[неофициальный перевод]
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
СУДЕБНОЕ РЕШЕНИЕ
ЛОПЕЗ ОСТРА ({LOPEZ OSTRA} <*>) ПРОТИВ ИСПАНИИ
(Страсбург, 9 декабря 1994 года)
(Извлечение)
КРАТКОЕ НЕОФИЦИАЛЬНОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ ДЕЛА
A. Основные факты
В 1988 г. г-жа Грегория Лопез Остра, испанская подданная,
проживала с семьей в районе Дипутасьен дель Рио, Эль-Лугарико в
нескольких сотнях метров от центра г. Лорки.
--------------------------------
<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке
набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
В июле 1988 г. вблизи ее дома начало функционировать
предприятие по переработке жидких и твердых отходов кожевенных
заводов.
Сразу же после ввода предприятия в эксплуатацию выделяемые им
вредные испарения привели к ухудшению состояния здоровья многих
местных жителей, в том числе и заявительницы, а также к серьезным
неудобствам в их жизни. Это побудило муниципальные власти
эвакуировать людей, живущих в непосредственной близости от
предприятия, а затем 9 сентября 1988 г. с учетом заключения
экспертной комиссии, организованной властями, принять решение о
прекращении ряда производств на предприятии.
После возвращения в свой дом у заявительницы продолжалось
ухудшение здоровья. Она видела, как происходит загрязнение района
вокруг предприятия, как ухудшаются условия жизни населения района.
В связи с этим г-жа Лопез Остра направила жалобу в
административную палату Провинциального суда Мурсии, в которой
утверждала, что имеет место противоправное вмешательство властей в
ее личную жизнь и покушение на ее здоровье. В докладе от 19 января
1989 г. Агентство по охране природы и окружающей среды провинции
Мурсия подтвердило факт наличия неудобств для населения. 31 января
1989 г. местный суд отказал г-же Лопез Остра в ее иске, хотя
прокурор согласился с наличием основания для такого иска.
Заявительница подала апелляционную жалобу в Верховный Суд,
который отклонил ее. 26 февраля 1990 г. Конституционный Суд
постановил, что поданная г-жой Лопез Остра индивидуальная жалоба в
процедуре ампаро является недостаточно обоснованной.
В феврале 1992 г. заявительница и ее семья переехали в
оплаченную муниципалитетом квартиру в центре Лорки. 27 октября
1993 г. решением судьи города Лорки по жалобе двух сестер мужа
заявительницы деятельность предприятия была приостановлена и
возбуждено уголовное дело по экологическому правонарушению.
B. Разбирательство в Комиссии по правам человека
В жалобе, поданной 14 мая 1990 г., заявительница, ссылаясь на
статью 8 п. 1 и статью 3 Конвенции, утверждала, что нарушено ее
право на жилище, а также, что она подверглась недостойному
обращению. Жалоба была объявлена приемлемой 8 июля 1992 года. В
докладе от 31 августа 1993 г. Комиссия выразила единодушное мнение
о нарушении статьи 8 Конвенции, однако не усмотрела нарушения
статьи 3. Дело было передано Комиссией в Суд 8 декабря 1993 г.
ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ СУДЕБНОГО РЕШЕНИЯ
ВОПРОСЫ ПРАВА
34. Заявительница утверждает, что имело место нарушение
статей 8 и 3 Конвенции о защите прав человека, поскольку недалеко
от ее дома находится предприятие по переработке жидких и твердых
отходов, которое длительное время является источником неприятных
запахов, шума и вредных испарений. Она возложила ответственность
за создавшееся положение на испанские власти, обвинив их в
безответственном отношении к данной проблеме.
I. Предварительные возражения Правительства
A. Возражение, основанное на неиспользовании
внутренних правовых средств
35. Правительство заявляет, как и ранее в Комиссии, что
г-жа Лопез Остра не использовала все национальные средства защиты.
Ее специальная жалоба о защите основных прав (п. 10 - 15, 24 - 25
выше) не является адекватным средством постановки вопросов о
законности и проблемы влияния работы предприятия по переработке
отходов на состояние окружающей среды, что требует научного
подхода. Речь шла о сокращенной и быстрой процедуре рассмотрения
ее жалобы, имевшей целью устранение наиболее очевидных нарушений
основных прав заявительницы с использованием ограниченного числа
доказательств.
Заявительнице следовало бы прибегнуть к уголовному или к
ординарному административному разбирательствам, которые ранее уже
доказывали свою эффективность при аналогичных обстоятельствах.
Так, например, в апреле 1990 г. золовки заявительницы инициировали
административное разбирательство по приведенным выше фактам, а
затем 13 ноября 1991 г. подали жалобу в уголовном порядке.
Соответствующие судебные органы дважды (18 сентября 1991 г. и
15 ноября 1991 г.) выносили решения о закрытии предприятия. Однако
их выполнение было приостановлено из-за апелляций, поданных
муниципальными властями и прокурором Короны (п. 16 и 17 выше),
27 октября 1993 г. в результате уголовного разбирательства
предприятие было временно полностью остановлено по решению судьи
г. Лорки. Однако два других дела еще ждут своего решения. Если
теперь Суд вынесет решение по данному делу, как это уже сделала
Комиссия на основании материалов, представленных сторонами, то
такое решение предопределит исход дела в испанских судах.
36. Подобно Комиссии и заявительнице, Суд полагает, что,
напротив, специальная жалоба о защите основных прав, поданная
заявительницей в Провинциальный суд Мурсии (см. п. 10 выше),
явилась быстрым и эффективным средством удовлетворения ее
требований в том, что касается права на уважение
неприкосновенности ее жилища и физического состояния. При этом
конечным результатом рассмотрения могло бы стать закрытие
предприятия по переработке отходов. Более того, в обоих судах,
рассматривавших обстоятельства дела (Провинциальный суд Мурсии и
Верховный Суд - п. 11 и 13 выше), прокурор Короны считал
необходимым удовлетворить жалобу г-жи Лопез Остра.
37. В отношении аргумента Правительства о том, что следует
ждать результатов двух разбирательств, инициированных золовками
г-жи Лопез Остра в административном и уголовном судах, Суд, как и
ранее Комиссия, обращает внимание на то, что заявительница не
является стороной в этих процессах. Более того, их предметом, даже
если они и приведут к желаемому результату, не является требование
о защите основных прав, с которым заявительница обратилась в Суд.
Ординарные административные разбирательства касаются, в частности,
совсем другого вопроса, а именно отсутствия разрешения
муниципальных властей на строительство и эксплуатацию предприятия.
Вопрос о том, может ли компания "Sacursa" быть привлеченной к
уголовной ответственности за нанесение ущерба окружающей среде,
также отличается от поставленного заявительницей вопроса о
бездействии городских или других компетентных национальных властей
в отношении ликвидации отрицательных последствий работы
предприятия.
38. И, наконец, остается определить, стоило ли самой
заявительнице ради следования принципу исчерпания внутренних
средств защиты инициировать любое из двух указанных выше
разбирательств. В этом вопросе Суд также согласен с выводами
Комиссии. После того, как заявительница прибегла к эффективному и
надлежащему средству защиты своих прав от обжалуемых нарушений,
она уже не была обязана обращаться к другим более медленным
средствам.
Заявительница дала испанским судам возможность, которая в
принципе предоставлена государствам - участникам статьей 26
Конвенции, а именно самим использовать все внутренние средства
защиты от нарушений (см. inter alia Решение по делу Де Вильде,
Оомс и Версип против Бельгии от 18 июня 1971 г. Серия А, т. 12,
с. 29, п. 50, а также Решение по делу Гуцарди против Италии от
6 ноября 1980 г. Серия А, т. 39, с. 27, п. 72).
39. Следовательно, данное возражение Правительства должно быть
отклонено.
B. Возражение об отсутствии у заявительницы
статуса жертвы
40. Правительство представило другое возражение, которое ранее
было передано в Комиссию. Оно признало, что г-же Лопез Остра,
равно как и другим жителям Лорки, были причинены серьезные
неудобства работой предприятия в период до 9 сентября 1988 г.,
когда на предприятии был остановлен ряд производств (см. п. 9
выше). Однако даже если предположить, что запахи или шум (которые
уже не были чрезмерными) продолжали сохраняться и после указанной
даты, то заявительница с момента частичной остановки предприятия
уже не может считаться жертвой. С февраля 1992 г. семья г-жи Лопез
Остра жила за счет муниципалитета в новой квартире в центре
города. В феврале 1993 г. семья переехала в приобретенный ею новый
дом (см. п. 21). В любом случае полное прекращение работы
предприятия в октябре 1993 г. положило конец всем ее
неприятностям. В настоящее время заявительница и ее семья уже не
страдают от нежелательных последствий работы предприятия, о
которых говорится в ее жалобе.
41. Во время слушания данного дела представитель Комиссии
указал на то, что Решение судьи от 27 октября 1993 г. (см. п. 22
выше) не означает, что тот, кого условия окружающей среды вынудили
оставить свой прежний дом и купить себе впоследствии новый,
перестает быть жертвой.
42. Суд разделяет это мнение. Ни переезд г-жи Лопез Остра на
новое место, ни закрытие предприятия по переработке отходов,
которое тем более было временным (см. п. 22 выше), не меняют того
факта, что заявительница и ее семья в течение нескольких лет жили
лишь в двенадцати метрах от источника неприятных запахов, шума и
вредных испарений.
Если заявительница смогла бы теперь, после решения о закрытии
предприятия, вернуться в свой прежний дом, это могло бы быть
учтено при оценке понесенного ею ущерба, однако совершенно не
означает, что она перестала быть жертвой нарушения своих прав (см.
Решение по делу Маркс против Бельгии от 13 июня 1979 г. Серия А,
т. 31, с. 13 - 14, п. 27, и Решение по делу Инце против Австрии от
28 октября 1987 г. Серия А, т. 126, с. 16, п. 32).
43. Следовательно, данное возражение Правительства лишено
оснований.
II. О предполагаемом нарушении статьи 8 Конвенции
44. Г-жа Лопез Остра утверждает, что имело место нарушение
статьи 8 Конвенции, которая гласит:
"1. Каждый человек имеет право на уважение его личной и
семейной жизни, неприкосновенности его жилища и тайны
корреспонденции.
2. Не допускается вмешательство со стороны государственных
органов в осуществление этого права, за исключением вмешательства,
предусмотренного законом и необходимого в демократическом обществе
в интересах государственной безопасности и общественного
спокойствия, экономического благосостояния страны, в целях
предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья
или нравственности или защиты прав и свобод других лиц".
Комиссия согласна с этой точкой зрения, в то время как
Правительство заявляет о своих возражениях.
45. Правительство утверждает, что жалоба заявительницы,
поданная в Комиссию и признанная приемлемой (см. п. 30 и 31 выше),
не совпадает с первоначальной жалобой о защите ее основных прав,
рассмотренной испанскими судами, поскольку новая жалоба
основывается на данных, медицинских заключениях и мнениях
технических экспертов за более поздними датами, чем жалоба,
поданная ранее в испанские суды, новая жалоба по сути вообще
отлична от первой.
46. Данный аргумент Правительства представляется Суду
неубедительным. Ранее заявительница жаловалась, что решение ее
вопроса затягивается вследствие бездействия муниципалитета и
других соответствующих властей. Это бездействие было одним из
основных пунктов как в ее жалобах, поданных в Комиссию, так и в
жалобе в Провинциальный суд Мурсии (см. п. 10 выше). То, что она
продолжала настаивать на этом и после подачи жалобы в Комиссию,
равно как и решения Комиссии о ее приемлемости, не может быть
обращено против заявительницы. В тех случаях, когда положение дел
остается без изменения, Суд может принять во внимание любые факты,
имевшие место после подачи жалобы и даже после решения о ее
приемлемости (см. также Решение по делу Неймастер против Австрии
от 27 июня 1968 г. Серия А, т. 8, с. 21, п. 28 и с. 38, п. 7).
47. Г-жа Лопез Остра настаивает на том, что, несмотря на
частичное закрытие предприятия 9 сентября 1988 г., оно продолжало
выделять вредные испарения, а также оставаться источником шума и
сильных запахов, которые сделали жизнь ее семьи невыносимой,
вызвали у нее и ее семьи серьезные проблемы со здоровьем. В этой
связи она утверждает, что имело место нарушение ее права на
жилище.
48. Правительство не согласно с тем, что истинное положение
дел было именно таким и являлось столь серьезным (см. п. 40 выше).
49. На основании медицинских докладов и заключений экспертов,
представленных Правительством или заявительницей (см. п. 18 - 19
выше), Комиссия inter alia отметила, что выбросы сероводорода
предприятием превышали допустимый уровень и могли угрожать
здоровью населения, живущего в непосредственной близости от
завода. Кроме того, могла существовать причинно-следственная связь
между выбросами и болезнью дочери заявительницы.
50. По мнению Суда, данные факты подтверждают выводы первого
доклада экспертов, представленного 19 января 1989 г. в
Провинциальный суд Мурсии Региональным агентством охраны
окружающей среды и природных ресурсов в связи с жалобой г-жи Лопез
Остра о защите ее основных прав. Прокурор Короны поддержал ее
заявление в первой инстанции и при апелляции (см. п. 11 и 13
выше). Провинциальный суд Мурсии также признал, что хотя положение
дел на предприятии не представляет серьезной угрозы для здоровья
населения, оно тем не менее отрицательно сказывается на условиях
проживания людей в непосредственной близости от завода. Вместе с
тем, по мнению Провинциального суда, ситуация не настолько
серьезная, чтобы можно было говорить об ущемлении основных
конституционных прав (см. п. 11 выше).
51. Конечно, сильное загрязнение окружающей среды может
сказаться на благополучии людей в такой степени, что крайне
отрицательно отразится на их личной и семейной жизни, не
подвергая, однако, серьезной опасности их здоровье.
Независимо от того, рассматривается ли этот вопрос в свете
позитивной обязанности государства принимать разумные и адекватные
меры для обеспечения прав, предусмотренных статьей 8 п. 1, или в
контексте "вмешательства публичной власти", оправдываемого
согласно статье 8 п. 2, в обоих этих случаях используемые
государством принципы по существу весьма близки. В любом случае
необходимо стремиться к нахождению баланса между интересами
индивидуума и общества в целом. И в том и в другом случае за
государством сохраняется определенный предел усмотрения. Более
того, даже с точки зрения позитивной обязанности государства,
вытекающей из п. 1 статьи 8, при определении требуемого баланса
интересов могут оказаться до некоторой степени обоснованными и
оправданными те цели, которые упомянуты в п. 2 (см., в частности,
Решение по делу Рис против Соединенного Королевства от 17 октября
1986 г. Серия А, т. 106, с. 15, п. 37, а также по делу Пауэлл и
Райнер против Соединенного Королевства от 21 февраля 1990 г.
Серия А, т. 172, с. 18, п. 41).
52. Из материалов дела видно, что завод по переработке отходов
был построен компанией "Sacursa" в июле 1988 г. с целью решения
серьезной проблемы загрязнения окружающей среды в г. Лорке из-за
наличия в нем большого числа кожевенных предприятий. Однако, как
только предприятие начало функционировать, оно вызвало неудобства
и проблемы со здоровьем у многих местных жителей (см. п. 7 и 8
выше).
Конечно, испанские власти и в частности муниципалитет Лорки,
теоретически не несут прямую ответственность за выбросы вредных
веществ на предприятии. Однако, как указала Комиссия, именно город
разрешил строительство данного предприятия на своей территории и
именно государство финансировало это строительство (см. п. 7
выше).
53. Муниципалитет немедленно отреагировал на создавшееся
положение и в течение июля - сентября 1988 г. переселил за свой
счет пострадавших жителей в центр города, а затем 9 сентября
1988 г. частично приостановил работу предприятия (см. п. 8 и 9
выше). Тем не менее члены муниципалитета не могли не знать, что
загрязнение окружающей среды продолжалось и после частичного
прекращения работы завода (см. п. 9 и 11 выше). Более того, этот
факт был подтвержден уже 19 января 1989 г. в докладе Регионального
агентства по охране окружающей среды и природных ресурсов, а затем
и в заключениях экспертов, сделанных в 1991, 1992 и 1993 гг. (см.
п. 11 и 18 выше).
54. Г-жа Лопез Остра утверждает, что в силу предоставленных
муниципалитету контрольных полномочий (в соответствии с
Регламентом от 1961 г.) он обязан был принять надлежащие меры.
Кроме того, известно, что предприятие не удовлетворяло
предписанным законом требованиям, в частности в том, что касается
его местонахождения и отсутствия разрешения муниципалитета (см.
п. 8, 27 и 28 выше).
55. Суд напоминает, что вопрос о законности строительства и
эксплуатации завода с 1991 г. находится на рассмотрении Верховного
Суда. В своих решениях Европейский суд неоднократно подчеркивал,
что применение и толкование внутреннего права - это в первую
очередь задача национальных властей, и в том числе национальных
судов (см. inter alia Решение по делу Касадо Кока против Испании
от 24 февраля 1994 г. Серия А, т. 285-A, с. 18, п. 43).
Так или иначе, Суд считает, что в настоящем деле, даже если
исходить из предположения, что муниципалитет действительно
выполнил задачи, возложенные на него национальным
законодательством (см. п. 27 и 28 выше), тем не менее необходимо
установить, были ли приняты национальными властями надлежащие меры
по защите права заявительницы на частную и семейную жизнь в
контексте статьи 8 Конвенции (см. среди прочих решений и mutatis
mutandis Решение по делу X и Y против Нидерландов от 26 марта
1985 г. Серия А, т. 91, с. 11, п. 23).
56. В этой связи необходимо отметить, что после 9 сентября
1988 г. муниципалитет не только не принял необходимые меры в этом
направлении, но даже препятствовал выполнению соответствующих
судебных решений. Так, в административном разбирательстве, начатом
золовками г-жи Лопез Остра, муниципалитет подал апелляцию на
Решение Верховного суда провинции Мурсии от 18 сентября 1991 г. о
временном закрытии предприятия, в результате чего выполнение этого
решения было приостановлено (см. п. 16 выше).
Некоторые другие государственные организации также
способствовали тому, что создавшаяся ситуация продолжалась. Так,
19 ноября 1991 г. прокурор Короны подал апелляцию на Решение судьи
г. Лорки от 15 ноября 1991 г. о временной остановке работы завода
в связи с рассмотрением дела об экологическом правонарушении (см.
п. 17 выше). В результате решение судьи г. Лорки оставалось
невыполненным до 27 октября 1993 г. (см. п. 22 выше).
57. Правительство обратило внимание Суда на тот факт, что
город принял на себя расходы по аренде квартиры в центре Лорки, в
которой заявительница и ее семья проживали с 1 февраля 1992 г. по
февраль 1993 г. (см. п. 21 выше).
Суд, однако, обращает внимание на то, что г-жа Лопез Остра и
ее семья в течение более трех лет были вынуждены испытывать
неудобства, связанные с функционированием предприятия, прежде чем
смогли переселиться в новый дом со всеми сопутствующими такому
переезду дополнительными заботами и неудобствами. При этом семья
переехала только тогда, когда ей стало ясно, что существующее
положение дел может продлиться сколько угодно долго, и когда
врач - педиатр рекомендовал дочери г-жи Лопез Остра переменить
место жительства (см. п. 16, 17 и 19 выше). В сложившихся условиях
переезд по предложению муниципалитета в новый дом не мог полностью
компенсировать неприятности и неудобства, которые испытывала
семья.
58. С учетом вышеизложенного и несмотря на признаваемые за
государством - ответчиком пределы усмотрения, Суд считает, что
государству не удалось установить справедливый баланс между
интересами экономического благосостояния города (создание
предприятия по переработке отходов) и надлежащим соблюдением прав
заявительницы на неприкосновенность ее жилища, личной и семейной
жизни.
Таким образом, имело место нарушение статьи 8 Конвенции.
III. О предполагаемом нарушении статьи 3 Конвенции
59. Г-жа Лопез Остра заявляет, что действия, за которые
государство - ответчик подвергается критике, являются настолько
серьезными и принесли ей столько мучений и страданий, что могут с
полным основанием рассматриваться как действия, унижающие
человеческое достоинство, в свете статьи 3 Конвенции, которая
гласит:
"Никто не должен подвергаться пыткам и бесчеловечному или
унижающему достоинство обращению или наказанию".
Правительство и Комиссия считают, что в данном деле
отсутствует нарушение статьи 3.
60. Суд придерживается аналогичного мнения. Действительно,
условия, в которых заявительница и ее семья проживали в течение
нескольких лет, были очень тяжелыми, однако они не подпадают под
определение унижающего человеческое достоинство обращения в смысле
статьи 3 Конвенции.
IV. Применение статьи 50 Конвенции
61. В соответствии со статьей 50:
"Если Суд установит, что решение или мера, принятые судебными
или иными властями Высокой Договаривающейся Стороны, полностью или
частично противоречат обязательствам, вытекающим из настоящей
Конвенции, а также если внутреннее право упомянутой Стороны
допускает лишь частичное возмещение последствий такого решения или
такой меры, то решением Суда, если в этом есть необходимость,
предусматривается справедливое возмещение потерпевшей стороне".
Г-жа Лопез Остра ставит вопрос о возмещении причиненного ей
ущерба, а также о компенсации судебных издержек и расходов.
A. Ущерб
62. Заявительница утверждает, что строительство и эксплуатация
предприятия по переработке отходов в непосредственной близости от
ее дома вынудили ее радикально изменить свой образ жизни. В связи
с этим она требует следующую денежную компенсацию за нанесенный ей
материальный и моральный ущерб:
a) 12180000 песет за причиненные ей страдания в период
проживания семьи в бывшем доме с 1 октября 1988 г. по 31 января
1992 г.;
b) 3000000 песет за беспокойства и переживания в связи с
серьезной болезнью дочери;
c) 2535000 песет за неудобства, которые она испытывала начиная
с 1 февраля 1992 г. в связи с нежелательной переменой места
жительства;
d) 7000000 испанских песет - стоимость нового дома, который
она вынуждена была приобрести в феврале 1993 г. из-за ситуации
неопределенности с жильем, предоставленным ей муниципальными
властями г. Лорки;
e) 295000 песет - расходы, понесенные ею в связи с переездом в
новый дом.
63. Правительство считает эти требования чрезмерными. Оно
указывает на то, что городские власти Лорки взяли на себя арендную
плату за проживание г-жи Лопез Остра и ее семьи в квартире в
центральной части города начиная с 1 февраля 1992 г. и до момента
ее переезда в собственный новый дом.
64. Представитель Комиссии также находит, что общая сумма
является чрезмерной. Что касается материального ущерба, то
представитель Комиссии полагает, что, хотя гипотетически
заявительница имеет право требовать возмещения стоимости покупки
нового дома, однако в этом случае она обязана будет отказаться от
своего прежнего дома с соответствующими перерасчетами на разницу в
площадях и других характеристиках двух строений.
65. Суд согласен с тем, что г-же Лопез Остра был нанесен
определенный ущерб вследствие нарушения статьи 8 (см. п. 58 выше).
Ее старая квартира, безусловно, обесценилась, а необходимость
переезда в новую квартиру повлекла за собой дополнительные расходы
и неудобства. С другой стороны, нет оснований компенсировать ей
стоимость нового дома, поскольку она продолжает сохранять за собой
прежний дом. Необходимо также принять во внимание тот факт, что в
течение года муниципальные власти оплачивали стоимость аренды
квартиры заявительницы и ее семьи в центре Лорки, а также то, что
27 октября 1993 г. предприятие по переработке отходов было
временно закрыто в соответствии с Решением Суда (см. п. 22 выше).
Вместе с тем заявительнице, вне всякого сомнения, нанесен
моральный вред. К неудобствам, вызванным вредными испарениями,
шумом и сильными запахами, исходящими от предприятия, добавились
переживания из-за ощущаемой ею безысходности своего положения и
продолжающегося ухудшения состояния здоровья дочери.
Общая сумма нанесенного заявительнице ущерба не поддается
точному определению. Тем не менее в соответствии с оценками,
основанными на положениях статьи 50 о справедливом возмещении
ущерба, Суд выносит решение о выплате г-же Лопез Остра
4000000 испанских песет.
B. Судебные издержки и расходы
1. В национальных судах
66. Заявительница требует выплаты ей 850000 испанских песет в
компенсацию издержек и расходов, понесенных в национальных судах.
67. Правительство и представитель Комиссии указали на то, что
г-жа Лопез Остра получила бесплатную судебную помощь в Испании и
оплату услуг ее адвоката взяло на себя государство.
68. Суд также считает, что г-жа Лопез Остра не понесла
указанные расходы, и в связи с этим отклоняет данное требование
заявительницы. Г-н Масон Коста не может самостоятельно выступать с
требованием о справедливом возмещении стоимости его услуг в
соответствии со статьей 50 Конвенции, поскольку он согласился с
условиями оказания им правовой помощи заявительнице (см. inter
alia Решение по делу Дельта против Франции от 19 декабря 1990 г.
Серия А, т. 191-A, с. 18, п. 47).
2. В органах Конвенции
69. Г-жа Лопез Остра требует выплаты ей 2250000 испанских
песет за услуги адвоката во время разбирательств дела в Комиссии и
в Суде за вычетом средств, полученных от Совета Европы в виде
судебной помощи.
70. Правительство и представитель Комиссии считают эту сумму
чрезмерной.
71. В свете критериев, установленных судебной практикой, Суд
считает справедливым присудить заявительнице 1500000 испанских
песет за вычетом 9700 французских франков, выплаченных ей ранее
Советом Европы.
ПО ЭТИМ ОСНОВАНИЯМ СУД ЕДИНОГЛАСНО
1. Отклонил предварительные возражения Правительства;
2. Постановил, что имело место нарушение статьи 8 Конвенции;
3. Постановил, что отсутствует нарушение статьи 3 Конвенции;
4. Постановил, что государство - ответчик должно выплатить
заявительнице в трехмесячный срок 4000000 (четыре миллиона)
испанских песет в возмещение понесенного ею ущерба, а также
1500000 (один миллион пятьсот тысяч) испанских песет в компенсацию
судебных издержек и расходов за вычетом 9700 (девяти тысяч
семисот) французских франков, конвертированных в испанские песеты
по обменному курсу, действующему на дату вынесения настоящего
Судебного решения;
5. Отклонил остальные требования о справедливом возмещении.
Совершено на английском и французском языках и оглашено во
Дворце прав человека в Страсбурге 9 декабря 1994 г.
Председатель
Рольф РИССДАЛ
Исполняющий обязанности Грефье
Герберт ПЕТЦОЛЬД
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
CASE OF {LOPEZ OSTRA} v. SPAIN
JUDGMENT
(Strasbourg, 09.XII.1994)
In the case of {Lopez Ostra} v. Spain <1>,
The European Court of Human Rights, sitting, in accordance
with Article 43 (art. 43) of the Convention for the Protection of
Human Rights and Fundamental Freedoms ("the Convention") and the
relevant provisions of Rules of Court A <2>, as a Chamber composed
of the following judges:
--------------------------------
Notes by the Registrar
<1> The case is numbered 41/1993/436/515. The first number is
the case's position on the list of cases referred to the Court in
the relevant year (second number). The last two numbers indicate
the case's position on the list of cases referred to the Court
since its creation and on the list of the corresponding
originating applications to the Commission.
<2> Rules A apply to all cases referred to the Court before
the entry into force of Protocol No. 9 (P9) and thereafter only to
cases concerning States not bound by that Protocol (P9). They
correspond to the Rules that came into force on 1 January 1983, as
amended several times subsequently.
Mr R. Ryssdal, President,
Mr R. Bernhardt,
Mr A. Spielmann,
Mrs E. Palm,
Mr J.M. Morenilla,
Mr F. Bigi,
Mr A.B. Baka,
Mr M.A. Lopes Rocha,
Mr G. Mifsud Bonnici,
and also of Mr H. Petzold, Acting Registrar,
Having deliberated in private on 24 June and 23 November 1994,
Delivers the following judgment, which was adopted on the
last-mentioned date:
PROCEDURE
1. The case was referred to the Court by the European
Commission of Human Rights ("the Commission") on 8 December 1993,
within the three-month period laid down by Article 32 para. 1 and
Article 47 (art. 32-1, art. 47) of the Convention. It originated
in an application (no. 16798/90) against the Kingdom of Spain
lodged with the Commission under Article 25 (art. 25) by a Spanish
national, Mrs {Gregoria Lopez Ostra}, on 14 May 1990.
The Commission's request referred to Articles 44 and 48
(art. 44, art. 48) and to the declaration whereby Spain recognised
the compulsory jurisdiction of the Court (Article 46) (art. 46).
The object of the request was to obtain a decision as to whether
the facts of the case disclosed a breach by the respondent State
of its obligations under Articles 3 and 8 (art. 3, art. 8) of the
Convention.
2. In response to the enquiry made in accordance with Rule 33
para. 3 (d) of Rules of Court A, the applicant stated that she
wished to take part in the proceedings and designated the lawyer
who would represent her (Rule 30). On 10 January 1994 the lawyer
was given leave by the President to use the Spanish language in
the proceedings (Rule 27 para. 3).
3. The Chamber to be constituted included ex officio
Mr J.M. Morenilla, the elected judge of Spanish nationality
(Article 43 of the Convention) (art. 43), and Mr R. Ryssdal, the
President of the Court (Rule 21 para. 3 (b)). On 24 January 1994,
in the presence of the Registrar, the President drew by lot the
names of the other seven members, namely Mr R. Bernhardt,
Mr J. De Meyer, Mrs E. Palm, Mr F. Bigi, Mr A.B. Baka,
Mr M.A. Lopes Rocha and Mr G. Mifsud Bonnici (Article 43 in fine
of the Convention and Rule 21 para. 4) (art. 43). Subsequently
Mr A. Spielmann, substitute judge, replaced Mr De Meyer, who was
unable to take part in the further consideration of the case
(Rule 22 paras. 1 and 2 and Rule 24 para. 1).
4. As President of the Chamber (Rule 21 para. 5), Mr Ryssdal,
acting through the Registrar, consulted the Agent of the Spanish
Government ("the Government"), the applicant's lawyer and the
Delegate of the Commission on the organisation of the proceedings
(Rules 37 para. 1 and 38). Pursuant to the orders made in
consequence, the Registrar received the Government's and the
applicant's memorials on 3 and 4 May 1994 respectively. On 16 May
the Secretary to the Commission informed the Registrar that the
Delegate would submit his observations at the hearing.
On 10, 17 and 20 June 1994 the Commission supplied various
documents which the Registrar had requested on the President's
instructions.
5. In accordance with the decision of the President, who had
also given the Agent of the Government leave to address the Court
in Spanish (Rule 27 para. 2), the hearing took place in public in
the Human Rights Building, Strasbourg, on 20 June 1994. The Court
had held a preparatory meeting beforehand.
There appeared before the Court:
(a) for the Government
Mr J. Borrego Borrego, Head of the Legal Department for Human
Rights, Ministry of Justice, Agent;
(b) for the Commission
Mr {F. Martinez}, Delegate;
(c) for the applicant
Mr J.L. {Mazon} Costa, abogado, Counsel.
The Court heard addresses by them and also their replies to
questions from two of its members.
On 23 November 1994 it declined to accept observations
submitted out of time by counsel for the applicant on 13 October
1994 which related to the reimbursement of his fees in the
national proceedings.
AS TO THE FACTS
6. Mrs Gregoria {Lopez Ostra}, a Spanish national, lives in
Lorca (Murcia).
At the material time she and her husband and their two
daughters had their home in the district of "{Diputacion} del Rio,
el Lugarico, a few hundred metres from the town centre.
I. The circumstances of the case
A. Background to the case
7. The town of Lorca has a heavy concentration of leather
industries. Several tanneries there, all belonging to a limited
company called SACURSA, had a plant for the treatment of liquid
and solid waste built with a State subsidy on municipal land
twelve metres away from the applicant's home.
8. The plant began to operate in July 1988 without the licence
(licencia) from the municipal authorities required by Regulation 6
of the 1961 regulations on activities classified as causing
nuisance and being unhealthy, noxious and dangerous ("the 1961
regulations"), and without having followed the procedure for
obtaining such a licence (see paragraph 28 below).
Owing to a malfunction, its start-up released gas fumes,
pestilential smells and contamination, which immediately caused
health problems and nuisance to many Lorca people, particularly
those living in the applicant's district. The town council
evacuated the local residents and rehoused them free of charge in
the town centre for the months of July, August and September 1988.
In October the applicant and her family returned to their flat and
lived there until February 1992 (see paragraph 21 below).
9. On 9 September 1988, following numerous complaints and in
the light of reports from the health authorities and the
Environment and Nature Agency (Agencia para el Medio Ambiente y la
Naturaleza) for the Murcia region, the town council ordered
cessation of one of the plant's activities - the settling of
chemical and organic residues in water tanks (lagunaje) - while
permitting the treatment of waste water contaminated with chromium
to continue.
There is disagreement as to what the effects were of this
partial shutdown, but it can be seen from the expert opinions and
written evidence of 1991, 1992 and 1993, produced before the
Commission by the Government and the applicant (see
paragraphs 18 - 20 below), that certain nuisances continue and may
endanger the health of those living nearby.
B. The application for protection of fundamental rights
1. Proceedings in the Murcia Audiencia Territorial
10. Having attempted in vain to get the municipal authority to
find a solution, Mrs {Lopez Ostra} lodged an application on
13 October 1988 with the Administrative Division of the Murcia
Audiencia Territorial, seeking protection of her fundamental
rights (section 1 of Law 62/1978 of 26 December 1978 on the
protection of fundamental rights ("Law 62/1978") - see
paragraphs 24 - 25 below). She complained, inter alia, of an
unlawful interference with her home and her peaceful enjoyment of
it, a violation of her right to choose freely her place of
residence, attacks on her physical and psychological integrity,
and infringements of her liberty and her safety (Articles 15, 17
para. 1, 18 para. 2 and 19 of the Constitution - see paragraph 23
below) on account of the municipal authorities' passive attitude
to the nuisance and risks caused by the waste-treatment plant. She
requested the court to order temporary or permanent cessation of
its activities.
11. The court took evidence from several witnesses offered by
the applicant and instructed the regional Environment and Nature
Agency to give an opinion on the plant's operating conditions and
location. In a report of 19 January 1989 the agency noted that at
the time of its expert's visit on 17 January the plant's sole
activity was the treatment of waste water contaminated with
chromium, but that the remaining waste also flowed through its
tanks before being discharged into the river, generating foul
smells. It therefore concluded that the plant had not been built
in the most suitable location.
Crown Counsel endorsed Mrs {Lopez Ostra's} application.
However, the Audiencia Territorial found against her on 31 January
1989. It held that although the plant's operation could
unquestionably cause nuisance because of the smells, fumes and
noise, it did not constitute a serious risk to the health of the
families living in its vicinity but, rather, impaired their
quality of life, though not enough to infringe the fundamental
rights claimed. In any case, the municipal authorities, who had
taken measures in respect of the plant, could not be held liable.
The non-possession of a licence was not an issue to be examined in
the special proceedings instituted in this instance, because it
concerned a breach of the ordinary law.
2. Proceedings in the Supreme Court
12. On 10 February 1989 Mrs {Lopez Ostra} lodged an appeal
with the Supreme Court (Tribunal Supremo - see paragraph 25 below
in fine). She maintained that a number of witnesses and experts
had indicated that the plant was a source of polluting fumes,
pestilential and irritant smells and repetitive noise that had
caused both her daughter and herself health problems. As regards
the municipal authorities' liability, the decision of the
Audiencia Territorial appeared to be incompatible with the general
supervisory powers conferred on mayors by the 1961 regulations,
especially where the activity in question was carried on without a
licence (see paragraph 28 below). Regard being had to Article 8
para. 1 (art. 8-1) of the Convention, inter alia, the town
council's attitude amounted to unlawful interference with her
right to respect for her home and was also an attack on her
physical integrity. Lastly, the applicant sought an order
suspending the plant's operations.
13. On 23 February 1989 Crown Counsel at the Supreme Court
filed pleadings to the effect that the situation complained of
amounted to arbitrary and unlawful interference by the public
authorities with the applicant's private and family life
(Article 18 of the Constitution taken together with Articles 15
and 19 - see paragraph 23 below). The court should accordingly
grant her application in view of the nuisance to which she was
subjected and the deterioration in the quality of her life, both
of which had moreover been acknowledged in the judgment of
31 January. On 13 March Crown Counsel supported the suspension
application (see paragraph 12 above and paragraph 25 below).
14. In a judgment of 27 July 1989 the Supreme Court dismissed
the appeal. The impugned decision had been consistent with the
constitutional provisions relied on, as no public official had
entered the applicant's home or attacked her physical integrity.
She was in any case free to move elsewhere. The failure to obtain
a licence could only be considered in ordinary-law proceedings.
3. Proceedings in the Constitutional Court
15. On 20 October 1989 Mrs {Lopez Ostra} lodged an appeal
(recurso de amparo) with the Constitutional Court, alleging
violations of Article 15 (right to physical integrity), Article 18
(right to private life and to inviolability of the family home)
and Article 19 (right to choose freely a place of residence) of
the Constitution (see paragraph 23 below).
On 26 February 1990 the court ruled that the appeal was
inadmissible on the ground that it was manifestly ill-founded. It
observed that the complaint based on a violation of the right to
respect for private life had not been raised in the ordinary
courts as it should have been. For the rest, it held that the
presence of fumes, smells and noise did not itself amount to a
breach of the right to inviolability of the home; that the refusal
to order closure of the plant could not be regarded as degrading
treatment, since the applicant's life and physical integrity had
not been endangered; and that her right to choose her place of
residence had not been infringed as she had not been expelled from
her home by any authority.
C. Other proceedings concerning the Lorca
waste-treatment plant
1. The proceedings relating to non-possession
of a licence
16. In 1990 two sisters-in-law of Mrs {Lopez Ostra}, who lived
in the same building as her, brought proceedings against the
municipality of Lorca and SACURSA in the Administrative Division
of the Murcia High Court (Tribunal Superior de Justicia), alleging
that the plant was operating unlawfully. On 18 September 1991 the
court, noting that the nuisance had continued after 9 September
1988 and that the plant did not have the licences required by law,
ordered that it should be closed until they were obtained (see
paragraph 28 below). However, enforcement of this order was stayed
following an appeal by the town council and SACURSA. The case is
still pending in the Supreme Court.
2. Complaint of an environmental health offence
17. On 13 November 1991 the applicant's two sisters-in-law
lodged a complaint, as a result of which Lorca investigating judge
no. 2 instituted criminal proceedings against SACURSA for an
environmental health offence (Article 347 bis of the Criminal
Code - see paragraph 29 below). The two complainants joined the
proceedings as civil parties.
Only two days later, the judge decided to close the plant, but
on 25 November the measure was suspended because of an appeal
lodged by Crown Counsel on 19 November.
18. The judge ordered a number of expert opinions as to the
seriousness of the nuisance caused by the waste-treatment plant
and its effects on the health of those living nearby.
An initial report of 13 October 1992 by a scientist from the
University of Murcia who had a doctorate in chemistry stated that
hydrogen sulphide (a colourless gas, soluble in water, with a
characteristic rotten-egg smell) had been detected on the site in
concentrations exceeding the permitted levels. The discharge of
effluent containing sulphur into a river was said to be
unacceptable. These findings were confirmed in a supplementary
report of 25 January 1993.
In a report of 27 October 1992 the National Toxicology
Institute stated that the levels of the gas probably exceeded the
permitted limits but did not pose any danger to the health of
people living close to the plant. In a second report of 10
February 1993 the institute stated that it could not be ruled out
that being in neighbouring houses twenty-four hours a day
constituted a health risk as calculations had been based only on a
period of eight hours a day for five days.
Lastly, the regional Environment and Nature Agency, which had
been asked to submit an expert opinion by the Lorca municipal
authorities, concluded in a report of 29 March 1993 that the level
of noise produced by the plant when in operation did not exceed
that measured in other parts of the town.
19. The investigation file contains several medical
certificates and expert opinions concerning the effects on the
health of those living near the plant. In a certificate dated
12 December 1991 {Dr de Ayala Sanchez}, a paediatrician, stated
that Mrs {Lopez Ostra's} daughter, Cristina, presented a clinical
picture of nausea, vomiting, allergic reactions, anorexia, etc.,
which could only be explained by the fact that she was living in a
highly polluted area. He recommended that the child should be
moved from the area.
In an expert report of 16 April 1993 the Ministry of Justice's
Institute of Forensic Medicine in Cartagena indicated that gas
concentrations in houses near the plant exceeded the permitted
limit. It noted that the applicant's daughter and her nephew,
{Fernando Lopez Gomez}, presented typical symptoms of chronic
absorption of the gas in question, periodically manifested in the
form of acute bronchopulmonary infections. It considered that
there was a relationship of cause and effect between this clinical
picture and the levels of gas.
20. In addition, it is apparent from the statements of three
police officers called to the neighbourhood of the plant by one of
the applicant's sisters-in-law on 9 January 1992 that the smells
given off were, at the time of their arrival, very strong and
induced nausea.
21. On 1 February 1992 Mrs {Lopez Ostra} and her family were
rehoused in a flat in the centre of Lorca, for which the
municipality paid the rent.
The inconvenience resulting from this move and from the
precariousness of their housing situation prompted the applicant
and her husband to purchase a house in a different part of town on
23 February 1993.
22. On 27 October 1993 the judge confirmed the order of
15 November 1991 and the plant was temporarily closed.
II. Relevant domestic law
A. The Constitution
23. The relevant Articles of the Constitution provide:
Article 15
"Everyone shall have the right to life and to physical and
psychological integrity, without being subjected to torture or
inhuman or degrading punishment or treatment under any
circumstances. The death penalty shall be abolished except where
it is provided for by military criminal law in time of war."
Article 17 para. 1
"Everyone has the right to liberty and security. ..."
Article 18
"1. The right to honour and to private and family life and the
right to control use of one's likeness shall be protected.
2. The home shall be inviolable. It may not be entered or
searched without the consent of the person who lives there or a
judicial decision, except in cases of flagrant offences.
..."
Article 19
"Spanish citizens shall have the right to choose freely their
place of residence and to move around the national territory
..."
Article 45
"1. Everyone shall have the right to enjoy an environment
suitable for personal development and the duty to preserve it.
2. The public authorities, relying on the necessary public
solidarity, shall ensure that all natural resources are used
rationally, with a view to safeguarding and improving the quality
of life and protecting and restoring the environment.
3. Anyone who infringes the above provisions shall be liable
to criminal or, where applicable, administrative penalties as
prescribed by law and shall be required to make good any damage
caused."
B. The 1978 Law on the protection of fundamental rights
24. Law 62/1978 provides that certain fundamental rights shall
be safeguarded by the ordinary courts. The rights protected in
this way include inviolability of the home and freedom to choose
one's place of residence (section 1(2)). However, under
transitional provision 2(2) of the Law on the Constitutional Court
of 3 October 1979, its application is extended to the other rights
secured in Articles 14 to 29 of the Constitution (Article 53 of
the Constitution).
25. Complaints against decisions of administrative authorities
affecting the rights of the individual may be lodged with the
administrative division of the appropriate ordinary court
(section 6), without its first being necessary to exhaust the
administrative remedies (section 7(1)). The procedure followed is
an expedited one with shorter time-limits and exemption from
certain procedural steps (sections 8 and 10).
In the writ the individual may apply to have the impugned
decision stayed, and the court rules on such applications by means
of a separate, summary procedure (section 7).
An appeal lies to the Supreme Court (section 9), which hears
such appeals in expedited proceedings.
C. Environmental protection provisions
26. In the field of environmental protection the State and the
autonomous communities have enacted many provisions of different
ranks in law: Article 45 of the Constitution (see paragraph 23
above); Law 20/1986 of 14 May 1986 on toxic and dangerous waste;
Royal Legislative Decree 1302/1986 of 28 June 1986 on
environmental impact assessment and Law 38/1972 of 22 December
1972 on atmospheric pollution control.
27. The provisions most frequently relied on in the instant
case are the 1961 regulations on activities classified as causing
nuisance and being unhealthy, noxious and dangerous approved in
Decree 2414/1961 of 30 November.
The purpose of this decree is to prevent plant, factories,
activities, industries or warehouses, whether public or private,
from causing nuisance, impairing normal environmental health and
hygiene or damaging public or private property or entailing
serious risks to persons or property (Regulation 1). Regulation 3
extends the scope of the regulations to cover noise, vibrations,
fumes, gases, smells, etc.
Siting of the activities in question is governed by municipal
by-laws and local development plans. At all events, factories
deemed to be dangerous or unhealthy cannot in principle be built
less than 2,000 metres from the nearest housing (Regulation 4).
28. The local mayor is empowered to issue licences for
carrying on these activities, to supervise the application of the
aforementioned provisions and to impose penalties where necessary
(Regulation 6).
The procedure for obtaining such licences has several stages,
including mandatory consultation of a provincial committee as to
the suitability of the safety systems proposed by the applicant in
his description of the project. Before the premises are brought
into use they must undergo a compulsory inspection by a
local-authority technician (Regulations 29 - 34).
An appeal lies to the ordinary courts against decisions to
grant or refuse licences (Regulation 42).
When a nuisance occurs, the mayor may order the party
responsible for it to take steps to eliminate it. If these are not
taken within the time specified in the regulations, the mayor may,
in the light of the expert opinions obtained and after hearing the
person concerned, either impose a fine or temporarily or
permanently withdraw the licence (Regulation 38).
D. The Criminal Code
29. Article 347 bis was added on 25 June 1983 by the Law
making urgent reforms to part of the Criminal Code (8/1983). It
provides:
"Anyone who, in breach of environmental protection legislation
or regulations, causes to be released or directly or indirectly
releases into the atmosphere, the soil or ... waters emissions or
discharges of any kind that are likely seriously to endanger human
health or seriously to interfere with the conditions of animal
life, forests, natural sites or cultivated areas, shall be liable
to a sentence of between one and six months' imprisonment (arresto
mayor) and a fine of 50,000 to 1,000,000 pesetas.
A more severe penalty (six months' to six years' imprisonment)
shall be imposed where an industrial plant is operating illegally,
without having obtained the necessary administrative
authorisations, or where express orders of the administrative
authorities requiring modification or cessation of the polluting
activities have not been complied with or where untrue information
has been given about the activities' environmental impact, or
where an inspection by the administrative authorities has been
obstructed.
...
In all the cases referred to in this Article, temporary or
permanent closure of the establishment may be ordered ..."
PROCEEDINGS BEFORE THE COMMISSION
30. Mrs {Lopez Ostra} applied to the Commission on 14 May
1990. She complained of the Lorca municipal authorities'
inactivity in respect of the nuisance caused by a waste-treatment
plant situated a few metres away from her home. Relying on
Articles 8 para. 1 and 3 (art. 8-1, art. 3) of the Convention, she
asserted that she was the victim of a violation of the right to
respect for her home that made her private and family life
impossible and the victim also of degrading treatment.
31. On 8 July 1992 the Commission declared the application
(no. 16798/90) admissible. In its report of 31 August 1993
(Article 31) (art. 31), it expressed the unanimous opinion that
there had been a violation of Article 8 (art. 8) but not of
Article 3 (art. 3). The full text of the Commission's opinion is
reproduced as an annex to this judgment <3>.
--------------------------------
<3> Note by the Registrar
For practical reasons this annex will appear only with the
printed version of the judgment (volume 303-C of Series A of the
Publications of the Court), but a copy of the Commission's report
is obtainable from the registry.
FINAL SUBMISSIONS TO THE COURT
32. The Government requested the Court to allow their
preliminary objections or, failing this, to find that the Kingdom
of Spain had not breached its obligations under the Convention.
33. At the hearing the applicant's lawyer requested the Court
to rule that in the instant case Spain had not fulfilled its
obligations under Articles 8 and 3 (art. 8, art. 3) of the
Convention.
AS TO THE LAW
34. The applicant alleged that there had been a violation of
Articles 8 and 3 (art. 8, art. 3) of the Convention on account of
the smells, noise and polluting fumes caused by a plant for the
treatment of liquid and solid waste sited a few metres away from
her home. She held the Spanish authorities responsible, alleging
that they had adopted a passive attitude.
I. The government's preliminary objections
A. The objection based on failure to exhaust
domestic remedies
35. The Government contended, as they had done before the
Commission, that Mrs {Lopez Ostra} had not exhausted domestic
remedies. The special application for protection of fundamental
rights she had chosen to make (see paragraphs 10 - 15 and 24 - 25
above) was not the appropriate means of raising questions of
compliance with the ordinary law or disputes of a scientific
nature over the effects of a waste-treatment plant. This procedure
was a shortened, rapid one intended to remedy overt infringements
of fundamental rights, and the taking of evidence under it was
curtailed.
The applicant should, on the other hand, have instituted both
criminal proceedings and ordinary administrative proceedings,
which had proved to be effective under similar circumstances. In
respect of the same facts, for instance, her sisters-in-law had
brought ordinary administrative proceedings in April 1990 and had
then lodged a criminal complaint on 13 November 1991. The relevant
judicial authorities had ordered closure of the plant on
18 September and 15 November 1991 respectively, but enforcement of
those orders had been stayed on account of appeals lodged by the
municipal authorities and Crown Counsel (see paragraphs 16 and 17
above). On 27 October 1993 the plant had been closed by order of
the judge in the criminal proceedings but both sets of proceedings
were still pending in the Spanish courts. If the Court determined
the present case on the basis of the documents produced by the
parties relating to those proceedings, as the Commission did in
its report, its decision would prejudge their outcome.
36. Like the Commission and the applicant, the Court considers
that on the contrary the special application for protection of
fundamental rights lodged by the applicant with the Murcia
Audiencia Territorial (see paragraph 10 above) was an effective,
rapid means of obtaining redress in the case of her complaints
relating to her right to respect for her home and for her physical
integrity, especially since that application could have had the
outcome she desired, namely closure of the waste-treatment plant.
Moreover, in both courts that dealt with the merits of the case
(the Murcia Audiencia Territorial and the Supreme Court - see
paragraphs 11 and 13 above) Crown Counsel had submitted that the
application should be allowed.
37. As to the need to wait for the outcome of the two sets of
proceedings brought by Mrs {Lopez Ostra's} sisters-in-law in the
ordinary (administrative and criminal) courts, the Court notes,
like the Commission, that the applicant is not a party to those
proceedings. Their subject-matter is, moreover, not exactly the
same as that of the application for protection of fundamental
rights, and thus of the application to Strasbourg, even if they
might have the desired result. The ordinary administrative
proceedings relate in particular to another question, the failure
to obtain the municipal authorities' permission to build and
operate the plant. The issue of whether SACURSA might be
criminally liable for any environmental health offence is likewise
different from that of the town's or other competent national
authorities' inaction with regard to the nuisance caused by the
plant.
38. Lastly, it remains to be determined whether, in order to
exhaust domestic remedies, it was necessary for the applicant
herself to institute either of the two types of proceedings in
question. Here too the Court agrees with the Commission. Having
had recourse to a remedy that was effective and appropriate in
relation to the infringement of which she had complained, the
applicant was under no obligation also to bring other proceedings
that were slower.
The applicant therefore provided the national courts with the
opportunity which is in principle intended to be afforded to
Contracting States by Article 26 (art. 26) of the Convention,
namely the opportunity of putting right the violations alleged
against them (see, inter alia, the De Wilde, Ooms and Versyp v.
Belgium judgment of 18 June 1971, Series A no. 12, p. 29,
para. 50, and the Guzzardi v. Italy judgment of 6 November 1980,
Series A no. 39, p. 27, para. 72).
39. It follows that the objection must be dismissed.
B. The objection that the applicant was not a victim
40. The Government raised a second objection already advanced
before the Commission. They acknowledged that Mrs {Lopez Ostra} -
like, for that matter, the other residents of Lorca - had been
caused serious nuisance by the plant until 9 September 1988, when
part of its activities ceased (see paragraph 9 above). However,
even supposing that smells or noise - which would not have been
excessive - had continued after that date, the applicant had in
the meantime ceased to be a victim. From February 1992 the {Lopez
Ostra} family were rehoused in a flat in the town centre at the
municipality's expense, and in February 1993 they moved into a
house they had purchased (see paragraph 21 above). In any case,
the closure of the plant in October 1993 brought all nuisance to
an end, with the result that neither the applicant nor her family
now suffered the alleged undesirable effects of its operation.
41. At the hearing the Delegate of the Commission pointed out
that the investigating judge's decision of 27 October 1993 (see
paragraph 22 above) did not mean that someone who had been forced
by environmental conditions to abandon her home and subsequently
to buy another house had ceased to be a victim.
42. The Court shares this opinion. Neither Mrs {Lopez Ostra's}
move nor the waste-treatment plant's closure, which was moreover
temporary (see paragraph 22 above), alters the fact that the
applicant and her family lived for years only twelve metres away
from a source of smells, noise and fumes.
At all events, if the applicant could now return to her former
home following the decision to close the plant, this would be a
factor to be taken into account in assessing the damage she
sustained but would not mean that she ceased to be a victim (see,
among many other authorities, the Marckx v. Belgium judgment of
13 June 1979, Series A no. 31, pp. 13 - 14, para. 27, and the Inze
v. Austria judgment of 28 October 1987, Series A no. 126, p. 16,
para. 32).
43. The objection is therefore unfounded.
II. Alleged violation of Article 8 (art. 8)
of the convention
44. Mrs {Lopez Ostra} first contended that there had been a
violation of Article 8 (art. 8) of the Convention, which provides:
"1. Everyone has the right to respect for his private and
family life, his home and his correspondence.
2. There shall be no interference by a public authority with
the exercise of this right except such as is in accordance with
the law and is necessary in a democratic society in the interests
of national security, public safety or the economic well-being of
the country, for the prevention of disorder or crime, for the
protection of health or morals, or for the protection of the
rights and freedoms of others."
The Commission subscribed to this view, while the Government
contested it.
45. The Government said that the complaint made to the
Commission and declared admissible by it (see paragraphs 30 and 31
above) was not the same as the one that the Spanish courts had
considered in the application for protection of fundamental rights
since it appeared to be based on statements, medical reports and
technical experts' opinions of later date than that application
and wholly unconnected with it.
46. This argument does not persuade the Court. The applicant
had complained of a situation which had been prolonged by the
municipality's and the relevant authorities' failure to act. This
inaction was one of the fundamental points both in the complaints
made to the Commission and in the application to the Murcia
Audiencia Territorial (see paragraph 10 above). The fact that it
continued after the application to the Commission and the decision
on admissibility cannot be held against the applicant. Where a
situation under consideration is a persisting one, the Court may
take into account facts occurring after the application has been
lodged and even after the decision on admissibility has been
adopted (see, as the earliest authority, the Neumeister v. Austria
judgment of 27 June 1968, Series A no. 8, p. 21, para. 28, and
p. 38, para. 7).
47. Mrs {Lopez Ostra} maintained that, despite its partial
shutdown on 9 September 1988, the plant continued to emit fumes,
repetitive noise and strong smells, which made her family's living
conditions unbearable and caused both her and them serious health
problems. She alleged in this connection that her right to respect
for her home had been infringed.
48. The Government disputed that the situation was really as
described and as serious (see paragraph 40 above).
49. On the basis of medical reports and expert opinions
produced by the Government or the applicant (see paragraphs 18 -
19 above), the Commission noted, inter alia, that hydrogen
sulphide emissions from the plant exceeded the permitted limit and
could endanger the health of those living nearby and that there
could be a causal link between those emissions and the applicant's
daughter's ailments.
50. In the Court's opinion, these findings merely confirm the
first expert report submitted to the Audiencia Territorial on
19 January 1989 by the regional Environment and Nature Agency in
connection with Mrs {Lopez Ostra's} application for protection of
fundamental rights. Crown Counsel supported this application both
at first instance and on appeal (see paragraphs 11 and 13 above).
The Audiencia Territorial itself accepted that, without
constituting a grave health risk, the nuisances in issue impaired
the quality of life of those living in the plant's vicinity, but
it held that this impairment was not serious enough to infringe
the fundamental rights recognised in the Constitution (see
paragraph 11 above).
51. Naturally, severe environmental pollution may affect
individuals' well-being and prevent them from enjoying their homes
in such a way as to affect their private and family life
adversely, without, however, seriously endangering their health.
Whether the question is analysed in terms of a positive duty
on the State - to take reasonable and appropriate measures to
secure the applicant's rights under paragraph 1 of Article 8
(art. 8-1) -, as the applicant wishes in her case, or in terms of
an "interference by a public authority" to be justified in
accordance with paragraph 2 (art. 8-2), the applicable principles
are broadly similar. In both contexts regard must be had to the
fair balance that has to be struck between the competing interests
of the individual and of the community as a whole, and in any case
the State enjoys a certain margin of appreciation. Furthermore,
even in relation to the positive obligations flowing from the
first paragraph of Article 8 (art. 8-1), in striking the required
balance the aims mentioned in the second paragraph (art. 8-2) may
be of a certain relevance (see, in particular, the Rees v. the
United Kingdom judgment of 17 October 1986, Series A no. 106,
p. 15, para. 37, and the Powell and Rayner v. the United Kingdom
judgment of 21 February 1990, Series A no. 172, p. 18, para. 41).
52. It appears from the evidence that the waste-treatment
plant in issue was built by SACURSA in July 1988 to solve a
serious pollution problem in Lorca due to the concentration of
tanneries. Yet as soon as it started up, the plant caused nuisance
and health problems to many local people (see paragraphs 7 and 8
above).
Admittedly, the Spanish authorities, and in particular the
Lorca municipality, were theoretically not directly responsible
for the emissions in question. However, as the Commission pointed
out, the town allowed the plant to be built on its land and the
State subsidised the plant's construction (see paragraph 7 above).
53. The town council reacted promptly by rehousing the
residents affected, free of charge, in the town centre for the
months of July, August and September 1988 and then by stopping one
of the plant's activities from 9 September (see paragraphs 8 and 9
above). However, the council's members could not be unaware that
the environmental problems continued after this partial shutdown
(see paragraphs 9 and 11 above). This was, moreover, confirmed as
early as 19 January 1989 by the regional Environment and Nature
Agency's report and then by expert opinions in 1991, 1992 and 1993
(see paragraphs 11 and 18 above).
54. Mrs {Lopez Ostra} submitted that by virtue of the general
supervisory powers conferred on the municipality by the 1961
regulations the municipality had a duty to act. In addition, the
plant did not satisfy the legal requirements, in particular as
regards its location and the failure to obtain a municipal licence
(see paragraphs 8, 27 and 28 above).
55. On this issue the Court points out that the question of
the lawfulness of the building and operation of the plant has been
pending in the Supreme Court since 1991 (see paragraph 16 above).
The Court has consistently held that it is primarily for the
national authorities, notably the courts, to interpret and apply
domestic law (see, inter alia, the Casado Coca v. Spain judgment
of 24 February 1994, Series A no. 285-A, p. 18, para. 43).
At all events, the Court considers that in the present case,
even supposing that the municipality did fulfil the functions
assigned to it by domestic law (see paragraphs 27 and 28 above),
it need only establish whether the national authorities took the
measures necessary for protecting the applicant's right to respect
for her home and for her private and family life under Article 8
(art. 8) (see, among other authorities and mutatis mutandis, the X
and Y v. the Netherlands judgment of 26 March 1985, Series A
no. 91, p. 11, para. 23).
56. It has to be noted that the municipality not only failed
to take steps to that end after 9 September 1988 but also resisted
judicial decisions to that effect. In the ordinary administrative
proceedings instituted by Mrs {Lopez Ostra's} sisters-in-law it
appealed against the Murcia High Court's decision of 18 September
1991 ordering temporary closure of the plant, and that measure was
suspended as a result (see paragraph 16 above).
Other State authorities also contributed to prolonging the
situation. On 19 November 1991 Crown Counsel appealed against the
Lorca investigating judge's decision of 15 November temporarily to
close the plant in the prosecution for an environmental health
offence (see paragraph 17 above), with the result that the order
was not enforced until 27 October 1993 (see paragraph 22 above).
57. The Government drew attention to the fact that the town
had borne the expense of renting a flat in the centre of Lorca, in
which the applicant and her family lived from 1 February 1992 to
February 1993 (see paragraph 21 above).
The Court notes, however, that the family had to bear the
nuisance caused by the plant for over three years before moving
house with all the attendant inconveniences. They moved only when
it became apparent that the situation could continue indefinitely
and when Mrs {Lopez Ostra's} daughter's paediatrician recommended
that they do so (see paragraphs 16, 17 and 19 above). Under these
circumstances, the municipality's offer could not afford complete
redress for the nuisance and inconveniences to which they had been
subjected.
58. Having regard to the foregoing, and despite the margin of
appreciation left to the respondent State, the Court considers
that the State did not succeed in striking a fair balance between
the interest of the town's economic well-being - that of having a
waste-treatment plant - and the applicant's effective enjoyment of
her right to respect for her home and her private and family life.
There has accordingly been a violation of Article 8 (art. 8).
III. Alleged violation of Article 3 (art. 3)
of the convention
59. Mrs {Lopez Ostra} submitted that the matters for which the
respondent State was criticised were of such seriousness and had
caused her such distress that they could reasonably be regarded as
amounting to degrading treatment prohibited by Article 3 (art. 3)
of the Convention, which provides:
"No one shall be subjected to torture or to inhuman or
degrading treatment or punishment."
The Government and the Commission took the view that there had
been no breach of this Article (art. 3).
60. The Court is of the same opinion. The conditions in which
the applicant and her family lived for a number of years were
certainly very difficult but did not amount to degrading treatment
within the meaning of Article 3 (art. 3).
IV. Application of Article 50 (art. 50)
of the convention
61. Under Article 50 (art. 50),
"If the Court finds that a decision or a measure taken by a
legal authority or any other authority of a High Contracting Party
is completely or partially in conflict with the obligations
arising from the ... Convention, and if the internal law of the
said Party allows only partial reparation to be made for the
consequences of this decision or measure, the decision of the
Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured
party."
Mrs {Lopez Ostra} claimed compensation for damage and
reimbursement of costs and expenses.
A. Damage
62. The applicant asserted that the building and operation of
a waste-treatment plant next to her home forced her to make
radical changes to her way of life. She consequently sought the
following sums in reparation of the damage sustained:
(a) 12,180,000 pesetas (ESP) for the distress she suffered
from 1 October 1988 to 31 January 1992 while living in her former
home;
(b) ESP 3,000,000 for the anxiety caused by her daughter's
serious illness;
(c) ESP 2,535,000 for the inconvenience caused from 1 February
1992 by her undesired move;
(d) ESP 7,000,000 for the cost of the new house she was
obliged to buy in February 1993 because of the uncertainty of the
accommodation provided by the Lorca municipal authorities;
(e) ESP 295,000 for expenses incurred in settling into the new
house.
63. The Government considered that these claims were
exaggerated. They pointed out that the Lorca municipal authorities
had paid the rent for the flat occupied by Mrs {Lopez Ostra} and
her family in the town centre from 1 February 1992 until she moved
into her new house.
64. The Delegate of the Commission found the total sum sought
excessive. As regards the pecuniary damage, he considered that
while the applicant had theoretically been entitled to claim a new
home, she was bound to give her former one in exchange, due
allowance being made for any differences in size and
characteristics.
65. The Court accepts that Mrs {Lopez Ostra} sustained some
damage on account of the violation of Article 8 (art. 8) (see
paragraph 58 above). Her old flat must have depreciated and the
obligation to move must have entailed expense and inconvenience.
On the other hand, there is no reason to award her the cost of her
new house since she has kept her former home. Account must be
taken of the fact that for a year the municipal authorities paid
the rent of the flat occupied by the applicant and her family in
the centre of Lorca and that the waste-treatment plant was
temporarily closed by the investigating judge on 27 October 1993
(see paragraph 22 above).
The applicant, moreover, undeniably sustained non-pecuniary
damage. In addition to the nuisance caused by the gas fumes, noise
and smells from the plant, she felt distress and anxiety as she
saw the situation persisting and her daughter's health
deteriorating.
The heads of damage accepted do not lend themselves to precise
quantification. Making an assessment on an equitable basis in
accordance with Article 50 (art. 50), the Court awards Mrs {Lopez
Ostra} ESP 4,000,000.
B. Costs and expenses
1. In the domestic courts
66. The applicant claimed a total of ESP 850,000 for costs and
expenses incurred in the domestic courts.
67. The Government and the Delegate of the Commission pointed
out that Mrs {Lopez Ostra} had received free legal aid in Spain,
so that she did not have to pay her lawyer, whose fees should be
paid by the State.
68. The Court likewise finds that the applicant did not incur
expenses in this respect and accordingly dismisses the claim in
question. Mr {Mazon} Costa cannot rely on Article 50 (art. 50) to
claim just satisfaction on his own account as he accepted the
terms of the legal aid granted to his client (see, among other
authorities, the Delta v. France judgment of 19 December 1990,
Series A no. 191-A, p. 18, para. 47).
2. Before the Convention institutions
69. Mrs {Lopez Ostra} claimed ESP 2,250,000 for her lawyer's
fees in the proceedings before the Commission and the Court, less
the sums paid as legal aid by the Council of Europe.
70. The Government and the Delegate of the Commission
considered this amount excessive.
71. In the light of the criteria laid down in its case-law,
the Court considers it equitable to award the applicant ESP
1,500,000 under this head, less the 9,700 French francs paid by
the Council of Europe.
FOR THESE REASONS, THE COURT UNANIMOUSLY
1. Dismisses the Government's preliminary objections;
2. Holds that there has been a breach of Article 8 (art. 8) of
the Convention;
3. Holds that there has been no breach of Article 3 (art. 3)
of the Convention;
4. Holds that the respondent State is to pay the applicant,
within three months, 4,000,000 (four million) pesetas for damage
and 1,500,000 (one million five hundred thousand) pesetas, less
9,700 (nine thousand seven hundred) French francs to be converted
into pesetas at the exchange rate applicable on the date of
delivery of this judgment, for costs and expenses;
5. Dismisses the remainder of the claim for just satisfaction.
Done in English and in French, and delivered at a public
hearing in the Human Rights Building, Strasbourg, on 9 December
1994.
Signed: Rolv RYSSDAL
President
Signed: Herbert PETZOLD
Acting Registrar
|
