Закона РСФСР от 22 ноября 1991 года
"О внесении изменений и дополнений в статью 3 Закона РСФСР
"О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках", считаю необходимым отметить следующее.
В соответствии с пунктом 6 части первой статьи 109 Конституции
Российской Федерации Верховный Совет Российской Федерации
"обеспечивает единство законодательного регулирования на всей
территории Российской Федерации; осуществляет в пределах
компетенции Российской Федерации законодательное регулирование
отношений собственности, организации управления народным
хозяйством и социально-культурным строительством,
бюджетно-финансовой системы, оплаты труда и ценообразования,
налогообложения, охраны окружающей среды и использования природных
ресурсов, а также других отношений".
Используя предоставленные ему полномочия и реализуя политику
экономических реформ, Верховный Совет 22 марта 1991 года принял
Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках". Статья 3 указанного Закона
предусматривает образование в составе Совета Министров Российской
Федерации Государственного комитета Российской Федерации по
антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур
(Антимонопольный комитет) для проведения государственной политики
по развитию товарных рынков и конкуренции, ограничению
монополистической деятельности и пресечению недобросовестной
конкуренции. Антимонопольный комитет был образован 5 апреля
1991 года.
Законом от 22 ноября 1991 года "О внесении изменений и
дополнений в статью 3 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках" установлена
подотчетность Антимонопольного комитета Верховному Совету
Российской Федерации и его Президиуму. Одновременно предусмотрено,
что "Положение об Антимонопольном комитете РСФСР утверждается
Президиумом Верховного Совета РСФСР", а "Председатель
Антимонопольного комитета РСФСР назначается Верховным Советом
РСФСР по представлению Президиума Верховного Совета РСФСР. Первый
заместитель Председателя Антимонопольного комитета РСФСР
назначается Президиумом Верховного Совета РСФСР по представлению
Председателя Комитета, другие его заместители назначаются
Председателем Комитета по согласованию с Президиумом Верховного
Совета РСФСР".
Президент Российской Федерации, обосновывая
неконституционность действий Верховного Совета Российской
Федерации при изменении подведомственности Антимонопольного
комитета, утверждает, что эти действия противоречат пункту 5
статьи 121(5) и части первой статьи 123 Конституции Российской
Федерации. С такими утверждениями нельзя согласиться. В указанных
статьях Конституции Российской Федерации не определено, в чью
компетенцию входит образование и упразднение каждого вида
центральных органов государственного управления, определение
порядка изменения их подведомственности. В них лишь
регламентируется порядок формирования состава Совета Министров
Российской Федерации, устанавливается, кто именно назначает и
освобождает от должности министров, руководителей государственных
комитетов и ведомств.
В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации
структура Совета Министров, а следовательно, и перечень входящих в
него министерств и государственных комитетов определяется на
основе Конституции Законом Российской Федерации о Совете Министров
Российской Федерации, а право принятия такого Закона составляет
исключительную прерогативу высших органов государственной власти -
Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской
Федерации.
В своем ходатайстве о признании Закона от 22 ноября 1991 года
не соответствующим Конституции Российской Федерации Президент
ссылается на то, что согласно статье 129 Конституции Российской
Федерации государственные комитеты (следовательно, и
Антимонопольный комитет) входят в систему исполнительной власти
Российской Федерации и подчиняются Совету Министров Российской
Федерации, а единственно конституционным признается только порядок
назначения должностных лиц Президентом Российской Федерации. Этот
аргумент сам по себе недостаточен для отстранения Верховного
Совета России от реализации его полномочий по данному вопросу.
Верховный Совет Российской Федерации в рассматриваемом случае
создал не центральный орган государственного управления, а
контрольный орган при высшем органе государственной власти -
Верховном Совете. Это вытекает из содержательной характеристики
Антимонопольного комитета как "центрального органа межотраслевого
управления". Именно в таком качестве это понятие обычно
употребляется в законодательстве о государственных органах.
Антимонопольный комитет учрежден для проведения государственной
политики по развитию товарных рынков и конкуренции, ограничению
монополистической деятельности, пресечению недобросовестной
конкуренции, контроля за антимонопольным законодательством. По
замыслу законодателя, согласно статьям 11-17 Закона РСФСР "О
конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках" основные цели и задачи Антимонопольного комитета
должны осуществляться главным образом путем реализации контрольных
функций. Многие положения этих статей включают указание на
контроль, что отражено и в названиях некоторых статей данного
Закона.
Следовательно, рассматриваемым Законом Антимонопольный комитет
преобразован в контрольный орган при Верховном Совете Российской
Федерации, не зависимый от исполнительной власти. Право Верховного
Совета создавать подобные органы вытекает из положения,
закрепленного в статье 107 Конституции: Верховный Совет Российской
Федерации является постоянно действующим законодательным,
распорядительным и контрольным органом государственной власти
Российской Федерации, а потому создание Верховным Советом
Российской Федерации специальных контрольных органов правомерно.
Создание не зависимого от исполнительной власти
государственного органа особенно важно в нынешней ситуации, когда
ряд министерств и ведомств России обладает значительными правами и
полномочиями по управлению подведомственными предприятиями.
Установленный Указом Президента Российской Федерации от 6 ноября
1991 года No. 172 "Об организации работы Правительства РСФСР в
условиях экономической реформы" порядок принятия решений
Правительством Российской Федерации позволил бы, в случае
сохранения прежнего статуса Антимонопольного комитета, оказывать
на него давление, препятствовать осуществлению контроля за
соблюдением антимонопольного законодательства и проведению
государственной политики по развитию товарных рынков, ограничению
монополистической деятельности и пресечению недобросовестной
конкуренции. В особенности это касается возможностей
Антимонопольного комитета по ограничению монополистической
деятельности органов государственной власти и государственного
управления (статьи 7, 8 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках"), а также по
недопущению создания организационно-структурных монополий, которые
в ряде случаев образуются по решению органов государственной
власти и государственного управления в нарушение статьи 17 того же
Закона.
Независимость Антимонопольного комитета от органов
исполнительной власти дает возможность более эффективно
контролировать деятельность хозяйствующих субъектов, включенных в
Государственный реестр Российской Федерации объединений и
предприятий-монополистов, что имеет большое значение в условиях
либерализации цен, а также создает условия для нормальной работы
территориальных управлений Антимонопольного комитета на местах,
ограждая их от давления со стороны местной администрации и
предприятий-монополистов.
Содержащееся в ходатайстве Президента мнение о противоречии
рассматриваемого Закона части третьей статьи 109 Конституции
Российской Федерации является необоснованным. Пункт 2
постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации от
1 ноября 1991 года "Об организации исполнительной власти в период
радикальной экономической реформы" закрепляет за Президентом право
решать вопросы реорганизации структуры высших органов
исполнительной власти России. Однако это не означает лишения
Верховного Совета Российской Федерации права создания и
реорганизации тех или иных видов государственных органов.
Указанное постановление Съезда народных депутатов не предоставляет
Президенту Российской Федерации исключительных полномочий по
данному вопросу.
Исходя из изложенного считаю, что имеются достаточные правовые
основания для отклонения ходатайства Президента Российской
Федерации о признании неконституционным Закона РСФСР от 22 ноября
1991 года "О внесении изменений и дополнений в статью 3 Закона
РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности
на товарных рынках" в части подотчетности Антимонопольного
комитета Верховному Совету Российской Федерации.
Однако рассматриваемый Закон не соответствует Конституции
Российской Федерации в части предоставления полномочий Президиуму
Верховного Совета Российской Федерации утверждать Положение об
Антимонопольном комитете и назначать Председателя этого Комитета.
Эти полномочия составляют прерогативу самого Верховного Совета
Российской Федерации. Президиум Верховного Совета Российской
Федерации является органом, который в соответствии со статьями 113
и 114 Конституции Российской Федерации обеспечивает организацию
работы Съезда народных депутатов, Верховного Совета Российской
Федерации и выполняет некоторые другие функции, не связанные с
нормотворчеством и назначением руководителя создаваемого
Верховным Советом контрольного органа.
Считаю также необходимым обратить внимание Президента
Российской Федерации на нарушение им пункта 2 статьи 121(5)
Конституции Российской Федерации в связи с неподписанием в течение
трех дней Закона РСФСР "О внесении изменений и дополнений в статью
3 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках", принятого Верховным Советом
Российской Федерации после наложения на него президентского вето.
|
