[неофициальный перевод]
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
СУДЕБНОЕ РЕШЕНИЕ
ФОГТ (VOGT) ПРОТИВ ГЕРМАНИИ
(Страсбург, 26 сентября 1995 года)
(Извлечение)
КРАТКОЕ НЕОФИЦИАЛЬНОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ ДЕЛА
A. Основные факты
Г-жа Доротея Фогт, гражданка ФРГ, 1949 г. рождения, жительница
города Евер (земля Нижняя Саксония), приобретя необходимый стаж
преподавательской деятельности и сдав государственные экзамены,
необходимые для занятия должности учителя в гимназии, 6 февраля
1979 г. была назначена на такую должность, что дало ей статус
пожизненно назначаемого чиновника на государственной службе. Она
преподавала немецкий и французский языки, и в докладе,
составленном в марте 1981 г., ее профессиональная квалификация и
служебная деятельность были оценены как вполне удовлетворительные.
Г-жа Фогт была членом Германской коммунистической партии с
1972 г., что она не скрывала.
В июле 1982 г. власти округа Везер-эмс начали дисциплинарное
преследование против г-жи Фогт, обвинив ее в политической
деятельности, несовместимой с нормами федерального и земельного
законодательства о государственной службе, возлагающими на лиц,
находящихся на этой службе, обязанность политической лояльности и
верности Конституции. Ей вменялась в вину политическая активность,
выразившаяся в распространении листовок ГКП. А самое главное, в
том, что на земельных парламентских выборах 1982 г. она была
выдвинута кандидатом в ландтаг от ГКП.
12 августа 1982 г. окружные власти временно отстранили г-жу
Фогт от должности, начиная с октября этого года она получала
только 60% своей зарплаты.
15 октября 1987 г. Дисциплинарная палата Административного
суда Ольденбурга признала, что заявительница нарушила обязанность
политической лояльности, что выразилось в ее активном участии в
работе партии, преследующей антиконституционные цели. Было
вынесено решение о ее увольнении в качестве меры дисциплинарного
взыскания.
Дисциплинарный суд земли Нижняя Саксония, куда г-жа Фогт
обратилась с жалобой, подтвердил решение Дисциплинарной палаты.
Жалоба, поданная заявительницей 22 декабря 1989 г. в
Конституционный Суд, не была принята к рассмотрению как не имеющая
достаточных шансов на успех.
После четырехлетнего перерыва, в 1991 г., г-жа Фогт вернулась
на преподавательскую работу в школу, что было связано с отменой в
земле Нижняя Саксония совместного решения премьер-министров всех
немецких земель 1972 г., известного как "запрет на профессии".
B. Разбирательство в Комиссии по правам человека
В жалобе, поданной в Комиссию 13 февраля 1991 г.,
заявительница утверждала, что в отношении нее были нарушены
статьи 10 (свобода выражения мнения) и 11 (свобода ассоциации).
Жалоба была объявлена приемлемой 19 октября 1992 г.
В своем докладе от 30 ноября 1993 г. Комиссия установила
обстоятельства дела и выразила мнение, что имело место нарушение
статей 10 и 11, в связи с чем нет необходимости рассматривать
жалобу еще и в свете статьи 14 (тринадцатью голосами против
одного).
Дело было передано в Суд Комиссией и Правительством Германии
соответственно 11 и 29 марта 1994 г.
ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ СУДЕБНОГО РЕШЕНИЯ
ВОПРОСЫ ПРАВА
I. О предполагаемом нарушении статьи 10 Конвенции
41. Г-жа Фогт настаивала, что ее увольнение с государственной
службы по причине ее политической деятельности в качестве члена
ГКП ущемляет ее право на свободу слова, гарантированное статьей 10
Конвенции, которая гласит:
"1. Каждый человек имеет право на свободу выражать свое
мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и
свободу получать и распространять информацию и идеи без
какого-либо вмешательства со стороны государственных органов и
независимо от государственных границ. Настоящая статья не
препятствует государствам осуществлять лицензирование
радиовещательных, телевизионных или кинематографических
предприятий.
2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и
ответственность, может быть сопряжено с формальностями, условиями,
ограничениями или санкциями, которые установлены законом и которые
необходимы в демократическом обществе в интересах государственной
безопасности, территориальной целостности или общественного
спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений,
для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав
других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной
конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности
правосудия".
Комиссия согласилась с тем, что нарушение имело место, тогда
как Правительство оспаривало это.
A. Имело ли место вмешательство
42. Правительство не оспаривает применимость статьи 10. Однако
во время слушаний оно обратилось в Суд с просьбой вернуться к
тщательному рассмотрению данного вопроса.
43. Суд напомнил, что права доступа на государственную службу
не случайно нет в тексте Конвенции. Следовательно, отказ
произвести назначение какого-либо лица на государственную службу
не может как таковой служить основанием для жалобы в соответствии
с Конвенцией. Однако это не означает, что лицо, находящееся на
государственной службе, не может жаловаться на свое увольнение,
если такое увольнение нарушает одно из его прав, защищаемых
Конвенцией. Государственные служащие не находятся за пределами
сферы действия Конвенции. В статьях 1 и 14 Конвенции
провозглашается, что Высокие Договаривающиеся Стороны обеспечивают
каждому лицу, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы,
определенные в разделе I настоящей Конвенции, без какой-либо
дискриминации. Более того, статья 11 п. 2, которая в порядке
исключения позволяет государствам вводить специальные ограничения
на осуществление свободы собраний и ассоциаций лицами, входящими в
состав вооруженных сил, полиции и государственного управления,
подтверждает тем самым, что по общему правилу гарантии Конвенции
распространяются на государственных служащих (см. Решения по делу
Глазенап и по делу Козик против Федеративной Республики Германии
от 28 августа 1986 г. Серия A, т. 104, с. 26, п. 49, и т. 105,
с. 20, п. 35). Соответственно статус штатного государственного
служащего, который г-жа Фогт приобрела в связи с ее назначением
учителем средней школы, не лишает ее гарантий статьи 10.
44. Суд, как и Комиссия, полагает, что данный случай
отличается от дел Глазенапа и Козика. По этим делам Суд
квалифицировал действия властей как отказ заявителям в доступе на
государственную службу на том основании, что они не отвечали
одному из необходимых квалификационных требований. Таким образом,
вопрос доступа на гражданскую службу стоял в центре рассмотрения
дела в Суде, который соответственно пришел к выводу, что
вмешательства в право, гарантируемое статьей 10 п. 1, не было (см.
Решения по делам Глазенапа и Козика, с. 27, п. 53, и с. 21,
п. 39).
Г-жа Фогт уже была штатным гражданским служащим с февраля
1979 г. Ее пребывание в должности было приостановлено в августе
1986 г., а в 1987 г. на нее было наложено дисциплинарное взыскание
(см. п. 16 и 20 выше) в виде увольнения за невыполнение
возлагаемого на всех государственных служащих долга поддерживать
систему свободы и демократии в смысле Основного Закона страны. По
мнению властей, она своей деятельностью в ГКП и своим отказом
отмежеваться от данной партии выразила взгляды, враждебные
вышеуказанной системе. Отсюда следует, что действительно произошло
вмешательство в осуществление права, защищаемого статьей 10
Конвенции.
B. Было ли вмешательство оправданным
45. Подобное вмешательство представляет собой нарушение
статьи 10, кроме случаев, когда оно "предусмотрено законом",
преследует одну или несколько правомерных целей, как они
сформулированы в п. 2, и является "необходимым в демократическом
обществе" для их достижения.
1. "Предусмотрено законом"
46. Правительство считает, как и Комиссия, что вмешательство
основывалось на статье 61 2 Закона о гражданской службе Нижней
Саксонии (см. п. 28 выше), как он толкуется в правоприменительной
практике соответствующих судов, а следовательно, было
предусмотрено законом.
47. Заявительница придерживается противоположной точки зрения.
Она утверждала, что выполнение долга политической лояльности,
требуемое статьей 61 2 Закона о гражданской службе Нижней
Саксонии, никоим образом не подразумевает, что государственные
служащие могут быть уволены, как это произошло в ее случае, за
свою политическую деятельность. Ни судебная практика, ни
законодательство в этом вопросе не являются достаточно ясными и
предсказуемыми. В отношении судебной практики заявительница
стремилась показать, что Решение Конституционного Суда от 22 мая
1975 г. (см. п. 34 выше) ни в коей мере не внесло ясности в этот
вопрос, поскольку он толкуется Федеральным административным судом
и Федеральным судом по трудовым спорам совершенно по-разному. Что
касается законодательства, то один лишь факт, что без его
изменения заявительница была восстановлена на работе в 1991 г.
(см. п. 24 выше), будучи по-прежнему членом ГКП, показывает, сколь
неточна формулировка закона. На практике ее увольнение
основывалось на политическом решении, принятом федеральным
канцлером и премьер-министрами земель в форме Решения от 28 января
1972 г. о недопустимости пребывания на государственной службе лиц,
участвующих в деятельности экстремистских партий и организаций.
48. Суд напомнил, что уровень точности национального
законодательства, - а оно не в состоянии предусмотреть всех
возможных случаев, - во многом зависит от текста закона,
определения сферы его действия и статуса его адресатов. Толкование
и применение внутреннего законодательства возлагаются прежде всего
на национальные органы власти (см. Решение по делу Корхер против
Австрии от 25 августа 1993 г. Серия A, т. 266-B, с. 35 - 36,
п. 25). В данном случае Федеральный Конституционный Суд и
Федеральный административный суд четко определили, в чем
заключается долг политической лояльности, который соответствующими
положениями федерального законодательства и законодательства
земель, включая статью 61 2 Закона о государственной службе
Нижней Саксонии (см. п. 26 и 28 выше), возлагается на всех
госслужащих. Они установили inter alia, что любое активное участие
государственного служащего в деятельности политической партии с
антиконституционными целями, такими как у ГКП, является
несовместимым с исполнением этого долга. В то время, т.е. по
крайней мере во время проведения дисциплинарного разбирательства,
г-жа Фогт не могла не знать об этом. Поэтому она была в состоянии
предвидеть тот риск, к которому вели ее политическая деятельность
и отказ отмежеваться от ГКП. Даже если бы и было, как
утверждается, расхождение во мнениях между Федеральным
административным судом и Федеральным судом по трудовым спорам,
существование которого Суду так и не удалось установить, оно не
имело бы серьезного значения, т.к. дисциплинарные суды обязаны
следовать и демонстративно следуют за практикой Федерального
административного суда. Что касается довода г-жи Фогт,
основывающегося на факте ее восстановления на работе, то последнее
отнюдь не свидетельствует об убедительности этого довода. То, что
норма закона может получить более одного толкования, еще не
означает, что она не удовлетворяет критерию "предусмотрено
законом".
Соответственно, Суд разделяет мнение Правительства и Комиссии,
что вмешательство было "предусмотрено законом".
2. Правомерная цель
49. Как и Комиссия, Правительство придерживается той точки
зрения, что вмешательство преследовало правомерную цель.
Правительство утверждало, что ограничение свободы слова,
вытекающее из возложенного на государственных служащих долга
политической лояльности, направлено на защиту национальной
безопасности, предотвращение беспорядков и защиту прав других лиц.
50. Заявитель не выразила своего мнения по этому вопросу.
51. Суд отмечает, что ряд Договаривающихся государств
предписывает своим служащим обязанность сдержанности. В данном
случае обязательство, наложенное на государственных служащих
Германии, открыто и активно стоять на стороне свободной
демократической системы в смысле Основного Закона страны и
защищать ее (см. п. 26 - 28 выше) исходит из понимания
государственной службы как гаранта Конституции и демократии. Это
понятие имеет для Германии особое значение в силу опыта,
приобретенного страной при Веймарской республике. Когда после
кошмара нацизма была основана Федеративная Республика Германии, в
основу ее Конституции был положен принцип "демократии, способной
себя защитить" (Wehrhafte Demokratie). С учетом этого Суд не мог
не прийти к выводу, что увольнение заявителя преследовало
правомерную цель в смысле статьи 10 п. 2.
3. "Необходимо в демократическом обществе"
a) Общие принципы
52. Суд вновь повторил основные принципы, изложенные в его
решениях, касающихся статьи 10:
i) Свобода слова представляет собой одну из главных опор
демократического общества и является основополагающим условием,
служащим его прогрессу и самореализации каждого индивида. При
соблюдении требований статьи 10 п. 2 она применима не только к
"информации" или "идеям", которые встречают благоприятный прием
или рассматриваются как безобидные либо безразличные, но также и к
таким, которые оскорбляют, шокируют или внушают беспокойство. Так
требуют плюрализм, терпимость и открытость, без которых нет
"демократического общества". Свобода слова в том виде, как она
воплощена в статье 10, подвержена многочисленным исключениям,
которые, однако, должны толковаться ограничительно, а
необходимость любых ограничений должна быть убедительно
подтверждена (см. следующие Решения: по делу Хэндисайд против
Соединенного Королевства от 7 декабря 1976 г. Серия A, т. 24, с.
23, п. 49; Лингенс против Австрии от 8 июля 1986 г. Серия A, т.
103, с. 26, п. 41; Йерсилд против Дании от 23 сентября 1994 г.
Серия A, т. 298, с. 26, п. 37).
ii) Прилагательное "необходимый" в смысле статьи 10 п. 2
подразумевает существование "неотложной социальной потребности".
Договаривающиеся государства обладают определенной свободой
усмотрения в оценке существования такой потребности, но при этом
предусматривается контроль со стороны европейских органов,
охватывающий как само законодательство, так и решения по его
применению, включая даже те, что вынесены независимыми судами.
Таким образом, Суд уполномочен выносить окончательные решения по
вопросу о том, совместимо ли "ограничение" со свободой слова в том
виде, в каком она защищается статьей 10.
iii) Суд, осуществляя контроль, видит свою задачу не в том,
чтобы подменять компетентные национальные органы, а в том, чтобы в
свете статьи 10 проверить их решения, основанные на таком
усмотрении. Это не означает, что контроль ограничивается
установлением того, насколько разумно, тщательно и добросовестно
осуществляло государство - ответчик свое право на усмотрение; Суд
обязан рассмотреть обжалуемое вмешательство в свете всего дела и
определить, было ли вмешательство "соразмерным преследуемой
правомерной цели" и были ли выдвигаемые национальными властями
доводы в его оправдание "соответствующими и достаточными"
(см. Решение по делу "Санди таймс" от 26 ноября 1991 г. Серия A,
т. 217, с. 29, п. 50). Делая это, Суд должен убедиться, что
национальные власти применяли нормы, которые соответствуют
принципам, нашедшим воплощение в статье 10, и более того, что они
строили свои решения на приемлемой оценке относящихся к делу
фактов (см. вышеупомянутое Решение по делу Йерсилда, с. 26,
п. 31).
53. Эти принципы применяются и к государственным служащим,
хотя государство вправе, в силу их особого статуса, обязывать их к
сдержанности. На государственных служащих, как и на других
граждан, распространяется защита, предоставляемая статьей 10
Конвенции. Поэтому на Суд, с учетом обстоятельств каждого дела,
возлагается задача установить, был ли найден должный баланс между
основополагающим правом каждого индивида на свободу слова и
законным интересом демократического государства сделать так, чтобы
его государственная служба действовала с учетом требований
статьи 10 п. 2. При рассмотрении данного дела Суд намерен, в
порядке контроля, принять во внимание то обстоятельство, что,
когда предметом разбирательства становится право на свободу слова
государственных служащих, "обязанности и ответственность", о
которых говорится в п. 2 статьи 10, приобретают особое значение,
что оправдывает предоставленную национальным властям некоторую
свободу усмотрения в оценке того, насколько соразмерно
оспариваемое вмешательство указанной выше цели.
b) Применение вышеуказанных принципов к настоящему случаю
54. По мнению Правительства, предел усмотрения, которым
пользуется государство по настоящему делу, должен определяться с
учетом того, что Договаривающиеся государства намеренно не
признали права на доступ к государственной службе ни в самой
Конвенции, ни в протоколах к ней. Правительство утверждало, что
условия, которым обязан удовлетворять кандидат, поступающий на эту
службу, тесно связаны с требованиями, предъявляемыми к тем, кто
уже зачислен на штатную должность. Федеративная Республика
Германии несет особую ответственность в борьбе со всеми формами
экстремизма, независимо от того, является ли он правым или левым.
Именно по указанной причине и в свете печального опыта Веймарской
республики появилась обязанность политической лояльности
государственных служащих. Государственная служба является оплотом
"демократии, способной защитить себя". Поэтому ее работники не
вправе играть активную роль в политических партиях, преследующих
антиконституционные цели подобно ГКП. Г-жа Фогт занимала высокие
посты в этой партии, которая в рассматриваемый период времени
преследовала цель подрыва свободного демократического строя
Федеративной Республики Германии, получала инструкции от Восточной
Германии и от коммунистических партий советского блока. Хотя
никакой критики относительно того, как г-жа Фогт выполняла свои
служебные обязанности, не высказывалось, тем не менее она, будучи
учителем, несла особую ответственность за передачу своим ученикам
основополагающих ценностей демократии. Несмотря на полученные ею
предупреждения, заявительница активизировала свою деятельность в
ГКП. Вот почему у германских властей не было другого выбора, кроме
как приостановить ее пребывание в должности.
55. Заявительница оспаривала необходимость данного
вмешательства. Поскольку ГКП не была запрещена Федеральным
Конституционным Судом, ее деятельность по поручению этой
политической партии, положенная в основу выдвинутых против нее
"обвинений" (см. п. 19 выше), являлась правомерной политической
деятельностью легальной партии и не может, таким образом,
приравниваться к неисполнению долга политической лояльности.
Выполнение данного долга должно оцениваться исходя не из
абстрактных целей партии, а применительно к поведению конкретного
лица. С этой точки зрения ее поведение всегда было безупречным как
при выполнении ею служебных обязанностей - она никогда не пыталась
идеологически воздействовать на своих учеников, - так и вне ее
профессиональной деятельности. Она ни разу не сделала заявлений,
которые можно было бы рассматривать как антиконституционные.
Наоборот, ее деятельность внутри ГКП отражала ее стремление
работать ради мира как внутри, так и за пределами Федеративной
Республики Германии и бороться с неофашизмом. Она была глубоко
убеждена, что ее деятельность в партии наилучшим образом служит
делу демократии и прав человека; требовать от нее, чтобы она
отказалась от своих убеждений на том основании, что
государственные власти имеют иные, противоречит самой сути свободы
иметь свое мнение и выражать его. В любом случае наложение самых
суровых санкций было совершенно несоразмерно. Более того, весьма
продолжительный характер дисциплинарного разбирательства по
данному делу, существенные расхождения между землями в применении
положений, касающихся долга гражданских служащих проявлять
политическую лояльность, показывают, что никакой неотложной
потребности в увольнении г-жи Фогт не было.
56. Комиссия в основном придерживается той же точки зрения,
что и заявительница. По ее мнению, решающее значение должен иметь
ответ на вопрос, вступали ли личное поведение и личные
высказывания заявительницы в противоречие с конституционным
порядком. Такое строгое дисциплинарное наказание, как увольнение,
должно быть оправдано поведением данного гражданского служащего.
57. В настоящем случае задача Суда состоит в том, чтобы
определить, соответствует ли увольнение г-жи Фогт "неотложной
социальной потребности" и было ли оно "соразмерным преследуемой
правомерной цели". Для этого Суду предстоит проанализировать все
обстоятельства дела в свете той ситуации, которая сложилась в
Федеративной Республике Германии в рассматриваемый период.
58. Г-жа Фогт стала членом ГКП в 1972 г. Никто не оспаривает,
что все это было известно властям, когда в 1979 г., еще даже до
окончания испытательного срока, она была назначена на штатную
должность на государственной службе. Однако после изучения ее
политической деятельности против нее в 1982 г. была возбуждена
процедура дисциплинарного расследования (см. п. 11 выше). Этот
процесс несколько раз прерывался в ожидании результатов
дальнейшего изучения, но в конечном счете г-жа Фогт была уволена
15 октября 1987 г. за нарушение долга политической лояльности. Ей
были поставлены в упрек разнообразная политическая активность
внутри ГКП, посты, которые она занимала в партии, и выдвижение ее
кандидатуры на выборах в парламент земли (см. п. 19 выше).
Обязанность политической лояльности, как она была определена
Решением Федерального Конституционного Суда от 22 мая 1975 г.,
распространяется на всех государственных служащих Германии без
исключений и означает обязанность безоговорочно отмежеваться от
любого объединения, которое выступает против государства и
существующей конституционной системы. В рассматриваемый период
немецкие суды установили, основываясь на официальной программе
ГКП, что целью последней является изменение общественного
устройства и конституционного порядка Федеративной Республики
Германии и установление политической системы, схожей с той, что
существует в Германской Демократической Республике.
59. Суд исходит из той предпосылки, что демократическое
государство вправе требовать от государственных служащих
лояльности в отношении конституционных принципов, на которых оно
основывается. В этой связи Суд учитывает исторический опыт
Германии при Веймарской республике, то, что после горького
последующего периода, создавая Основной Закон 1949 г., Германия
хотела избежать повторения этого опыта, положив в основание нового
государства идею о "демократии, способной защищать себя". Нельзя
также забывать положение Германии в политическом контексте того
периода. Вполне понятно, что эти обстоятельства придали особый вес
этому основополагающему понятию и соответствовавшему ему долгу
политической лояльности, возложенному на всех государственных
служащих.
Даже с учетом сказанного абсолютный характер, приданный этой
обязанности толкованием немецких судов, поражает. Она в равной
мере вменяется всем государственным служащим, без различия их
функций и должностного положения. Она подразумевает, что каждый
такой служащий, независимо от его или ее мнения по данному
вопросу, должен недвусмысленно отказаться от принадлежности к
любому объединению или движению, которое компетентные власти
считают враждебным Конституции. Эта обязанность не позволяет
проводить различие между службой и частной жизнью; долг надо
выполнять всегда, в любых обстоятельствах.
Существенным является и то, что в рассматриваемый период в
других государствах - членах Совета Европы не был, по-видимому,
введен аналогичный по строгости долг лояльности, и даже в самой
Германии он трактовался и исполнялся по всей стране далеко не
одинаково; в ряде земель деятельность, наподобие той, что является
предметом разбирательства, не считалась несовместимой с
выполнением данного долга.
60. Однако в задачу Суда не входит давать оценку системы как
таковой. Поэтому он сосредоточится на увольнении г-жи Фогт.
В этой связи он отмечает, что имеется несколько причин,
позволяющих рассматривать увольнение учителя средней школы в
порядке дисциплинарного взыскания за нарушение долга лояльности
как очень суровую меру. Во-первых, потому, что применение данной
меры наказания отрицательно сказывается на репутации
заинтересованного лица, и, во-вторых, потому, что уволенные таким
образом учителя средней школы лишаются средств к существованию, по
крайней мере в принципе, т.к. дисциплинарный суд может позволить
им сохранить лишь часть своей зарплаты. И наконец, учителя средней
школы, попавшие в такую ситуацию, практически лишаются возможности
найти другую работу по профессии, т.к. преподавательские должности
в Германии за пределами государственной службы - большая редкость.
Следовательно, они почти наверняка будут лишены возможности
заниматься тем единственным делом, которому они обучены, к
которому у них есть призвание и занимаясь которым они приобрели
навыки и опыт.
Второе, на что следует обратить внимание, это то, что г-жа
Фогт была учителем немецкого и французского языков в средней
школе, т.е. занимала должность, напрямую не связанную с угрозой
безопасности.
Риск мог заключаться в том, что вопреки особому долгу и
ответственности, которая возложена на учителей, она бы
воспользовалась своим положением, чтобы внушать некие
идеологические предпочтения или оказывать иное неподобающее
влияние на своих учеников во время уроков. Работа заявительницы в
школе, наоборот, считалась ее вышестоящим руководством полностью
удовлетворительной, и она пользовалась большим уважением со
стороны учеников, их родителей и коллег по работе (см. п. 10
выше); дисциплинарные суды признали, что она всегда безупречно
выполняла свои обязанности (см. п. 20 и 22 выше). И в самом деле,
начав против нее дисциплинарное разбирательство (см. п. 11 - 16
выше), власти отложили решение вопроса относительно заявительницы
более чем на четыре года, показав тем самым, что они не считали
прекращение ее контакта с учениками неотложной задачей.
Поскольку учителя - авторитет для своих учеников, их особый
долг и ответственность распространяются до определенной степени и
на их деятельность за пределами школы. Однако отсутствуют
доказательства того, что сама г-жа Фогт на практике выступала с
какими-нибудь антиконституционными заявлениями даже вне работы или
лично занимала в чем-либо антиконституционную позицию.
Единственное, что поставлено ей в упрек, это ее активное членство
в ГКП, должности, которые она занимала в этой партии, и выдвижение
ее кандидатом на выборах в земельный парламент от этой партии.
Г-жа Фогт твердо настаивала, что по ее личному убеждению эта
деятельность вполне совместима с приверженностью принципам
германского конституционного строя. Дисциплинарные суды признали,
что ее убеждения носили искренний характер, сочтя, однако, это не
имеющим юридического значения (см. п. 22 выше). И действительно,
даже продолжительное расследование, шедшее на протяжении
нескольких лет, по всей видимости, не смогло воспроизвести ни
одного фрагмента ее высказываний, опровергавших ее горячие
заверения, что она разделяет ценности конституционного строя
Германии.
И последнее соображение, которое следует иметь в виду. ГКП не
была запрещена Федеральным Конституционным Судом, а следовательно,
деятельность заявительницы по ее поручению была полностью
правомерной.
61. В свете всего вышесказанного Суд пришел к выводу, что,
хотя причины, выдвинутые Правительством в оправдание своего
вмешательства в осуществление г-жой Фогт ее права на свободу
слова, безусловно, заслуживают внимания, в демократическом
обществе они недостаточны, чтобы убедительно установить
необходимость ее увольнения. Даже допуская определенную степень
усмотрения в решении этого вопроса, вывод может быть только один:
увольнение г-жи Фогт с должности учителя средней школы в порядке
дисциплинарного взыскания несоразмерно с преследуемой правомерной
целью. Соответственно, имело место нарушение статьи 10.
II. О предполагаемом нарушении статьи 11 Конвенции
62. Заявительница жаловалась также на нарушение ее права на
свободу собраний, гарантированного статьей 11 Конвенции, которая
гласит:
"1. Каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и на
свободу ассоциации с другими, включая право создавать
профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих
интересов.
2. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям,
кроме тех, которые установлены законом и которые необходимы в
демократическом обществе в интересах государственной безопасности
и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и
преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав
и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению
законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими
в состав вооруженных сил, полиции или административных органов
государства".
A. Имело ли место вмешательство
63. Как и в случае со статьей 10, Правительство не оспаривало
применимость статьи 11, хотя во время слушаний оно и обратилось к
Суду с просьбой еще раз тщательно изучить этот вопрос.
64. Несмотря на ее автономную роль и особую сферу применения,
статья 11 должна рассматриваться в настоящем случае в свете
статьи 10 (см. Решение по делу Юнг, Джеймс и Вебстер против
Соединенного Королевства от 13 августа 1981 г. Серия A, т. 44,
с. 23, п. 57, и Решение по делу Эзелин против Франции от 26 апреля
1991 г. Серия A, т. 202, с. 20, п. 37). Свобода мнений,
обеспечиваемая статьей 10, является одной из целей свободы
собраний и ассоциаций, чему посвящена статья 11.
65. В соответствии с принципами, изложенными в отношении
статьи 10 (см. п. 43 - 44 выше), на г-жу Фогт как на
государственного служащего распространяется также защита,
предоставляемая статьей 11.
Заявительница была уволена с занимаемой ею должности на
государственной службе за ее упорный отказ отмежеваться от ГКП,
который она обосновывала тем, что, по ее личному мнению, членство
в этой партии не было несовместимым с ее долгом лояльности.
Соответственно, имело место вмешательство в осуществление ее
права, защищаемого статьей 11 п. 1.
B. Было ли данное вмешательство оправданным
66. Такое вмешательство представляет собой нарушение
статьи 11, если только оно не удовлетворяет требованиям п. 2,
которые тождественны тем, что изложены в п. 2 статьи 10, за
единственным исключением, когда речь идет о применимости
последнего предложения п. 2 статьи 11.
67. В этом отношении Суд согласен с Комиссией, что понятию
"государственное управление" должно быть дано узкое толкование c
учетом той должности, которую занимает заинтересованный служащий.
68. Однако если учителя будут рассматриваться как служащие
"органов государственного управления" в целях статьи 11 п. 2 -
вопрос, на который Суд не считает нужным ответить в настоящий
момент, - то и тогда увольнение г-жи Фогт по причинам, изложенным
ранее в связи со статьей 10 (см. п. 51 - 60 выше), было
несоразмерно преследуемой правомерной цели.
Соответственно, имело место также нарушение статьи 11.
III. О предполагаемом нарушении статьи 14
Конвенции в сочетании со статьей 10
69. Заявительница жаловалась на нарушение статьи 14 Конвенции,
взятой в сочетании со статьей 10, но Комиссия не стала поднимать
этот вопрос в Суде.
70. Суд не считает нужным рассматривать этот вопрос по
собственной инициативе.
IV. Применение статьи 50 Конвенции
71. Статья 50 Конвенции гласит:
"Если Суд установит, что решение или мера, принятые судебными
или иными властями Высокой Договаривающейся Стороны, полностью или
частично противоречат обязательствам, вытекающим из настоящей
Конвенции, а также если внутреннее право упомянутой Стороны
допускает лишь частичное возмещение последствий такого решения или
такой меры, то решением Суда, если в этом есть необходимость,
предусматривается справедливое возмещение потерпевшей стороне".
72. Г-жа Фогт представила требования о возмещении
материального и морального ущерба, а также судебных издержек и
расходов.
73. Правительство и делегат Комиссии считают, что в
большинстве случаев требуемые суммы чрезмерны.
74. По мнению Суда, вопрос не готов для решения.
Соответственно, необходимо отложить его рассмотрение и назначить
дальнейшую процедуру с учетом возможности достижения мирового
соглашения между государством - ответчиком и заявителем (статья 54
п. 1, 4 Регламента A).
ПО ЭТИМ ОСНОВАНИЯМ СУД
1. Постановил семнадцатью голосами против двух, что статья 10
Конвенции применима к данному случаю;
2. Постановил десятью голосами против девяти, что имело место
нарушение статьи 10 Конвенции;
3. Единогласно постановил, что статья 11 Конвенции применима к
настоящему случаю;
4. Постановил десятью голосами против девяти, что имело место
нарушение статьи 11;
5. Постановил единогласно, что нет необходимости рассматривать
дело в свете статьи 14 в сочетании со статьей 10;
6. Постановил семнадцатью голосами против двух, что вопрос о
применении статьи 50 Конвенции не готов для решения; и,
соответственно,
a) отложил указанный вопрос;
b) предложил Правительству и заявителю представить в ближайшие
шесть месяцев свои письменные замечания по данному вопросу и, в
частности, уведомить Суд о любом достигнутом ими соглашении;
c) отложил дальнейшее рассмотрение и уполномочил председателя
возобновить его, если в том возникнет необходимость.
Совершено на английском и французском языках и оглашено во
Дворце прав человека в Страсбурге 26 сентября 1995 г.
Председатель
Рольф РИССДАЛ
Грефье
Герберт ПЕТЦОЛЬД
В соответствии со статьей 51 п. 2 Конвенции и статьей 53 п. 2
Регламента Суда A к настоящему Решению прилагаются особые мнения
судей.
СОВМЕСТНОЕ ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЕЙ
БЕРНХАРДТА, ГЕЛЬКЮКЛЮ, МАТШЕРА, ЛОИЗУ, МИФСУДА
БОННИЧИ, ГОТЧЕВА, ЮНГВИРТА И КУРИСА
Мы придерживаемся той точки зрения, что дисциплинарные меры в
отношении г-жи Фогт, принятые или одобренные всеми германскими
властями и соответствующими судами, не нарушают статьи 10 или
статьи 11 Конвенции. Ее увольнение как учителя, находящегося на
государственной службе, не только основывалось на законе и
преследовало правомерную цель; оно было также соразмерным и его
можно было расценить как необходимое в демократическом обществе.
Решение о ее увольнении находится в сфере усмотрения, которая
должна быть оставлена национальным властям.
1. Обстоятельства, сопутствующие данному увольнению, требуют,
на наш взгляд, иных акцентов, нежели те, что сделаны в настоящем
Судебном решении Большой палаты. Г-жа Фогт была членом Германской
коммунистической партии (ГКП) с 1972 г., но тем не менее она
получила назначение на штатную должность в 1979 г. Это легко можно
объяснить сложившейся в Германии практикой, согласно которой
формальное членство в экстремистской партии само по себе, как
правило, не было препятствием для того, чтобы поступить на
государственную службу или остаться на ней. Г-жа Фогт
интенсифицировала свою работу по поручениям партии (см. п. 11 - 23
настоящего Судебного решения) только после того, как ее назначение
стало постоянным. Очевидно, что подобного рода деятельность не
может не стать известной в школе и среди учеников, даже если
соответствующий преподаватель и не пытается распространять свои
политические убеждения в классной комнате.
С нашей точки зрения, не вызывает сомнений и то, что программа
ГКП и конституционный строй Федеративной Республики Германии, в
том виде, как он воплощен в Основном Законе, друг с другом
несовместимы. Если человек, подобный г-же Фогт, открыто заявляет,
что он поддерживает все пункты программы ГКП, и в то же время
говорит о своем уважении к конституционному строю, то эти
утверждения несовместимы друг с другом.
2. В течение всего периода, с начала дисциплинарного
разбирательства против г-жи Фогт и до ее окончательного
увольнения, ГКП получала поддержку от коммунистического режима и
его правящей партии в Восточной Германии (в то время Германской
Демократической Республики), а сама ГКП рассматривала
восточногерманский конституционный и политический строй как
принципиально отличный от установленного в Федеративной
Республике, и превосходящий его. Вряд ли можно отрицать, что в
эпоху конфронтации между Востоком и Западом антагонизм между
коммунистическим режимом, с одной стороны, и западногерманским
демократическим строем - с другой, обусловливал необходимость
усиления последнего и предотвращения его подрыва.
В такой обстановке и с учетом особенностей немецкой истории,
памятуя об уничтожении демократической Конституции Веймарской
республики, государство было вправе увольнять тех государственных
служащих, включая школьных учителей, которые вели активную
деятельность по поручению антидемократических партий. Это
справедливо в отношении всех экстремистских партий, независимо от
того, принадлежат ли они к левому или правому флангу политического
спектра.
3. Таким образом, увольнение г-жи Фогт могло рассматриваться
германскими властями как необходимое в демократическом обществе в
соответствии с требованиями статей 10 и 11 Конвенции.
Государственная служба имеет чрезвычайно большое значение для
нормального функционирования демократического строя практически во
всех государствах, и они, соответственно, должны пользоваться
широкой сферой усмотрения при наборе или увольнении
государственных служащих. Государства должны иметь право требовать
от них либо отказаться от активной и демонстративной поддержки
экстремистской политической партии, либо оставить государственную
службу.
ДОПОЛНИТЕЛЬНОЕ ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ГОТЧЕВА
Я голосовал за отсутствие нарушения, т.к. я глубоко убежден,
что статья 10 Конвенции здесь не применима.
Судебное решение (п. 43) подтверждает, что доступ на
государственную службу не является одним из прав, защищаемых
Конвенцией. Тем не менее в соответствии с судебной практикой Суда,
если отказ в доступе на государственную службу нарушает другую
статью Конвенции, то последняя подлежит применению, т.е. если, как
в данном случае, отказ в доступе на гражданскую службу или
увольнение с нее составляют одновременно нарушение статьи 10,
последняя подлежит применению.
Я не могу согласиться с такой логикой. Г-жа Фогт была уволена
с занимаемой ею должности учителя не потому, что она позволила
себе высказывание определенных мнений или идей. Согласно решению
суда, она была уволена фактически из-за ее принадлежности к ГКП,
членства в ее региональном исполнительном комитете и выдвижения ее
кандидатом на парламентских выборах от этой партии. В Судебном
решении не было никакого упоминания о заявлениях, публикациях либо
иных способах выражения мнения.
В обоих делах - Глазенапа и Козика, - упоминаемых в данном
Судебном решении, увольнение явилось следствием высказывания
мнений: в первом случае - в письме, посланном заявителем в газету,
во втором случае - в двух книгах, опубликованных заявителем.
Даже в обоих этих случаях наш Суд пришел к выводу, что
нарушения статьи 10 не было.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ЯМБРЕКА
1. Я согласен с большинством, что к данному случаю применимы
обе статьи Конвенции - 10 и 11 - и что вмешательство имело место.
Однако я пришел к иному выводу, чем большинство, при оценке
вопроса о необходимости в демократическом обществе оспариваемого
вмешательства и его соразмерности с преследуемой правомерной
целью. Соответственно я нахожу, что данное ограничение совместимо
с существованием означенных свобод. Я также полностью согласен с
совместным особым мнением моих коллег, но хотел бы добавить к их
доводам следующие соображения.
2. Справедливое соотношение между правами г-жи Фогт и долгом
Федеративной Республики Германии в тот период времени требовало,
чтобы государственные школы наряду с выполнением их обычных задач
способствовали защите таких законных интересов, как национальная
безопасность, территориальная целостность, а равно защите
общественного спокойствия и интересов других лиц. Исходя из этого
я хочу рассмотреть обстоятельства данного дела прежде всего в
свете обстановки, сложившейся тогда в Федеративной Республике
Германии, и в свете возможных вариантов поведения, имевшихся у
г-жи Фогт в рассматриваемый период.
3. Большинство приняло в расчет "горький период в истории
Германии, последовавший за крушением Веймарской республики", а
также "ее положение в политическом контексте того времени". Оно
также отметило, что "кошмар нацизма... привел к тому, что в основу
Конституции был положен принцип "демократии, способной себя
защитить". Позволю себе добавить, что этот конституционный принцип
преследовал в тот период, к которому относится настоящее дело,
правомерную цель, оправдывавшую возлагаемый на государственных
служащих долг лояльности ценностям демократии и господству права.
Положение Федеративной Республики Германии в Западной Европе в
период с 1945 по 1990 г. было специфическим и уникальным по
сравнению с другими государствами - членами Совета Европы. Это
было ампутированное государство с разделенным народом,
непосредственно соприкасавшееся со странами бывшего
коммунистического блока. Поэтому оно неизбежно было более уязвимым
и незащищенным с точки зрения своей национальной безопасности,
территориальной целостности и общественного спокойствия; в
частности, оно было подвержено риску инфильтрации со стороны
вражеских агентов и политической пропаганды, враждебной его
конституционному строю. У меня нет оснований сомневаться в
соответствующих фактах, изложенных в меморандуме Правительства.
Не вижу я никаких причин сомневаться и в фактах, изложенных
представителем Правительства, и его оценках характера и роли
Германской коммунистической партии, активным членом и функционером
которой была г-жа Фогт. По моему мнению, было бы правильным
предположить, что в рассматриваемый период эта партия ставила
своей целью свержение демократического конституционного строя в
Федеративной Республике Германии с введением коммунистической
системы правления, скроенной по образцу бывшей Германской
Демократической Республики. Более того, в распоряжении ГКП были
средства достижения своих политических целей: она финансировалась
своим восточногерманским аналогом - СЕПГ, члены ГКП в то время
обучались СЕПГ, и около 200 членов партии получали от СЕПГ
наставления по саботажу и терроризму (эта группа была распущена
только в 1989 г.). Г-н П. Бекер, представлявший заявителя, во
время слушаний сказал: "Не репрессии со стороны государства, а
крушение социалистических режимов привело к тому, что ГКП
перестала привлекать к себе людей".
4. Г-жа Фогт была членом партии с 1972 г. Она получила
назначение на штатную должность на гражданской службе 1 февраля
1979 г. Только в последующем, с осени 1980 г., она стала играть
активную роль в ГКП и участвовать в различных политических
мероприятиях, фигурирующих в досье по данному делу. 13 июня
1982 г. против нее была начата дисциплинарная процедура на том
основании, что она не выполнила свой долг лояльности Конституции.
31 октября 1989 г. Дисциплинарный суд Нижней Саксонии отклонил
апелляцию г-жи Фогт по поводу дисциплинарного взыскания в виде
увольнения, наложенного на нее дисциплинарным отделением
Административного суда Ольденбурга. После чего прошли другие
судебные разбирательства, пока наконец Федеральный Конституционный
Суд не отклонил ее конституционную жалобу 7 августа 1990 г.
Я ссылаюсь на вышеперечисленные факты для того, чтобы
поместить в надлежащий контекст следующие соображения:
- г-жа Фогт была назначена на штатную должность
государственного служащего в соответствии с установившейся
практикой, при которой простое членство в ГКП не подпадает под
нарушение лояльности;
- дисциплинарное разбирательство в отношении нее было начато
после того, как она стала заниматься более серьезной политической
деятельностью;
- неправильно полагать, что длительность разбирательства, в
течение которого г-же Фогт было позволено продолжать преподавание,
указывает на отсутствие "настоятельной общественной потребности" в
прекращении ее антиконституционной деятельности;
- наоборот, немецкие суды ясно показали, что они ждут от нее
отказа от активной деятельности в ГКП (см. inter alia мнение
Дисциплинарного суда Нижней Саксонии: "радикальное изменение
отношения государственного служащего может позитивно сказаться на
оценке его серьезных ошибок в профессиональном поведении" [п. 22
in fine]);
- после того как против г-жи Фогт было начато дисциплинарное
разбирательство, у нее было достаточно времени, чтобы избрать по
крайней мере одну из двух линий поведения, позволявших выполнить
предъявленное к ней официальное требование: она могла либо
продолжать свое активное участие в деятельности ГКП и искать
другую работу, не связанную с пребыванием на государственной
службе Германии, либо сохранить свою работу и оставаться членом
партии, снизив в то же время интенсивность своего участия в ее
деятельности до уровня, предшествовавшего 1979 г.
5. Другим решающим соображением является то, насколько
увольнение г-жи Фогт ("вмешательство") было необходимым в том
смысле, что оно представляло "настоятельную общественную
потребность" в свете соотношения между ее профессиональной
деятельностью и ее политической активностью. В этом вопросе могут
быть выдвинуты и обоснованы две противоположные гипотезы.
Согласно одной из них, работа г-жи Фогт носила аполитичный, а
по существу чисто академический характер и могла выполняться так,
что это не было связано с выражением какой-либо системы ценностей.
Различие между профессиональной и частной жизнью (включая
политическую) устраняло, таким образом, опасность того, что роль
г-жи Фогт в политике может иметь такие последствия для ее
преподавательской деятельности, которые бы свидетельствовали о
наличии неотложной общественной потребности в ее увольнении с
работы.
Немецкие власти дали другую, альтернативную, оценку
происходящему. Они утверждали, что существует достаточно сильная
связь между ее ролью в политике и преподаванием, оправдывающая
вмешательство. В этом отношении можно также принять во внимание
общее представление об учителе как о "ролевой модели" для своих
учеников, различные "тонкие" и "незаметные" пути "проникновения"
политических и моральных ценностей в научный язык и логику подачи
материала, возможности внешкольного общения между учителем и его
учениками, ожидание профессиональной лояльности, свойственной
государственной службе, выраженной в приверженности определенной
этике и корпоративному духу учительского сообщества, и т.п.
Выступая в Суде, г-жа Фогт сама заявила, что она всегда хотела
поделиться своими глубинными убеждениями "учителя и человека" и
"старалась делать это как в школе, так и за ее пределами".
С моей точки зрения, картина размыта, и даже применительно к
конкретной ситуации трудно дать ответ "да" или "нет". Поэтому я
пришел к выводу, что немецкие власти и судьи в отношении данного
конкретного дела могут лучше оценить то, насколько необходимым
является такое вмешательство в интересах демократии и национальной
безопасности; потому им должна быть предоставлена более широкая
сфера усмотрения, нежели та, которую признает за ними большинство
Суда.
6. Большинство Палаты Суда характеризует обязанность
политической лояльности государственных служащих Германии как
"абсолютную по своей природе". (Председатель Комиссии г-н Трексел
ссылался на "знаменитую немецкую основательность".) Мне
представляется, что это искаженное описание, уводящее далеко в
сторону от реальности, которую раскрывают материалы по настоящему
делу.
Г-н Бекер проинформировал Суд, что на практике только от 1 до
1,5% официально известных левых экстремистов, находившихся на
государственной службе, были с нее уволены. Если бы такая система
действительно была "абсолютной", то соответствующий процент
приблизился бы к 100.
Во-вторых, минимальная планка нарушения обязанности лояльности
довольно высока и обладает достаточной гибкостью, что позволяет
определять ее применительно к каждому конкретному случаю; если бы
система была "абсолютной", простое членство в ГКП уже составляло
бы нарушение.
В-третьих, как следует из дела Фогт, окончательная санкция
была наложена только после активных и многократных действий,
классифицированных как нелояльные. Из материалов дисциплинарного и
судебного разбирательства по делу г-жи Фогт видно, что "система" в
отношении нее действовала очень сдержанно. Похоже, что она
направила ряд "предварительных уведомлений" обвиняемой с целью
побудить ("убедить") ее отказаться от политической деятельности
(п. 22 in fine). Увольнение, с моей точки зрения, было крайним
средством, когда стало ясно, что все другие меры ни к чему не
приведут.
В-четвертых, "система" предстает весьма "гибкой" во временной
перспективе. Она изменялась, чтобы адаптироваться к новым
политическим обстоятельствам, самым драматическим из которых было
падение Берлинской стены. В земле Нижняя Саксония Приказом
министра от 26 июня 1990 г. было отменено фигурирующее в деле
Решение 1972 г. о государственной службе и участии в партиях
экстремистского толка, а 1 февраля 1991 г. заявительница была
восстановлена в должности учителя службы образования Нижней
Саксонии.
И в-пятых, региональные различия в реализации этого Решения, с
моей точки зрения, отнюдь не свидетельствуют об "абсолютном" или
"всеохватывающем" характере системы.
Ошибочное понимание большинством системы, о которой идет речь,
и ее действия серьезно повлияли, по моему мнению, на степень
усмотрения, признанную в решении за немецкими властями, включая
суды.
Большинство, как мне кажется, стало жертвой следующего
софизма: немецкие власти действовали в рамках строго очерченной
жесткой системы; применение данной системы в форме вмешательства в
осуществление прав человека, защищаемых настоящей Конвенцией, было
предопределенным, необоснованным и несоразмерным. Поэтому контроль
со стороны Европейского суда представлялся особенно желательным.
Основываясь на обстоятельствах дела, я прихожу к
противоположному выводу: "система", как то следует из основных
конституционных принципов, как они определены Конституционным
Судом ФРГ, основывается на правовой доктрине, уходящей корнями в
политическую историю Германии. Она тем не менее отвечает
потребностям сегодняшнего дня и реализуется с достаточной степенью
гибкости и рациональности. Дело Фогт не представляет собой
отступления от такого подхода.
7. В деле Козика, чьи обстоятельства ближе всего подходят к
настоящему делу, заявитель жаловался, что его уволили с должности
лектора (на которую он был временно назначен с испытательным
сроком, с зачислением на государственную службу) по причине его
политической деятельности в Национал-демократической партии
Германии (НДП), а равно из-за содержания двух написанных им книг;
он полагал себя жертвой нарушения статьи 10 Конвенции. Для того
чтобы принять решение по делу, Суд вначале исследовал, было ли
оспариваемое увольнение равносильно "вмешательству" в
осуществление заявителем его права на свободу слова в том виде, в
каком оно охраняется статьей 10 Конвенции, - или данная мера лежит
в сфере действия права доступа на государственную службу, права,
которое не защищается Конвенцией.
Суд отметил, что среди личных качеств, которые требуются от
тех, кто хочет получить должность на государственной службе в
Федеративной Республике Германии, - готовность постоянно и
неуклонно поддерживать свободную демократическую систему в смысле
Основного Закона страны. Суд далее установил, что это "требование
применяется при поступлении на государственную службу - вопрос,
который преднамеренно не был включен в Конвенцию, - и оно не может
само по себе рассматриваться как несовместимое с Конвенцией"
(Решение по делу Козика от 28 августа 1986 г. Серия A, т. 105,
с. 21, п. 38). Европейский суд подчеркнул, что Министерство
уволило его потому, что он был "видным деятелем НДП", что цели
этой партии "были враждебны Конституции" и что внутренние суды
действовали аналогичным образом, а в задачу "Европейского суда не
входит проверка правильности установленных ими фактов".
Суд далее постановил, что "доступ на гражданскую службу
[составляет] суть спора, переданного в Суд", и на этом основании
не обнаружил нарушения статьи 10.
Я голосовал за применимость статьи 10 к настоящему делу,
сознавая, что это решение влечет за собой отход от установившейся
практики Суда, inter alia от дела Козика. Поэтому я хочу при
помощи совпадающего мнения заявить, что я не согласен с
большинством, проводящим различия между данным делом и делами
Глазенапа (см. Решение от 28 августа 1986 г. Серия A, т. 104) и
Козика (пункт 44 настоящего Решения). По мнению большинства, в
предыдущих случаях "Суд квалифицировал действия властей как отказ
предоставить заявителям доступ на государственную службу", тогда
как г-жа Фогт была уволена, после того как была назначена на
штатную должность государственного служащего. Кроме того, в ранее
указанных случаях в необходимые квалификационные требования для
зачисления входила готовность "поддерживать свободную
демократическую систему в смысле Основного Закона", тогда как
увольнение нынешнего заявителя явилось результатом наложения
дисциплинарного наказания за нарушение долга лояльности,
возлагаемого на всех, кто уже был назначен.
Различие не убедительно. В целях статьи 10 Суд должен дать
ответ на два вопроса:
Первый: пользовались ли заявители одной из свобод, охраняемых
статьей 10 п. 1, или нет? Во всех трех случаях (Глазенап, Козик,
Фогт) ответ должен быть положительным.
Второй: было ли осуществление указанных свобод связано с
формальностями, условиями, ограничениями или санкциями? С моей
точки зрения, действия властей во всех трех случаях подпадают под
одну из этих рубрик, являясь либо условием, либо ограничением,
либо санкцией, которым подвержено осуществление соответствующих
свобод. Г-н Козик был уволен со своей должности государственного
служащего, проходящего испытательный срок, тогда как г-жа Фогт
была уволена с должности штатного сотрудника государственной
службы. По тем же причинам и Суду должно быть безразлично, что в
первом случае выражались крайне правые взгляды, а в последнем -
крайне левые убеждения.
С моей точки зрения, было бы правильнее, если бы Суд прямо и
недвусмысленно признал перемену в судебной политике, происшедшую в
период между делами Козика и Фогт, вместо того, чтобы утверждать
без особого успеха, что он придерживается тех же принципов, а
различие в результатах проистекает из-за отличия фактических
обстоятельств.
Долгом Суда было бы сохранить в последнем судебном решении
доводы первого решения, по крайней мере в измененной форме, с тем
чтобы привести их в соответствие с логикой настоящего дела: если
доступ на гражданскую службу более "не составляет сердцевину
спора", тогда, при балансировании интересов, ему следует придать
хотя бы дополнительное значение. И если нельзя далее сохранять
радикализм позиции, согласно которой Европейскому суду не подобает
"проверять правильность установления (внутренними судами)
фактических обстоятельств", то, по крайней мере, следует признать
более широкую сферу усмотрения этих судов по вопросам формирования
государственной службы, включая доступ к ней и увольнение с нее.
8. В заключение отмечу, что в отличие от большинства я придаю
иное значение в определении необходимости и соразмерности в
настоящем деле следующим ключевым составляющим:
- специфическому положению Германии в Западной Европе в период
с 1945 по 1990 г.: страна с разделенным народом, непосредственно
соприкасающаяся со странами бывшего коммунистического блока, что
делало ее уязвимой и незащищенной с точки зрения ее национальной
безопасности (включая защиту демократических ценностей),
территориальной целостности и общественного спокойствия;
- роли ГКП как инструмента инфильтрации и распространения
коммунистической пропаганды в Германии; активной политической
деятельности заявителя по поручению указанной партии с осени
1980 г. и далее;
- ограниченному и гибкому характеру использования германскими
властями долга политической лояльности; сложной связи, которая
существует между частной жизнью в политике и профессиональной
жизнью на государственной службе;
- важности широкой сферы усмотрения, которая должна быть
предоставлена национальным судам при рассмотрении вопросов о
доступе на гражданскую службу.
Поэтому я полагаю, что дисциплинарные меры, принятые против
г-жи Фогт, были соразмерными и их следует считать необходимыми в
демократическом обществе.
ЗАЯВЛЕНИЕ СУДЬИ МИФСУДА БОННИЧИ
Я голосовал против решения о применимости статьи 10 к данному
случаю, но большинство приняло противоположную точку зрения. По
моему мнению, статья 11 подлежит применению. Я присоединился к
совместному особому мнению, т.к. оно распространяется и на данную
статью.
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
CASE OF VOGT v. GERMANY
JUDGMENT
(Strasbourg, 26.IX.1995)
In the case of Vogt v. Germany <1>,
The European Court of Human Rights, sitting, in accordance
with Rule 51 of Rules of Court A <2>, as a Grand Chamber composed
of the following judges:
--------------------------------
Notes by the Registrar
<1> The case is numbered 7/1994/454/535. The first number is
the case's position on the list of cases referred to the Court in
the relevant year (second number). The last two numbers indicate
the case's position on the list of cases referred to the Court
since its creation and on the list of the corresponding
originating applications to the Commission.
<2> Rules A apply to all cases referred to the Court before
the entry into force of Protocol No. 9 (P9) and thereafter only to
cases concerning States not bound by that Protocol (P9). They
correspond to the Rules that came into force on 1 January 1983, as
amended several times subsequently.
Mr R. Ryssdal, President,
Mr R. Bernhardt,
Mr {F. Golcuklu} <*>,
Mr F. Matscher,
Mr L.-E. Pettiti,
Mr R. Macdonald,
Mr A. Spielmann,
Mr J. De Meyer,
Mr S.K. Martens,
Mrs E. Palm,
Mr I. Foighel,
Mr A.N. Loizou,
Mr J.M. Morenilla,
Mr M.A. Lopes Rocha,
Mr G. Mifsud Bonnici,
Mr D. Gotchev,
Mr P. Jambrek,
Mr K. Jungwiert,
Mr P. Kuris,
and also of Mr H. Petzold, Registrar,
--------------------------------
<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке
набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
Having deliberated in private on 25 February and 2 September
1995,
Delivers the following judgment, which was adopted on the
last-mentioned date:
PROCEDURE
1. The case was referred to the Court by the European
Commission of Human Rights ("the Commission") on 11 March 1994 and
by the German Government ("the Government") on 29 March 1994,
within the three-month period laid down by Article 32 para. 1 and
Article 47 (art. 32-1, art. 47) of the Convention for the
Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms ("the
Convention"). It originated in an application (no. 17851/91)
against the Federal Republic of Germany lodged with the Commission
under Article 25 (art. 25) by a German national, Mrs Dorothea
Vogt, on 13 February 1991.
The Commission's request referred to Articles 44 and 48 (art.
44, art. 48) and to the declaration whereby Germany recognised the
compulsory jurisdiction of the Court (Article 46) (art. 46); the
Government's application referred to Article 48 (art. 48). The
object of the request and of the application was to obtain a
decision as to whether the facts of the case disclosed a breach by
the respondent State of its obligations under Articles 10 and 11
(art. 10, art. 11) of the Convention and also, in the case of the
Commission's request, of Article 14 (art. 14).
2. In response to the enquiry made in accordance with Rule 33
para. 3 (d) of Rules of Court A, the applicant stated that she
wished to take part in the proceedings and designated the lawyers
who would represent her (Rule 30); the President gave her lawyers
leave to use the German language (Rule 27 para. 3).
3. The Chamber to be constituted included ex officio
Mr R. Bernhardt, the elected judge of German nationality
(Article 43 of the Convention) (art. 43), and Mr R. Ryssdal, the
President of the Court (Rule 21 para. 3 (b)). On 24 March 1994, in
the presence of the Registrar, the President drew by lot the names
of the other seven members, namely Mr F. Matscher,
Mr. L.-E. Pettiti, Mr S.K. Martens, Mr J.M. Morenilla,
Mr G. Mifsud Bonnici, Mr P. Jambrek and Mr K. Jungwiert
(Article 43 in fine of the Convention and Rule 21 para. 4)
(art. 43).
4. As President of the Chamber (Rule 21 para. 5), Mr Ryssdal,
acting through the Registrar, consulted the Agent of the
Government, the applicant's lawyers and the Delegate of the
Commission on the organisation of the proceedings (Rules 37
para. 1 and 38). Pursuant to the order made in consequence, the
Registrar received the applicant's observations on 9 and 11 August
1994 and the Government's memorial on 17 August 1994.
On 19 August 1994 the Commission produced various documents,
as requested by the Registrar on the President's instructions.
5. By a letter of 4 November 1994 the Agent of the Government
sought leave to submit an additional memorial and requested that
the hearing initially set down for 23 November be postponed. After
once again consulting - through the Registrar - the Agent of the
Government, the applicant's lawyers and the Delegate of the
Commission on the organisation of the proceedings (Rule 38),
Mr Ryssdal granted these requests. Pursuant to the order made on
16 November 1994, the Registrar received the Government's
additional memorial on 5 January 1995 and the applicant's
observations in reply on 3 February 1995. On 15 February 1995 the
Secretary to the Commission informed the Registrar that the
Delegate would make his submissions at the hearing.
6. On 26 January 1995 the Chamber decided to relinquish
jurisdiction forthwith in favour of a Grand Chamber (Rule 51). The
Grand Chamber comprised as ex officio members the President and
the Vice-President, Mr Bernhardt, who in this case was already
sitting as national judge, together with the other members of the
Chamber. The names of the remaining ten judges were drawn by lot
by the President in the presence of the Registrar on 27 January
1995, namely Mr {F. Golcuklu}, Mr R. Macdonald, Mr A. Spielmann,
Mr J. De Meyer, Mr I. Foighel, Mr A.N. Loizou, Mr F. Bigi,
Mr M.A. Lopes Rocha, Mr D. Gotchev and Mr P. Kuris (Rule 51 para.
2 (a) to (c)). Subsequently, Mrs E. Palm replaced Mr Bigi, who was
unable to take part in the further consideration of the case.
7. In accordance with the decision of the President, who had
given the Agent of the Government too leave to use the German
language (Rule 27 para. 2), the hearing took place in public in
the Human Rights Building, Strasbourg, on 22 February 1995. The
Court had held a preparatory meeting beforehand.
There appeared before the Court:
(a) for the Government
Mr J. Meyer-Ladewig, Ministerialdirigent, Federal Ministry of
Justice, Agent,
Mr H. Wurm, Ministerialrat, Federal Ministry of the Interior,
Mr B. Feuerherm, Ministerialrat, Ministry for Cultural Affairs
of the Land of Lower Saxony, Advisers;
(b) for the Commission
Mr S. Trechsel, Delegate;
(c) for the applicant
Mr K. Damman,
Mr P. Becker,
Mr {O. Jackel, Rechtsanwalte}, Counsel.
The Court heard addresses by Mr Trechsel, Mr Becker,
Mr {Jackel}, Mr Damman and Mr Meyer-Ladewig, and replies to a
question put by it.
AS TO THE FACTS
I. Particular circumstances of the case
8. Mrs Dorothea Vogt, a German national born in 1949, lives in
Jever in the Land of Lower Saxony.
9. After studying literature and languages at the University
of Marburg/Lahn for six years, during which time she became a
member of the German Communist Party (Deutsche Kommunistische
Partei - "DKP"), in November 1975 she sat the examination to
become a secondary-school teacher ({wissenschaftliche Prufung fur
das Lehramt an Gymnasien}). She did her teaching practice
({Vorbereitungsdienst fur das Lehramt}) from February 1976 to June
1977 at Fulda in the Land of Hesse. In June 1977 she sat the
second State examination to become a secondary-school teacher
({zweite Staatsprufung fur das Lehramt an Gymnasien}) and obtained
a post from 1 August 1977 as a teacher ({Studienratin}), with the
status of probationary civil servant ({Beamtenverhaltnis auf
Probe}), in a State secondary school in Jever. On 1 February 1979,
before the end of her probationary period, she was appointed a
permanent civil servant (Beamtin auf Lebenszeit).
10. Mrs Vogt taught German and French. In an assessment report
drawn up in March 1981 her capabilities and work were described as
entirely satisfactory and it was stated that she was held in high
regard by her pupils and their parents and by her colleagues.
A. Disciplinary proceedings
1. Before the Weser-Ems regional council
11. After a preliminary investigation, the Weser-Ems regional
council (Bezirksregierung Weser-Ems) issued an order ({Verfugung})
on 13 July 1982 instituting disciplinary proceedings against the
applicant on the ground that she had failed to comply with the
duty of loyalty to the Constitution ("duty of political loyalty" -
politische Treuepflicht) that she owed as a civil servant under
section 61 (2) of the Lower Saxony Civil Service Act
({Niedersachsisches Beamtengesetz} - see paragraph 28 below). She
had, it was said, engaged in various political activities on
behalf of the DKP since the autumn of 1980 and in particular had
stood as the DKP candidate in the 1982 elections to the Parliament
(Landtag) of the Land of Lower Saxony.
12. The "indictment" (Anschuldigungsschrift) of 22 November
1983, drawn up in connection with the disciplinary proceedings,
specified eleven public, political activities that the applicant
had engaged in for the DKP, such as distributing pamphlets,
representing the DKP at political meetings, being a party official
in a constituency and standing in the federal elections of 6 March
1983.
13. On 15 July 1985 the proceedings were stayed in order to
widen the investigations to include further instances of the
applicant's political activity that had come to light in the
meantime.
14. In a supplementary "indictment" of 5 February 1986
Mrs Vogt was accused of also failing to comply with her duties as
a civil servant in that:
(a) she had been a member of the "Executive Committee"
(Vorstand) of the Bremen/North Lower Saxony regional branch
(Bezirksorganisation) of the DKP since the end of 1983; and
(b) she had taken part in and addressed the DKP's 7th party
congress, held from 6 to 8 January 1984 in Nuremberg, as
Chairperson (Kreisvorsitzende) of the Wilhelmshaven/Friesland
local branch of the party.
15. After a further stay of proceedings on 23 June 1986, a
second supplementary "indictment" was drawn up on 2 December 1986,
which specified four other political activities considered
incompatible with the applicant's civil-servant status, namely:
(a) her candidature for the DKP in the elections to the
Parliament of the Land of Lower Saxony on 15 June 1986;
(b) the fact that she was still a member of the "Executive
Committee" of the Bremen/North Lower Saxony regional branch of the
DKP;
(c) the fact that she was still Chairperson of the
Wilhemshaven/Friesland local branch of the DKP; and
(d) her participation in the DKP's 8th party congress from 2
to 4 May 1986 in Hamburg as a party delegate.
16. By an order of 12 August 1986 the Weser-Ems regional
council notified the applicant that she had been temporarily
suspended from her post, stating in particular as follows:
"Although you knew the views of your superiors and the
case-law of the disciplinary courts you have nevertheless, over a
considerable period of time, deliberately violated your duty of
loyalty. For a permanent civil servant that is an extraordinarily
serious breach of duty. Civil servants, whose status is founded on
a special relationship of trust with the State and who, by taking
the oath, have vowed to uphold the law and freedom, destroy this
basis of trust, which is essential for the continuation of their
relationship with their employer [{Dienstverhaltnis}], if they
deliberately support a party whose aims are incompatible with the
free democratic constitutional system. This is the position in the
present case."
17. From October 1986 Mrs Vogt was paid only 60 per cent of
her salary ({Dienstbezuge}).
2. Before the Disciplinary Division
of the Oldenburg Administrative Court
18. Before the Disciplinary Division of the Oldenburg
Administrative Court (Disziplinarkammer des Verwaltungsgerichts)
the applicant, who by her own account has been a member of the DKP
since 1972, argued that her conduct could not amount to a failure
to fulfil her duties as a civil servant. By being a member of the
party and carrying out activities on its behalf she had availed
herself of the right of all citizens to engage in political
activity. She had always carried out such activity within the law
and within the limits laid down in the Constitution. Her action to
promote peace within the Federal Republic of Germany and in its
external relations and her combat against neo-fascism were in no
way indicative of an anti-constitutional stance. The DKP, whose
aims had always been wrongly alleged (but never proven) to be
anti-constitutional, took part lawfully in the process of forming
political opinion in the Federal Republic of Germany. Lastly,
according to a report issued by a Commission of Inquiry of the
International Labour Office on 20 February 1987, the institution
of disciplinary proceedings against civil servants on account of
their political activities on behalf of a party that had not been
banned breached International Labour Organisation (ILO) Convention
No. 111 concerning discrimination in respect of employment and
occupation. It also violated Article 10 (art. 10) of the European
Convention on Human Rights.
19. In its judgment of 15 October 1987 the Disciplinary
Division dismissed applications by Mrs Vogt to have the
proceedings stayed and witnesses examined. The division ordered
that all the "charges" against Mrs Vogt be dropped except those
concerning her membership, as such, of the DKP and of the
"Executive Committee" of the Bremen/North Lower Saxony regional
branch, her chairing of the Wilhelmshaven branch of the DKP and
her candidature in the elections to the Lower Saxony Land
Parliament on 15 June 1986.
20. On the merits, the Disciplinary Division held that the
applicant had failed to comply with her duty of political loyalty
and ordered her dismissal as a disciplinary measure. It granted
her a sum equivalent to 75 per cent of her pension entitlement at
that date, to be paid for a six-month period.
The division found in the first place that neither ILO
Convention No. 111 nor the recommendations made in the Commission
of Inquiry's report of 20 February 1987 constituted a bar to the
opening of disciplinary proceedings.
It considered that active membership of a political party that
pursued anti-constitutional aims was incompatible with a civil
servant's duty of political loyalty. The DKP's aims, as described
in the Mannheim programme of 21 October 1978 (see paragraph 22
below), were clearly opposed to the free democratic constitutional
system of the Federal Republic of Germany. A party could be held
to be anti-constitutional even if it had not been banned by the
Federal Constitutional Court (Bundesverfassungsgericht) under
Article 21 para. 2 of the Basic Law (Grundgesetz - see paragraph
25 below). Through the active role which she played within the DKP
the applicant had therefore clearly supported aims that were
contrary to the Constitution.
The Disciplinary Division added that the rule, laid down in
the first sentence of Article 48 para. 2 of the Basic Law (see
paragraph 25 below), according to which no one may be prevented
from taking office as a member of parliament, could not justify
the applicant's standing as the DKP candidate in regional
elections. This rule did not apply to measures, such as
disciplinary proceedings, which initially had a different purpose
and restricted the freedom to stand for election to, and to sit as
a member of, parliament only as an indirect and unavoidable
consequence of their implementation.
The duty of political loyalty, which admittedly restricted
civil servants' fundamental rights, was one of the traditional
principles of the civil service and had constitutional status by
virtue of Article 33 para. 5 of the Basic Law (see paragraph 25
below). It followed that this duty took precedence over the
provisions of international instruments such as the European
Convention.
The applicant had moreover carried out her political
activities despite being familiar with the case-law establishing
that active membership of the DKP was incompatible with the duty
of political loyalty. She must have been aware, at the latest once
the Lower Saxony Disciplinary Court ({Niedersachsischer
Disziplinarhof}) had delivered its judgment of 24 June 1985, which
was published in an official education-authority circular and was
brought to the attention of the applicant in person, that her
conduct was in breach of her duties (pflichtwidriges Verhalten).
Mrs Vogt had accordingly to be dismissed for having betrayed the
relationship of trust between herself and her employer. Throughout
the disciplinary proceedings she had moreover repeatedly indicated
that she intended to continue her political activities for the DKP
despite the warnings she had received. The fact that she had done
her work satisfactorily for many years and that she had been held
in high regard by her pupils and their parents alike was
immaterial.
The Disciplinary Division finally ordered that Mrs Vogt should
be paid 75 per cent of her pension allowance for a period of six
months. It did so in recognition of the fact that apart from her
breach of the duty of loyalty Mrs Vogt had always performed her
duties unexceptionably and enthusiastically and needed some income
to be protected from immediate hardship.
3. In the Lower Saxony Disciplinary Court
21. On 18 March 1988 the applicant lodged an appeal against
the above judgment with the Lower Saxony Disciplinary Court,
reiterating her previous arguments (see paragraph 18 above).
22. In a judgment of 31 October 1989 the Disciplinary Court
dismissed Mrs Vogt's appeal and upheld the Administrative Court's
judgment in all respects.
It pointed out that, by carrying out activities on behalf of
the DKP, the applicant had breached the duty of political loyalty
that she owed in accordance with Article 33 para. 5 of the Basic
Law, taken together with section 61 (2) of the Lower Saxony Civil
Service Act. Under those provisions, civil servants must at all
times bear witness to the free democratic constitutional system
within the meaning of the Basic Law and uphold that system. They
must unequivocally dissociate themselves from groups who
criticise, campaign against and cast aspersions on the State, its
institutions and the existing constitutional system. As a result
of her activities as a member of the DKP the applicant had failed
to satisfy these requirements. The DKP's political aims were
incompatible with that system.
The fact that the Constitutional Court had not banned the DKP
did not prevent other courts from finding that the party was
anti-constitutional, as the Federal Administrative Court and the
Disciplinary Court itself had done convincingly in judgments of 1
February 1989 and 20 July 1989. An analysis of the still current
Mannheim programme made by Mies and Gerns in their book on the
DKP's methods and objectives (Weg und Ziel der DKP, 2nd edition,
1981) showed that the party, which aimed to establish a regime
similar to that existing in the communist countries around 1980,
continued to be guided by the principles of Marx, Engels and
Lenin.
Article 48 para. 2 of the Basic Law and the corresponding
legislation of the Land of Lower Saxony securing the right to take
office as a member of parliament did not set limits on the duty of
political loyalty, since those provisions were not applicable to
impediments resulting from disciplinary proceedings.
The court held that the applicant's reference to Article 5
para. 1 of the Basic Law, which secured the right to freedom of
expression, was not relevant as the provisions governing the civil
service mentioned in Article 33 para. 5 of the Basic Law had to be
regarded as general laws within the meaning of Article 5 para. 2
of the Basic Law (see paragraph 25 below). Similarly, the European
Court of Human Rights had ruled that a decision by a competent
authority relating to admission to the civil service did not
amount to an interference with freedom of expression. The same
approach applied in cases where a person had already been
appointed to a permanent civil service post.
Mrs Vogt's conduct had been unlawful. By holding such a senior
political post within the DKP, she necessarily espoused
anti-constitutional aims and had therefore to be considered to be
opposed to the Constitution herself, although she proclaimed her
attachment to the Basic Law. It was not possible to support both
systems at the same time.
Even though Mrs Vogt sought above all to achieve some of the
DKP's short-term objectives such as reducing unemployment,
promoting peace and eliminating so-called Berufsverbote
(prohibitions on pursuing various occupations), this did not mean
that her conduct was not culpable. The DKP's aims were admittedly
not all anti-constitutional; some of them were compatible with the
Basic Law. However, civil servants could not, as a means of
furthering their own political objectives, make use of a party
with anti-constitutional aims and help it to come to power. In
this connection the Disciplinary Court referred to the following
observations made by the Federal Administrative Court
(Bundesverwaltungsgericht) in a judgment of 20 January 1987,
adding that it adopted them as it was convinced that exactly the
same reasoning applied to the case before it:
"It is admittedly possible to accept the view of the Federal
Disciplinary Court [Bundesdisziplinargericht] that the official in
question does not seek to change the system of government of the
Federal Republic of Germany by the use of force and that this
declaration cannot be dismissed as mere "lip-service". It is also
possible to accept his claim that he is mainly concerned with
correcting what he perceives to be a discrepancy between the
principles laid down in the Constitution and their application in
practice in the Federal Republic of Germany and that he is
profoundly sincere in his wish to establish a society that is more
just, particularly in the economic sphere. However, contrary to
the view taken by the Federal Disciplinary Court, this does not
mean that he is entitled to see in the DKP the political grouping
through which he believes he can achieve his ideal political
order. It appears doubtful whether the view of the Constitution
espoused by the official and described above reflects accurately
the principles enshrined in the Basic Law. It is not necessary to
resolve that question here. In its judgment banning the former
Communist Party (KPD) (BVerfGE 5, p. 85), the Federal
Constitutional Court held that not only the "tactics of conflict"
employed by the former KPD but also the different phases of the
process leading to attainment of its final objective of "socialist
rule" [sozialistische Herrschaft], namely proletarian revolution
by peaceful or violent means and the triumph of the working class
..., were incompatible with the free democratic constitutional
system. [It] also stated that intensive propaganda and persistent
unrest aimed at establishing - even if this was not to be achieved
in the near future - a political regime that was clearly contrary
to the free democratic constitutional system inevitably caused
direct and immediate harm to that system ... The Federal
Constitutional Court thus also unquestionably held that the
transitional stages of this process, which were of indefinite
duration [and which the party sought to impose] through intensive
propaganda and persistent unrest were incompatible with the free
democratic constitutional system (BVerwGE 47, pp. 365 and 374).
Hence, contrary to the view taken by the Federal Disciplinary
Court, the civil servant's assertion that he did not intend to
change the Federal Republic of Germany's political system by
violent means, which is moreover consistent with many statements
made by his party, is of no legal significance (BVerwGE 76,
p. 157)."
The court also considered that the applicant's commitment to
changing the DKP's policies could not exculpate her. The political
loyalty owed by civil servants entailed a duty for them to
dissociate themselves unequivocally from groups which criticised
or cast aspersions on the State and the existing constitutional
system. The attitude of civil servants who, even if they
campaigned within the DKP for the renunciation of aims that were
contrary to the Constitution, showed outside the party, through
the political offices they held, that they unreservedly supported
its programme and policy, was incompatible with such a duty. For
as long as the DKP had not abandoned its anti-constitutional aims,
civil servants' duty of political loyalty prevented them from
actively working for it. This remained valid even where it was
their intention to bring the party closer to democratic values.
Moreover, during the disciplinary proceedings the applicant had
declared her unconditional support for the DKP's aims, as set out
in the Mannheim programme.
Like the Administrative Court, the Disciplinary Court found
that Mrs Vogt had knowingly breached her professional obligations.
Although she was aware of the case-law and her superiors' views on
the subject, she had continued and even stepped up her activities
on behalf of the DKP. Her dismissal had therefore been justified,
since a civil servant who thus persisted in breaching her duties
and refusing to see reason (unbelehrbar) was no longer capable of
serving the State, which must be able to rely on its servants'
loyalty to the Constitution. The court added that such a breach of
duty was especially serious in the case of a teacher, who was
supposed to teach the children entrusted to her care the
fundamental values of the Constitution. Parents, who because of
compulsory education had to send their children to State schools,
were entitled to expect the State to employ only those teachers
who unreservedly supported the free democratic constitutional
system. The State was under a duty to dismiss teachers who played
an active role in an anti-constitutional organisation.
The court added that a radical change in a civil servant's
attitude could affect its assessment of the seriousness of
professional misconduct. However, throughout the disciplinary
proceedings, far from cutting down on her activities on behalf of
the DKP, the applicant had in fact increased them. It followed
that a more lenient disciplinary measure, aimed at persuading her
to abandon her political activities within the DKP, was bound to
fail. Accordingly, it was impossible to continue to employ her as
a civil servant and her dismissal was inevitable. Her otherwise
blameless conduct in carrying out her teaching tasks did not
change the situation in any way, since the basis of trust that was
essential for her to continue as a civil servant was lacking.
B. Proceedings in the Federal Constitutional Court
23. On 22 December 1989 the applicant lodged a constitutional
complaint (Verfassungsbeschwerde) with the Federal Constitutional
Court.
Sitting as a panel of three judges, the court decided on
7 August 1990 not to entertain the constitutional complaint, on
the ground that it had insufficient prospects of success.
In the Constitutional Court's view, the competent courts'
analysis was based on the conviction that, by her membership of
the DKP and her active role within that party, the applicant had
breached her duties as a civil servant. This conclusion was
well-founded and in no way arbitrary. After the commencement of
the disciplinary proceedings, Mrs Vogt had herself stated that
there was no point, section or part of the DKP's programme of
which she disapproved, thus endorsing unconditionally the party's
aims set out in the Mannheim programme. The disciplinary tribunals
had been entitled to find that the DKP's aims were
anti-constitutional, notwithstanding the provisions of Article 21
para. 2 of the Basic Law. Regard being had to the applicant's
intractability in respect of her political loyalty, the
disciplinary courts had rightly considered that the basis of trust
necessary for Mrs Vogt to continue to work as a civil servant was
lacking, despite the fact that she had declared herself to be in
favour of a change in the party's policy and had otherwise carried
out her teaching tasks in a way that was irreproachable. The
applicant's dismissal had therefore not amounted to a breach of
the principle of proportionality as regards her constitutional
rights. Accordingly, there had been no violation of Article 33
paras. 2, 3 and 5 of the Basic Law.
C. Subsequent developments
24. From 1987 to 1991 the applicant worked as a playwright and
drama teacher at the North Lower Saxony regional theatre
({Landesbuhne}) in Wilhelmshaven.
From 1 February 1991 she was reinstated in her post as a
teacher for the Lower Saxony education authority. The Land
government had beforehand repealed the decree on the employment of
extremists in the Lower Saxony civil service
({Ministerprasidentenbeschluss} - also known as the
Radikalenerlass - see paragraph 32 below) and had published
regulations for dealing with "earlier cases" (see paragraph 33
below).
II. Relevant domestic law
A. The Basic Law
25. The following provisions of the Basic Law (Grundgesetz)
are relevant to the instant case:
Article 5
"(1) Everyone shall have the right freely to express and
disseminate his or her opinions in speech, writing and pictures
and freely to obtain information from generally accessible
sources. Freedom of the press and freedom of reporting on the
radio and in films shall be guaranteed. There shall be no
censorship.
(2) These rights shall be subject to the limitations laid down
by the provisions of the general laws and by statutory provisions
aimed at protecting young people and to the obligation to respect
personal honour.
(3) There shall be freedom of art, science, research and
teaching. Freedom of teaching shall not release citizens from
their duty of loyalty to the Constitution."
Article 21
"(1) Political parties shall take part in forming the
political opinion of the people. They may be freely set up. Their
internal organisation must comply with democratic principles. They
must render public account of the origin of their income and their
assets and of their expenditure.
(2) Parties which, through their aims or the conduct of their
members, seek to damage or overthrow the free democratic
constitutional system or to endanger the existence of the Federal
Republic of Germany shall be held to be anti-constitutional. The
Federal Constitutional Court shall determine the question of
anti-constitutionality.
(3) Detailed rules shall be laid down by federal laws."
Article 33
"...
(2) All Germans shall have an equal right of admission to the
civil service according to their suitability, capabilities and
professional qualifications.
(3) Enjoyment of civil and political rights, admission to the
civil service and the rights acquired within the civil service
shall not be contingent on religious belief. No one shall be
placed at a disadvantage on account of his or her "adherence or
non-adherence" to a religious persuasion [Bekenntnis] or to an
"ideology" [Weltanschauung].
...
(5) The provisions governing the civil service must take into
account its traditional principles."
Article 48 para. 2
"No one shall be prevented from taking office as a member of
parliament or from performing the duties attaching thereto. No
employment contract may be terminated and no one may be dismissed
from employment on this ground."
B. Legislation governing the civil service
26. By virtue of section 7 (1) (2) of the Federal Civil
Service Act (Bundesbeamtengesetz) and section 4 (1) (2) of the
Civil Service (General Principles) Act (Beamtenrechtsrahmengesetz)
for the {Lander}, appointments to the civil service are subject to
the requirement that the persons concerned "satisfy the
authorities that they will at all times uphold the free democratic
constitutional system within the meaning of the Basic Law".
27. According to section 52 (2) of the Federal Civil Service
Act and section 35 (1), third sentence, of the Civil Service
(General Principles) Act for the {Lander}, "civil servants must by
their entire conduct bear witness to the free democratic
constitutional system within the meaning of the Basic Law and act
to uphold it".
28. These provisions have been reproduced in the civil service
legislation of the {Lander}, and in particular in section 61 (2)
of the Lower Saxony Civil Service Act ({Niedersachsisches
Beamtengesetz}), which likewise provides that "civil servants must
by their entire conduct bear witness to the free democratic
constitutional system within the meaning of the Basic Law and act
to uphold it".
29. The Lower Saxony Disciplinary Code ({Niedersachsische
Disziplinarordnung}) contains the following relevant provisions:
Article 2 para. 1
"Under this law, measures may be taken against:
(1) officials who have breached their professional duty while
having the status of a civil servant ..."
Article 5 para. 1
"The disciplinary measures shall be: ... dismissal ..."
Article 11 para. 1
"Dismissal shall also entail loss of the right to a salary and
of pension rights ..."
C. Decree on employment of extremists
in the civil service
30. On 28 January 1972 the Federal Chancellor and the Prime
Ministers of the {Lander} adopted the decree on employment of
extremists in the civil service ({Ministerprasidentenbeschluss})
(Bulletin of the Government of the Federal Republic of Germany
no. 15 of 3 February 1972, p. 142), which reiterated civil
servants' duty of loyalty to the free democratic constitutional
system and provided as follows:
"... civil servants' membership of parties or organisations
that oppose the constitutional system - and any support given to
such parties or organisations - shall ... as a general rule lead
to a conflict of loyalty. If this results in a breach of duty
[Pflichtverstoss], it shall be for the employer to decide in each
case what measures are to be taken."
31. In order to implement the decree, the Government of the
Land of Lower Saxony adopted, in particular on 10 July 1972,
provisions on "political activity by applicants for civil-service
posts and by civil servants directed against the free democratic
constitutional system".
32. Similar legislation was initially adopted in all the
{Lander}. However, from 1979 it was no longer or only partially
applied; in some {Lander} the relevant legislation was even
repealed.
In 1990, as part of their coalition agreement on the formation
of a new Government for the Land of Lower Saxony, the Social
Democrat and "Green" parties decided to repeal the decree on
employment of extremists in the civil service; the decree was
repealed by a ministerial decision of 26 June 1990.
33. On 28 August 1990 the Land government took a number of
measures relating to the treatment of "earlier cases", that is to
say cases of persons who had been excluded from the civil service
or refused admission to it on account of their political
activities. The decision made it possible - and this happened in
the present case (see paragraph 24 above) - for civil servants who
had been dismissed following disciplinary proceedings to be
reinstated in their posts, provided that they satisfied the
recruitment and qualification requirements, without, however,
entitling them to compensation or to arrears of salary.
D. Case-law on the civil service
34. In a leading case of 22 May 1975 the Federal
Constitutional Court clarified the special duty of loyalty owed by
German civil servants to the State and its Constitution:
"...
The tasks of a modern State administration are as varied as
they are complex and they must be accomplished in an adequate,
effective and prompt manner if the political and social system is
to function and groups, minorities and individuals are to be able
to lead a decent life. That administration must be able to count
on a body of civil servants which is united and loyal, which
faithfully performs its duties and is thoroughly dedicated to the
State and the Constitution. If civil servants cannot be relied
upon, society and State have no chance in situations of crisis.
...
It is sufficient to observe that the duty of political loyalty
owed by civil servants is the core of civil servants' duty of
loyalty. It does not mean a duty to identify with the aims or a
particular policy of the Government in power. It means being
prepared to identify with the idea of the State which the official
has to serve and with the free democratic constitutional order of
that State based on the rule of law and social justice.
...
It cannot be in the interests of the State and society to have
civil servants who are entirely uncritical. It is, however,
essential that a civil servant approves the State -
notwithstanding its defects - and the existing constitutional
order as it is in force and that he or she recognises that they
merit protection, bears witness to them accordingly and is active
on their behalf.
...
The duty of political loyalty - loyalty to the State and to
the Constitution - requires more than an attitude which while
formally correct is in fact uninterested, indifferent and, at
heart, distant in relation to the State and the Constitution. It
entails, inter alia, the duty for civil servants to dissociate
themselves unequivocally from groups and movements that criticise,
campaign against and cast aspersions on that State, its
institutions and the existing constitutional system.
...
[The duty of loyalty owed by a civil servant] applies to every
type of appointment in the civil service, an appointment of fixed
duration, an appointment on probation and an appointment subject
to revocation as well as an appointment to a permanent post. Nor
can there be any difference of treatment in this respect according
to the nature of the civil servant's duties.
...
The fact that the Federal Constitutional Court has not
exercised its power to declare a party anti-constitutional does
not mean that it is impossible to have the conviction - and to
express that conviction - that the party in question pursues
anti-constitutional aims and must therefore be challenged in the
political arena. A party which for instance advocates in its
manifesto the dictatorship of the proletariat or approves recourse
to force in order to overthrow the constitutional system if the
conditions are right, pursues anti-constitutional aims ...
..."
35. In judgments of 29 October 1981 and 10 May 1984 the
Federal Administrative Court held that civil servants who played
an active role in the DKP, for example by holding a post in the
party or by standing as its candidate in elections, would be in
breach of their duty of political loyalty, because they would
necessarily be identifying with the anti-constitutional aims of
that party. It followed the same line of reasoning in a judgment
of 20 January 1987 (see paragraph 22 above).
E. Report of the Commission of Inquiry
of the International Labour Office
36. In its report of 20 February 1987 the majority of the
Commission of Inquiry of the International Labour Office concluded
that "the measures taken in application of the duty of
faithfulness to the free democratic basic order have in various
respects not remained within the limits of the restrictions
authorised by Article 1, paragraph 2, of [the Discrimination
(Employment and Occupation)] Convention No. 111". It also
formulated a number of recommendations.
In reply to this report, the German Government maintained that
the measures taken to ensure that civil servants remained loyal to
the Constitution were not contrary to the relevant provisions of
Convention No. 111 and that in any case the recommendations made
by the Commission of Inquiry were not binding on the German State
for the purposes of domestic law.
PROCEEDINGS BEFORE THE COMMISSION
37. Mrs Vogt's application was lodged with the Commission on
13 February 1991. Relying on Articles 10 and 11 (art. 10, art. 11)
of the Convention, and on Article 14 taken together with
Article 10 (art. 14+10), she complained that her right to freedom
of expression and to freedom of association had been infringed.
38. The Commission declared the application (no. 17851/91)
admissible on 19 October 1992. In its report of 30 November 1993
(Article 31) (art. 31), it expressed the opinion by thirteen votes
to one that there had been a violation of Articles 10 and 11
(art. 10, art. 11) of the Convention and that it was unnecessary
to examine the application also under Article 14 (art. 14) of the
Convention. The full text of the Commission's opinion and of the
dissenting opinion contained in the report is reproduced as an
annex to this judgment <3>.
--------------------------------
<3> Note by the Registrar: for practical reasons this annex
will appear only with the printed version of the judgment
(volume 323 of Series A of the Publications of the Court), but a
copy of the Commission's report is obtainable from the registry.
FINAL SUBMISSIONS TO THE COURT
39. In their memorial the Government requested the Court to
find
"that in this case the Federal Republic of Germany did not
violate Articles 10 and 11 (art. 10, art. 11) of the Convention,
[or] Article 14 taken together with Article 10 (art. 14+10)".
40. The applicant asked the Court
"to find that there has been a violation of Articles 10 and 11
(art. 10, art. 11) of the Convention".
AS TO THE LAW
I. Alleged violation of Article 10 (art. 10)
of the Convention
41. Mrs Vogt maintained that her dismissal from the civil
service on account of her political activities as a member of the
DKP had infringed her right to freedom of expression secured under
Article 10 (art. 10) of the Convention, which is worded as
follows:
"1. Everyone has the right to freedom of expression. This
right shall include freedom to hold opinions and to receive and
impart information and ideas without interference by public
authority and regardless of frontiers. This Article (art. 10)
shall not prevent States from requiring the licensing of
broadcasting, television or cinema enterprises.
2. The exercise of these freedoms, since it carries with it
duties and responsibilities, may be subject to such formalities,
conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and
are necessary in a democratic society, in the interests of
national security, territorial integrity or public safety, for the
prevention of disorder or crime, for the protection of health or
morals, for the protection of the reputation or rights of others,
for preventing the disclosure of information received in
confidence, or for maintaining the authority and impartiality of
the judiciary."
A. Whether there was an interference
42. The Government did not dispute the applicability of
Article 10 (art. 10). However, at the hearing they requested the
Court to re-examine this issue carefully.
43. The Court reiterates that the right of recruitment to the
civil service was deliberately omitted from the Convention.
Consequently, the refusal to appoint a person as a civil servant
cannot as such provide the basis for a complaint under the
Convention. This does not mean, however, that a person who has
been appointed as a civil servant cannot complain on being
dismissed if that dismissal violates one of his or her rights
under the Convention. Civil servants do not fall outside the scope
of the Convention. In Articles 1 and 14 (art. 1, art. 14), the
Convention stipulates that "everyone within [the] jurisdiction" of
the Contracting States must enjoy the rights and freedoms in
Section I "without discrimination on any ground". Moreover
Article 11 para. 2 (art. 11-2) in fine, which allows States to
impose special restrictions on the exercise of the freedoms of
assembly and association by "members of the armed forces, of the
police or of the administration of the State", confirms that as a
general rule the guarantees in the Convention extend to civil
servants (see the Glasenapp and Kosiek v. Germany judgments of
28 August 1986, Series A nos. 104, p. 26, para. 49, and 105,
p. 20, para. 35). Accordingly, the status of permanent civil
servant that Mrs Vogt had obtained when she was appointed a
secondary-school teacher did not deprive her of the protection of
Article 10 (art. 10).
44. The Court considers, like the Commission, that the present
case is to be distinguished from the cases of Glasenapp and
Kosiek. In those cases the Court analysed the authorities' action
as a refusal to grant the applicants access to the civil service
on the ground that they did not possess one of the necessary
qualifications. Access to the civil service had therefore been at
the heart of the issue submitted to the Court, which accordingly
concluded that there had been no interference with the right
protected under paragraph 1 of Article 10 (art. 10-1) (see the
previously cited Glasenapp and Kosiek judgments, p. 27, para. 53,
and p. 21, para. 39).
Mrs Vogt, for her part, had been a permanent civil servant
since February 1979. She was suspended in August 1986 and
dismissed in 1987 (see paragraphs 16 and 20 above), as a
disciplinary penalty, for allegedly having failed to comply with
the duty owed by every civil servant to uphold the free democratic
system within the meaning of the Basic Law. According to the
authorities, she had by her activities on behalf of the DKP and by
her refusal to dissociate herself from that party expressed views
inimical to the above-mentioned system. It follows that there was
indeed an interference with the exercise of the right protected by
Article 10 (art. 10) of the Convention.
B. Whether the interference was justified
45. Such interference constitutes a breach of Article 10
(art. 10) unless it was "prescribed by law", pursued one or more
legitimate aim or aims as defined in paragraph 2 (art. 10-2) and
was "necessary in a democratic society" to attain them.
1. "Prescribed by law"
46. The Government agreed with the Commission that the
interference had been based on section 61 (2) of the Lower Saxony
Civil Service Act (see paragraph 28 above), as construed in the
case-law of the relevant courts and had therefore been prescribed
by law.
47. The applicant took the contrary view. She argued that it
was in no way implicit in the duty of political loyalty required
by section 61 (2) of the Lower Saxony Civil Service Act that civil
servants could be dismissed, as she had been, on account of
political activities. Neither the case-law nor the legislation was
sufficiently clear and foreseeable on this point. As regards the
case-law, the applicant sought to show that the Constitutional
Court's judgment of 22 May 1975 (see paragraph 34 above) had by no
means established the necessary clarity for those concerned since
that judgment had been construed quite differently by the Federal
Administrative Court and the Federal Labour Court. As to the
legislation, the mere fact that, although the law had not been
changed, she had been reinstated in 1991 (see paragraph 24 above)
while still a member of the DKP showed that the formulation of the
legislation was far from attaining a sufficient degree of
precision. Her dismissal had in reality been based on a political
decision taken by the Federal Chancellor and the Prime Ministers
of the {Lander} in the form of the Decree of 28 January 1972 on
the employment of extremists in the civil service (see
paragraph 30 above).
48. The Court reiterates that the level of precision required
of domestic legislation - which cannot in any case provide for
every eventuality - depends to a considerable degree on the
content of the instrument in question, the field it is designed to
cover and the number and status of those to whom it is addressed.
It is moreover primarily for the national authorities to interpret
and apply domestic law (see the Chorherr v. Austria judgment of
25 August 1993, Series A no. 266-B, pp. 35 - 36, para. 25). In
this instance the Federal Constitutional Court and the Federal
Administrative Court had clearly defined the duty of political
loyalty imposed on all civil servants by the relevant provisions
of federal legislation and the legislation of the {Lander},
including section 61 (2) of the Lower Saxony Civil Service Act
(see paragraphs 26 to 28 above). They had held, inter alia, that
any active commitment on the part of a civil servant to a
political party with anti-constitutional aims such as the DKP was
incompatible with that duty. At the material time - that is during
the disciplinary proceedings at the latest - Mrs Vogt must have
been aware of that case-law. She was therefore in a position to
foresee the risks that she was running as a result of her
political activities on behalf of the DKP and her refusal to
dissociate herself from that party. Even if there was, as alleged,
a divergence of opinion between the Federal Administrative Court
and the Federal Labour Court - a divergence, moreover, whose
existence the Court has not been able to establish - it would not
have been material since the disciplinary courts had to follow and
demonstrably followed the Federal Administrative Court's case-law.
As to Mrs Vogt's argument based on her reinstatement, the latter
measure does not warrant the conclusion that she seeks to draw
from it, as the mere fact that a legal provision is capable of
more than one construction does not mean that it does not meet the
requirement implied in the notion "prescribed by law".
The Court accordingly shares the view of the Government and
the Commission that the interference was "prescribed by law".
2. Legitimate aim
49. Like the Commission, the Government were of the opinion
that the interference pursued a legitimate aim. The Government
contended that the restriction on the freedom of expression
deriving from civil servants' duty of political loyalty was aimed
at protecting national security, preventing disorder and
protecting the rights of others.
50. The applicant did not express an opinion on this point.
51. The Court notes that a number of Contracting States impose
a duty of discretion on their civil servants. In this case the
obligation imposed on German civil servants to bear witness to and
actively uphold at all times the free democratic constitutional
system within the meaning of the Basic Law (see paragraphs 26 - 28
above) is founded on the notion that the civil service is the
guarantor of the Constitution and democracy. This notion has a
special importance in Germany because of that country's experience
under the Weimar Republic, which, when the Federal Republic was
founded after the nightmare of nazism, led to its constitution
being based on the principle of a "democracy capable of defending
itself" (wehrhafte Demokratie). Against this background the Court
cannot but conclude that the applicant's dismissal pursued a
legitimate aim within the meaning of paragraph 2 of Article 10
(art. 10-2).
3. "Necessary in a democratic society"
(a) General principles
52. The Court reiterates the basic principles laid down in its
judgments concerning Article 10 (art. 10):
(i) Freedom of expression constitutes one of the essential
foundations of a democratic society and one of the basic
conditions for its progress and each individual's self-fulfilment.
Subject to paragraph 2 of Article 10 (art. 10-2), it is applicable
not only to "information" or "ideas" that are favourably received
or regarded as inoffensive or as a matter of indifference, but
also to those that offend, shock or disturb; such are the demands
of that pluralism, tolerance and broadmindedness without which
there is no "democratic society". Freedom of expression, as
enshrined in Article 10 (art. 10), is subject to a number of
exceptions which, however, must be narrowly interpreted and the
necessity for any restrictions must be convincingly established
(see the following judgments: Handyside v. the United Kingdom, 7
December 1976, Series A no. 24, p. 23, para. 49; Lingens v.
Austria, 8 July 1986, Series A no. 103, p. 26, para. 41; and
Jersild v. Denmark, 23 September 1994, Series A no. 298, p. 26,
para. 37).
(ii) The adjective "necessary", within the meaning of Article
10 para. 2 (art. 10-2), implies the existence of a "pressing
social need". The Contracting States have a certain margin of
appreciation in assessing whether such a need exists, but it goes
hand in hand with a European supervision, embracing both the law
and the decisions applying it, even those given by independent
courts. The Court is therefore empowered to give the final ruling
on whether a "restriction" is reconcilable with freedom of
expression as protected by Article 10 (art. 10).
(iii) The Court's task, in exercising its supervisory
jurisdiction, is not to take the place of the competent national
authorities but rather to review under Article 10 (art. 10) the
decisions they delivered pursuant to their power of appreciation.
This does not mean that the supervision is limited to ascertaining
whether the respondent State exercised its discretion reasonably,
carefully and in good faith; what the Court has to do is to look
at the interference complained of in the light of the case as a
whole and determine whether it was "proportionate to the
legitimate aim pursued" and whether the reasons adduced by the
national authorities to justify it are "relevant and sufficient"
(see the Sunday Times v. the United Kingdom (no. 2) judgment of 26
November 1991, Series A no. 217, p. 29, para. 50). In so doing,
the Court has to satisfy itself that the national authorities
applied standards which were in conformity with the principles
embodied in Article 10 (art. 10) and, moreover, that they based
their decisions on an acceptable assessment of the relevant facts
(see the above-mentioned Jersild judgment, p. 26, para. 31).
53. These principles apply also to civil servants. Although it
is legitimate for a State to impose on civil servants, on account
of their status, a duty of discretion, civil servants are
individuals and, as such, qualify for the protection of Article 10
(art. 10) of the Convention. It therefore falls to the Court,
having regard to the circumstances of each case, to determine
whether a fair balance has been struck between the fundamental
right of the individual to freedom of expression and the
legitimate interest of a democratic State in ensuring that its
civil service properly furthers the purposes enumerated in Article
10 para. 2 (art. 10-2). In carrying out this review, the Court
will bear in mind that whenever civil servants' right to freedom
of expression is in issue the "duties and responsibilities"
referred to in Article 10 para. 2 (art. 10-2) assume a special
significance, which justifies leaving to the national authorities
a certain margin of appreciation in determining whether the
impugned interference is proportionate to the above aim.
(b) Application in the present case of the above-mentioned
principles
54. According to the Government, the breadth of the margin of
appreciation enjoyed by the State in the present case must be
assessed with reference to the deliberate intention on the part of
the Contracting States not to recognise in the Convention or its
Protocols a right of recruitment to the civil service. They
maintained that the conditions which a candidate for the civil
service had to satisfy were closely linked to those applying to a
civil servant who had already been appointed to a permanent post.
The Federal Republic of Germany had a special responsibility in
the fight against all forms of extremism, whether right-wing or
left-wing. It was precisely for that reason and in the light of
the experience of the Weimar Republic that the duty of political
loyalty had been introduced for civil servants. The civil service
was the cornerstone of a "democracy capable of defending itself".
Its members could not therefore play an active role in parties,
such as the DKP, that pursued anti-constitutional aims. Mrs Vogt
had held senior posts in this party, whose objective at the
material time had been the overthrow of the free democratic order
in the Federal Republic of Germany and which received its
instructions from the East German and Soviet communist parties.
Even though no criticism had been levelled at the way she actually
performed her duties, she had had, nevertheless, as a teacher, a
special responsibility in the transmission of the fundamental
values of democracy. Despite the warnings she had been given, the
applicant had continually stepped up her activities within the
DKP. That was why the German authorities had had no choice but to
suspend her from her duties.
55. The applicant disputed the necessity of the interference.
Since the DKP had not been banned by the Federal Constitutional
Court, her activities on behalf of that party, which had been the
basis of the "charges" brought against her (see paragraph 19
above), had been lawful political activities for a lawful party
and could not therefore amount to a failure to fulfil her duty of
political loyalty. Compliance with that obligation had to be
assessed not in terms of the abstract aims of a party, but with
reference to individual conduct. From this point of view she had
always been beyond reproach, both in the performance of her
duties, in the course of which she had never sought to
indoctrinate her pupils, and outside her professional activities,
where she had never made any statement that could have been
considered anti-constitutional. On the contrary, her activity
within the DKP reflected her desire to work for peace both inside
and outside the Federal Republic of Germany and to fight
neo-fascism. She was firmly convinced that she could best serve
the cause of democracy and human rights by her political
activities on behalf of the DKP; requiring her to renounce that
conviction on the ground that the State authorities held otherwise
went against the very core of the freedom to hold opinions and to
express them. In any event, the imposition of the heaviest
sanction had been totally disproportionate. Moreover, the very
protracted nature of the disciplinary proceedings in this case and
significant differences in the way the provisions concerning civil
servants' duty of political loyalty had been applied from Land to
Land showed that it could not be said that there were pressing
reasons for dismissing her.
56. The Commission essentially took the same view as the
applicant. In its view what should have been decisive was whether
the personal conduct and personal statements of the applicant were
contrary to the constitutional order. Disciplinary punishment of
such severity as dismissal had to be justified with reference to
the personal attitude of the civil servant concerned.
57. In the present case the Court's task is to determine
whether Mrs Vogt's dismissal corresponded to a "pressing social
need" and whether it was "proportionate to the legitimate aim
pursued". To this end, the Court will examine the circumstances of
the case in the light of the situation existing in the Federal
Republic of Germany at the material time.
58. Mrs Vogt became a member of the DKP in 1972. It has not
been disputed that this was known to the authorities when, in
1979, even before the end of her probationary period, she was
appointed a permanent civil servant. However, after investigations
into her political activities, disciplinary proceedings were
opened against her in 1982 (see paragraph 11 above). These
proceedings were suspended several times pending further
investigations, but Mrs Vogt was eventually dismissed on 15
October 1987 for breach of her duty of political loyalty. The
criticisms levelled against her concerned her various political
activities within the DKP, the posts she had held in that party
and her candidature in the elections for the Parliament of the
Land (see paragraph 19 above).
The duty of political loyalty to which German civil servants
are subject, as it was defined by the Federal Constitutional Court
in its judgment of 22 May 1975, entails for all civil servants the
duty to dissociate themselves unequivocally from groups that
attack and cast aspersions on the State and the existing
constitutional system. At the material time the German courts had
held - on the basis of the DKP's own official programme - that its
aims were the overthrow of the social structures and the
constitutional order of the Federal Republic of Germany and the
establishment of a political system similar to that of the German
Democratic Republic.
59. The Court proceeds on the basis that a democratic State is
entitled to require civil servants to be loyal to the
constitutional principles on which it is founded. In this
connection it takes into account Germany's experience under the
Weimar Republic and during the bitter period that followed the
collapse of that regime up to the adoption of the Basic Law in
1949. Germany wished to avoid a repetition of those experiences by
founding its new State on the idea that it should be a "democracy
capable of defending itself". Nor should Germany's position in the
political context of the time be forgotten. These circumstances
understandably lent extra weight to this underlying notion and to
the corresponding duty of political loyalty imposed on civil
servants.
Even so, the absolute nature of that duty as construed by the
German courts is striking. It is owed equally by every civil
servant, regardless of his or her function and rank. It implies
that every civil servant, whatever his or her own opinion on the
matter, must unambiguously renounce all groups and movements which
the competent authorities hold to be inimical to the Constitution.
It does not allow for distinctions between service and private
life; the duty is always owed, in every context.
Another relevant consideration is that at the material time a
similarly strict duty of loyalty does not seem to have been
imposed in any other member State of the Council of Europe, whilst
even within Germany the duty was not construed and implemented in
the same manner throughout the country; a considerable number of
{Lander} did not consider activities such as are in issue here
incompatible with that duty.
60. However, the Court is not called upon to assess the system
as such. It will accordingly concentrate on Mrs Vogt's dismissal.
In this connection it notes at the outset that there are
several reasons for considering dismissal of a secondary-school
teacher by way of disciplinary sanction for breach of duty to be a
very severe measure. This is firstly because of the effect that
such a measure has on the reputation of the person concerned and
secondly because secondary-school teachers dismissed in this way
lose their livelihood, at least in principle, as the disciplinary
court may allow them to keep part of their salary. Finally,
secondary-school teachers in this situation may find it well nigh
impossible to find another job as a teacher, since in Germany
teaching posts outside the civil service are scarce. Consequently,
they will almost certainly be deprived of the opportunity to
exercise the sole profession for which they have a calling, for
which they have been trained and in which they have acquired
skills and experience.
A second aspect that should be noted is that Mrs Vogt was a
teacher of German and French in a secondary school, a post which
did not intrinsically involve any security risks.
The risk lay in the possibility that, contrary to the special
duties and responsibilities incumbent on teachers, she would take
advantage of her position to indoctrinate or exert improper
influence in another way on her pupils during lessons. Yet no
criticism was levelled at her on this point. On the contrary, the
applicant's work at school had been considered wholly satisfactory
by her superiors and she was held in high regard by her pupils and
their parents and also by her colleagues (see paragraph 10 above);
the disciplinary courts recognised that she had always carried out
her duties in a way that was beyond reproach (see paragraphs 20
and 22 above). Indeed the authorities only suspended the applicant
more than four years after instituting disciplinary proceedings
(see paragraphs 11 to 16 above), thereby showing that they did not
consider the need to remove the pupils from her influence to be a
very pressing one.
Since teachers are figures of authority to their pupils, their
special duties and responsibilities to a certain extent also apply
to their activities outside school. However, there is no evidence
that Mrs Vogt herself, even outside her work at school, actually
made anti-constitutional statements or personally adopted an
anti-constitutional stance. The only criticisms retained against
her concerned her active membership of the DKP, the posts she had
held in that party and her candidature in the elections for the
Parliament of the Land. Mrs Vogt consistently maintained her
personal conviction that these activities were compatible with
upholding the principles of the German constitutional order. The
disciplinary courts recognised that her conviction was genuine and
sincere, while considering it to be of no legal significance (see
paragraph 22 above), and indeed not even the prolonged
investigations lasting several years were apparently capable of
yielding any instance where Mrs Vogt had actually made specific
pronouncements belying her emphatic assertion that she upheld the
values of the German constitutional order.
A final consideration to be borne in mind is that the DKP had
not been banned by the Federal Constitutional Court and that,
consequently, the applicant's activities on its behalf were
entirely lawful.
61. In the light of all the foregoing, the Court concludes
that, although the reasons put forward by the Government in order
to justify their interference with Mrs Vogt's right to freedom of
expression are certainly relevant, they are not sufficient to
establish convincingly that it was necessary in a democratic
society to dismiss her. Even allowing for a certain margin of
appreciation, the conclusion must be that to dismiss Mrs Vogt by
way of disciplinary sanction from her post as secondary-school
teacher was disproportionate to the legitimate aim pursued. There
has accordingly been a violation of Article 10 (art. 10).
II. Alleged violation of Article 11
(art. 11) of the Convention
62. The applicant also complained of a breach of her right to
the freedom of association guaranteed under Article 11 (art. 11)
of the Convention, which is worded as follows:
"1. Everyone has the right to freedom of peaceful assembly and
to freedom of association with others, including the right to form
and to join trade unions for the protection of his interests.
2. No restrictions shall be placed on the exercise of these
rights other than such as are prescribed by law and are necessary
in a democratic society in the interests of national security or
public safety, for the prevention of disorder or crime, for the
protection of health or morals or for the protection of the rights
and freedoms of others. This Article (art. 11) shall not prevent
the imposition of lawful restrictions on the exercise of these
rights by members of the armed forces, of the police or of the
administration of the State."
A. Whether there was an interference
63. As was the case with Article 10 (art. 10), the Government
did not contest the applicability of Article 11 (art. 11),
although at the hearing they requested the Court to re-examine
this issue carefully.
64. Notwithstanding its autonomous role and particular sphere
of application, Article 11 (art. 11) must in the present case also
be considered in the light of Article 10 (art. 10) (see the Young,
James and Webster v. the United Kingdom judgment of 13 August
1981, Series A no. 44, p. 23, para. 57, and the Ezelin v. France
judgment of 26 April 1991, Series A no. 202, p. 20, para. 37). The
protection of personal opinions, secured by Article 10 (art. 10),
is one of the objectives of the freedoms of assembly and
association as enshrined in Article 11 (art. 11).
65. With reference to the principles set forth in respect of
Article 10 (art. 10) (see paragraphs 43 and 44 above), Mrs Vogt,
as a permanent civil servant, also qualified for the protection of
Article 11 (art. 11).
The applicant was dismissed from her post as a civil servant
for having persistently refused to dissociate herself from the DKP
on the ground that in her personal opinion membership of that
party was not incompatible with her duty of loyalty.
There has accordingly been an interference with the exercise
of the right protected by paragraph 1 of Article 11 (art. 11-1).
B. Whether the interference was justified
66. Such interference constitutes a breach of Article 11
(art. 11) unless it satisfies the requirements of paragraph 2
(art. 11-2), which are identical to those laid down in paragraph 2
of Article 10 (art. 10-2), the only exception being where the last
sentence of paragraph 2 of Article 11 (art. 11-2) is applicable.
67. In this respect the Court agrees with the Commission that
the notion of "administration of the State" should be interpreted
narrowly, in the light of the post held by the official concerned.
68. However, even if teachers are to be regarded as being part
of the "administration of the State" for the purposes of Article
11 para. 2 (art. 11-2) - a question which the Court does not
consider it necessary to determine in the instant case -,
Mrs Vogt's dismissal was, for the reasons previously given in
relation to Article 10 (art. 10) (see paragraphs 51 to 60 above),
disproportionate to the legitimate aim pursued.
There has accordingly also been a violation of Article 11
(art. 11).
III. Alleged violation of Article 14
of the Convention taken in conjunction
with Article 10 (art. 14+10)
69. Before the Commission the applicant complained of a
violation of Article 14 of the Convention taken in conjunction
with Article 10 (art. 14+10), but she did not raise this complaint
before the Court.
70. The Court does not consider it necessary to examine the
question of its own motion.
IV. Application of Article 50
(art. 50) of the Convention
71. Under Article 50 (art. 50) of the Convention,
"If the Court finds that a decision or a measure taken by a
legal authority or any other authority of a High Contracting Party
is completely or partially in conflict with the obligations
arising from the ... Convention, and if the internal law of the
said Party allows only partial reparation to be made for the
consequences of this decision or measure, the decision of the
Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured
party."
72. Mrs Vogt submitted claims for compensation in respect of
pecuniary and non-pecuniary damage and for the reimbursement of
her costs and expenses.
73. The Government and the Delegate of the Commission regarded
most of the sums claimed as excessive.
74. In the Court's opinion, the question is not ready for
decision. It is accordingly necessary to reserve it and to fix the
further procedure, account being taken of the possibility of an
agreement between the respondent State and the applicant (Rule 54
paras. 1 and 4 of Rules of Court A).
FOR THESE REASONS, THE COURT
1. Holds by seventeen votes to two that Article 10 (art. 10)
of the Convention is applicable in the present case;
2. Holds by ten votes to nine that there has been a violation
of Article 10 (art. 10);
3. Holds unanimously that Article 11 (art. 11) of the
Convention is applicable in the present case;
4. Holds by ten votes to nine that there has been a violation
of Article 11 (art. 11);
5. Holds unanimously that it is not necessary to examine the
case under Article 14 of the Convention taken in conjunction with
Article 10 (art. 14+10);
6. Holds by seventeen votes to two that the question of the
application of Article 50 (art. 50) of the Convention is not ready
for decision; and consequently,
(a) reserves the said question;
(b) invites the Government and the applicant to submit, within
the forthcoming six months, their written observations on the
matter and, in particular, to notify the Court of any agreement
they may reach;
(c) reserves the further procedure and delegates to the
President the power to fix the same if need be.
Done in English and in French, and delivered at a public
hearing in the Human Rights Building, Strasbourg, on 26 September
1995.
Signed: Rolv RYSSDAL
President
Signed: Herbert PETZOLD
Registrar
In accordance with Article 51 para. 2 (art. 51-2) of the
Convention and Rule 53 para. 2 of Rules of Court A, the following
separate opinions are annexed to this judgment:
(a) joint dissenting opinion of Mr Bernhardt, Mr {Golcuklu},
Mr Matscher, Mr Loizou, Mr Mifsud Bonnici, Mr Gotchev,
Mr Jungwiert and Mr Kuris;
(b) supplementary dissenting opinion of Mr Gotchev;
(c) dissenting opinion of Mr Jambrek.
A statement by Mr Mifsud Bonnici is also appended.
Initialled: R. R.
Initialled: H. P.
JOINT DISSENTING OPINION OF JUDGES BERNHARDT,
{GOLCUKLU}, MATSCHER, LOIZOU, MIFSUD BONNICI, GOTCHEV,
JUNGWIERT AND KURIS
We are of the opinion that the disciplinary measures against
Mrs Vogt, taken or approved by all the German authorities and
courts concerned, do not violate Article 10 or Article 11
(art. 10, art. 11) of the Convention. Her dismissal as a teacher
in public service was not only prescribed by law and ordered in
pursuit of a legitimate aim; it was also proportionate and could
be considered necessary in a democratic society. It falls within
the margin of appreciation which must be left to the national
authorities.
1. The circumstances surrounding the dismissal call, in our
view, for a different emphasis from that contained in the present
judgment of the Grand Chamber. Mrs Vogt had been a member of the
Communist Party (DKP) since 1972, but she was nevertheless
appointed to a permanent post in 1979. This can be easily
explained by the German practice according to which formal
membership of an extremist party is in itself in general not an
obstacle to becoming or remaining a civil servant. It was only
after her appointment was made permanent that Mrs Vogt intensified
her activities on behalf of the DKP (see paragraphs 11 - 23 of the
judgment). It is obvious that activities of this kind are bound to
become known in a school and among the pupils even if the teacher
concerned does not disseminate his or her political convictions in
the classroom.
It is in our view equally beyond doubt that the programme of
the DKP and the constitutional order of the Federal Republic of
Germany as enshrined in the Basic Law were incompatible with each
other. If a person like Mrs Vogt professes to support all the
points of the DKP's programme and affirms at the same time his or
her respect for the constitutional order, these assertions are
equally incompatible with each other.
2. Throughout the period from the institution of the
disciplinary proceedings against Mrs Vogt until her final
dismissal, the DKP was supported by the communist regime and its
governing party in East Germany (at the time the German Democratic
Republic), and the DKP itself always considered the East German
constitutional and political order to be fundamentally different
from and superior to that of the Federal Republic. It can also
hardly be denied that at the relevant time the East-West
confrontation and the antagonism between the communist regime on
the one side and the West German democratic order on the other
made it necessary to strengthen the democratic order and not to
allow it to be undermined.
In such a situation and bearing in mind Germany's special
history, in particular the destruction of the democratic
Constitution of Weimar, the State must be entitled to dismiss
civil servants, including school teachers, who are actively
engaged in activities on behalf of anti-democratic parties. This
must be valid for all extremist parties whether they belong to the
left or the right of the political spectrum.
3. Mrs Vogt's dismissal could therefore be considered by the
German authorities to be necessary in a democratic society in
conformity with Articles 10 and 11 (art. 10, art. 11). The civil
service is of the utmost importance in nearly all States for a
proper functioning of the democratic order, and States must
accordingly enjoy a considerable margin of appreciation when
recruiting or dismissing public servants. States must be entitled
to require their officials either to renounce their active and
prominent support for an extremist party or to leave the civil
service.
SUPPLEMENTARY DISSENTING OPINION OF JUDGE GOTCHEV
I voted for no violation because it is my firm opinion that
Article 10 (art. 10) of the Convention was not applicable.
The judgment (paragraph 43) confirms that access to the civil
service is not one of the rights protected under the Convention.
However, according to the Court's case-law, if denial of access to
the civil service results in a breach of some other provision of
the Convention, that provision (art. 10) is applicable, so where,
as in this case, the refusal of access to, or dismissal from, the
civil service constitutes at the same time a violation of Article
10 (art. 10), that Article (art. 10) will be applicable.
I cannot agree with this reasoning. Mrs Vogt was not dismissed
from her post as a teacher because she expressed an opinion or an
idea. According to the court's decision she was in fact dismissed
because of her membership of the DKP, her membership of the
regional branch executive committee, being Chairperson of the
local branch and her candidacy in the parliamentary election as a
DKP candidate. No mention was made of any declaration or
publication or any other kind of expression of opinion.
In both the cases cited in the judgment - Glasenapp and
Kosiek - the dismissal was the consequence of the expression of an
opinion - a letter sent by the applicant to a newspaper in the
first case and two books published by the applicant in the second.
Even so in both cases our Court took the view that there had
been no violation of Article 10 (art. 10).
DISSENTING OPINION OF JUDGE JAMBREK
1. I agree with the majority that both Articles 10 and 11
(art. 10, art. 11) of the Convention apply to the instant case and
that there was an interference. I came to a different conclusion
from the majority, however, when considering whether the impugned
interference was necessary in a democratic society and whether it
was proportionate to the legitimate aim pursued. As a consequence
I found that the restriction was reconcilable with the respective
freedoms. I also fully agree with the joint dissenting opinion of
my colleagues, but wish to add to their reasoning the following
points.
2. In order to strike a fair balance between the rights of
Mrs Vogt and the duty of the Federal Republic of Germany at the
material time to ensure that its State schools in addition to
their normal functions also properly furthered the legitimate
interests of national security, territorial integrity or public
safety and the protection of rights of others, I will examine the
circumstances of the case firstly in the light of the situation
existing in the Federal Republic of Germany, and then in the light
of the choices available to Mrs Vogt, in both cases at the
material time.
3. The majority took account of Germany's "bitter period that
followed the collapse of" the Weimar Republic, and also its
"position in the political context of the time". It also noted
that "the nightmare of nazism ... led to its constitution being
based on the principle of "a democracy capable of defending
itself". May I add that this constitutional principle also
represented at the time material for the present case a legitimate
aim justifying the duty imposed on civil servants of loyalty to
the values of democracy and the rule of law.
The situation of the Federal Republic of Germany in Western
Europe from 1945 to 1990 was specific and unique in comparison
with other member States of the Council of Europe. It was an
amputated State with a divided people, in the front line facing
the countries of the former Communist Bloc. Therefore it was
inevitably more vulnerable and exposed in terms of its national
security, territorial integrity and public safety; in particular
it was exposed to the risk of infiltration by agents and to
political propaganda inimical to its constitutional order. I have
no reason to doubt in this respect the facts supplied in the
Government's memorial and in the oral presentation by their Agent.
Nor do I see any reason to doubt the facts provided and
assessments made by the Agent of the Government as to the
character and the role of the German Communist Party (DKP), of
which Mrs Vogt was an active member and official. It is in my view
correct to presume that this party at the material time aimed to
overthrow the democratic constitutional order of the Federal
Republic of Germany in order to introduce there a communist system
fashioned after the model of the former German Democratic
Republic. Moreover, the DKP had the means at its disposal to
implement its political goals: it was financed by its East German
counterpart (SED), DKP members were trained by the SED, while
about 200 members of the DKP received instruction from the SED in
sabotage and terrorism; it was only in 1989 that this group was
dissolved. Mr P. Becker, who spoke on the applicant's behalf,
stated at the hearing that "It was not State repression which
caused the DKP to fail to attract people but rather the collapse
of the socialist regimes".
4. Mrs Vogt had been a member of the German Communist Party
since 1972. She was appointed a permanent civil servant on 1
February 1979. Only subsequently, from the autumn of 1980, did she
take an active role in the DKP and began engaging in the various
political activities recorded in the file of the case. And on 13
June 1982 disciplinary proceedings were instituted against her on
the ground that she had failed to comply with the duty of loyalty
to the Constitution. On 31 October 1989 the Disciplinary Court of
Lower Saxony rejected Mrs Vogt's appeal against the disciplinary
sanction of dismissal imposed upon her by the Disciplinary
Division of the Oldenburg Administrative Court. Thereafter various
other proceedings took place and finally the Federal
Constitutional Court rejected her constitutional complaint on
7 August 1990.
I refer to the above facts in order to place in their proper
context the following points:
- Mrs Vogt was appointed a permanent civil servant according
to the established practice that mere membership of the DKP did
not constitute a breach of loyalty;
- disciplinary proceedings against her were only instituted
after she engaged in more prominent political activities;
- it is wrong to assume that the length of the proceedings,
during which Mrs Vogt was permitted to continue teaching,
indicated an absence of a "pressing social need" to halt her
unconstitutional activities;
- on the contrary, the German courts made it clear that they
expected her to abandon her activities within the DKP; see, inter
alia, the Lower Saxony Disciplinary Court's opinion, "that a
radical change in a civil servant's attitude could affect its
assessment of the seriousness of professional misconduct"
(paragraph 22 in fine);
- after the institution of proceedings against her, Mrs Vogt
had ample time to make at least two other choices in order to meet
official requirements: she could either continue with her active
involvement in the DKP and seek other employment outside the
German civil service, or else she could retain her job there and
remain a member of the DKP while lowering the intensity of her
activities in the party to the pre-1979 level.
5. The next key point is whether Mrs Vogt's dismissal (the
"interference") was really necessary in the sense that it
represented "a pressing social need", in view of the relationship
between the way she performed her job and her political
activities. In this respect, two opposing hypotheses may be
defined and defended.
According to the first, Mrs Vogt's work was apolitical and
purely academic in substance and could be performed in a way that
did not involve the expression of values. The distinction between
professional and private (including political) life thus
eliminated the danger that Mrs Vogt's political role would have
such consequences for her teaching role as to justify the pressing
social need to dismiss her from her job.
The German authorities gave the alternative assessment. Using
a different wording, they claimed that the connection between the
two roles was strong enough to justify the interference. In this
respect the notion of the general "role model" of a teacher to her
pupils may also be considered, the various "subtle" and "hidden"
ways in which political and moral values "creep into" academic
language and logic, the possibilities for extra-curricular
communication between teacher and pupils, the expectation of
professional loyalty to the civil service, reflected by adherence
to the ethics and esprit de corps of the professional community,
etc. Mrs Vogt, in her address to the Court herself stated that she
always tried to communicate her fundamental beliefs "as a teacher
and a human being. I have tried to do so within school and
outside".
In my view, the picture is blurred and even in a concrete
situation it is difficult to give a "yes or no answer". Therefore,
I came to the conclusion that the German authorities and judges in
this respect of the case were in a better position to assess
whether the interference was necessary in defence of democracy,
that being one of the main reasons justifying restrictions in the
interests of national security, and should therefore be given a
wider discretion within their margin of appreciation than that
recognised by the majority.
6. The majority in the Chamber depicted the system of the duty
of political loyalty to which German civil servants are subject as
"absolute in nature". (Mr Trechsel, speaking on behalf of the
Commission in this connection, referred to "the famous Deutsche
{Grundlichkeit}".) This is, in my view, a distorted description,
quite far from the reality revealed by the facts in the file of
the present case.
Mr Becker informed the Court that only 1 to 1.5% of officially
known extreme left-wing civil servants had actually been
dismissed. If the system were really "absolute", then the relevant
proportion would have to be approximately 100%.
Secondly, the threshold for breaching the minimal duty of
loyalty was set relatively high and even then rather flexibly, to
be ascertained on a case by case basis. Again, if the system were
"absolute", mere membership of the DKP would probably imply a
breach.
Thirdly, as the Vogt case itself indicates, the final sanction
was only imposed after active and repetitious conduct classified
as disloyal. It may even be inferred from the disciplinary and
judicial proceedings against Mrs Vogt, that "the system" acted
with great restraint. It seemed to issue a number of "advance
warnings" to the accused, to the point of aiming "[to persuade]
her to abandon her political activities within the DKP"
(paragraph 22 in fine). Dismissal in my view was a sanction of
last resort, after it became clear that all other measures were
bound to fail.
Fourthly, "the system" appears flexible from the time
perspective. It was changing to adapt to new political
circumstances, of which one of the most dramatic was the fall of
the Berlin wall: in the Land of Lower Saxony, the decree on
employment of extremists in the civil service was repealed by a
ministerial decision of 26 June 1990 and on 1 February 1991 the
applicant was reinstated in her post as a teacher at the Lower
Saxony educational authority.
And fifthly, the disputed regional differences in the
implementation in my view do not testify to the "absolute" or
"thorough" nature of "the system".
The misperception on the part of the majority of the nature of
the disputed system and its implementation in my view seriously
influenced the degree of discretion allowed to the German
authorities, including the courts, in this sphere.
The majority in my view probably fell into the following
fallacy: given that German authorities acted within a narrowly
defined and rigid system, the application of that system in the
form of interference with human rights protected under the
Convention must be considered predetermined, unreasoned, and
lacking the necessary discretion. Therefore, control by the
European Court appears ever more desirable.
I drew the opposite conclusion from the facts of the case:
"the system", as derived from the broad constitutional principle
and as defined by the German Constitutional Court, rests on a
broad legal doctrine and has its roots in German political
history. It is also capable of responding to present-day
exigencies and is implemented in a rational and flexible way. The
Vogt case does not represent a departure from this approach.
7. In the Kosiek case, whose facts come closest of the
Article 10 (art. 10) cases, to the present one, the applicant
complained of dismissal from a lectureship - to which he had been
appointed with the status of probationary civil servant - on
account of his political activities for the Nationaldemokratische
Partei Deutschlands (NPD) and of the content of the two books he
had written; he claimed to be the victim of a breach of Article 10
(art. 10) of the Convention. In order to decide the case, the
Court inquired first whether the disputed dismissal amounted to an
"interference" with the exercise of the applicant's freedom of
expression as protected by Article 10 (art. 10) - in the form of a
formality, condition, restriction or penalty - or whether the
measure lay within the sphere of the right of access to the civil
service, a right that is not secured in the Convention.
The Court noted that one of the personal qualifications
required by anyone seeking a post as a civil servant in the
Federal Republic of Germany is to prove himself by being prepared
to consistently uphold the free democratic system within the
meaning of the Basic Law. The Court further found that "this
requirement applies to recruitment to the civil service, a matter
that was deliberately omitted from the Convention, and it cannot
in itself be considered incompatible with the Convention" (Kosiek
v. Germany judgment of 28 August 1986, Series A no. 105, p. 21,
para. 38). The European Court noted that the Ministry dismissed
him because he was "a prominent NPD official", the aims of that
party "were inimical to the Constitution" and that the domestic
courts had adopted essentially the same approach, and added: "It
is not for the European Court to review the correctness of their
findings".
The Court then decided, that "access to the civil service
[lay] at the heart of the issue submitted to the Court" and for
this reason found no breach of Article 10 (art. 10).
I voted in favour of the applicability of Article 10 (art. 10)
in the present case, being aware that this decision implies a
departure from the Court's established case-law, inter alia, the
Kosiek case. Therefore I wish by way of a concurring opinion to
state that I do not agree with the majority's reason for
distinguishing the cases of Glasenapp <4> and Kosiek (paragraph 44
of the present judgment), where they state that in the previous
cases "the Court analysed the authorities' action as a refusal to
grant the applicants access to the civil service", while Mrs Vogt
was dismissed after being appointed a permanent civil servant. In
addition, in the former cases the necessary qualification for
access was to be prepared "to uphold the free democratic system
within the meaning of the Basic Law", while the present
applicant's dismissal was a disciplinary penalty for having
breached the duty owed by everyone already appointed.
--------------------------------
<4> Glasenapp v. Germany judgment of 28 August 1986, Series A
no. 104.
The distinction is not persuasive. For the purposes of
Article 10 (art. 10) the Court must answer two questions:
First, did the applicant exercise any of the freedoms
protected by Article 10 para. 1 (art. 10-1) or not? In all three
cases (Glasenapp, Kosiek, Vogt) the answer is affirmative.
Second, was the exercise of the said freedoms subject to any
formalities, conditions, restrictions or penalties? In my view,
the acts of the authorities in all three cases fall under the same
heading of either a condition, restriction or penalty to which the
exercise of the respective freedoms was subjected. Mr Kosiek was
dismissed from his post as a probationary civil servant, while
Mrs Vogt was dismissed from her post as a permanent civil
servant - for the same reasons, while it must be of no consequence
for the Court that in the former case the views expressed were of
the extreme right, and in the latter of the extreme left
persuasion.
It would in my view be more appropriate if the Court
acknowledged in a straightforward manner the change in judicial
policy that occurred between the Kosiek and the Vogt cases,
instead of arguing, in my view with little success, that it
maintained the same principle with different results due to
differences in the factual situations.
It would then be the duty of the Court to retain in the latter
judgment the relevant substantive arguments of the former, at
least in the modified form to fit them to the reasoning of the
present case: if access to the civil service no longer "lies at
the heart of the issue", then it should at least be given extra
weight in the balancing exercise. And if the radical position that
"it is not for the European Court to review the correctness of
(the domestic courts') findings" may no longer be maintained,
than, at least their extra wide margin of appreciation should be
recognised in matters of recruitment to the civil service,
including access and dismissal.
8. In conclusion, I attributed different weight from that
attributed by the majority to the following key ingredients in the
necessity and the proportionality tests carried out in the instant
case:
- specific situation of Germany in Western Europe from 1945 -
1990 with a divided people, facing countries of the former
Communist Bloc, which made it vulnerable and exposed in terms of
its national security (including defence of democratic values),
territorial integrity and public safety;
- the role of the DKP as a means of infiltration and
dissemination of communist propaganda in Germany;
- the applicant's active political involvement on behalf of
that party from autumn 1980 onwards;
- the restrained and flexible way in which the duty of
political loyalty was implemented by the German authorities;
- complicated links between private life in politics and
professional life in the civil service;
- the importance of the wide margin of appreciation to be
afforded to domestic courts when dealing with matters of
recruitment to the civil service.
I therefore find that the disciplinary measures taken against
Mrs Vogt were proportionate and could be considered necessary in a
democratic society.
STATEMENT BY JUDGE MIFSUD BONNICI
I voted against finding Article 10 (art. 10) applicable in
this case, but the majority took the opposite view. In my opinion
only Article 11 (art. 11) is applicable. I joined the joint
dissenting opinion because it covers that Article (art. 11) as
well.
|
