[неофициальный перевод]
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
СУДЕБНОЕ РЕШЕНИЕ
ХОРНСБИ (HORNSBY) ПРОТИВ ГРЕЦИИ
(Страсбург, 19 марта 1997 года)
(Извлечение)
КРАТКОЕ НЕОФИЦИАЛЬНОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ ДЕЛА
A. Основные факты
Г-н Дэвид Хорнсби и г-жа Ада Энн Хорнсби родились в
Соединенном Королевстве соответственно в 1937 и 1939 г. Они
проживают на острове Родос, и оба являются квалифицированными
преподавателями английского языка.
В январе и марте 1984 г. второй заявитель дважды обращалась в
управление среднего образования островов Додеканес с ходатайством
о разрешении на создание частной школы с преподаванием на
иностранном языке на Родосе. Однако оба раза ей было отказано на
том основании, что в соответствии с действующим законодательством
Греции такое разрешение не может быть выдано иностранцам.
Г-жа Хорнсби обратилась в Комиссию Европейского Союза, которая
в свою очередь передала дело в Суд Европейских сообществ, который
15 марта 1988 г. объявил соответствующее законодательство
противоречащим Договору о создании ЕЭС. 1 апреля 1988 г. заявители
подали два новых ходатайства, которые были отвергнуты управлением
среднего образования на тех же основаниях, что и в 1984 г.
8 июня 1988 г. заявители подали две жалобы в Государственный
совет (высший административный суд), требуя отменить решения
директора управления среднего образования Додеканеса.
Государственный совет - Решения от 9 и 10 мая 1989 г. -
постановил, что в соответствии с решением Суда ЕС гражданам
государств - членов Европейского Сообщества не может быть отказано
в разрешении на создание в Греции частных школ по изучению
иностранного языка на том основании, что они не являются
греческими гражданами. Но и после этого искомое разрешение не было
выдано. 28 марта 1990 г. заявители обжаловали в суде действия
директора управления среднего образования и ряда других
должностных лиц, а 14 ноября 1990 г. предъявили гражданский иск к
управлению, требуя возмещения материального и морального ущерба.
10 августа 1994 г. президентским Декретом N 211/94 гражданам
Сообщества было предоставлено право создавать частные школы по
изучению иностранного языка при условии, что они выдержат экзамен
по греческому языку и истории. 20 октября 1994 г. Министерство
образования предложило директору управления среднего образования
вернуться к рассмотрению дела заявителей в свете данного Декрета.
B. Разбирательство в Комиссии по правам человека
В жалобе, поданной в Комиссию 7 января 1990 г., заявители
утверждали, что была нарушена статья 6 п. 1 Конвенции, поскольку
власти не выполнили решения Государственного совета. Жалоба
объявлена приемлемой 31 августа 1994 г.
В своем докладе от 23 октября 1995 г. Комиссия установила
факты по делу и двадцатью семью голосами против одного выразила
мнение, что имело место нарушение статьи 6 п. 1 Конвенции.
Она передала дело в Суд 11 декабря 1995 г.
ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ СУДЕБНОГО РЕШЕНИЯ
ВОПРОСЫ ПРАВА
I. Предварительные возражения Правительства
33. Правительство утверждало, как оно уже это делало в
Комиссии, что жалоба является неприемлемой из-за несоблюдения
шестимесячного срока, установленного в статье 26 Конвенции, а
также в связи с невыполнением требования об исчерпании внутренних
правовых средств.
A. Несоблюдение шестимесячного срока давности
34. Правительство просило Суд отклонить жалобу согласно
статье 26 Конвенции, т.к. заявители не подали ее в Комиссию в
течение шести месяцев, прошедших с даты вынесения Государственным
советом своих Решений N 1337/1989 и 1361/1989.
35. Так же, как и Комиссия, Суд отмечает, что ситуация, на
которую жалуются заявители, возникла в связи с отказом
соответствующих властей выдать им искомое разрешение - несмотря на
вышеупомянутые решения Государственного совета - и продолжалась
даже после подачи ими жалобы в Комиссию ЕС 7 января 1990 г. В
апреле 1990 г., а также в январе и июле 1991 г. заявители писали
по этому вопросу в Министерство образования (см. п. 20 выше).
Более того, Государственный совет отклонил возражения третьей
стороны 25 апреля 1991 г.
Поэтому данное возражение Правительства должно быть отклонено.
B. Неисчерпание внутренних правовых средств
36. Правительство утверждало, что заявители не исчерпали
имеющихся в их распоряжении правовых средств, предусмотренных
законодательством Греции, как того требует статья 26 Конвенции.
Во-первых, они не предъявили иск о взыскании убытков в гражданских
судах на основании статей 57 (личные права) и 59 (возмещение
морального вреда) Гражданского кодекса (см. п. 25 выше).
Во-вторых, они не потребовали судебного пересмотра
подразумеваемого отказа административных властей предпринять
необходимые действия по вновь поданным ходатайствам о выдаче
разрешения от 8 августа 1989 г. (см. п. 15 выше). И наконец,
разбирательство, инициированное ими в Административном суде
Родоса, все еще не завершено (см. п. 19 выше).
37. В отношении исков о взыскании убытков, предусмотренных
статьями 57 и 59 Гражданского кодекса, Суд полагает, что в данном
случае они не могут считаться достаточным средством правовой
защиты по жалобам заявителей. Даже если предположить благоприятный
для заявителей исход рассмотрения такого обращения в суд,
компенсация за моральный вред или нарушение личных прав не была бы
равнозначна мерам, которые должны были быть предоставлены им
правовой системой Греции для того, чтобы устранить все
препятствия, делавшие невозможным организацию школы.
Что касается обращения в Государственный совет, то нет никаких
оснований полагать, что заявители получили бы там искомое
разрешение, т.к. в соответствии со статьей 50 п. 3 президентского
Декрета N 18/1989 Государственный совет, аннулировав обжалованное
решение, возвращает дело обратно в соответствующие органы (см.
п. 27 выше). Заявители, которые столкнулись с упорным нежеланием
властей отвечать - по крайней мере до мая 1993 г. (см. п. 21
выше) - на их многократные обращения, не могли разумно ожидать,
чтобы такое решение принесло им желаемый результат.
Наконец, в отношении разбирательства в Административном суде
Родоса Суд считает, что оно будет иметь значение только в связи с
вопросом о присуждении справедливого возмещения на основании
статьи 50 Конвенции.
Соответственно, это возражение должно быть отклонено.
II. О предполагаемом нарушении статьи 6 п. 1 Конвенции
38. Заявители утверждали, что отказ административных властей
подчиниться решениям Государственного совета от 9 и 10 мая 1989 г.
нарушил их право на эффективную судебную защиту своих гражданских
прав. Они ссылались на статью 6 п. 1 Конвенции, которая
предусматривает:
"Каждый человек имеет право при определении его гражданских
прав и обязанностей... на справедливое и публичное разбирательство
дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом,
созданным на основании закона..."
39. Правительство не отрицало, что разбирательство в
Государственном совете касалось гражданских прав заявителей в
смысле статьи 6. Правительство утверждало, что Государственный
совет принял решение в полном соответствии с требованиями данной
статьи и вынес два решения в пользу заявителей, содержание которых
административными властями не оспаривалось.
Однако оно настаивало, что жалоба заявителей не подпадает под
действие статьи 6, которая гарантирует только справедливость
"процесса" в буквальном смысле термина, т.е. лишь процедуру
рассмотрения дела в суде. Два обращения заявителей от 8 августа
1989 г. и отсутствие ответа на них административных властей (см.
п. 15 выше) не создали нового спора по поводу гражданских прав.
Задержка со стороны административных властей в выполнении
вышеупомянутого Решения Государственного совета - это совершенно
иной вопрос, нежели установление этих прав в суде. Исполнение
решений Государственного совета - это область публичного права, в
частности отношений между судебными и административными властями,
и оно ни при каких обстоятельствах не может оказаться в сфере
статьи 6; иное из текста данной статьи не следует, как и из
намерений авторов Конвенции.
Наконец, Правительство оспаривало аналогию, проводимую в
докладе Комиссии между делом Ван де Хурк против Нидерландов и
делом Хорнсби. В первом случае полномочие Короны (установленное
законом) лишать - частично или целиком - судебное решение силы
делало надлежащее отправление правосудия иллюзорным. Однако в
настоящем случае административные власти незаконно не выполнили
окончательное Судебное решение, и их можно было заставить сделать
это, воспользовавшись многочисленными средствами, которые
предоставляет правовая система Греции.
40. Суд вновь повторяет, что в соответствии с его
установившейся практикой статья 6 п. 1 гарантирует каждому
человеку рассмотрение судом споров о его гражданских правах и
обязанностях; таким образом реализуется "право на суд", важнейшим
аспектом которого является право доступа к правосудию, т.е. право
обращения в суд по гражданским делам (см. Решение по делу Филис
против Греции (N 1) от 27 августа 1991 г. Серия A, т. 209, с. 20,
п. 59). Однако это право стало бы иллюзорным, если бы правовая
система государства позволяла, чтобы окончательное, обязательное
судебное решение оставалось недействующим к ущербу для одной из
сторон. Трудно представить, что статья 6, подробно описывая
предоставляемые сторонам процессуальные гарантии - справедливое,
публичное и скорое разбирательство, - оставила реализацию судебных
решений без защиты; если считать, что статья 6 говорит только о
доступе к правосудию и судебном процессе, то это, вероятно,
привело бы к ситуациям, несовместимым с принципом господства
права, который Договаривающиеся государства обязались соблюдать,
когда они ратифицировали Конвенцию (см. mutatis mutandis Решение
по делу Голдер против Соединенного Королевства от 7 мая 1974 г.
Серия A, т. 18, с. 16 - 18, п. 34 - 36). Исполнение решения,
вынесенного любым судом, должно, таким образом, рассматриваться
как неотъемлемая часть "суда" в смысле статьи 6; более того, Суд
уже применял этот принцип в делах о продолжительности
разбирательства (см. Решения по делам Ди Пьеде против Италии и
Цапия против Италии от 26 сентября 1996 г. Reports, 1996-IV,
с. 1383 - 1384, п. 20 - 24 и с. 1410 - 1411, п. 16 - 20
соответственно).
41. Вышеупомянутые принципы даже еще более важны в контексте
административного производства о споре, результаты которого имеют
решающее значение для определения гражданских прав. Направив
жалобу в высший административный суд, лицо стремится добиться не
только признания недействительным оспариваемого акта, но прежде
всего устранения его последствий. Действенная защита лица и
восстановление законности включают и обязанность органа управления
действовать в соответствии с решением суда. Суд отмечает в этой
связи, что государственная администрация - это элемент правового
государства, и ее интересы идентичны целям надлежащего отправления
правосудия. Если органы управления отказываются выполнять или
задерживают исполнение судебных решений, гарантии статьи 6,
которыми пользуется лицо на время судебной стадии разбирательства,
утрачивают смысл.
42. Суд отмечает, что вслед за Решением Суда Европейских
сообществ (см. п. 9 выше) Государственный совет отменил два
Решения, которыми директор управления среднего образования отказал
заявителям как иностранным гражданам в получении искомого
разрешения (см. п. 7 - 8 и 13 выше). Эти Судебные решения давали
заявителям право на удовлетворение их просьб; повторив их
8 августа 1989 г. (см. п. 15 выше), они лишь напомнили
соответствующим органам управления об их обязанности принять
решение в соответствии с правовыми нормами, нарушение которых
привело к отмене оспариваемых Решений. Тем не менее власти не
отвечали до 20 октября 1994 г. (см. п. 22 выше). Предположительно,
заявители могли бы вновь прибегнуть к судебному обжалованию этого
подразумеваемого отказа на основании статей 45 и 46 президентского
Декрета N 18/1989 (см. п. 27 выше), но Суд считает, что, принимая
во внимание обстоятельства данного дела, у них не было разумных
оснований надеяться, что такое средство правовой защиты дало бы
результат, к которому они стремились (см. п. 37 выше).
43. Суд с пониманием относится к заинтересованности
национальных властей регламентировать, после упомянутых выше
Решений Государственного совета, порядок создания и деятельности
частных школ таким образом, чтобы он был совместим как с
международными обязательствами страны, так и с требованиями
качества предоставляемого образования. Более того, очевидно, что
власти должны иметь определенное время, чтобы избрать наиболее
подходящие средства для реализации названных Судебных решений.
44. Однако с 15 марта 1988 г., даты Решения Суда Европейских
сообществ (см. п. 9 выше), и во всяком случае начиная с 9 и 10 мая
1989 г., даты Решения Государственного совета (см. п. 13 выше),
вплоть до издания президентского Декрета N 211/1994 от 10 августа
1994 г. действующее законодательство Греции не предусматривало
какого-либо особого условия для граждан государств - членов
Европейского Сообщества, желавших открыть частную школу в Греции,
отличного от условия, установленного для граждан Греции, а именно
обладание университетским дипломом, который заявители имели (см.
п. 6 и 29 выше).
Более того, не похоже, чтобы заявители отказались от своей
цели открыть школу, если они обратились 3 июля 1992 г. в
Административный суд Родоса с требованием компенсации не только за
ущерб, который они якобы уже понесли, но также и за ущерб, который
они будут нести до тех пор, пока соответствующие административные
власти не предоставят им испрашиваемое разрешение (см. п. 19
выше).
45. Воздерживаясь в течение более чем пяти лет от принятия
мер, необходимых для выполнения окончательного, подлежащего
принудительному исполнению судебного решения, греческие власти
лишили положения статьи 6 п. 1 Конвенции всякого полезного
действия.
Соответственно, имело место нарушение данной статьи.
III. Применение статьи 50 Конвенции
46. Заявители предъявили различные требования на основании
статьи 50 Конвенции, которая предусматривает:
"Если Суд установит, что решение или мера, принятые судебными
или иными властями Высокой Договаривающейся Стороны, полностью или
частично противоречат обязательствам, вытекающим из настоящей
Конвенции, а также если внутреннее право упомянутой Стороны
допускает лишь частичное возмещение последствий такого решения или
такой меры, то решением Суда, если в этом есть необходимость,
предусматривается справедливое возмещение потерпевшей стороне".
47. Во время слушаний Правительство информировало Суд, что,
если он обнаружит нарушение Конвенции, правовая система Греции
позволит заявителям добиться полного возмещения. И в самом деле, в
ходе разбирательства, возбужденного ими в Административном суде
Родоса (см. п. 19 выше), которое все еще не было завершено на день
слушаний, речь шла о суммах, в общем соответствовавших суммам,
требуемым на основании статьи 50 Конвенции.
48. Делегат Комиссии замечаний не высказал.
49. Суд считает, что вопрос о применении статьи 50 еще не
готов для решения и что он должен быть отложен, принимая во
внимание возможность достижения соглашения между
государством - ответчиком и заявителями (статья 54 п. 1 и 4
Регламента).
ПО ЭТИМ ОСНОВАНИЯМ СУД
1. Отклонил восьмью голосами против одного предварительные
возражения Правительства;
2. Постановил семью голосами против двух, что статья 6 п. 1
Конвенции подлежит применению к настоящему случаю и что имело
место ее нарушение;
3. Постановил единогласно, что вопрос о применении статьи 50
Конвенции не готов для решения;
соответственно,
a) отложил его;
b) предложил Правительству и заявителям представить свои
замечания по указанному вопросу в течение ближайших трех месяцев
и, в частности, информировать его о соглашении, которого они могли
бы достичь;
c) отложил дальнейшее рассмотрение и делегировал председателю
Палаты полномочия возобновить его, если в том будет необходимость.
Совершено на английском и французском языках и оглашено во
Дворце прав человека в Страсбурге 19 марта 1997 г.
Председатель
Рудольф БЕРНХАРДТ
Грефье
Герберт ПЕТЦОЛЬД
В соответствии со статьей 51 п. 2 Конвенции и статьей 53 п. 2
Регламента Суда A к настоящему Судебному решению прилагаются
отдельные мнения судей.
СОВПАДАЮЩЕЕ МНЕНИЕ СУДЬИ МОРЕНИЛЛЫ
1. Я голосовал вместе с большинством за решение о том, что в
данном случае имело место нарушение статьи 6 п. 1 Конвенции. В
последующем я изложу мою точку зрения отдельно.
2. По моему мнению, это дело открывает новую, более динамичную
стадию в развитии судебной практики понятия "право на обращение в
суд" в области административного судопроизводства, которое имеет
очень глубокие исторические корни в правовых системах многих
европейских государств, находившихся под влиянием французского
административного права. Характерные черты, которые отличают
административный процесс от процесса гражданского, обусловлены
главным образом тем, что в качестве ответчика выступает орган
исполнительной власти, акт которого нанес непосредственный ущерб
чьим-то личным правам или легитимным интересам.
3. Заявители утверждали, что отказ административных властей
подчиниться постановлениям Государственного совета, отменившего
Решения, которыми им было отказано в выдаче разрешения на открытие
на Родосе школы с преподаванием на английском языке только на том
основании, что они не были гражданами Греции, тогда как они
являлись гражданами другого государства - члена Европейского
Сообщества, нарушил их право на эффективную судебную защиту своих
гражданских прав. Суд пришел к выводу (см. п. 45): "Воздерживаясь
в течение более чем пяти лет от принятия мер, необходимых для
выполнения окончательного, подлежащего принудительному применению
судебного решения по настоящему делу, греческие власти лишили
положения статьи 6 п. 1 Конвенции всякого полезного действия".
4. Таким образом, настоящее дело ставит вопрос о значении
судебных решений, вынесенных Государственным советом по проблемам
о признании недействительными решений об отказе заявителям.
Подобный вопрос может возникнуть mutatis mutandis в других
правовых системах, основанных на французской модели
административной юстиции.
5. Государственному совету Франции удалось превратить
административное судопроизводство в инструмент защиты индивида от
эксцессов со стороны государственных органов, сблизив его с
гражданским процессом, с той единственной разницей, что контроль
за законностью административной деятельности осуществляется
органами административной юрисдикции. Это различие определило
особый порядок деятельности административных судов, систему
которых возглавляет Государственный совет.
6. Основная цель административной юстиции сегодня состоит в
том, чтобы осуществлять судебный контроль за законностью
оспариваемого акта (в связи с обращением о признании его
недействительным). Административный суд, вынося решение об отмене
незаконного управленческого акта, исчерпывает свои полномочия по
делу. "Административный судья может лишь отменить незаконный
административный акт, в противном случае он нарушил бы принцип
разделения административной деятельности и административного
правосудия. Он не вправе пытаться заполнить своими решениями
вакуум, созданный отменой акта" (см. Debbasch-Ricci. Contentieux
administratif. Paris, 1990, p. 833).
7. Таковым был историко-правовой контекст, в котором 9 и
10 мая 1980 г. Государственный совет Греции вынес Судебные
решения, которые не были реализованы соответствующими органами
управления; бездействие с их стороны было расценено большинством
Суда как нарушение права заявителей на судебную защиту.
8. Г-жа Ада Хорнсби обратилась в 1984 г. (после того как
Греция присоединилась к Европейскому Сообществу) за разрешением
создать частную школу с преподаванием на английском языке.
Административные власти отклонили это ходатайство единственно на
том основании, что подобное разрешение может быть предоставлено
только греческим гражданам. Суд Европейских сообществ решил, что
Греция не выполнила требований статей 52 и 59 Договора об
образовании ЕЭС, который наделял граждан одного
государства - участника правом свободно селиться на территории
другого, одновременно запрещая всякую дискриминацию на основании
гражданства в отношении права заниматься индивидуальной
предпринимательской деятельностью или создавать
торгово-промышленное предприятие и управлять им.
9. В решениях Государственного совета содержится упоминание о
квалификационных требованиях, соответствие которым необходимо
согласно статье 68 п. 1 Закона N 2545/1940 для получения
разрешения на открытие частной школы; такое разрешение
"предоставляется лицам, обладающим квалификацией, требуемой для
поступления на работу в качестве учителя начальной или средней
школы в государственной системе образования, или обладающим
аналогичными дипломами". В решениях также содержится ссылка на
статью 18 п. 1 Кодекса государственной службы, который
предусматривает: "Никто не может быть назначен на государственную
службу, если он не имеет греческого гражданства". В цитируемых
решениях делается вывод: "Из этих положений видно, что
предоставление разрешения на создание частных школ с преподаванием
на иностранном языке не гражданину Греции не допускается".
Однако, обратившись к статье 53 Договора об образовании ЕЭС и
процитировав Решение Суда Европейских сообществ N 147/86 от
15 марта 1988 г., Государственный совет делает окончательный
вывод: "Оспариваемое решение, отказавшее заявителям в их просьбе,
основывалось на ошибочной предпосылке, что обжалуемый запрет
применяется ко всем лицам, которые не являются гражданами Греции,
без какого бы то ни было различия между гражданами других
государств - членов Европейского Сообщества и гражданами
государств не членов. Оно незаконно и в силу этого должно быть
отменено. Соответственно, рассматриваемая просьба должна быть
удовлетворена". По этим основаниям Государственный совет отменил
решение директора управления среднего образования Родоса... (см.
п. 13 Судебного решения).
10. Статья 50 п. 1 Декрета Президента N 18/1989,
кодифицировавшего законодательные акты о Государственном совете,
предусматривает: "Если жалоба о признании акта недействительным
признана обоснованной, то решением суда акт аннулируется, что
влечет за собой его полную отмену, независимо от того, является
этот акт регламентарным или индивидуальным". Пункт 4 этой статьи
предусматривает: "Административные власти, выполняя обязанность,
возложенную на них статьей 95 п. 5 Конституции, должны действовать
в соответствии с решениями Государственного совета в зависимости
от конкретных обстоятельств дела, либо совершая позитивные
действия для достижения поставленной цели, либо воздерживаясь от
совершения действий, противоречащих решению Государственного
совета. Неисполнение указанной обязанности, помимо уголовной
ответственности, может влечь за собой личную гражданско-правовую
ответственность за причиненный ущерб" (см. п. 23 Решения).
11. Согласно этим нормам решения Государственного совета были
окончательными, они отменяли отказ в удовлетворении ходатайств
г-на и г-жи Хорнсби и разрешали спорный вопрос по существу. Отказ
предоставить разрешение на открытие частной школы был отменен как
противоречащий статье 52 Договора о создании Европейского
экономического сообщества, имевшего прямое действие на территории
Греции на момент подачи заявлений о выдаче разрешения.
Предположительно, указанные Судебные решения не отменяли отказ
административных властей по причине каких-либо других нарушений
закона, которые могли бы лишать его юридической силы, относящихся,
например, к вопросу о том, обладали ли заявители квалификацией,
которую действовавшее в то время законодательство требовало от
граждан Греции. Но эти Решения лишь отменили отказ
административных властей и не содержали прямого указания о том,
что искомое разрешение должно быть выдано. В результате, несмотря
на дальнейшие просьбы об исполнении решений Государственного
совета, административные власти Греции спустя восемь лет еще не
выдали разрешение, на которое заявители имели право в соответствии
с действовавшим в ту пору греческим законодательством.
12. В этих обстоятельствах строгость и даже формализм
административного процесса о признании недействительности
управленческих решений не оправдывает ни отказ в правосудии, ни
требования от заявителей дальнейших процессуальных действий, чтобы
добиться нового судебного решения по делу, в котором их права уже
установлены высшей административной юрисдикцией. Решение нашего
Суда о том, что нарушение статьи 6 п. 1 имело место, соответствует
его практике, которая толкует статью 6 п. 1 Конвенции в
соответствии с принципами, установленными в ее преамбуле и в
статье 3 Венской конвенции о праве договоров. Это, так сказать,
телеологическое, автономное и эволютивное толкование,
приспособленное к общественным потребностям. В Судебном решении по
делу Голдера от 21 января 1975 г. (Серия A, т. 18, с. 17, п. 35)
Суд указал: "Принцип, согласно которому гражданско-правовой спор
может быть представлен на рассмотрение суда, является одним из
универсально признанных основополагающих принципов права;
сказанное справедливо и в отношении принципа международного права,
запрещающего отказывать в правосудии. Статью 6 п. 1 следует читать
в свете этих принципов".
13. Не соответствует общепризнанному представлению о
правосудии такая его форма, когда лицо, выиграв дело в
административном суде, не может тем не менее рассчитывать на
безоговорочное незамедлительное восстановление своих нарушенных
прав, как это имело бы место, если бы спор решал обычный суд.
14. Суд уже выразил свою точку зрения по поводу такого рода
разбирательства в одном из своих предыдущих решений: "Даже если
предположить, что Верховный административный суд и удовлетворил бы
жалобу заявителей, ничто не свидетельствует о том, что они
получили бы требуемое разрешение, так как на практике власти не
всегда подчиняются решениям даже Верховного административного
суда" (см. Решение по делу Мануссакис и другие против Греции от
26 сентября 1996 г. Reports, 1996-IV, с. 1359, п. 33). Аналогично
в Судебном решении по делу Сколло против Италии от 28 сентября
1994 г. (п. 44) Суд постановил: "инертность компетентных
административных властей влечет за собой ответственность
итальянского государства на основании статьи 6 п. 1".
15. Соответственно, несмотря на трудности адаптации его к
устаревшей в наши дни доктрине исторического административного
права (см. Гарсиа де Энтерриа-Фернандес Родригез. Курс
административного права. Мадрид, 1986, т. 2, с. 36 - 54), по
вопросу о действенности основополагающего права доступа к
правосудию я согласен с мнением большинства, усмотревшим здесь
нарушение Конвенции. Речь идет о важном аспекте в деле отправления
правосудия в демократическом обществе, и твердое отстаивание
"права на суд" представляется мне столь же своевременным, сколь и
необходимым. Короче говоря, я вижу в этом шаг в направлении
гармонизации гарантий административного и гражданского процессов,
что способствует обеспечению более эффективной защиты прав
личности, когда она имеет дело с административными властями.
Управленческие решения перестают занимать доминирующее положение в
административном разбирательстве и становятся только поводом,
оправдывающим их существование. Объект административного
разбирательства определяется исключительно из характера поданного
заявления, которым и определяется правовое положение
заинтересованного лица.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ПЕТТИТИ
Я голосовал вместе с меньшинством, считаю, что нарушения не
было, а большинство, по моему мнению, недостаточно учитывает
специфические особенности настоящего дела.
Вопрос стоит не просто о применении статьи 6 судами
государств - членов Совета Европы, независимо от того, являются
они членами Европейского Союза или нет, и не об отказе подчиниться
Судебному решению, которое стало "окончательным и подлежит
принудительному применению" в отношении конкретного тяжущегося.
До этой стадии спор шел прежде всего о праве Сообщества между
сторонами, одна из которых - гражданин государства - члена
Сообщества, а другая - государство - член Европейского Союза.
15 марта 1988 г. Суд Европейских сообществ постановил, что
Республика Греция нарушила свои обязательства, вытекающие из
статей 52 и 59 Договора об образовании ЕЭС, воспретив гражданам
ЕЭС создать частную языковую школу.
Европейский суд по правам человека должен был поэтому провести
различие между контролем за законностью оспариваемого акта и
принятием законодательных мер, направленных на заполнение вакуума,
созданного решением о признании этого акта недействительным.
По этому вопросу я поддерживаю те положения, которые
содержатся в п. 11 совпадающего мнения судьи Морениллы, а именно:
Согласно этому законодательству решения Государственного
совета были окончательными, они отменяли отказ в удовлетворении
ходатайств г-на и г-жи Хорнсби и разрешали спорный вопрос по
существу. Отказ предоставить разрешение на открытие frontistirion
был отменен как противоречащий статье 52 Договора о создании
Европейского Экономического Сообщества, который подлежал
непосредственному применению на территории Греции на момент подачи
заявлений о выдаче разрешения. Предположительно, указанные
Судебные решения не отменяли отказ административных властей по
причине каких-либо других нарушений закона, которые могли бы
лишать его юридической силы - относящихся, например, к вопросу о
том, обладали ли заявители квалификацией, которую действовавшее в
то время законодательство требовало от граждан Греции. В
постановляющей части они не более чем отменяли отказ
административных властей, не отдавая им приказа о том, что искомое
разрешение должно быть выдано. В результате, несмотря на
дальнейшие просьбы об исполнении Судебных решений Государственного
совета, административные власти Греции все еще, спустя восемь лет,
не выдали разрешение, на которое заявители имели право в
соответствии с действующим в ту пору греческим законодательством.
Независимо от избрания конкретных средств правовой защиты и
обращений в Суд на государство за нарушение права Европейского
Сообщества и глядя на дело исключительно с позиций статьи 6
Конвенции, следует учитывать, что решения Государственного совета
лишь отменили как ничтожное и не имеющее юридической силы Решение
от 12 апреля 1988 г., отклонившее ходатайство о выдаче разрешения
на открытие школы, как противоречащее Решению Суда Европейских
сообществ.
В постановляющей части Судебных решений Государственного
совета не было положений, обязывающих государство выдать
разрешение на открытие школы. Отказ в разрешении, который послужил
основанием для вынесения данных Судебных решений, не может, таким
образом, по моему мнению (и в противоположность тому, что
говорится в п. 45), быть признан в целях статьи 6 как акт отказа в
осуществлении правосудия по причине того, что его непосредственное
исполнение не было обеспечено.
Поскольку заявители уже обратились в административные и
судебные органы в соответствии с принятой в них процедурой,
государству после решения Государственного совета следовало
ускорить подготовку условий, необходимых для организации таких
школ, как-то: проверка квалификации и проведение квалификационных
экзаменов. То, что власти этого не сделали, несмотря на Решение
Суда Европейских сообществ, привело к тупиковой ситуации. Мог бы
быть запущен контрольный механизм, установленный государствами,
входящими в Европейское Сообщество, применительно к вопросу
выполнения директив, относящихся к регулированию адвокатской
практики. Если бы это было сделано, то удалось бы установить, либо
что заявители более не настаивали на своей просьбе, либо что
государство отказалось применять закон, что позволило бы сделать
вывод, что нарушения статьи 6 не было или что оно имело место.
Задержка со стороны властей в выполнении ими своих управленческих
обязанностей по реализации права Европейского Сообщества могла бы
в определенной степени быть приравнена к отказу в доступе к
правосудию или к нежеланию принять Судебное решение, что
представляло бы собой, если бы это случилось, нарушение статьи 6.
В этом смысле в сложившейся ситуации не было необходимости в том
выводе, который был сделан в Судебном решении.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ВАЛЬТИКОСА
Конечно, по настоящему делу можно сделать множество
критических замечаний в адрес греческого законодательства,
административных и правительственных органов, а также судов
Греции. Однако следует принять во внимание фактор времени, недавно
принятые меры и поведение заявителей.
Бесспорно, что законодательство не было приведено в
соответствие с правовым порядком Европейских сообществ или же, во
всяком случае, с этим случилась длительная задержка. Кроме того -
и это было отнюдь не первое дело такого рода - прошел длительный
период, прежде чем заявители получили какой бы то ни было ответ от
Министерства образования. И когда, более чем десять лет спустя
после их первоначального обращения, президентский
Декрет N 211/1994, опубликованный 10 августа 1994 г., предоставил
наконец гражданам государств - членов Европейского Сообщества
право создавать частные школы в Греции, это было сделано при
условии, что те, у кого нет греческого свидетельства о среднем
образовании, должны будут сдать экзамен по греческому языку и
истории. Совсем нетрудно понять, почему существует потребность
обеспечить адекватное знание греческого языка у заинтересованных
лиц, однако вызывает удивление, почему знание греческой истории
должно быть необходимым для тех, кто хочет преподавать иностранные
языки, и данное требование, конечно, открыто для критики.
Однако проблема не в этом. Учитывая, как обстоит дело сейчас,
вопрос стоит гораздо проще. Заявители направили жалобу, которая,
без сомнения, первоначально была хорошо обоснована. После
предположительно чрезмерной задержки Правительство привело
греческое законодательство в соответствие с европейским правом -
по крайней мере в его большей части - и нарушение было исправлено,
хотя, я повторяю, и с запозданием. Заявителей затем дважды просили
сдать экзамены (см. п. 22, подп. 3 Решения), что в целом можно
рассматривать как вполне разумное условие. Они этого не сделали и,
по-видимому, отказались от своего заявления о получении разрешения
на открытие школы, предпочитая перспективу получения внушительной
компенсации рискованной ставке на результат подобного экзамена.
Основная роль настоящего Суда состоит в том, чтобы обеспечить
применение положений Конвенции и побудить Договаривающиеся
государства применять их. Она не в том, чтобы осудить прошлые
нарушения, для исправления которых были предоставлены
соответствующие правовые средства. На момент вынесения настоящего
Судебного решения очевидно, во-первых, что оспариваемое
законодательство в целом было приведено в соответствие с
Конвенцией, а во-вторых, что заявители более не преследуют цели
открытия школы. Вызывает сожаление, что эта важная информация не
была приведена в 45 пункте Судебного решения.
В любом случае после принятия Правительством -
предположительно с опозданием - данных мер нельзя сказать, что
нарушение Конвенции имеет место в настоящее время, что,
по-видимому, следует из решения Суда.
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
CASE OF HORNSBY v. GREECE
JUDGMENT
(Strasbourg, 19.III.1997)
In the case of Hornsby v. Greece <1>,
The European Court of Human Rights, sitting, in accordance
with Article 43 (art. 43) of the Convention for the Protection of
Human Rights and Fundamental Freedoms ("the Convention") and the
relevant provisions of Rules of Court A <2>, as a Chamber composed
of the following judges:
--------------------------------
Notes by the Registrar
<1> The case is numbered 107/1995/613/701. The first number is
the case's position on the list of cases referred to the Court in
the relevant year (second number). The last two numbers indicate
the case's position on the list of cases referred to the Court
since its creation and on the list of the corresponding
originating applications to the Commission.
<2> Rules A apply to all cases referred to the Court before
the entry into force of Protocol No. 9 (P9) (1 October 1994) and
thereafter only to cases concerning States not bound by that
Protocol (P9). They correspond to the Rules that came into force
on 1 January 1983, as amended several times subsequently.
Mr R. Bernhardt, President,
Mr {F. Golcuklu} <*>,
Mr L.-E. Pettiti,
Mr A. Spielmann,
Mr N. Valticos,
Mr J.M. Morenilla,
Sir John Freeland,
Mr L. Wildhaber,
Mr D. Gotchev,
and also of Mr H. Petzold, Registrar, and Mr P.J. Mahoney,
Deputy Registrar,
--------------------------------
<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке
набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
Having deliberated in private on 27 September 1996 and on 27
January and 25 February 1997,
Delivers the following judgment, which was adopted on the
last-mentioned date:
PROCEDURE
1. The case was referred to the Court by the European
Commission of Human Rights ("the Commission") on 11 December 1995,
within the three-month period laid down by Article 32 para. 1 and
Article 47 of the Convention (art. 32-1, art. 47). It originated
in an application (no. 18357/91) against the Hellenic Republic
lodged with the Commission under Article 25 (art. 25) by two
British nationals, Mr David Hornsby and Mrs Ada Ann Hornsby, on 7
January 1990. The applicants, who were designated by their
initials during the proceedings before the Commission,
subsequently consented to the disclosure of their identity.
The Commission's request referred to Articles 44 and 48 (art.
44, art. 48) and to the declaration whereby Greece recognised the
compulsory jurisdiction of the Court (Article 46) (art. 46). The
object of the request was to obtain a decision as to whether the
facts of the case disclosed a breach by the respondent State of
its obligations under Article 6 para. 1 of the Convention (art.
6-1).
2. In response to the enquiry made in accordance with Rule 33
para. 3 (d) of Rules of Court A, the applicants stated that they
did not wish to take part in the proceedings. The British
Government, who had been notified by the Registrar of their right
to intervene (Article 48 (b) of the Convention and Rule 33 para. 3
(b)) (art. 48-b), did not indicate any intention of so doing.
3. The Chamber to be constituted included ex officio Mr N.
Valticos, the elected judge of Greek nationality (Article 43 of
the Convention) (art. 43), and Mr R. Bernhardt, the Vice-President
of the Court (Rule 21 para. 4 (b)). On 29 September 1995, in the
presence of the Registrar, the President of the Court, Mr R.
Ryssdal, drew by lot the names of the other seven members, namely
Mr {F. Golcuklu}, Mr L.-E. Pettiti, Mr A. Spielmann, Mr J.M.
Morenilla, Sir John Freeland, Mr L. Wildhaber and Mr D. Gotchev
(Article 43 in fine of the Convention and Rule 21 para. 5) (art.
43).
4. As President of the Chamber (Rule 21 para. 6), Mr
Bernhardt, acting through the Registrar, consulted the Agent of
the Greek Government ("the Government") and the Delegate of the
Commission on the organisation of the proceedings (Rules 37 para.
1 and 38). Pursuant to the order made in consequence, the
Registrar received the Government's memorial on 13 June 1996 and
the applicants' claims under Article 50 (art. 50) on 12 August.
5. In accordance with the President's decision, the hearing
took place in public in the Human Rights Building, Strasbourg, on
24 September 1996. The Court had held a preparatory meeting
beforehand.
There appeared before the Court:
(a) for the Government
Mr V. Kondolaimos, Adviser, Legal Council of State, Delegate
of the Agent,
Mr V. Kyriazopoulos, Legal Assistant, Legal Council of State,
Adviser;
(b) for the Commission
Mr L. Loucaides, Delegate.
The Court heard addresses by Mr Loucaides and Mr Kondolaimos.
AS TO THE FACTS
I. Circumstances of the case
A. The applications for authorisation to open
a private language school
6. Mr David Hornsby and his wife Mrs Ada Ann Hornsby were born
in the United Kingdom in 1937 and 1939 respectively. They are
graduate teachers of English and live on the island of Rhodes.
7. On 17 January 1984 the second applicant applied to the
Ministry of Education in Athens for authorisation to establish in
Rhodes a private school (frontistirion) for the teaching of
English (see paragraph 29 below). On 25 January the Ministry
refused the application on the ground that only Greek nationals
could be granted such authorisation by the provincial secondary
education authorities.
8. On 12 March 1984 Mrs Hornsby tried to deliver a second
application in person at the offices of the Dodecanese Secondary
Education Authority, but the responsible civil servant refused to
acknowledge receipt. After a complaint had been lodged by Mrs
Hornsby's lawyer, the authority informed her on 5 June 1984 that
under the Greek legislation in force foreign nationals could not
obtain authorisation to open a frontistirion.
9. Mrs Hornsby, considering that making nationality a
condition for authorisation to establish a frontistirion
contravened the Treaty of Rome of 25 March 1957, applied to the
Commission of the European Communities, which referred the case to
the Court of Justice of the European Communities. In a judgment of
15 March 1988 (no. 147/86, Commission of the European Communities
v. the Hellenic Republic), the Court of Justice held that "by
prohibiting nationals of other member States from setting up
frontistiria the Hellenic Republic [had] failed to fulfil its
obligations under Articles 52 and 59 of the EEC Treaty".
10. On 1 April 1988 Mrs Hornsby made a further application to
the Dodecanese Secondary Education Authority and on the same day
Mr Hornsby separately sent the authority a similar application. On
12 April 1988 the authority refused both applications for the same
reasons as it had given in its reply of 5 June 1984 (see paragraph
8 above).
11. On 15 September 1988 the Director of Secondary Education
for the Dodecanese province informed the applicants that the
question of granting non-Greeks authorisation to open a
frontistirion was being reviewed by the competent authorities.
12. In a letter of 23 November 1988 the applicants requested
the Prime Minister to take the necessary steps to ensure
compliance with the judgment given by the Court of Justice on 15
March 1988 (see paragraph 9 above).
B. The proceedings in the Supreme Administrative Court
13. On 8 June 1988 each of the applicants had lodged with the
Supreme Administrative Court an application to set aside the
decisions of the Dodecanese Director of Secondary Education (see
paragraph 10 above).
By two judgments of 9 and 10 May 1989 (nos. 1337/1989 and
1361/1989), the Supreme Administrative Court set the decisions
aside in the following, identical terms:
"...
This application seeks annulment of the Dodecanese Director of
Secondary Education's decision ... of 12 April 1988 rejecting the
request of the applicant, a British national, for authorisation to
set up a frontistirion for foreign-language teaching in Rhodes.
Section 68 (1) of Law no. 2545/1940 ... provides:
"Authorisation to set up a frontistirion shall be granted to
natural persons possessing the qualifications required for
employment as a teacher in a primary or secondary school in the
public system, or having equivalent academic qualifications." In
addition, Article 18 para. 1 of the Civil Servants Code - Article
2 para. 3 of which also applies to secondary and primary teachers
- provides: "No one shall be appointed to a civil service post who
does not have Greek nationality." It appears from these provisions
that it is against the law for a non-Greek to be given
authorisation to set up a frontistirion for the teaching of
foreign languages.
Article 52 of the Treaty of 25 March 1957 instituting the EEC
... proclaims freedom of establishment for the nationals of a
member State within the territory of another member State,
prohibiting all discrimination on the ground of nationality as
regards the right to take up activities as self-employed persons
and to set up and run businesses. That provision ... has been
"directly applicable" in Greek law since 1 January 1981, when the
Treaty came into force, without it being necessary to amend Greek
legislation beforehand to bring it into line with Community law.
The above-mentioned bar preventing non-Greeks from being
granted authorisation to set up a frontistirion for the purpose of
teaching foreign languages, in so far as it concerns the nationals
of the other member States of the European Communities, is
contrary to Article 52 of the Treaty (judgment no. 147/86 of the
Court of Justice of the European Communities, 15 March 1988,
Commission v. the Hellenic Republic), since it has been without
legal force, regard being had to the foregoing considerations,
since 1 January 1981. Consequently, the impugned decision
rejecting the applicant's request - based on the erroneous premiss
that the bar complained of continues to apply to all non-Greeks,
without any distinction between the nationals of other member
States of the European Communities and the nationals of non-member
States - is unlawful and must therefore be set aside.
The application under consideration must accordingly be
allowed.
For these reasons
...
The Supreme Administrative Court sets aside the Rhodes
Director of Secondary Education's decision ... of 12 April 1988.
..."
14. On 3 July 1989 two associations of frontistirion owners
and three owners of such establishments in Rhodes lodged a
third-party appeal (tritanakopi) against judgments nos. 1337/1989
and 1361/1989 with the Supreme Administrative Court. This appeal
was dismissed by the Supreme Administrative Court on 25 April
1991.
15. On 8 August 1989 the applicants lodged two further
applications for authorisation with the Dodecanese Secondary
Education Authority, enclosing the judgments of the Supreme
Administrative Court and emphasising that no further delay in
granting authorisation could be justified. However, they received
no reply.
On 27 February 1990 the applicants' lawyer again applied to
the authority.
C. The proceedings in the Rhodes Criminal Court
16. On 28 March 1990 the applicants brought a private
prosecution in the Rhodes Criminal Court against the Dodecanese
Director of Secondary Education and any other civil servant
responsible, relying on Article 259 of the Criminal Code (see
paragraph 24 below).
On 22 October 1993 the Criminal Court gave judgment against
the applicants, holding that even supposing the director had been
acting unlawfully when he refused authorisation, the intent
required by Article 259 for the elements of the offence to be made
out had not been established.
D. The proceedings in the
Rhodes First Instance Civil Court
17. On 14 November 1990 the applicants brought proceedings in
the Rhodes First Instance Civil Court seeking compensation
(Articles 914 and 932 of the Civil Code and sections 104 and 105
of the Introductory Law (Isagogikos Nomos) to the Civil Code (see
paragraph 26 below)) for the prejudice they alleged had been
caused them on account of the administrative authorities' refusal
to comply with the judgments of the Supreme Administrative Court
(see paragraph 13 above). Mr and Mrs Hornsby claimed 30,025,200
and 41,109,200 drachmas (GRD) respectively for pecuniary damage
and loss of income, and GRD 100,000,000 for non-pecuniary damage.
18. On 30 January 1992 the Rhodes First Instance Civil Court
declared the application inadmissible (judgment no. 32/1992) on
the ground that the dispute submitted to it came within the
jurisdiction of the administrative courts.
E. The proceedings in the Rhodes Administrative Court
19. On 3 July 1992 the applicants brought an action for
damages against the State in the Rhodes Administrative Court. They
relied, inter alia, on Article 914 of the Civil Code and section
105 of the Introductory Law to the Civil Code. In addition, they
argued that the compensation should cover not only the pecuniary
and non-pecuniary damage they had already sustained but also the
damage they would continue to sustain until the administrative
authorities granted them the authorisation they sought.
On 15 December 1995, in judgment no. 346/1995, the
Administrative Court accepted that the administrative authorities
had unlawfully refused to process Mrs Hornsby's application for
authorisation of 12 March 1984 (see paragraph 8 above) and that
after publication of the judgments of the Court of Justice and the
Supreme Administrative Court (see paragraphs 9 and 13 above) they
had failed to comply with them. However, considering that the
applicants had not sufficiently proved the damage they claimed to
have sustained, it ordered further investigative measures.
F. The applications to the Minister of Education
20. On 20 April 1990 the applicants asked the Minister of
Education to intervene. They applied to him again on 14 January
and 29 July 1991 and to the Minister responsible for managing
Cabinet business on 25 October 1991.
21. On 14 January 1993 the Dodecanese Director of Secondary
Education informed the applicants that he had written to the
Minister of Education to ask if he could grant the authorisation
requested, in the light of the Supreme Administrative Court's
judgments of 25 April 1991 (see paragraph 14 above). On 3 May 1993
he informed them that he had again written to the Minister
reminding him that two years had already gone by since the
above-mentioned judgments of the Supreme Administrative Court and
that their application was still pending. He also referred to
three previous letters to the Minister which had gone unanswered.
22. A presidential decree (no. 211/1994) published on 10
August 1994 recognised the right of nationals of member States of
the European Communities to establish frontistiria in Greece (see
paragraph 28 below). However, those who did not possess a Greek
secondary school-leaving certificate had to pass an examination in
Greek language and history.
On 20 October 1994 the Minister of Education asked the
Dodecanese Director of Secondary Education to resume consideration
of the applicants' request in the light of Presidential Decree no.
211/1994 and to keep the Ministry informed of further
developments.
On 11 November 1994 the Director sent the applicants a
photocopy of the decree and urged them to take the necessary
steps. On 7 February 1996 he wrote to them again expressing his
surprise that they had not yet taken the examination they needed
to pass in order to obtain authorisation to open a frontistirion
and to teach in one. He informed them that it was illegal for them
to continue working in a frontistirion (belonging to a Greek
national) under the relevant new legislation and asked them to
regularise their situation if they wished to avoid application of
the statutory penalties.
II. Relevant domestic law
A. The Constitution
23. Article 95 para. 5 of the 1975 Constitution provides:
"The administrative authorities shall be under an obligation
to comply with judgments of the Supreme Administrative Court
setting aside their decisions. Breach of that obligation shall
engage the responsibility of any authority in breach, according to
the provisions of statute law."
B. The Criminal Code
24. Article 259 of the Criminal Code provides:
"Breach of an official duty
A civil servant who deliberately breaches an official duty
with the intention of unlawfully obtaining a pecuniary advantage
for himself or another or who causes prejudice to the State or a
third party shall be punished by up to two years' imprisonment,
save where the offence is punishable pursuant to another provision
of criminal law."
C. The Civil Code
25. The relevant Articles of the Civil Code read as follows:
Article 57
"Personal rights
Any person whose personal rights are unlawfully infringed
shall be entitled to bring proceedings to enforce cessation of the
infringement and restraint of any future infringement. Where the
personal rights infringed are those of a deceased person, the
right to bring proceedings shall be vested in his spouse,
descendants, ascendants, brothers, sisters and testamentary
beneficiaries. In addition, claims for damages in accordance with
the provisions relating to unlawful acts shall not be excluded."
Article 59
"Reparation for non-pecuniary damage
In the cases provided for in the two preceding Articles, the
court may, in the judgment it gives on the application of the
person whose right has been infringed, and regard being had to the
nature of the infringement, also order the infringer to make
reparation for the plaintiff's non-pecuniary damage. Such
reparation shall consist in the payment of a sum of money,
publication of the court's decision and any other measure
appropriate in the circumstances of the case."
D. Introductory Law to the Civil Code
26. The following provisions of the Introductory Law
(Isagogikos Nomos) to the Civil Code (Law no. 2783/41) are
relevant:
Section 104
"The State shall be liable in accordance with the provisions
of the Civil Code concerning legal persons, for acts or omissions
of its organs regarding private-law relations or State assets."
Section 105
"The State shall be under a duty to make good any damage
caused by the unlawful acts or omissions of its organs in the
exercise of public authority, except where the unlawful act or
omission is in breach of an existing provision but is intended to
serve the public interest. The person responsible shall be jointly
and severally liable, without prejudice to the special provisions
on ministerial responsibility."
E. Application for judicial review in the
Supreme Administrative Court
27. Sections 45 and 50 of Presidential Decree no. 18/1989
codifying the legislative provisions on the Supreme Administrative
Court, of 30 December 1988/9 January 1989, govern applications for
judicial review of acts or omissions by the administrative
authorities:
Section 45
"Acts which may be challenged
1. An application for judicial review alleging ultra vires or
unlawful action is available only in respect of enforceable
decisions of the administrative authorities and public-law legal
persons and against which no appeal lies to another court.
...
4. Where the law requires an authority to settle a specific
question by issuing an enforceable decision subject to the
provisions of paragraph 1, an application for judicial review is
admissible even in respect of the said authority's failure to
issue such decision.
The authority shall be presumed to refuse the measure either
when any specific time-limit prescribed by the law expires or
after three months have elapsed from the lodging of the
application with the authority, which is required to issue an
acknowledgment of receipt ... indicating the date of receipt.
Applications for judicial review lodged before the above
time-limits shall be inadmissible.
An application for judicial review validly lodged against an
implied refusal [on the part of the authorities] is deemed also to
contest any negative decision that may subsequently be taken by
the authorities. Such decision may however be challenged
separately.
..."
Section 46
"Time-limit
1. Except as otherwise provided, an application for judicial
review must be made within sixty days of the day following the
date of notification of the impugned decision or the date of
publication ..., or, otherwise, of the day following the day on
which the applicant acquired knowledge of the decision. In the
cases provided for in paragraphs 2, 3 and 4 of section 45, time
begins to run when the time-limits prescribed in those provisions
have expired.
..."
Section 50
"Consequences of the decision
1. The decision allowing an application for judicial review
shall declare the impugned measure void, which entails its general
nullity, whether it is a general or individual measure.
...
3. In the case of failure to take action, where the Supreme
Administrative Court allows the application, it shall refer the
case back to the relevant authority so that it can take the action
incumbent on it.
4. In discharging the obligation imposed on them by Article 95
para. 5 of the Constitution, the administrative authorities must
comply with the judgments of the Supreme Administrative Court in
the light of the circumstances of each case, either by taking
positive measures to that end or by refraining from any action
contrary to the Supreme Administrative Court's decision. Failure
to do so may entail, in addition to the criminal penalties laid
down by Article 259 of the Criminal Code, personal liability in
damages.
5. Judgments of the plenary court or the divisions allowing or
refusing applications to set aside shall constitute binding
authority in respect of the parties to a particular case and also
in respect of each case or dispute pending before the judicial or
other authorities where the administrative issue determined by the
Supreme Administrative Court is decisive for the outcome."
F. Presidential Decree no. 211/1994
28. The presidential decree of 10 August 1994 on "bringing
Greek legislation concerning the setting up and running of
frontistiria ... into conformity with Articles 7, 48, 52, 58 and
59 of the Treaty instituting the European Economic Community"
provides:
Section 1
"The purpose of the present decree is to bring Greek
legislation concerning the setting-up and running of frontistiria
... into conformity with Articles 7, 48, 52, 58 and 59 of the
Treaty instituting the European Economic Community, by abolishing
all forms of discrimination on the ground of nationality."
Section 2
"In addition to what is provided in section 68 (1) of Law no.
2545/1940 on private schools, frontistiria and boarding-schools,
authorisation to set up a frontistirion shall also be granted to
nationals of the member States of the European Union, providing
that they have the qualifications required by law for such
authorisation to be granted to a Greek national. European Union
nationals shall be required to produce similar documentary
evidence and the certificate prescribed by section 14 (10) of Law
no. 1566/1985, which shall be applicable by analogy."
Section 14 (10) of Law no. 1566/1985 provides:
"If the applicants ... do not have a Greek secondary
school-leaving certificate, they shall be required to produce a
certificate attesting that they understand Greek and speak it
fluently and have a knowledge of Greek history. In order to obtain
such a certificate, applicants must take an examination under
regulations laid down by the Minister for Education and Religious
Affairs."
G. Law no. 2545/1940 on private schools,
frontistiria and boarding-schools
29. Section 63 of Law no. 2545/1940 defines a frontistirion as
"the organisation in one place of courses for groups of more than
five persons, or, regardless of the composition of the groups, for
more than ten persons in total per week, which have as their
purpose, either to supplement and consolidate instruction forming
part of the curriculum for primary, secondary and higher education
(the latter whether or not preparatory to university entrance), or
to teach foreign languages or music or to provide general training
in extra-curricular activities, for not more than three hours a
day per group consisting of the same persons".
Section 68 of the same Law provides that the setting up of a
frontistirion is subject to authorisation which may be granted
only to natural persons who hold the qualifications required for
employment in the civil service as a teacher in the
public-education system. Those qualifications include, according
to Article 18 of the Public Servants Code, the possession of Greek
nationality.
According to Law no. 284/1968, frontistiria for foreign
languages may be administered only by persons holding the
statutory qualifications; for a definition of those
qualifications, reference is made to Law no. 2545/1940, which
requires, in particular, the possession of Greek nationality.
Greek nationality is also required in the case of all persons
teaching in a frontistirion of whatever kind. The only exception
to that rule was laid down by Decree no. 46508/1976 of the
Minister for Education and Religious Affairs. That decree, which,
however, applies only to frontistiria engaged in the teaching of
foreign languages, provides:
"Each frontistirion may employ only one foreign national if it
does not employ more than four foreign-language teachers of Greek
nationality. If it employs more than four Greek nationals, it
shall be authorised to employ more foreign nationals in the
proportion of one foreign national to five Greek nationals."
PROCEEDINGS BEFORE THE COMMISSION
30. Mr and Mrs Hornsby applied to the Commission on 7 January
1990. They alleged a violation of Article 6 para. 1 of the
Convention (art. 6-1) on account of the authorities' refusal to
comply with two judgments of the Supreme Administrative Court.
31. The Commission declared the application (no. 18357/91)
admissible on 31 August 1994. On 11 April 1995 it rejected a new
request in which the Government asked it to declare the
application inadmissible in accordance with Article 29 of the
Convention (art. 29). In its report of 23 October 1995 (Article
31) (art. 31), it expressed the opinion by twenty-seven votes to
one that there had been a violation of Article 6 para. 1 of the
Convention (art. 6-1). The full text of the Commission's opinion
and of the two separate opinions contained in the report is
reproduced as an annex to this judgment <3>.
--------------------------------
Note by the Registrar
<3> For practical reasons this annex will appear only with the
printed version of the judgment (in Reports of Judgments and
Decisions 1997-II), but a copy of the Commission's report is
obtainable from the registry.
FINAL SUBMISSIONS TO THE COURT BY THE GOVERNMENT
32. In their memorial the Government asked the Court "to
dismiss the application lodged by Ada Ann and David Hornsby in its
entirety".
AS TO THE LAW
I. The government's preliminary objections
33. The Government argued as their main submission, as they
had before the Commission, that the application was inadmissible
for non-observance of the six-month time-limit laid down in
Article 26 of the Convention (art. 26) and for failure to exhaust
domestic remedies.
A. Non-observance of the six-month time-limit
34. The Government requested the Court to dismiss the
application pursuant to Article 26 of the Convention (art. 26), as
the applicants had not lodged their application with the
Commission within six months of the dates when the Supreme
Administrative Court delivered its judgments nos. 1337/1989 and
1361/1989.
35. Like the Commission, the Court notes that the situation
complained of by the applicants began with the relevant
authorities' refusal to grant them the authorisation they sought -
despite the above-mentioned judgments of the Supreme
Administrative Court - and continued even after the lodging of
their application to the Commission, on 7 January 1990. In April
1990 and in January and July 1991 the applicants wrote to the
Minister of Education on the subject (see paragraph 20 above).
Moreover, the Supreme Administrative Court dismissed the
third-party appeal on 25 April 1991.
This objection must therefore be dismissed.
B. Failure to exhaust domestic remedies
36. The Government submitted that the applicants had not
exhausted the remedies available to them under Greek law as
Article 26 of the Convention (art. 26) required. In the first
place, they had not brought actions for damages in the civil
courts under Articles 57 (personal rights) and 59 (reparation for
non-pecuniary damage) of the Civil Code (see paragraph 25 above).
Secondly, they had not sought judicial review of the
administrative authorities' implied refusal to act on the renewed
applications for authorisation of 8 August 1989 (see paragraph 15
above). Lastly, the proceedings they had brought in the Rhodes
Administrative Court were still pending (see paragraph 19 above).
37. As regards the actions for damages provided for in
Articles 57 and 59 of the Civil Code, the Court considers that in
this case they cannot be deemed sufficient to remedy the
applicants' complaints. Even supposing that the outcome of such
actions had been favourable to the applicants, compensation for
non-pecuniary damage or an infringement of personal rights would
not have been an alternative solution to the measures which the
Greek legal system should have afforded them whereby they might
remedy the impossibility of their opening a language school
despite the judicial decisions which had removed every obstacle in
that respect.
As regards judicial review in the Supreme Administrative
Court, there is no reason to suppose that the applicants would
have obtained the authorisation they sought since, pursuant to
section 50 (3) of Presidential Decree no. 18/1989, the Supreme
Administrative Court refers such cases back to the relevant
authority (see paragraph 27 above). The applicants, however, who
had met with that authority's persistent failure to reply - at
least until May 1993 (see paragraph 21 above) - to their repeated
applications, could not reasonably expect such a remedy to bring
them the result they sought.
Lastly, as regards the proceedings in the Rhodes
Administrative Court, the Court considers that these are decisive
only in connection with the question of the award of just
satisfaction under Article 50 of the Convention (art. 50).
Accordingly, this objection must be dismissed.
II. Alleged violation of Article 6 para. 1
of the Convention (art. 6-1)
38. The applicants alleged that the administrative
authorities' refusal to comply with the Supreme Administrative
Court's judgments of 9 and 10 May 1989 had infringed their right
to effective judicial protection of their civil rights. They
relied on Article 6 para. 1 of the Convention (art. 6-1), which
provides:
"In the determination of his civil rights and obligations ...,
everyone is entitled to a fair and public hearing within a
reasonable time by an independent and impartial tribunal
established by law ..."
39. The Government did not deny that the proceedings in the
Supreme Administrative Court concerned the applicants' civil
rights within the meaning of Article 6 (art. 6). They submitted
that the Supreme Administrative Court had ruled on those rights in
full compliance with the requirements of that Article (art. 6) and
had given two judgments in the applicants' favour, the content of
which was not contested by the administrative authorities.
However, they maintained that the applicants' complaint did
not fall within the scope of Article 6 (art. 6), which guaranteed
only the fairness of the "trial" in the literal sense of that
term, that is the proceedings conducted before the judicial
authority alone. The lodging of the applicants' two applications
of 8 August 1989 and the administrative authorities' failure to
reply (see paragraph 15 above) had not created a new "dispute"
(contestation in the French text) over their civil rights. The
administrative authorities' delay in complying with the
above-mentioned judgments of the Supreme Administrative Court was
an entirely different question from the judicial determination of
the existence of those rights. Execution of the judgments of the
Supreme Administrative Court fell within the sphere of public law
and, in particular, of the relations between the judicial and
administrative authorities, but could not in any circumstances be
deemed to come within the ambit of Article 6 (art. 6); such a
conclusion could not be deduced from either the wording of that
Article (art. 6) or even the intentions of those who had drafted
the Convention.
Lastly, the Government contested the analogy drawn by the
Commission in its report between the Van de Hurk v. the
Netherlands case (judgment of 19 April 1994, Series A no. 288) and
the Hornsby case. In the former case the Crown's (statutory) power
partially or completely to deprive a judgment of its effect
rendered the proper administration of justice nugatory. In the
present case, however, the administrative authorities had
unlawfully failed to comply with a final judicial decision and
could be compelled to do so by any of the numerous remedies
afforded by the Greek legal system.
40. The Court reiterates that, according to its established
case-law, Article 6 para. 1 (art. 6-1) secures to everyone the
right to have any claim relating to his civil rights and
obligations brought before a court or tribunal; in this way it
embodies the "right to a court", of which the right of access,
that is the right to institute proceedings before courts in civil
matters, constitutes one aspect (see the Philis v. Greece judgment
of 27 August 1991, Series A no. 209, p. 20, para. 59). However,
that right would be illusory if a Contracting State's domestic
legal system allowed a final, binding judicial decision to remain
inoperative to the detriment of one party. It would be
inconceivable that Article 6 para. 1 (art. 6-1) should describe in
detail procedural guarantees afforded to litigants - proceedings
that are fair, public and expeditious - without protecting the
implementation of judicial decisions; to construe Article 6 (art.
6) as being concerned exclusively with access to a court and the
conduct of proceedings would be likely to lead to situations
incompatible with the principle of the rule of law which the
Contracting States undertook to respect when they ratified the
Convention (see, mutatis mutandis, the Golder v. the United
Kingdom judgment of 21 February 1975, Series A no. 18, pp. 16 -
18, paras. 34 - 36). Execution of a judgment given by any court
must therefore be regarded as an integral part of the "trial" for
the purposes of Article 6 (art. 6); moreover, the Court has
already accepted this principle in cases concerning the length of
proceedings (see, most recently, the Di Pede v. Italy and Zappia
v. Italy judgments of 26 September 1996, Reports of Judgments and
Decisions 1996-IV, pp. 1383 - 1384, paras. 20 - 24, and pp.
1410 - 1411, paras. 16 - 20 respectively).
41. The above principles are of even greater importance in the
context of administrative proceedings concerning a dispute whose
outcome is decisive for a litigant's civil rights. By lodging an
application for judicial review with the State's highest
administrative court the litigant seeks not only annulment of the
impugned decision but also and above all the removal of its
effects. The effective protection of a party to such proceedings
and the restoration of legality presuppose an obligation on the
administrative authorities' part to comply with a judgment of that
court. The Court observes in this connection that the
administrative authorities form one element of a State subject to
the rule of law and their interests accordingly coincide with the
need for the proper administration of justice. Where
administrative authorities refuse or fail to comply, or even delay
doing so, the guarantees under Article 6 (art. 6) enjoyed by a
litigant during the judicial phase of the proceedings are rendered
devoid of purpose.
42. The Court notes that following the judgment of the Court
of Justice of the European Communities (see paragraph 9 above) the
Supreme Administrative Court set aside the two decisions by which
the Director of Secondary Education had refused the applicants -
solely on the basis of their nationality - the authorisation they
sought (see paragraphs 7 - 8 and 13 above). As a result of these
judgments the applicants could then assert the right to
satisfaction of their requests; in repeating them on 8 August 1989
(see paragraph 15 above) they were merely reminding the
administrative authorities of their obligation to take a decision
consistent with the legal rules whose breach had led to the
setting aside of the impugned decisions. Nevertheless, the
authorities did not reply until 20 October 1994 (see paragraph 22
above). Admittedly, the applicants could have made a further
application for judicial review of this implied refusal under
sections 45 and 46 of Presidential Decree no. 18/1989 (see
paragraph 27 above), but in the circumstances of the case the
Court considers that they could not reasonably expect such a
remedy to bring them the result they sought (see paragraph 37
above).
43. The Court understands the national authorities' concern to
regulate, after the above-mentioned judgments of the Supreme
Administrative Court, the setting up and operation of frontistiria
in a manner which was compatible with the country's international
obligations and at the same time calculated to ensure the quality
of the instruction provided. Moreover, it is right and proper that
the authorities should have a reasonable time to choose the most
suitable means to give effect to the judgments concerned.
44. However, from 15 March 1988, when the Court of Justice of
the European Communities gave judgment (see paragraph 9 above),
and in any event from 9 and 10 May 1989, when the Supreme
Administrative Court gave its ruling on the applicants' case (see
paragraph 13 above), until the adoption of Presidential Decree no.
211/1994 on 10 August 1994 the Greek legislation in force laid
down no particular condition for nationals of European Community
member States who wished to open a frontistirion in Greece apart
from the condition imposed on Greek nationals also, namely
possession of a university degree, which the applicants satisfied
(see paragraphs 6 and 29 above).
Furthermore, it does not appear that the applicants have given
up their objective of opening a frontistirion; when they applied
on 3 July 1992 to the Rhodes Administrative Court they sought
compensation not only for the damage they alleged they had
sustained but also for the damage they would continue to sustain
up to the date on which the administrative authorities granted
them the authorisation requested (see paragraph 19 above).
45. By refraining for more than five years from taking the
necessary measures to comply with a final, enforceable judicial
decision in the present case the Greek authorities deprived the
provisions of Article 6 para. 1 of the Convention (art. 6-1) of
all useful effect.
There has accordingly been a breach of that Article (art.
6-1).
III. Application of Article 50
of the Convention (art. 50)
46. The applicants made various claims under Article 50 of the
Convention (art. 50), which provides:
"If the Court finds that a decision or a measure taken by a
legal authority or any other authority of a High Contracting Party
is completely or partially in conflict with the obligations
arising from the ... Convention, and if the internal law of the
said Party allows only partial reparation to be made for the
consequences of this decision or measure, the decision of the
Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured
party."
47. At the hearing the Government informed the Court that, if
it were to find a violation, it would be possible under the Greek
legal system for the applicants to obtain compensation in full.
Indeed, in the proceedings they had brought in the Rhodes
Administrative Court (see paragraph 19 above), which were still
pending on the day of the hearing, the sums sought corresponded to
a large extent to the sums claimed under Article 50 of the
Convention (art. 50).
48. The Delegate of the Commission made no comment.
49. The Court considers that the question of the application
of Article 50 (art. 50) is not ready for decision, and that it
must be reserved, due regard being had to the possibility of an
agreement between the respondent State and the applicants (Rule 54
paras. 1 and 4).
FOR THESE REASONS, THE COURT
1. Dismisses by eight votes to one the Government's
preliminary objections;
2. Holds by seven votes to two that Article 6 para. 1 of the
Convention (art. 6-1) is applicable in the case and has been
breached;
3. Holds unanimously that the question of the application of
Article 50 of the Convention (art. 50) is not ready for decision;
accordingly
(a) reserves it;
(b) invites the Government and the applicants to submit their
observations on the said question within the forthcoming three
months, and in particular to inform it of any agreement they might
reach;
(c) reserves the further procedure and delegates to the
President of the Chamber power to fix the same if need be.
Done in English and in French, and delivered at a public
hearing in the Human Rights Building, Strasbourg, on 19 March
1997.
Signed: Rudolf BERNHARDT
President
Signed: Herbert PETZOLD
Registrar
In accordance with Article 51 para. 2 of the Convention (art.
51-2) and Rule 53 para. 2 of Rules of Court A, the following
separate opinions are annexed to this judgment:
(a) concurring opinion of Judge Morenilla;
(b) dissenting opinion of Judge Pettiti;
(c) dissenting opinion of Judge Valticos.
Initialled: R.B.
Initialled: H.P.
CONCURRING OPINION OF JUDGE MORENILLA
1. I voted with the majority for the finding that there was a
violation of Article 6 para. 1 of the Convention (art. 6-1) in the
present case. In the following paragraphs I express my point of
view separately.
2. In my opinion this case opens a new, dynamic stage in the
development through case-law of the concept of the "right to a
court" in a field - administrative proceedings - which has very
deep historical roots in the legal systems of many European States
influenced by French administrative law. The specific features
which distinguish administrative proceedings from civil
proceedings are mostly based on the existence of a decision on the
part of the respondent public authority which has directly harmed
someone's personal rights or legitimate interests.
3. The applicants alleged that the administrative authorities'
refusal to comply with the judgments of the Supreme Administrative
Court setting aside the decisions refusing them the authorisation
they had sought to open an English-teaching school in Rhodes on
the sole ground that they did not have Greek nationality, when
they were nationals of another member State of the European
Communities, had infringed their right to effective judicial
protection of their civil rights. The Court concluded (see
paragraph 45): "By refraining for more than five years from taking
the necessary measures to comply with a final, enforceable
judicial decision in the present case the Greek authorities
deprived the provisions of Article 6 para. 1 of the Convention
(art. 6-1) of all useful effect."
4. The present case therefore raises the question of the scope
of the judgments given by the Supreme Administrative Court in
connection with the applicants' applications to set aside the
above decisions of the competent administrative authorities
refusing the authorisation sought. The same question might arise,
mutatis mutandis, in other systems based on the French model of
administrative proceedings.
5. The French Conseil d'Etat has succeeded in turning
administrative proceedings into a safeguard for the individual
against excesses on the part of the public authorities by making
them similar to civil proceedings, with just one difference: the
review of the lawfulness of the administrative decision in issue
carried out by the administrative courts. That difference was a
decisive factor in the creation of an independent procedure within
the jurisdiction of the administrative courts, with the Conseil
d'Etat at the top of the hierarchy as the supreme organ
responsible for scrutiny of the administrative authorities.
6. Because of the way the system has developed over the course
of time, its primary purpose is to review the lawfulness of the
impugned decision (particularly by means of an application to set
aside). In such proceedings the administrative court, in setting
aside the unlawful decision, exhausts its powers. "Thus the judge
can only set aside the unlawful administrative decision, otherwise
he would infringe the principle of the separation between
administrative authorities and administrative courts. He cannot,
by his own judicial decisions, try to fill in the vacuum created
by the decision to set aside" (see Debbasch-Ricci, Contentieux
administratif, Paris, 1990, p. 833).
7. That was the historical-legal context in which, on 9 and 10
May 1980, the Greek Supreme Administrative Court delivered the
judgments which were not implemented by the administrative
authorities, a failure on their part which was considered by the
majority to constitute an infringement of the applicants' right to
a court.
8. In the present case Mrs Ada Hornsby applied in 1984 (after
Greece joined the European Communities) for authorisation to set
up a private English-teaching school. The administrative
authorities rejected this application on the sole ground that such
authorisation could be granted only to Greek nationals. The Court
of Justice of the European Communities held that there had been a
failure by Greece to comply with the requirements of Articles 52
and 59 of the EEC Treaty, which conferred on the nationals of one
member State the freedom to settle in the territory of another
while at the same time prohibiting all discrimination on the
ground of nationality as regards the right to take up activities
as self-employed persons and to set up and run businesses.
9. The Supreme Administrative Court's (identical) judgments
mention the qualifications required pursuant to section 68 (1) of
Law no. 2545/1940 for authorisation to open a frontistirion; such
authorisation "shall be granted to natural persons possessing the
qualifications required for employment as a teacher in a primary
or secondary school in the public system, or having equivalent
academic qualifications". They also refer to Article 18 para. 1 of
the Civil Servants Code - Article 2 para. 3 of which also applies
to secondary and primary teachers - which provides: "No one shall
be appointed to a civil service post who does not have Greek
nationality", and conclude: "It appears from these provisions that
it is against the law for a non-Greek to be given authorisation to
set up a frontistirion for the teaching of foreign languages."
After mentioning Article 52 of the EEC Treaty and citing
judgment no. 147/86 of the Court of Justice of the European
Communities, of 15 March 1988 (Commission v. the Hellenic
Republic), the Supreme Administrative Court went on to say:
"Consequently, the impugned decision rejecting the applicant's
request - based on the erroneous premiss that the bar complained
of continues to apply to all non-Greeks, without any distinction
between the nationals of other member States of the European
Communities and the nationals of non-member States - is unlawful
and must therefore be set aside. The application under
consideration must accordingly be allowed. For these reasons ...
[t]he Supreme Administrative Court sets aside the Rhodes Director
of Secondary Education's decision ..." (see paragraph 13 of the
judgment).
10. According to section 50 (1) of Presidential Decree no.
18/1989 codifying the legislative provisions on the Supreme
Administrative Court, "The decision allowing an application for
judicial review shall declare the impugned measure void, which
entails its general nullity, whether it is a general or individual
measure." Section 50 (4) provides: "In discharging the obligation
imposed on them by Article 95 para. 5 of the Constitution [see
paragraph 23 of the judgment], the administrative authorities must
comply with the judgments of the Supreme Administrative Court in
the light of the circumstances of each case, either by taking
positive measures to that end or by refraining from any action
contrary to the Supreme Administrative Court's decision. Failure
to do so may entail, in addition to ... criminal penalties ...,
personal liability in damages."
11. According to that legislation, the Supreme Administrative
Court's judgments were final decisions allowing Mr and Mrs
Hornsby's applications to set aside and determined the specific
issue. The refusal of authorisation to open a frontistirion was
set aside as being contrary to Article 52 of the Treaty
instituting the European Economic Community, which was directly
applicable in Greece at the time when the applications for
authorisation were made. Admittedly, the judgments did not set
aside the administrative authorities' refusal on account of any
other illegalities which might have vitiated it - relating, for
example, to the question whether the applicants had the
qualifications required of Greek nationals by the legislation then
in force. In their operative provisions they did no more than set
aside the refusal of authorisation without ordering that the
authorisation sought should be granted. As a result, in spite of
further requests for execution of the Supreme Administrative
Court's judgments, the Greek administrative authorities have
still, eight years later, not granted the authorisation to which
the applicants were entitled under the Greek law in force at the
time.
12. That being the case, the rigidity - and indeed formalism -
of administrative proceedings to set aside cannot justify this
denial of justice nor require further procedural steps to be taken
to obtain a new court decision on a case where the applicants'
rights had been determined by the highest administrative court.
Nevertheless, the opinion of the majority is consistent with our
case-law, which interprets Article 6 para. 1 of the Convention
(art. 6-1) in accordance with the principles established in its
Preamble and in Article 3 of the Vienna Convention on the Law of
Treaties, that is to say in a teleological, autonomous and
evolutive manner, adapted to social needs. In the Golder judgment
of 21 February 1975 (Series A no. 18, p. 17, para. 35) the Court
held: "The principle whereby a civil claim must be capable of
being submitted to a judge ranks as one of the universally
"recognised" fundamental principles of law; the same is true of
the principle of international law which forbids the denial of
justice. Article 6 para. 1 (art. 6-1) must be read in the light of
these principles."
13. That unitary view of judicial proceedings, in which
disputed personal rights are the subject of detailed argument
between the parties before a judge who must later make a final
determination of them, seems to be opposed to a rather abstract
idea of justice in which the individual is obliged to go to a
court, as if he were responsible for law enforcement, to contest
the lawfulness of an administrative decision, though that decision
is prejudicial to his personal rights. Even if his application to
set aside is allowed, such a procedure cannot bring him redress
for the injury done to him because the court remits the case to
the administrative authorities for them to recommence the
proceedings.
14. The Court has already expressed its views on the
effectiveness of such proceedings "by instalments" in the
following terms: "Even supposing that the Supreme Administrative
Court had allowed [the applicants'] application, there is nothing
to indicate that they would have obtained the authorisation
sought, as the authorities did not in practice always comply with
the decisions of the Supreme Administrative Court" (see the
Manoussakis and Others v. Greece judgment of 26 September 1996,
Reports of Judgments and Decisions 1996-IV, p. 1359, para. 33).
Likewise, in the Scollo v. Italy judgment of 28 September 1995
(Series A no. 315-C, p. 55, para. 44), the Court held: "the
inertia of the competent administrative authorities engages the
responsibility of the Italian State under Article 6 para. 1 (art.
6-1)."
15. Consequently, in spite of the difficulties of adapting it
to a now outdated concept of historical administrative law (see
Garcia de Enterria-Fernandez Rodriguez, Curso de Derecho
Administrativo, Madrid, 1986, vol. II, pp. 36 - 54), on the
effectiveness of the fundamental right of access to a court I
agree with the majority's finding of a violation. This element is
becoming essential for the administration of justice in a
democratic society and a firm enunciation of the principle seems
to me as timely as it is necessary. In short, I see this as a step
towards harmonisation of the safeguards required in administrative
proceedings and civil proceedings in order to ensure more
effective protection of the rights of individuals in their
dealings with administrative authorities. Administrative decisions
are ceasing to occupy the dominant position in administrative
proceedings and becoming merely the reason for their existence.
The object of administrative proceedings is formed solely by the
originating application, from which the legal situations of the
individuals concerned are derived.
DISSENTING OPINION OF JUDGE PETTITI
I voted with the minority for non-violation, on account of the
reasoning and the legal stance adopted by the majority, whose
arguments did not, in my opinion, take sufficient account of the
specific features of the present case.
It was not a question of the general application of Article 6
(art. 6) by the courts of the member States of the Council of
Europe, whether or not members of the European Union, or of
refusal to comply with a judicial decision which had become "final
and enforceable" in respect of a particular litigant.
Before that stage it was, above all, a dispute over Community
law between a litigant who was a national of a Community member
State and a State which was a member of the European Union.
On 15 March 1988 the Court of Justice of the European
Communities held that the Hellenic Republic had failed to comply
with its obligations under Articles 52 and 59 of the EEC Treaty by
prohibiting EEC nationals to set up frontistiria (language
schools).
The European Court of Human Rights should therefore draw a
distinction between review of the lawfulness of the impugned
decision and the adoption of legal decisions designed to fill the
vacuum created by the decision to set aside.
On this point, I endorse that part of Judge Morenilla's
concurring opinion which reads:
"According to that legislation, the Supreme Administrative
Court's judgments were final decisions allowing Mr and Mrs
Hornsby's applications to set aside and determined the specific
issue. The refusal of authorisation to open a frontistirion was
set aside as being contrary to Article 52 of the Treaty
instituting the European Economic Community, which was directly
applicable in Greece at the time when the applications for
authorisation were made. Admittedly, the judgments did not set
aside the administrative authorities' refusal on account of any
other illegalities which might have vitiated it - relating, for
example, to the question whether the applicants had the
qualifications required of Greek nationals by the legislation then
in force. In their operative provisions they did no more than set
aside the refusal of authorisation without ordering that the
authorisation sought should be granted. As a result, in spite of
further requests for execution of the Supreme Administrative
Court's judgments, the Greek administrative authorities have
still, eight years later, not granted the authorisation to which
the applicants were entitled under the Greek law in force at the
time."
Irrespective of the specific remedies and actions against the
State for breaches of Community law, and looking at the case
purely from the standpoint of Article 6 of the Convention (art.
6), it must be considered that the Supreme Administrative Court's
judgments did no more than set aside as null and void the decision
of 12 April 1988 rejecting the application for authorisation to
open a school, which was contrary to the decision of the Court of
Justice of the European Communities.
These judgments did not have any operative provisions obliging
the State to grant the applicants authorisation to open a school.
The refusal of authorisation which gave rise to the judgments
could not therefore, in my opinion (and contrary to what is said
in paragraph 45), be held for the purposes of Article 6 (art. 6)
to constitute a denial of justice for failure to execute them
directly.
But since the applicants had already applied to the
administrative and judicial authorities according to the correct
procedures it was incumbent upon the State, immediately after the
judgments of the Supreme Administrative Court, to make speedy
arrangements to control access, including regulations and forms
for verifying qualifications, and to organise the qualifying
examination. The authorities' failure to do so, in spite of the
judgment of the Court of Justice of the European Communities,
resulted in deadlock. The control process adopted by the States of
the European Union in the matter of the directives relating to
practice as a lawyer could have been implemented. If it had been,
a finding either that the applicants no longer wished to maintain
their request or that the State had refused to apply the law would
have permitted the conclusion that there had not been or that
there had been a breach of Article 6 (art. 6). The delay by the
authorities in fulfilling their administrative obligations under
Community law could, to a certain extent, have amounted to a
refusal of access and unwillingness to accept a judicial solution,
which would, if so, have constituted a violation of Article 6
(art. 6). In that sense, the conclusion adopted in the judgment
was not necessary as matters stood.
DISSENTING OPINION OF JUDGE VALTICOS
In the present case there are certainly many criticisms that
can be made of Greek legislation, the Greek administrative and
governmental authorities and the Greek courts. However, account
must also be taken of the time element, more recent measures and
the applicants' conduct.
There was incontestably a failure to bring legislation into
line with the legal order of the European Communities, or in any
event a lengthy delay in doing so. In addition - and this was not
the first case of the kind - a long period of time elapsed before
the applicants received any reply from the Minister of Education.
And when, more than ten years after their initial applications,
Presidential Decree no. 211/1994, published on 10 August 1994,
finally gave the nationals of member States of the European
Community the right to set up frontistiria (private schools in
Greece), it was on condition, for those who did not have a Greek
secondary school-leaving certificate, that they pass an
examination in Greek language and history. Even on that point,
while it is quite easy to understand the need to ensure that those
concerned have an adequate knowledge of Greek, one might wonder
why a knowledge of Greek history should be necessary for those who
wish to teach foreign languages, and this requirement is certainly
open to criticism.
That, however, is not the issue. The issue is simpler, as
matters stand at present. The applicants lodged a complaint which
was originally, without a doubt, well-founded. After an admittedly
excessive delay the Government brought Greek legislation into line
with European law - for the most part, at least - and the
violation was remedied, though tardily, I repeat. The applicants
were then twice asked to take an examination (see paragraph 22,
3rd sub-paragraph, of the judgment), which, on the whole, may be
regarded as a reasonable condition. They did not do so and seem to
have abandoned their application for authorisation to open a
school, preferring the prospect of substantial compensation to a
gamble on their results in such an examination. The essential role
of the Court is to ensure the application of the Convention's
provisions and to impel the Contracting States to apply it. It is
not to condemn retrospectively violations for which redress has
been afforded. At the time of delivery of the present judgment it
appears, firstly, that the impugned legislation has been brought
into conformity with the Convention, on the whole, and secondly
that the applicants are no longer pursuing their application to
open a school. It is regrettable that this important information
was not given in paragraph 45 of the judgment.
In any case, after the - admittedly tardy - measures taken by
the Government, it cannot be said that there is, at the present
time, a violation of the Convention, as the Court seems to have
decided.
|
