НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ
(Извлечение)
ПРИМЕНЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ
7. В судебной практике возник вопрос о возможности совмещения
обязанностей должностных лиц органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, а также избранных населением или
назначенных вышестоящим должностным лицом глав местного
самоуправления с обязанностями депутатов представительных
(законодательных) органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и выборных лиц местного самоуправления.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ
полагает следующее.
Это вопрос о правовом статусе этих лиц, отнесенный в
соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации
к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации. В связи с этим в ч. 7 ст. 4 Федерального закона от
19 сентября 1997 г. No. 124-ФЗ "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" установлено, что ограничения, связанные со
статусом депутата, выборного должностного лица, в том числе с
невозможностью находиться на государственной или муниципальной
службе, входить в состав законодательного (представительного)
органа самоуправления, заниматься иной оплачиваемой деятельностью,
устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными
законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской
Федерации.
В соответствии со ст. 76 Конституции Российской Федерации по
предметам совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии
с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации. При отсутствии федерального закона субъект
Федерации вправе принять собственный закон по предмету совместного
ведения.
В настоящее время федеральным законодательством определен
правовой статус государственных и муниципальных служащих, но не
решен вопрос о статусе депутатов представительных органов
государственной власти в субъектах Российской Федерации и выборных
лиц местного самоуправления.
Согласно ст. 11 Федерального закона от 31 июля 1995 г.
No. 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской
Федерации" государственные служащие не вправе заниматься другой
оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной
творческой деятельности, быть депутатами представительных органов
государственной власти и местного самоуправления.
Эти ограничения в силу ст. 60 Федерального закона от
28 августа 1995 г. No. 154-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" до принятия
соответствующего федерального закона были распространены и на
муниципальных служащих и закреплены впоследствии в ст. 11
Федерального закона от 8 января 1998 г. No. 8-ФЗ "Об основах
муниципальной службы в Российской Федерации".
Таким образом, федеральным законодательством для
государственных и муниципальных служащих установлен запрет на
совмещение исполнения служебных обязанностей с участием в выборных
органах государственной власти и местного самоуправления.
Нарушение этого запрета может повлечь за собой увольнение
служащего с работы после его избрания в представительные органы
власти и местного самоуправления.
Вместе с тем на уровне федерального законодательства в
настоящее время отсутствуют ограничения занимать какие-либо
должности, связанные со статусом депутата представительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации или выборного
лица местного самоуправления, включая выборную должность главы
местного самоуправления. Введение такого запрета предусматривается
в проекте федерального закона "Об основах статуса выборного лица
местного самоуправления в Российской Федерации", причем в
законопроекте предполагается предусмотреть норму, в соответствии с
которой эти ограничения не будут распространяться на выборных лиц
местного самоуправления, вступивших в должность до принятия
данного закона.
При таких обстоятельствах отсутствуют условия для отказа в
регистрации избранных депутатов представительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации или для
прекращения их полномочий по тем мотивам, что они не освободили
государственные или муниципальные должности, со ссылками на
федеральное законодательство. В равной мере это касается и глав
муниципальных образований (независимо от способа их избрания на
должность или назначения на нее), поскольку они в силу прямого
указания ч. 2 ст. 7 Федерального закона "Об основах муниципальной
службы в Российской Федерации" не являются муниципальными
служащими; предусмотренные в ст. 11 этого Закона ограничения на
них не распространяются.
Это общее правило может быть изменено субъектом Российской
Федерации, который в своем региональном законодательстве может
установить нормы, запрещающие совмещение выборной должности в
органах местного самоуправления со статусом депутата
представительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации. Формы такого запрета могут быть
различными: не только прямое указание на это в законе о статусе
депутата представительного органа власти субъекта Российской
Федерации, но и в других формах, например, в виде ограничения
порядка регистрации избранного депутата, не выполнившего
обязательства освободить ранее занимаемую должность, в законах о
выборах органов государственной власти и органов местного
самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Гражданин Б. обратился в суд с заявлением о признании не
соответствующим федеральному законодательству постановления
Государственной Думы Ярославской области от 26 марта 1996 г. "О
подтверждении полномочий депутатов Государственной Думы
Ярославской области второго созыва" в части подтверждения
полномочий девяти депутатов, а также о взыскании с Государственной
Думы Ярославской области в возмещение морального вреда 250 млн.
рублей.
Б. просил обязать Думу объявить о прекращении полномочий
названных депутатов и изъять у них депутатские удостоверения
ввиду того, что эти лица не могут быть депутатами, поскольку
являются муниципальными служащими. По его мнению, такое совмещение
должностей влияет на принятие решения Государственной Думы
Ярославской области и тем самым ущемляет его права как гражданина
и избирателя, причиняет ему нравственные страдания.
Решением Ярославского областного суда в удовлетворении
заявленных требований отказано.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ
решение оставила без изменения, указав следующее.
Как видно из материалов дела, перечисленные заявителем лица
были избраны депутатами Государственной Думы Ярославской
области.
В соответствии со ст. 48 Устава Ярославской области и ст. 2
Закона Ярославской области "О статусе депутата Государственной
Думы Ярославской области" полномочия депутата Государственной Думы
Ярославской области наступают с момента его избрания и
заканчиваются в день проведения выборов депутатов Государственной
Думы Ярославской области следующего созыва или в иных случаях,
установленных Уставом Ярославской области, законами Российской
Федерации и Ярославской области.
В федеральном законодательстве и законах Ярославской области
не содержится оснований для прекращения полномочий депутата
ввиду его работы (нахождения на службе, занятии должности) в
органах местного самоуправления.
При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно
отказал Б. в удовлетворении заявленных требований.
Ссылка заявителя на ст. 60 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" как на правовое основание для прекращения депутатских
полномочий необоснованна, поскольку данной нормой закона
установлено, что до принятия соответствующего федерального закона
на муниципальных служащих распространяются ограничения,
установленные федеральным законодательством для государственных
служащих.
Как правильно отмечено в решении суда, несоблюдение
ограничений, установленных законом для государственных служащих,
в силу ст. 25 Федерального закона "Об основах государственной
службы Российской Федерации" является основанием для прекращения
государственной службы, а не депутатских полномочий.
Таким образом, оснований к отмене решения суда первой
инстанции не имелось.
8. А. обратился в суд с жалобой на решение территориальной
избирательной комиссии о регистрации главы г. Стрежевого Ш.
депутатом представительного органа местного самоуправления,
ссылаясь на недопустимость одновременного исполнения
обязанностей государственной (муниципальной) службы и исполнения
обязанностей депутата представительного органа местного
самоуправления в силу п. 6 ст. 18, ст. 60 Федерального закона "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации", ст. 11 Федерального закона "Об основах государственной
службы Российской Федерации", ст. 40 Временного положения о
проведении выборов депутатов представительных органов местного
самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления
в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления (приложение к
Федеральному закону от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и
быть избранными в органы местного самоуправления") и п. 6 ст. 26
Закона Томской области "О местном самоуправлении в Томской
области".
Решением судебной коллегии по гражданским делам Томского
областного суда жалоба А. удовлетворена.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ,
рассмотрев дело в кассационном порядке, отменила решение суда
первой инстанции и вынесла новое решение об отказе в
удовлетворении жалобы А. по следующим основаниям.
Заявитель обжаловал в суд решение избирательной комиссии о
признании полномочий депутата органа местного самоуправления, не
оспаривая при этом правомерность исполнения Ш. полномочий главы
г. Стрежевого. Предметом судебного разбирательства являлась
правомерность признания полномочий депутата представительного
органа местного самоуправления территориальной избирательной
комиссией, а не правомерность совмещения исполнения обязанностей
государственной (муниципальной) службы с осуществлением
депутатских полномочий.
При рассмотрении дела суд должен был проверить соответствие
решения территориальной избирательной комиссии г. Стрежевого о
признании полномочий депутата Ш. федеральному законодательству и
законам Томской области, но не сделал этого, ошибочно
распространив нормы перечисленных заявителем законов,
устанавливающие ограничения для государственных (муниципальных)
служащих быть депутатами представительных органов местного
самоуправления, на статус депутата представительного органа
местного самоуправления.
Согласно п. 6 ст. 18 Федерального закона от 28 августа 1995 г.
No. 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" статус депутата, члена
выборного органа местного самоуправления, выборного должностного
лица местного самоуправления и ограничения, связанные со статусом
этих органов и лиц, устанавливаются Конституцией Российской
Федерации, федеральным законом, законами субъектов Российской
Федерации.
Ни в Конституции Российской Федерации, ни в федеральном
законодательстве, ни в законах Томской области о местном
самоуправлении нет ограничений права граждан, в том числе
занимающих должности в государственных или муниципальных органах,
быть избранными депутатами представительных органов местного
самоуправления, в связи с чем у суда отсутствовали законные
основания для признания недействительным решения территориальной
избирательной комиссии г. Стрежевого об утверждении депутатских
полномочий Ш.
Вопрос о правомерности исполнения Ш. обязанностей главы
г. Стрежевого после избрания депутатом представительного органа
местного самоуправления г. Стрежевого выходит за рамки данного
дела и может быть предметом судебного разбирательства в случае
обращения заинтересованных лиц в суд с данными требованиями.
Обстоятельства дела установлены на основании имеющихся в деле
материалов достаточно полно, но допущена ошибка в применении норм
материального права. В соответствии с п. 4 ст. 305 ГПК РСФСР суд
кассационной инстанции отменил решение и вынес новое решение об
отказе в удовлетворении жалобы А., не передавая дело на новое
рассмотрение в суд первой инстанции.
9. Гражданин П. обратился в суд с жалобой на действия
Центральной избирательной комиссии Республики Марий Эл, считая,
что комиссия незаконно зарегистрировала и выдала депутатские
удостоверения об избрании депутатами Государственного Собрания
Республики Марий Эл второго созыва депутатам, не сложившим с себя
полномочий государственных и муниципальных служащих. По мнению
заявителя, исполнение депутатами своих обязанностей одновременно с
исполнением должностных обязанностей по службе противоречит
федеральному законодательству и законам Республики Марий Эл. П.
также сослался на то, что действиями Центральной избирательной
комиссии Республики Марий Эл нарушены его депутатские права:
являясь депутатом Государственного Собрания Республики Марий Эл,
он поставлен в неравное положение с указанными депутатами. Он
просил суд признать неправомерными действия Центральной
избирательной комиссии Республики Марий Эл по наделению
полномочиями названных депутатов и признании их полномочий
недействительными.
Верховный суд Республики Марий Эл в удовлетворении требований
П. отказал.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ
отменила решение суда первой инстанции, указав следующее.
Суд первой инстанции не принял во внимание, что
законодательством Республики Марий Эл не допускается работа в
представительном органе государственной власти лиц, не сложивших с
себя полномочий государственных и муниципальных служащих.
Отказывая П. в удовлетворении жалобы, суд исходил из того, что
федеральное и республиканское законодательство не предусматривает
признания депутатских полномочий недействительными. Центральная
избирательная комиссия Республики Марий Эл не наделена какими-либо
полномочиями по этому вопросу. Статья 55 Закона Республики Марий
Эл "О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Марий
Эл" не устанавливает обязанность Центральной избирательной
комиссии по проверке фактического соблюдения избранным депутатом
ограничений по депутатской деятельности или государственной
службе, проверке подлежит лишь наличие письменного сообщения
кандидата. Эта норма, по мнению суда, наделяет Центральную
избирательную комиссию правом отказать в регистрации депутатов.
Суд также признал необоснованным довод П. о том, что указанные
им в жалобе депутаты занимают государственные должности, так как
Управление государственной противопожарной службы МВД Республики
Марий Эл, Центргоссанэпиднадзора республики и районов,
государственные предприятия УКС Правительства Республики Марий Эл,
главы администрации районов и городов не являются органами
государственной власти, образуемыми в соответствии с Конституцией
Российской Федерации. Все перечисленные должности не входят в
Сводный перечень государственных должностей Российской
Федерации, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от
19 января 1995 г., и в Сводный перечень государственных
должностей Республики Марий Эл, утвержденный Указом Президента
Республики Марий Эл от 1 января 1995 г. Не входят указанные лица и
в перечень, установленный в ст. 67 Конституции Республики Марий
Эл.
Эти выводы суда Коллегия признала ошибочными, поскольку они
сделаны без учета и анализа всех правовых норм, регулирующих
спорные отношения, в противоречии с требованиями ст. 55 Закона
Республики Марий Эл от 25 июля 1995 г. "О выборах депутатов
Государственного Собрания Республики Марий Эл".
Согласно названной норме соответствующая окружная
избирательная комиссия после подписания протокола о результатах
выборов извещает об этом кандидата, избранного депутатом
Государственного Собрания. На основании упомянутого Закона
кандидат, избранный депутатом Государственного Собрания, в
трехдневный срок в письменной форме обязан сообщить в
соответствующую избирательную комиссию о сложении с себя
обязанностей, не совместимых со статусом депутата Государственного
Собрания.
Центральная избирательная комиссия после официального
опубликования общих итогов выборов регистрирует избранного
депутата Государственного Собрания и выдает ему удостоверение об
избрании при условии выполнения им требований, установленных ч. 1
ст. 55 Закона Республики Марий Эл от 25 июля 1995 г.
Таким образом, Центральная избирательная комиссия после
официального опубликования общих итогов выборов вправе
регистрировать избранного депутата Государственного Собрания и
выдавать ему удостоверение об избрании, если кандидат, избранный
депутатом, в трехдневный срок в письменной форме сообщит в
соответствующую избирательную комиссию о сложении с себя
обязанностей, не совместимых со статусом депутата Государственного
Собрания.
Вывод суда о том, что Центральная избирательная комиссия с
учетом требований ст. 55 данного Закона проверяет лишь наличие
письменного сообщения кандидата в депутаты и не вправе отказать в
регистрации, противоречит содержанию этой нормы.
Более того, при разрешении жалобы П. суд оставил без внимания
то обстоятельство, что ст. 31 Закона Республики Марий Эл "О
выборах депутатов Государственного Собрания Республики Марий Эл"
предусмотрено, что лица, которые не могут быть депутатами
Государственного Собрания Республики Марий Эл в силу ст. 67
Конституции Республики Марий Эл, дают письменное обязательство в
соответствующую окружную избирательную комиссию об освобождении
ими занимаемой должности в случае их избрания депутатами
Государственного Собрания Республики Марий Эл.
Несоблюдение статьи Закона Республики Марий Эл от 25 июля
1995 г., содержащей упомянутые ограничения, влечет за собой
признание избрания депутата недействительными.
Приведенная правовая норма свидетельствует об ошибочности
вывода суда о том, что действующее в Республике законодательство
не предусматривает оснований признания депутатских полномочий
недействительными.
В соответствии со ст. 67 Конституции Республики Марий Эл
депутатами Государственного Собрания Республики Марий Эл не могут
быть лица, входящие в состав Правительства республики, аппарата
Президента и Правительства, а также руководители ведомств
Республики Марий Эл; депутат Государственного Собрания, работающий
на штатной оплачиваемой основе, не может заниматься другой
оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и
творческой.
Однако суд не выяснил, на какой основе работают в
Государственном Собрании депутаты, указанные в жалобе П.,
занимаются ли они другой оплачиваемой деятельностью, кроме
преподавательской, научной и творческой.
Кроме того, суд не учел и то, что согласно ст. 21 Закона
Республики Марий Эл "О выборах депутатов Государственного Собрания
Республики Марий Эл" в полномочия Центральной избирательной
комиссии республики входит осуществление и иных полномочий в
соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях
избирательных прав граждан Российской Федерации", Законом
Республики Марий Эл "О Центральной избирательной комиссии" и
данным Законом. В силу ст. 55 Закона Республики Марий Эл "О
выборах депутатов Государственного Собрания Республики Марий Эл"
Центральная избирательная комиссия регистрирует избранного
депутата Государственного Собрания и выдает ему удостоверение об
избрании при условии выполнения им требований о сложении с себя
полномочий, не совместимых со статусом депутата Государственного
Собрания Республики Марий Эл.
Решение суда отменено с направлением дела на новое
рассмотрение.
10. В процессе формирования органов местного самоуправления
возникают многочисленные споры, связанные с определением
территорий, имеющих статус муниципальных образований, с
определением структуры органов местного самоуправления и статуса
выборных должностных лиц местного самоуправления.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и
Федеральным законом от 28 августа 1995 г. No. 154-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" к компетенции муниципальных образований отнесены
вопросы местного значения, например, вопрос о целесообразности
введения в соответствии с Уставом муниципального образования
должности главы местного самоуправления.
Вопросы, имеющие существенное значение для всего региона,
регулируются федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации. К числу этих вопросов отнесено определение территорий
местного самоуправления и статуса выборных должностных лиц
местного самоуправления.
1 октября 1996 г. Законодательным Собранием Ленинградской
области был принят Закон "О проведении муниципальных выборов в
Ленинградской области в 1996 году", в ст. 2 которого установлено,
что в районах, городах, поселках, селах, иных поселениях и
волостях Ленинградской области, не имеющих представительных
органов местного самоуправления и вступивших в законную силу
уставов муниципальных образований, муниципальные выборы проводятся
в соответствии с ч. 1 ст. 1 этого Закона с учетом следующих
положений:
1) представительные органы местного самоуправления избираются
населением на четыре года по мажоритарной избирательной системе
при одномандатных округах;
2) глава муниципального образования избирается населением
муниципального образования на четыре года;
3) полномочия представительного органа местного самоуправления
по организации муниципальных выборов, предусмотренные областным
Законом "О выборах органов и должностных лиц местного
самоуправления в Ленинградской области", исполняются главой
местной администрации;
4) полномочия вновь избранного органа местного самоуправления
устанавливаются в объеме, предусмотренном ч. 4 ст. 23 областного
Закона "О местном самоуправлении в Ленинградской области" от
29 апреля 1996 г. No. 12-ОЗ;
5) к полномочиям главы муниципального образования относятся
полномочия по решению всех вопросов местного значения, за
исключением отнесенных к ведению представительного органа местного
самоуправления ч. 4 ст. 23 областного Закона "О местном
самоуправлении в Ленинградской области";
6) глава муниципального образования имеет право решающего
голоса в представительном органе местного самоуправления,
подписывает его решения и руководит на принципах единоначалия
местной администрацией.
Пункты 3 и 6 данной статьи действуют до момента вступления в
законную силу устава муниципального образования.
Как установлено ст. 3 названного областного Закона, численный
состав представительного органа местного самоуправления в районах,
городах, поселках, селах, иных поселениях и волостях Ленинградской
области, не имеющих на момент принятия настоящего Закона
представительных органов местного самоуправления и принятых в
установленном порядке уставов муниципальных образований,
устанавливается в зависимости от количества жителей в соотношении:
до семи тысяч жителей - семь депутатов, свыше семи тысяч жителей
от первых семи тысяч жителей - семь депутатов и по одному депутату
от каждых последующих двух тысяч жителей.
Прокурор Ленинградской области обратился в суд с заявлением о
признании ст. ст. 2 и 3 областного Закона "О проведении
муниципальных выборов в Ленинградской области в 1996 году"
недействительными, так как они противоречат нормам Конституции
Российской Федерации, федеральному и областному законодательству о
местном самоуправлении.
Гражданин И. обжаловал в суд пп. 1, 2, 4, 5 и 6 указанного
Закона, как нарушающие право граждан на самостоятельное
осуществление местного самоуправления.
Судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского
областного суда протест прокурора и жалобы И. удовлетворила
частично, признав недействительной ст. 2 обжалуемого областного
Закона в части указания на проведение муниципальных выборов в
районах Ленинградской области, а также пп. 2, 4, 5 и 6 ст. 2
областного Закона. В остальной части протест прокурора и жалоба
И. оставлены без удовлетворения.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ,
рассмотрев дело в кассационном порядке, пришла к следующим
выводам.
Согласно п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации
установление общих принципов организации системы органов
местного самоуправления находится в совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам
совместного ведения субъект Российской Федерации вправе принимать
законы и иные нормативные акты, которые в силу ст. 76
Конституции Российской Федерации не должны противоречить
федеральному законодательству.
В соответствии с ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 28 августа
1995 г. территории муниципальных образований устанавливаются в
соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Положения законов Ленинградской области о местном
самоуправлении, согласно которым органы местного самоуправления на
уровне районов образуются только в тех случаях, когда все
поселения и волости в границах района добровольно объединятся в
единое муниципальное образование, не противоречат федеральному
законодательству о местном самоуправлении, поскольку вопрос об
установлении территорий муниципальных образований разрешается не
федеральным, а местным законодательством, и не нарушает права
граждан на осуществление местного самоуправления, так как в
соответствии с областным законодательством местное самоуправление
осуществляется на всей территории области, но не на уровне районов
области, а на более низком уровне.
В связи с этим выводы суда об отсутствии оснований для
удовлетворения требований И. о признании незаконными положений
оспариваемого Закона, препятствующих проведению выборов в районные
органы местного самоуправления Ленинградской области, правильны.
В ч. 6 ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопрос
о структуре органов местного самоуправления отнесен к компетенции
самого муниципального образования, а не к компетенции субъекта
Российской Федерации. В этом же Федеральном законе определено, что
в муниципальном образовании обязательно формирование только
выборного представительного органа местного самоуправления (ч. 2
ст. 14, ст. 15), а должность выборного главы муниципального
образования может быть предусмотрена в уставе муниципального
образования (ч. 1 ст. 16). С учетом этих норм Федерального закона
суд обоснованно признал недействительными положения областного
Закона, устанавливающие порядок избрания глав муниципальных
образований, в которых еще не приняты уставы и не введены
должности главы муниципального образования.
По этим же основаниям суд правильно признал недействительными
положения областного Закона "О проведении муниципальных выборов в
Ленинградской области в 1996 году" о полномочиях главы
муниципального образования.
Довод администрации Ленинградской области о том, что права
жителя г. Санкт-Петербурга И. областным Законом "О проведении
муниципальных выборов в Ленинградской области в 1996 году" не
нарушаются, так как ни активным, ни пассивным избирательным
правом на областных муниципальных выборах он не обладает,
основанием к отмене решения суда быть признан не может, поскольку
изложенные в жалобе И. требования полностью отражены в заявлении
прокурора и существенного самостоятельного значения в суде не
имели.
Кроме того, в соответствии с ч. 5 ст. 4 Федерального закона от
19 сентября 1997 г. No. 124-ФЗ "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" ограничения пассивного избирательного
права по признаку постоянного или преимущественного проживания
гражданина на территории субъекта Российской Федерации,
муниципального образования не допускается ни федеральным, ни
региональным законодательством.
В кассационном протесте прокурора правильно указано на
имеющееся в решении противоречие: суд признал недействительным
указание в ст. 2 оспариваемого Закона на районы области как
муниципальные образования, но отказал в удовлетворении
аналогичного требования относительно ст. 3 того же Закона. При
отсутствии правовых оснований для проведения выборов в районные
органы местного самоуправления нет оснований к установлению
численного состава этих органов Законом Ленинградской области.
Решение суда в этой части отменено с вынесением нового решения об
удовлетворении требования прокурора о признании
недействительными положений ст. 3 областного Закона "О проведении
муниципальных выборов в Ленинградской области в 1996 году",
устанавливающих численный состав районных представительных органов
местного самоуправления. В остальной части решение суда оставлено
без изменения.
11. Мэрия г. Владивостока обратилась в суд с заявлением о
признании недействительными абзацев 1 и 5 п. 2 ст. 5 Закона
Приморского края от 29 сентября 1997 г. "Об административно -
территориальном устройстве Приморского края", ссылаясь на то, что
Дума Приморского края неправомерно отнесла пять районов
г. Владивостока к муниципальным образованиям, нарушив тем самым
право населения г. Владивостока, также имеющего статус
муниципального образования, самостоятельно разрешать вопросы
создания внутригородских муниципальных образований.
Решением Приморского краевого суда заявление мэрии
г. Владивостока оставлено без удовлетворения.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ
оставила решение без изменения по следующим основаниям.
В соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской
Федерации установление общих принципов организации системы
органов государственной власти и местного самоуправления находится
в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации.
По вопросам местного самоуправления субъектом Российской
Федерации издаются законы, которые не должны противоречить
федеральному законодательству о местном самоуправлении.
Административно-территориальное устройство, в том числе и
определение территорий муниципальных образований, устанавливается
законами субъекта Российской Федерации, поскольку эти вопросы,
хоть и затрагивают интересы местного самоуправления, являются
общими для всего региона и не могут быть отнесены к вопросам
местного значения, которые в силу ч. 1 ст. 130 Конституции
Российской Федерации население муниципального образования вправе
решать самостоятельно.
Согласно ст. ст. 12 и 13 Федерального закона от 28 августа
1995 г. No. 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" и в силу ст. 2 Федерального
закона от 26 ноября 1996 г. No. 138-ФЗ "Об обеспечении
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и
быть избранными в органы местного самоуправления" вопросы
определения территорий муниципальных образований, а также
порядок образования, объединения, преобразования или упразднения
муниципальных образований, установления и изменения их границ и
наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.
Исходя из этих положений Конституции Российской Федерации и
федерального законодательства, следует признать правильным вывод
суда о том, что Законом Приморского края от 29 сентября 1997 г.
административно-территориальные единицы (муниципальные
образования), в которых граждане могут реализовать свое
конституционное право на местное самоуправление, определены
правомерно.
В соответствии с ч. З ст. 12 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" вопросы об образовании, объединении, о преобразовании
или об упразднении внутригородских муниципальных образований,
установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения
населения соответствующей территории представительным органом
местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с
уставом города.
Эта норма предусматривает дополнительную гарантию для
населения городов, имеющих внутригородское деление на районы, на
осуществление местного самоуправления и в то же время не может
трактоваться как запрещающая определение внутригородских
муниципальных образований законом субъекта Российской Федерации в
тех случаях, когда в силу объективных причин, отсутствия
нормативной базы для реального формирования органов местного
самоуправления в различных регионах, бездействия или прямого
противодействия органов государственной власти и ранее
сформированных органов местного самоуправления население
фактически лишается возможности реализовать право на местное
самоуправление.
Как установил суд, в г. Владивостоке, который в соответствии с
Законом Приморского края от 29 сентября 1997 г. наряду с пятью
районами является муниципальным образованием, не создан
общегородской представительный орган местного самоуправления и
не принят устав города. Население города лишено возможности в
установленном ч. З ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"
порядке реализовать свое право на решение вопросов об образовании,
объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских,
муниципальных образований, установлении или изменении их
территорий.
При таких условиях доводы мэрии г. Владивостока о том, что
обжалуемым Законом нарушается конституционное право населения
города на самостоятельное решение внутригородских вопросов
местного самоуправления, необоснованны. Включение районов
г. Владивостока краевым Законом в число муниципальных образований
не является препятствием для осуществления местного самоуправления
в городе, произведено с учетом исторически сложившихся традиций и
фактически существующих районов в городе, имеющих отдельные от
общегородских органы управления, суды, прокуратуры и иные районные
структуры.
В том случае, если в уставе города, при принятии которого
должно быть учтено мнение населения, впоследствии не будет
предусмотрено районное деление г. Владивостока и наличие в нем
внутригородских муниципальных образований, представительный орган
местного самоуправления города в силу ч. З ст. 12 упомянутого
Федерального закона от 28 августа 1995 г. имеет возможность
разрешить вопрос об упразднении районов как муниципальных
образований. Вместе с тем в будущем уставе г. Владивостока может
быть предусмотрена и двухступенчатая система органов местного
самоуправления как на уровне города, так и на уровне его районов.
Установление такой системы органов местного самоуправления не
противоречит ни Конституции Российской Федерации, ни федеральному
законодательству о местном самоуправлении, ни Закону Приморского
края от 29 сентября 1997 г. Более того, в уставе города может быть
установлено территориальное общественное самоуправление населения
районов в соответствии со ст. 27 Федерального закона от 28 августа
1995 г. В любом из этих трех случаев упразднение районных
муниципальных образований должно происходить в порядке, который
должен быть определен в уставе города, и с учетом мнения
населения.
Доводы представителей мэрии г. Владивостока о том, что
юридически районы г. Владивостока не существуют с момента принятия
постановления мэра города No. 328 от 14 марта 1994 г. о ликвидации
пяти районов г. Владивостока, в связи с чем у Думы Приморского
края не было оснований вводить в этих районах местное
самоуправление, необоснованны.
Даже при наличии нормативного акта, упразднившего районное
деление г. Владивостока в законном порядке, определение Законом
Приморского края районов города как муниципальных образований не
нарушает ни норм федерального законодательства, ни норм Устава
Приморского края, в ст. 67 которого закреплено право Приморского
края в своем законе определять территории местного самоуправления,
ни законных прав населения города.
Вместе с тем мэрия г. Владивостока не опровергла факта
существования до настоящего времени как юридически, так и
фактически районов в г. Владивостоке. При рассмотрении арбитражным
судом дела по иску ОАО "Компания содействия региональному
процветанию", СП "Роско" к мэрии г. Владивостока и к
администрации Фрунзенского района г. Владивостока о признании
недействительным распоряжения о сносе строения и.о. мэра
г. Владивостока ссылался на то, что районная администрация -
самостоятельное юридическое лицо, отвечающее по своим
обязательствам в полном объеме; что постановление мэра
г. Владивостока от 31 октября 1996 г. No. 115 "О реализации
постановления мэра г. Владивостока от 14 марта 1994 г. No. 328" (и
тем более само постановление от 14 марта 1994 г. No. 328)
фактически не исполнено.
Решением Ленинского районного суда г. Владивостока от
26 декабря 1996 г. (оставленным без изменения судебной коллегией
по гражданским делам Приморского краевого суда от 28 января
1997 г.) действия и решения мэрии г. Владивостока, направленные на
ликвидацию пяти районов города, признаны незаконными, поскольку
изменение административно-территориального устройства города
выходит за пределы компетенции исполнительного органа местного
самоуправления.
Изложенный в жалобе довод о том, что в определениях Судебной
коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ по ранее
рассмотренным делам содержится вывод об отсутствии
внутригородского деления г. Владивостока на районы, необоснован.
Как установил суд при рассмотрении дела по заявлениям районных
прокуроров г. Владивостока о назначении даты выборов в районные
органы местного самоуправления, в Приморском крае была создана
нормативно-правовая база, необходимая для проведения выборов в
органы местного самоуправления, в связи с чем эти выборы не могли
быть проведены на основании положений Федерального закона от
26 ноября 1996 г. No. 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав
граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы
местного самоуправления". При этом судом отмечено, что в вопросе о
том, на каком уровне в г. Владивостоке будет создана система
органов местного самоуправления, до принятия соответствующего
краевого закона имеется неопределенность, не позволявшая до
принятия этого закона сформировать районные органы местного
самоуправления. В настоящее время эта неопределенность устранена
региональным законом о территориальном делении Приморского края.
12. Барнаульская городская Дума обратилась в суд с заявлением
о признании недействительными ст. 5 Закона Алтайского края
"О бюджете государственного фонда занятости населения Алтайского
края на 1997 год" и п. 5 постановления Алтайского краевого
Законодательного Собрания от 28 апреля 1997 г. No. 135 "О Законе
Алтайского края "О бюджете государственного фонда занятости
населения Алтайского края на 1997 год", ссылаясь на то, что эти
акты нарушают права местного самоуправления и приняты с
превышением полномочий представительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации.
Положение п. 5 постановления Алтайского краевого
Законодательного Собрания от 28 апреля 1997 г. No. 135 "О Законе
Алтайского края "О бюджете государственного фонда занятости
населения Алтайского края на 1997 год" о предоставлении комитету
по занятости населения Алтайского края права безакцептного
списания средств со счетов районных и городских служб занятости,
по мнению заявителя, противоречит нормам гражданского
законодательства и не могло быть установлено субъектом Российской
Федерации, поскольку гражданское законодательство находится в
ведении Российской Федерации. Увеличение в 1997 году отчислений
средств, собранных на счетах службы занятости г. Барнаула, в
краевую часть фонда занятости населения до 60% с 35% в 1996
году, предусмотренное ст. 5 упомянутого Закона Алтайского края,
нарушает право местного самоуправления г. Барнаула на
осуществление мероприятий по борьбе с безработицей и приведет к
срыву ряда социальных программ, предусмотренных комплексной
Программой занятости населения города на 1996-1997 годы,
утвержденной Барнаульской городской Думой 1 марта 1996 г.
Решением Алтайского краевого суда п. 5 постановления
Алтайского краевого Законодательного Собрания от 28 апреля 1997 г.
No. 135 "О Законе Алтайского края "О бюджете государственного
фонда занятости населения Алтайского края на 1997 год" признан
недействительным; в удовлетворении требования заявителя о
признании недействительной ст. 5 Закона Алтайского края "О бюджете
государственного фонда занятости населения Алтайского края на 1997
год" отказано.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ
оставила решение без изменения, указав следующее.
В соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции Российской
Федерации гражданское законодательство находится в ведении
Российской Федерации.
Субъект Российской Федерации не может принимать нормативные
акты гражданско-правового характера, противоречащие федеральному
законодательству.
Согласно ч. 1 ст. 22 Закона Российской Федерации "О занятости
населения в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от
20 апреля 1996 г. No. 36-ФЗ) средства на финансирование
мероприятий по содействию занятости населения (фонд занятости)
аккумулируются на счетах в учреждениях Центрального банка
Российской Федерации, других уполномоченных банков.
Взаимоотношения банка и его клиента, основанные на договоре
банковского счета, являются гражданско-правовыми и регулируются
главой 45 ГК РФ.
В ст. 854 ГК РФ определены основания списания денежных средств
с банковского счета. Такими основаниями являются либо
распоряжение самого клиента, а при отсутствии такого распоряжения
списание денежных средств допускается по решению суда, а также в
случаях, установленных законом или предусмотренных договором между
банком и клиентом.
В соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции Российской
Федерации и ст. 3 ГК РФ под законом в данном случае понимается
федеральный закон, а не закон субъекта Российской Федерации.
Федерального закона, предусматривающего возможность списания
средств, находящихся на счетах территориальных служб занятости
населения, без согласия этих служб, нет, в связи с чем суд
обоснованно признал недействительным п. 5 постановления Алтайского
краевого Законодательного Собрания от 28 апреля 1997 г.
Доводы Алтайского краевого Законодательного Собрания и
комитета по занятости населения Алтайского края о том, что
отношения между службами занятости различного уровня являются
финансовыми и административными, не могут служить основанием для
установления субъектом Российской Федерации собственных
гражданско-правовых норм, противоречащих федеральному
гражданскому законодательству. Обжалуемая Барнаульской городской
Думой норма постановления Алтайского краевого Законодательного
Собрания устанавливает обязательные правила не только для
субъектов административных или финансовых отношений, но и для
субъектов гражданских правоотношений, в частности, для банков и их
клиентов. Органы государственной власти субъектов Российской
Федерации правом на введение таких норм не наделены.
Не может быть признан обоснованным и довод Алтайского краевого
Законодательного Собрания о возможности применения к отношениям
между краевым комитетом по занятости населения, территориальными
службами занятости и банками по аналогии ст. 5 Федерального
закона от 17 декабря 1996 г. No. 155-ФЗ "О бюджете
Государственного фонда занятости населения Российской Федерации на
1996 год", в соответствии с которой Федеральной службе занятости
России предоставлено право безакцептного списания средств,
подлежащих перечислению в федеральную часть, со счетов
территориальных органов службы занятости.
В соответствии со ст. 10 ГПК РСФСР применение судом по
аналогии закона, регулирующего сходные отношения, допустимо только
в случае отсутствия закона, регулирующего спорные отношения. В
данном же случае спорные отношения урегулированы нормами
Гражданского кодекса Российской Федерации, что исключает аналогию
закона. Упомянутый Федеральный закон от 17 декабря 1996 г.
No. 155-ФЗ устанавливает специальную норму, касающуюся
ограниченного состава субъектов правоотношения и строго
определенного предмета этих отношений - федеральной части фонда
занятости. Расширительному толкованию нормы этого специального
Закона не подлежат.
Не было оснований и для удовлетворения кассационной жалобы
Барнаульской городской Думы.
Фонд занятости является государственным внебюджетным фондом
Российской Федерации и федеральной государственной собственностью.
Порядок распоряжения этим фондом устанавливается федеральными
органами государственной власти (ч. 4 ст. 22 Федерального закона
"О занятости населения в Российской Федерации").
В силу ч. 2 п. 8 Положения о Государственном фонде занятости
населения Российской Федерации, утвержденного постановлением
Верховного Совета Российской Федерации от 8 июня 1993 г.
No. 5132-1, размеры отчислений из фондов занятости, формируемых в
городах и районах, в части обязательных страховых взносов
работодателей и работающих граждан в фонды занятости, формируемые
в субъектах Российской Федерации, устанавливаются
представительными органами государственной власти субъектов
Российской Федерации по представлению исполнительных органов
власти.
Таким образом, вывод суда о том, что размер отчислений из
фонда занятости населения г. Барнаула в краевую часть фонда
занятости установлен Алтайским краевым Законодательным Собранием в
пределах его полномочий, является правильным.
Ссылка Барнаульской городской Думы на противоречие Закона
Алтайского края "О бюджете государственного фонда занятости
населения Алтайского края на 1997 год" п. 28 ч. 2 ст. 6
Федерального закона от 28 августа 1995 г. No. 154-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" необоснованна.
В соответствии с п. 28 ч. 2 ст. 6 Федерального закона от
28 августа 1995 г. в ведении муниципальных образований наряду с
другими вопросами местного значения находятся вопросы обеспечения
социальной поддержки и содействия занятости населения.
Исходя из закрепленного в ч. 1 ст. 130 Конституции Российской
Федерации принципа самостоятельного разрешения населением вопросов
местного значения, расходы на выполнение местных социальных
программ сверх утвержденного субъектом Российской Федераций
бюджета фонда занятости на отчетный год должны производиться за
счет собственных средств местного самоуправления.
Действительно, Программа содействия занятости населения
Алтайского края была разработана, как и аналогичная программа
г. Барнаула, на 1996-1997 годы. Вместе с тем выполнение этих
программ осуществляется в соответствии с бюджетом фонда занятости.
Бюджет Государственного фонда занятости населения Российской
Федерации согласно ст. 22 Федерального закона "О занятости
населения в Российской Федерации" формируется на отчетный год;
этот бюджет утверждается ежегодными федеральными законами,
которым должны соответствовать как бюджеты органов службы
занятости населения субъектов Российской Федерации, так и
территориальных органов службы занятости населения.
В решении суд обоснованно указал на то, что бюджет краевой
части фонда занятости утверждается законом Алтайского края
ежегодно. Бюджет муниципального образования в части использования
средств из фонда занятости должен утверждаться исходя из
выделенных муниципальному образованию Алтайским краевым
Законодательным Собранием средств Государственного фонда
занятости населения.
В случае несоответствия между утвержденным Алтайским краевым
Законодательным Собранием краевым бюджетом фонда занятости и
Программой содействия занятости населения г. Барнаула
корректировке подлежит именно эта программа, а не бюджет
Государственного фонда занятости населения субъекта Российской
Федерации.
13. Мэр г. Владивостока обратился в суд с заявлением о
признании недействительной ст. 20 Закона Приморского края от
23 апреля 1997 г. "О краевом бюджете на 1997 год", считая, что
положение о выплате ежемесячных пособий на детей из бюджетов
городов и районов края, а не из бюджета субъекта Российской
Федерации противоречит федеральному законодательству.
Определением судьи Приморского краевого суда в принятии
заявления отказано по п. 1. ст. 219 ГПК РСФСР со ссылкой на
неподведомственность дела суду общей юрисдикции, заявителю было
рекомендовано обратиться в арбитражный суд.
По частной жалобе Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда РФ отменила определение и направила дело на
новое рассмотрение по существу в Приморский краевой суд по
следующим основаниям.
В соответствии со ст. 20 Закона Приморского края от 23 апреля
1997 г. "О краевом бюджете на 1997 год" расходы на выплату единого
ежемесячного пособия на каждого ребенка должны быть предусмотрены
в бюджетах городов и районов края.
Данное положение краевого закона является нормативным,
поскольку им установлено типовое правило поведения, которое
распространяется на неопределенный круг субъектов правоотношений и
рассчитано на неоднократное применение.
Согласно ст. 22 АПК РФ дела по спорам о признании
недействительными нормативных актов органов власти к
подведомственности арбитражных судов не отнесены, в связи с чем
указание судьи о подведомственности данного дела арбитражному суду
необоснованно.
При отказе в принятии заявления мэра г. Владивостока судья
ссылался на то, что в силу ст. 32 Закона Российской Федерации от
15 апреля 1993 г. No. 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по
формированию и использованию внебюджетных фондов представительных
и исполнительных органов государственной власти республик в
составе Российской Федерации, автономной области, автономных
округов, краев и областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга,
органов местного самоуправления" в случае нарушения
соответствующим вышестоящим органом власти положений данного
Закона соответствующий представительный или исполнительный орган
власти вправе обратиться за защитой своих прав в арбитражный суд.
Вместе с тем это положение Закона Российской Федерации от
15 апреля 1993 г. не может трактоваться как вводящее специальную
процессуальную норму, отличную от общих положений АПК РФ о
подведомственности дел арбитражным судам. В тех случаях, когда
между органами власти различных уровней возникает спор по
бюджетным вопросам индивидуального экономического характера, не
связанный с оспариванием нормативных актов соответствующего органа
власти, согласно ст. 22 АПК РФ такой спор подлежит рассмотрению в
арбитражном суде.
Как предусмотрено ст. 46 Федерального закона от 28 августа
1995 г. No. 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации", орган местного
самоуправления имеет право обжаловать нормативные акты органов
государственной власти субъекта Российской Федерации в суд общей
юрисдикции.
В соответствии с ч. 1 ст. 60 Закона Российской Федерации от
5 марта 1992 г. No. 2449-1 "О краевом, областном Совете народных
депутатов и краевой, областной администрации" данное дело подсудно
Приморскому краевому суду по первой инстанции.
Судебная коллегия
по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации
|
