ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПИСЬМО
от 7 августа 1997 года
О ПРОВЕРКЕ ЗАКОННОСТИ ПРАВОВЫХ АКТОВ, ИЗДАННЫХ
МИНИСТЕРСТВОМ ОБЩЕГО И ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В соответствии с планом мероприятий Генеральной прокуратуры РФ
по исполнению Указа Президента РФ от 03.04.97 N 278 "О
первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской
Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в
стране" и планом работы Управления по делам несовершеннолетних и
молодежи проведена проверка законности правовых актов, изданных
Министерством общего и профессионального образования РФ.
Министерство создано на основании Указа Президента РФ
от 14.08.96 N 1177 на базе упраздненных Министерства образования
РФ и Государственного комитета по высшему образованию РФ.
Согласно указанию и.о. министра общего и профессионального
образования от 25.07.97 N 456-31 Управлению по обеспечению
законотворческой деятельности и связям с общественными
организациями (начальник Волохова Е.Д.) поручено представить для
проверки все правовые акты и письма нормативного характера,
изданные министерством в 1996 - 1997 годах.
В ходе проверки были изучены данные Министерства юстиции РФ о
зарегистрированных нормативных актах упраздненных федеральных
структур и вновь созданного министерства с 1993 года по состоянию
на 1 августа 1997 г., в связи с чем объем проверки расширен.
Установлено, что за 1993 - 1997 годы Министерством юстиции РФ
зарегистрированы 46 нормативных актов, касающихся сферы
образования.
Выявлено 12 приказов и писем нормативного характера, которые в
нарушение Постановления Правительства РФ от 08.05.92 N 305 "О
государственной регистрации ведомственных нормативных актов" и от
23.07.93 N 722 "Об утверждении Правил подготовки ведомственных
нормативных актов" не прошли регистрацию в Министерстве юстиции РФ
и были направлены в органы управления образованием субъектов
Федерации, ректорам высших учебных заведений, федеральным
министерствам (ведомствам), имеющим высшие учебные заведения,
главам администраций субъектов Федерации.
1. Совместное Постановление Госкомитета РФ по высшему
образованию и Российского союза ректоров от 13.07.93 N 19/12 "Об
утверждении Типового положения о Совете ректоров высших учебных
заведений Российской Федерации".
Пунктом 3.5 указанного Типового положения в качестве основных
направлений совместной деятельности Совета ректоров и Госкомвуза
России предусмотрено проведение в установленном порядке
лицензирования и аттестации высших учебных заведений и учреждений
дополнительного профессионального образования. Содержание
указанного пункта не корреспондирует с п. п. 7, 8 ст. 33 Закона РФ
"Об образовании", которым определены порядок проведения
лицензирования, принцип формирования экспертной комиссии, ее
состав. В самом Типовом положении имеются противоречия в
определении полномочий Совета ректоров. Пункт 11 гласит, что
советы ректоров принимают решения, которые носят рекомендательный
характер.
Статус советов ректоров определен Типовым положением как
государственно - общественный орган системы управления высшим
образованием, что вступает в противоречие со статьями 8, 37 Закона
РФ "Об образовании". Спустя три года в Федеральном законе от
22.08.96 N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном
образовании" предусмотрено (ст. 15) создание государственно -
общественных объединений в системе высшего и послевузовского
профессионального образования, рекомендации которых учитываются
государственными органами управления высшим профессиональным
образованием (п. 5 ст. 15).
2. Инструктивное письмо от 21.12.94 N 30 "О порядке введения и
лицензирования новых образовательных программ высшего образования"
и Постановление Госкомвуза от 30.07.93 N 34 "Об утверждении
требований и контрольных нормативов лицензирования". Указанные
акты не корреспондируют с п. п. 7 - 10 статьи 33 Закона "Об
образовании" и п. 4 статьи 10 Федерального закона "О высшем и
послевузовском профессиональном образовании". Они расширяют
перечень документов, необходимых для проведения экспертизы при
решении вопроса о выдаче лицензии. Согласно статье 10 Федерального
закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"
лицензирование образовательной деятельности высшего учебного
заведения по новым для него направлениям подготовки
(специальностям) производится на общих основаниях независимо от
наличия у высшего учебного заведения лицензии.
Практика лицензирования образовательной деятельности показала
несовершенство п. п. 9, 10 статьи 33 Закона "Об образовании".
Представляется необходимым рассмотреть вопрос о внесении изменений
в указанную норму - расширить предмет и содержание экспертизы, что
позволило бы с достаточной полнотой сделать вывод о готовности
вуза или вновь создаваемого образовательного учреждения к ведению
образовательной деятельности по обозначенным образовательным
программам. В настоящее время министерство подготовило проект
постановления Правительства "Об утверждении положения о
лицензировании образовательной деятельности".
3. Приказ от 05.05.97 N 844 "Об утверждении Типового положения
об учебно - методическом объединении высших учебных заведений
Российской Федерации", "Методические рекомендации по определению
стоимости платных услуг учебно - методических объединений (УМО)"
от 24.04.97 N 18-55-80ин/16-16 направлены министерствам
(ведомствам) Российской Федерации, имеющим высшие учебные
заведения, ректорам высших учебных заведений, председателям
(заместителям председателей) советов учебно - методических
объединений Российской Федерации. Указанное письмо носит
межведомственный характер, определяет круг платных услуг,
предоставляемых УМО, и методику определения их стоимости.
4. Письмо от 04.12.96 N 16-55-3ин/18 "О некоторых вопросах,
касающихся приема в вузы" направлено министерствам (ведомствам)
Российской Федерации, имеющим высшие учебные заведения, а также
ректорам высших учебных заведений Российской Федерации.
5. Приказ от 04.06.96 N 989 Госкомитета РФ по высшему
образованию "Об утверждении и введении в действие инструкции о
порядке выдачи государственных документов о высшем
профессиональном образовании, изготовлении и хранении
соответствующих бланков документов".
6. Письмо от 23.07.96 N 09-34-169ин/017 Госкомвуза России "О
порядке продолжения высшего образования", направленное
министерствам (ведомствам) Российской Федерации, имеющим высшие
учебные заведения, и ректорам вузов Российской Федерации,
устанавливает порядок перевода или перехода студентов, получивших
дипломы бакалавров, на третий уровень высшего образования по
основной профессиональной программе магистра или по программе
специалиста в своем или другом вузе.
7. Письмо от 21.07.95 N 52-М "Об организации платных
дополнительных образовательных услуг" Министерства образования
России адресовано работникам образования, органам управления
образованием, учредителям. Письмо содержит рекомендации по
организации предоставления платных дополнительных образовательных
услуг в конкретных образовательных учреждениях, а также примерный
перечень дополнительных образовательных услуг.
8. Письмо от 02.04.96 N 31-32-38ин/08 Госкомвуза России "О
дополнительных образовательных услугах" адресовано руководителям
подведомственных высших и средних учебных заведений
профессионального образования, министерствам, ведомствам, имеющим
в своем ведении высшие и средние учебные заведения
профессионального образования, администрации субъектов Федерации.
В письме дается разъяснение - какие учебные мероприятия не могут
входить в число дополнительных платных образовательных услуг
обучающимся за счет средств федерального бюджета, бюджетов
субъектов Федерации и муниципальных бюджетов.
В настоящее время Министерством общего и профессионального
образования подготовлен проект инструктивного письма "О платных
образовательных услугах, оказываемых государственными и
муниципальными образовательными учреждениями", которым
предусмотрена отмена указанных писем. Проект инструктивного письма
находится в стадии доработки, после чего будет направлен в
Министерство юстиции РФ.
9. Письмо от 25.01.96 N 10-34-017ин/018 Госкомвуза России "О
проведении репетиционных экзаменов и вступительных испытаний в
ранние сроки" издано бывшим Госкомвузом на основе анализа правил
приема конкретных высших учебных заведений, предусматривающих
проведение, начиная с февраля месяца, так называемых репетиционных
экзаменов. Репетиторство и репетиционные экзамены, проводимые
вузами, рассматриваются как дополнительные платные услуги (ч. 1
ст. 45 Закона "Об образовании"). Ряд вузов засчитывают результаты
таких репетиционных экзаменов при зачислении, по существу,
превращая их в ранние вступительные экзамены.
Госкомвуз России в своем письме, не регламентируя проведение
таких экзаменов и отмечая негативные явления подобной практики,
все же рекомендовал при проведении ранних вступительных испытаний,
результаты которых согласно правилам приема в данное высшее
учебное заведение засчитываются в качестве вступительных,
проводить их для конкретного абитуриента один раз и не ранее
апреля - мая, а также изложил свои рекомендации о порядке их
проведения и документального оформления.
По существу, бывший Госкомвуз России согласился с нарушениями,
допускаемыми вузами, статьи 43 Конституции РФ, п. 3 статьи 5
Закона "Об образовании" и п. 7 своего Постановления от 27.12.95
N 9 "Об утверждении порядка приема в государственные
образовательные учреждения высшего профессионального образования
(высшие учебные заведения) Российской Федерации",
зарегистрированного Министерством юстиции РФ 19.04.96,
рег. N 1071, гарантирующих общедоступность и бесплатность на
конкурсной основе получения высшего профессионального образования,
разделяя абитуриентов на две категории и ставя их в неравное
положение. Указанным Постановлением Госкомвуза России установлено,
что прием документов от поступающих на первый курс очной формы
обучения заканчивается не ранее 15 июля. К этому времени
определенный контингент лиц, получивших дополнительные платные
образовательные услуги в виде репетиторства и ранних репетиционных
экзаменов, считаются прошедшими вступительные экзамены и ждут лишь
зачисления в вуз. При этом контроль за проведением этих
репетиционных экзаменов не осуществляется.
Распространение подобной практики, ставящей в неравное
положение абитуриентов, стало возможным в силу того, что пунктом
10 (абз. 1) Постановления Госкомвуза России от 27.12.95 N 9
предоставлена возможность результаты выпускных экзаменов
слушателей подготовительных отделений вузов (платные) засчитывать
в качестве результатов вступительных экзаменов, что создает
условия для различного рода злоупотреблений. Полагаю, что абзац 1
пункта 10 указанного ведомственного правового акта следует
исключить. Не увязывать дополнительные платные образовательные
услуги в виде подготовительных курсов, репетиторства с достижением
конечной цели, предусмотреть в государственных и муниципальных
образовательных учреждениях единые сроки для всех вступительных
испытаний.
Перечисленные нормативные акты в Министерство юстиции для
регистрации не поступали.
В структуре вновь созданного (август 1996 г.) Министерства
общего и профессионального образования имеется Управление по
обеспечению законотворческой деятельности и связям с общественными
организациями, одним из подразделений которого является
юридический отдел. Вместе с тем на момент проверки Управление не
располагало полной информацией о всех приказах, указаниях,
инструкциях и других документах нормативного характера,
затрагивающих интересы граждан и носящих межведомственный
характер. Все они рассредоточены по соответствующим управлениям.
Не все документы, имеющие нормативный характер, поступают и в
Управление инспектирования.
Кроме этого, в ходе проверки установлено, что письмом первого
заместителя министра от 18.10.96 N 03-36-26/03-10 в нарушение
статьи 33 (п. п. 7 - 10) Закона "Об образовании" и ст. 10 (п. 3),
ст. 8 (п. 3) Федерального закона "О высшем и послевузовском
профессиональном образовании" распространено действие лицензии
Современного гуманитарного университета на право ведения
образовательной деятельности от 21.04.95 N 16-212 на региональные
представительства до определения предельного контингента
обучающихся и внесения изменения в лицензию. Между тем прокурор
Белгородской области обратился в Октябрьский суд г. Белгорода о
признании незаконной образовательной деятельности
консультационно - учебного центра Современного гуманитарного
университета, который выполняет функции филиала, а не
представительства.
В 14 вузах России в нарушение пункта 3 ст. 5 Закона "Об
образовании" и п. 7 Постановления Госкомвуза России от 27.12.95
N 9 "Об утверждении порядка приема в государственные
образовательные учреждения высшего профессионального образования
(высшие учебные заведения) Российской Федерации" сроки приема
документов от поступающих на первый курс были сокращены на
10 - 15 дней. В числе этих вузов - Самарский госпедуниверситет,
Челябинский государственный технический университет, остальные
вузы г. Москвы. С разрешения Министерства сокращены сроки приема
документов в 6 вузах, в 8 - по решению самих вузов, тем самым был
нарушен принцип доступности на конкурсной основе получения
бесплатного профессионального образования и ущемлены права
граждан.
Предварительные итоги проверки доложены (07.08.96) первому
заместителю министра Жураковскому В.М., начальнику Управления по
обеспечению законотворческой деятельности и связям с общественными
организациями Волоховой Е.Д.
Предложения:
1. Информировать Министерство юстиции Российской Федерации о
выявленных в Министерстве общего и профессионального образования
нормативных актах, не прошедших в установленном порядке
регистрацию.
2. Внести представление в Министерство общего и
профессионального образования на предмет приведения перечисленных
в справке актов в соответствие с Конституцией Российской
Федерации, федеральным законодательством и регистрации их в
Министерстве юстиции.
3. Принести протесты на:
- письмо первого заместителя министра общего и
профессионального образования от 18.10.96 N 03-36-24/03-10,
адресованное ректору Современного гуманитарного университета о
распространении действия лицензии на право образовательной
деятельности от 21.04.95 N 16-212 на его региональные
представительства, о чем уведомить прокурора Белгородской области;
- письмо первого заместителя министра от 25.01.96
N 10-34-017ин/018 "О проведении репетиционных экзаменов и
вступительных испытаний в ранние сроки";
- абзац 1 пункта 10 Постановления Госкомитета Российской
Федерации по высшему образованию от 27.12.95 N 9.
4. Поручить прокурору г. Москвы разобраться с причинами
нарушения п. 3 статьи 5 Закона "Об образовании", статьи 11
Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном
образовании" и изданного в порядке их реализации Постановления
Госкомвуза России от 27.12.95 N 9 (зарегистрировано Минюстом
России 19.04.96 N 1071), МГУ, Литературным институтом, Московским
авиационным институтом, Московским энергетическим институтом,
Московским художественным промышленным университетом, Московским
инженерно - физическим институтом. Аналогичное поручение направить
прокурору Челябинской области в отношении Челябинского
государственного технического университета, прокурору Самарской
области в отношении Самарского госпедуниверситета.
5. Внести предложение в план работы Генеральной прокуратуры
Российской Федерации на I полугодие 1998 года о проведении
совместно с прокурорами субъектов Федерации проверки исполнения
Законов "Об образовании", "О высшем и послевузовском
профессиональном образовании" в части лицензирования
образовательной деятельности, оказания дополнительных платных
образовательных услуг и социальных гарантий реализации прав
граждан на образование.
6. Копию справки передать в Министерство общего и
профессионального образования Волоховой Е.Д., начальнику
Управления по обеспечению законотворческой деятельности и связям с
общественными организациями.
Старший прокурор Управления
по делам несовершеннолетних
и молодежи
О.И.ВЕЛИЧКО
------------------------------------------------------------------
|
