[неофициальный перевод]
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
СУДЕБНОЕ РЕШЕНИЕ
МАКГИНЛИ (McGINLEY) И ИГАН (EGAN) ПРОТИВ
СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА
(Страсбург, 9 июня 1998 года)
(Извлечение)
КРАТКОЕ НЕОФИЦИАЛЬНОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ ДЕЛА
A. Основные факты
Заявители, г-н Кенет Макгинли и г-н Эдвард Иган, оба
британские подданные, родились соответственно в 1938 г. и 1939 г.
Г-н Макгинли проживает в Пейсли, а г-н Иган в Глазго, Шотландия.
Между ноябрем 1957 г. и сентябрем 1958 г. Великобритания
произвела в атмосфере шесть испытаний ядерного оружия на острове
Рождества, в Тихом океане. В этот период г-н Макгинли служил в
армии на острове, а г-н Иган, служивший во флоте, находился на
борту судна вблизи острова.
Во время этих испытаний воинскому составу было приказано
стоять в строю во время и после взрыва на открытой позиции, спиной
к месту взрыва, с закрытыми глазами в течение двух секунд после
взрыва. Заявители утверждают, что целью этой процедуры было
осознанное решение подвергнуть военнослужащих действию радиации в
экспериментальных целях. Правительство это отрицает и заявляет,
что военнослужащие находились в достаточном удалении от центра
взрыва, чтобы не подвергнуться опасному уровню радиации, и что
целью процедуры построения было обезопасить персонал от
какого-либо вредного воздействия последствий взрыва на их зрение и
физическое состояние.
Не существует каких-либо документальных свидетельств
относительно уровня воздействия радиации (если оно вообще имело
место) на военнослужащих, включая заявителей, поскольку пленочные
дозиметры (темнеющие, если они подвергаются воздействию радиации)
были выданы только примерно тысяче, в основном гражданских, лиц,
находившихся на острове Рождества и работавших в определенных,
контролируемых районах, где проходили испытания.
У заявителей существуют определенные проблемы со здоровьем,
которые они связывают с воздействием радиации, вызванной ядерными
взрывами. Они оба подали прошения о назначении им военной пенсии,
которые были отклонены Министерством социального обеспечения inter
alia на основании заявления Министерства обороны о том, что никто
из заявителей не служил в районах, в которых они могли бы быть
подвергнуты опасному уровню радиации. Хотя каждый из заявителей
утверждал, что он лечился по поводу болезней, возникших
непосредственно после испытательных взрывов, Министерство обороны
заявило, что оно не нашло каких-либо медицинских документов,
относящихся к данному делу. Последующие обращения заявителей в
апелляционный пенсионный суд (АПС) были также отклонены.
Документы, содержащие оригиналы докладов того времени об
уровне радиации вблизи острова Рождества, вызванной испытаниями,
хранятся в Управлении по исследованиям в области атомного оружия.
Хотя эти документы были недоступны для представителей
общественности, они не являются секретными и, как утверждает
Правительство, могли бы быть предоставлены, если бы это
потребовалось, с целью рассмотрения в апелляционном пенсионном
суде.
B. Разбирательство в Комиссии по правам человека
Заявление г-на Макгинли было подано в Комиссию 20 апреля
1993 г., а заявление г-на Игана - 31 декабря 1993 г. И то и другое
были признаны частично приемлемыми 28 ноября 1995 г.
В своем докладе от 26 ноября 1996 г. Комиссия установила факты
и выразила мнение, что имело место нарушение статьи 6 п. 1
Конвенции (единогласно); что нет необходимости в рассмотрении
жалобы по статье 13 (единогласно); и что имело место нарушение
статьи 8 (двадцатью тремя голосами против трех).
Комиссия направила дело в Суд 22 января 1997 г.
ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ СУДЕБНОГО РЕШЕНИЯ
ВОПРОСЫ ПРАВА
I. О предмете судебного разбирательства
67. В своих письменных и устных обращениях в Суд заявители
предъявили следующие жалобы. Во-первых, они утверждали, что их
права в соответствии со статьей 6 п. 1 на справедливое
рассмотрение дела и права в соответствии со статьей 8 на уважение
их личной и семейной жизни были нарушены в результате утаивания
документов, которые могли бы помочь им установить, имеется ли
какая-либо связь между состоянием их здоровья и воздействием
радиации. Во-вторых, они утверждали в соответствии со статьей 3
Конвенции, что в результате несправедливого рассмотрения их
пенсионных дел они оба испытали острый душевный стресс. В-третьих,
они утверждали, что отсутствие со стороны Правительства контроля
над воздействием на них радиации в то время, когда они находились
на острове Рождества, повлекло за собой нарушение статей 2 и 3.
В-четвертых, они заявили об отсутствии в связи с их жалобами
каких-либо эффективных внутригосударственных средств правовой
защиты (статья 13 Конвенции). И наконец, г-н Макгинли утверждал,
что он подвергался преследованиям со стороны государственных
органов в нарушение статьи 8.
68. Суд отмечает, что Комиссия признала приемлемыми лишь
жалобы заявителей в соответствии со статьей 6 п. 1 и статьями 8 и
13 Конвенции, касающимися отказа предоставить им указанные
документы (см. п. 65 выше).
Жалобы по статьям 2 и 3 относительно отсутствия
дозиметрического контроля на острове Рождества не рассматривались
Комиссией, и в любом случае они основаны на событиях, имевших
место в 1958 г., до заявления, сделанного Соединенным Королевством
14 января 1966 г. о признании действия статей 25 и 46 (см п. 63
выше). Жалоба г-на Макгинли относительно преследований была
признана неприемлемой ввиду срока давности, предусмотренного
статьей 26 Конвенции. Из этого следует, что Суд не компетентен
рассматривать эти жалобы.
69. Что касается жалобы в соответствии со статьей 3, то Суд
отмечает, что эта жалоба основана на тех же фактах, что и жалобы,
поданные в соответствии со статьей 6 п. 1 и статьями 8 и 13,
которые Комиссия признала приемлемыми. Хотя Суд мог бы рассмотреть
эти факты с точки зрения статьи 3, несмотря на то, что Комиссия не
сочла эту жалобу приемлемой (см. например, Решение от 19 февраля
1998 г. по делу Гуерра против Италии (Reports, т. 223, п. 44).
Суд, так же как и Комиссия, считает, что содержание жалоб в
большей степени подпадает под действие статьи 6 п. 1 и статьи 8.
70. В результате Суд считает необходимым рассмотреть только
жалобы заявителей, подпадающие под статью 6 п. 1 и статьи 8 и 13,
касающиеся непредоставления документов.
II. Предварительные возражения Правительства
71. Правительство сочло, что жалобы заявителей по статье 6
п. 1 и статье 8 Конвенции относительно отказа в предоставлении им
некоторых документов должны были быть объявлены неприемлемыми
из-за неполного использования внутренних средств правовой защиты в
соответствии со статьей 26 Конвенции, которая предусматривает:
"Комиссия может принимать дела к рассмотрению только после
того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты,
в соответствии с общепризнанными нормами международного права..."
72. Правительство обратило внимание Суда на тот факт, что
правило 6 Регламента АПС (см. п. 59 выше) устанавливает процедуру,
которая позволяет истребовать любой относящийся к делу, открытый
или закрытый, документ, за исключением тех случаев, когда
государственный секретарь, министр или уполномоченное на то
должностное лицо установит, что данный документ относится к тем,
которые не подлежат рассекречиванию в интересах безопасности. Ни
один из заявителей не воспользовался этой процедурой во время
рассмотрения их дела в Великобритании. Если бы они это сделали, то
органы Конвенции в Страсбурге находились бы в более благоприятном
положении, поскольку имели бы мотивированное мнение АПС о том,
действительно ли данные документы относятся к рассматриваемым
спорным вопросам, а также информацию о том, были ли эти документы
на самом деле рассекречены.
73. Заявители не выдвигали аргументов по статье 26.
74. Комиссия заявила, что вопрос о неиспользовании внутренних
средств правовой защиты относительно препятствий к доступу в суд
должен быть присоединен к рассмотрению дела по существу.
75. Суд согласился с Комиссией в том, что аргументы
Правительства относительно внутренних средств правовой защиты
тесно связаны с существом жалоб заявителей в соответствии со
статьями 6 п. 1 и 8 и должны быть соединены с рассмотрением дела
по существу (см. также Решение от 21 сентября 1993 г. по делу
Кремцов против Австрии. Серия A, т. 268-В, с. 41, п. 42).
III. О предполагаемом нарушении статьи 6 п. 1 Конвенции
76. Заявители в своих жалобах утверждают, что в результате
сокрытия некоторых частей их воинских медицинских карт и отчетов
об уровнях радиации на острове Рождества после ядерных испытаний
они были лишены реального доступа к суду в нарушение статьи 6 п. 1
Конвенции, которая гласит inter alia:
"Каждый человек имеет право при определении его гражданских
прав и обязанностей... на справедливое... разбирательство..."
A. Аргументы сторон
1. Заявители
77. Заявители утверждают, что целью процедуры военного
построения (см. п. 10 выше) было умышленное решение подвергнуть
военнослужащих, размещенных на острове Рождества или вблизи от
него, действию радиации в экспериментальных целях. В подтверждение
этого заявления они ссылаются на ряд документов: доклад 1953 г.
Британского Комитета обороны по исследовательской политике в
области атомного вооружения, в котором содержалось требование,
чтобы во время будущих испытаний атомного оружия были проведены
исследования влияния различных типов взрывов на "людей,
использующих различные виды защиты или без таковых"; меморандум
Королевских Военно-воздушных Сил 1955 г., в котором утверждалось,
что "во время испытаний в 1957 г. (в Австралии, район Маралинга)
военно-воздушные силы приобретут неоценимый опыт в управлении
атомным оружием и продемонстрируют влияние атомных взрывов на
личный состав и технику"; циркуляр Военного департамента от
1957 г., также относящийся к испытаниям в Австралии, который
констатирует, что "весь личный состав, отобранный для несения
службы в Маралинге, может быть подвергнут радиации при исполнении
ими служебных обязанностей".
78. Они утверждали, что государство принимало участие в
сокрытии данных, занималось дезинформацией и препятствовало
получению информации с тем, чтобы избежать ответственности за
последующие проблемы со здоровьем военнослужащих, вызванные
испытаниями на острове Рождества. Так, в период испытаний военные
власти решили не контролировать уровни индивидуальных доз
радиации, полученных военнослужащими, а в последующие годы были
приняты меры, чтобы препятствовать удовлетворению исков о
назначении пенсий, поданных ветеранами атомных испытаний, такими,
как заявители. Эти меры приняли форму inter alia отказа в доступе
к документам, необходимым им для установления того, что их
проблемы со здоровьем были связаны с их военной службой.
79. В своей Памятной записке заявители обозначили эти
документы как части своих армейских медицинских карт, где подробно
говорится о лечении симптомов, связанных с радиацией, таких, как
изъязвление кожи, тошнота, диарея, которые появились у них после
процедуры построения (см. п. 17 и 47 выше). Там же содержатся
данные измерений уровней радиации вблизи острова Рождества
непосредственно после проведения ядерных испытаний.
В своих дополнительных заявлениях (см. п. 6 выше) Макгинли и
Иган признали, что отчеты об уровнях радиации, представленные в
Суд Правительством (см. п. 14 выше), не оказали бы им какой-либо
помощи при их обращении в АПС. Однако они полагали, что целый ряд
документов, ставших достоянием гласности и относящихся к более
ранним английским атомным испытаниям в Австралии, наводит на
мысль, что подобные же отчеты могли быть составлены также и в
отношении испытаний на острове Рождества. Поэтому они утверждали,
что важные материалы все еще продолжают утаиваться и, в частности,
соответствующая информация о дозах радиации, полученной
военнослужащими, должна была бы содержаться в неопубликованных
отчетах контролера дозиметрической службы, который лично отвечал
за дозиметрический контроль в различных частях острова.
2. Правительство
80. Правительство отрицало, что существовало какое-либо
намерение подвергнуть заявителей и других военнослужащих действию
опасных уровней радиации на острове Рождества или в его
окрестностях во время проведения атомных испытаний, или
какие-нибудь последующие действия по сокрытию или препятствованию
в получении информации во избежание ответственности. Правительство
утверждало, что материалы, на которых основываются жалобы
заявителей в этой связи (см. п. 77 выше), были вырваны из
контекста, и ни в коей мере не подтверждают, что военнослужащие
были облучены. Правительство представило в Суд ряд датированных
тем временем документов, включая планы по обеспечению безопасности
во время испытаний (которые предусматривали процедуру построения
после взрыва для того, чтобы обеспечить защиту всего личного
состава на острове от возможного повреждения зрения и другого
риска, вызванного взлетевшими на воздух под действием ударной
волны материальными объектами). В Суд были также представлены
данные об измерениях радиации в воздухе, в выпадениях на земле, в
дождевой воде, морской воде и в организмах рыб вблизи острова
Рождества непосредственно после испытаний (см. п. 14 выше).
Согласно этому документу, радиация не достигала опасных уровней в
районах, где находились обычные военнослужащие, каковыми являлись
и настоящие заявители.
81. Правительство заявило, что статья 6 п. 1 не предоставляет
какого-либо общего права доступа к информации, находящейся в
распоряжении государственных органов, и не обязывает государство
открывать все документы, имеющие касательство к возможным в
будущем гражданским разбирательствам, которые предположительно
могли бы быть возбуждены. Эта статья обязывает государство
обеспечить соответствующую процедуру для того, чтобы гарантировать
справедливое осуществление гражданских прав.
Такая процедура предусмотрена статьей 6 Регламента АПС (см.
п. 59 выше). У заявителей не было бы никакой необходимости
цитировать название требуемого документа или номер файла. Вместо
этого было достаточно запросить неуточненные документы, связанные,
например, с ответом Министерства обороны Министерству социального
обеспечения о том, что заявитель был подвергнут нулевой радиации.
Не возникло бы никаких возражений по соображениям безопасности
против предоставления данных об уровнях радиации. Поскольку ни
один из заявителей не воспользовался этой процедурой, то нельзя
утверждать, что им было отказано в реальном доступе к суду по
причине сокрытия документов.
82. В любом случае Правительство оспаривало тот факт, что
некоторые из документов, на сокрытие которых жаловались заявители,
существовали вообще и что какие-либо из этих докладов смогли бы
помочь заявителям в их жалобах, которые рассматривались в АПС.
Таким образом, Правительство настаивало, что изложение дела,
представленного в АПС, содержало полные копии всех существовавших
тогда военных медицинских отчетов. Данные относительно уровней
радиации на острове Рождества не подтвердили бы утверждений
заявителей (см. п. 79 выше). Доклады контролера дозиметрической
службы (там же) оказались бы неуместными, поскольку данное лицо
было ответственно за сбор данных об индивидуальных дозах радиации,
полученных теми, кто предположительно мог подвергнуться риску быть
облученным и кому выдали пленочные дозиметры. Ни тот, ни другой
заявитель не входили в эту категорию людей. И наконец, в ответ на
утверждение заявителей, что наличие открытой документации,
относящейся к испытаниям в Маралинге в Австралии, по аналогии
указывает на существование других, закрытых докладов, которые
должны были быть составлены и в отношении острова Рождества,
Правительство заявило, что это было не так, поскольку испытания на
острове Рождества носили гораздо более ограниченный характер и
были сконцентрированы главным образом на изучении эффективности
оружия.
3. Комиссия
83. Комиссия не нашла, что медицинские документы,
свидетельствующие о лечении, якобы полученном заявителями сразу же
после испытательных взрывов, действительно существовали на дату
признания Соединенным Королевством права на подачу индивидуальной
жалобы в Суд (см. п. 63 выше). Она, однако, установила, что отчеты
о радиационном состоянии окружающей среды на острове Рождества на
то время были составлены, но до сих пор не обнародованы по
причинам национальной безопасности. Не имея возможности изучить
эти отчеты (см. п. 14 выше), Комиссия пришла к выводу, что у
заявителей была серьезная и оправданная заинтересованность в
получении доступа к этим отчетам inter alia с целью обоснования
своих пенсионных требований. Принимая во внимание особенности
системы хранения государственных документов в Соединенном
Королевстве, которые могли бы создать трудности для заявителей в
поисках относящихся к делу документов, а также право
государственных секретарей отказывать по соображениям
государственной безопасности в предоставлении материалов,
запрошенных в соответствии со статьей 6 Регламента АПС, Комиссия
пришла к выводу, что у заявителей не существовало каких-либо
реальных возможностей для получения указанных документов. В этих
обстоятельствах возможность их доступа к АПС была для них скорее
теоретической, нежели реальной, следовательно, имело место
нарушение статьи 6 п. 1.
B. Оценка Суда
1. Применимость статьи 6 п. 1
84. У сторон, выступавших в Суде, не было разногласий по
поводу того, что судебное разбирательство, связанное с пенсионными
делами, затрагивает "определение гражданских прав" (заявителей).
Суд согласен. Из этого следует, что статья 6 п. 1 применима.
2. Соблюдение
85. Суд рассмотрит вопрос о том, не лишило ли сокрытие
документов реального доступа заявителей к АПС или к справедливому
разбирательству их дела в этом суде.
Суд отмечает, что для того, чтобы выиграть дело в АПС,
заявители должны были на основании надежных свидетельств поставить
вопрос о разумном сомнении относительно того, были ли или нет их
проблемы со здоровьем причинно связаны с их службой в вооруженных
силах (см. п. 54 выше). Поскольку они утверждали, что различные
болезненные симптомы, которые у них обнаружились, были вызваны
воздействием на них вредных уровней радиации во время испытаний на
острове Рождества, им было необходимо представить надежные
доказательства, вызывающие разумное сомнение inter alia в том, что
заявление Министерства обороны, согласно которому они не
подверглись радиации, не соответствует действительности.
86. Суд считает, что если государство - ответчик действительно
без серьезных на то оснований препятствовало заявителям в
получении доступа к документам, находящимся в его распоряжении
(или вообще отрицало бы их существование), и эти документы помогли
бы заявителям доказать в АПС, что они были подвергнуты опасным
уровням радиации, то это означало, что они были лишены права на
справедливое разбирательство в нарушение статьи 6 п. 1.
87. По утверждению заявителей, документы, о которых идет речь,
являются частью их военных медицинских карт, свидетельствующих о
том, что они страдали и лечились от болезней, связанных с
облучением, вскоре после испытательных взрывов, а также другими
записями, такими, как протоколы контролера дозиметрической службы,
по которым было бы возможно определить степень их личной дозы
облучения (см. п. 79 выше).
88. Что касается первой категории документов, то Суд, так же
как и Комиссия, не уверен, что даже если бы из представлений
заявителей можно было бы заключить, что медицинские карты были
заведены в связи с их лечением по поводу последствий испытательных
взрывов, то эти документы все еще существовали на дату, когда
Соединенное Королевство сделало заявление по поводу статей 25 и 46
(см. п. 63 выше).
Что же касается документов относительно степени радиационного
облучения, которому подвергся каждый из заявителей, то ясно, что
никаких персональных записей не существовало, поскольку во время
испытаний не проводилось какого-либо индивидуального
дозиметрического контроля состояния военнослужащих, в число
которых входили и заявители. Последние согласились, что доклады о
радиационной обстановке на острове Рождества не смогли бы помочь
им добиться удовлетворения своих требований (см. п. 79 выше). Суд
не прошел мимо утверждения заявителей, что и другие относящиеся к
делу документы должны были быть составлены в период проведения
испытаний и что они все еще скрываются государством, однако Суд
обращает внимание на то, что это утверждение не было подтверждено
доказательствами и является поэтому не более чем предположением.
89. Более того, отмечает Суд, если бы даже можно было
установить, что в то время, когда заявители подали свои жалобы, в
распоряжении государства действительно находились материалы,
относящиеся к спорным вопросам, рассматривавшимся в АПС, то в
соответствии со статьей 6 Регламента АПС заявители имели
возможность обратиться к председателю суда с просьбой издать
приказ о выдаче государством любого относящегося к делу документа
(см. п. 59 выше). Правительство утверждало, что для того, чтобы
применить эту процедуру, заявителям не потребовалось бы точно
указывать необходимый документ, а надо было лишь сделать общий
запрос, например попросить предоставить документальные
свидетельства, относящиеся к утверждениям, что каждый из
заявителей подвергся нулевому уровню облучения. Более того, именно
Правительство заявило, что если бы председатель АПС дал указание в
соответствии со статьей 6 открыть отчеты об уровнях радиации, то
не возникло бы никаких причин по соображениям безопасности для
утаивания подобных отчетов в соответствии со статьей 6 (2) "b"
(см. п. 59 выше).
Суд не располагает свидетельствами, которые могли бы вызвать
сомнения в этих утверждениях, особенно принимая во внимание тот
факт, что ни один из заявителей в силу неуказанных причин не
попытался воспользоваться процедурой, предусмотренной статьей 6.
90. Суд считает, что в этих обстоятельствах, когда
существовала процедура для получения доступа к документам, которая
не была использована заявителями, нельзя сказать, что государство
препятствовало заявителям получить доступ к каким-либо относящимся
к данному делу свидетельствам; или лгало, отрицая их
существование; или что заявители таким образом были лишены
реального доступа к АПС или справедливого разбирательства дела в
этом суде.
Из этого следует, что нарушение статьи 6 п. 1 Конвенции не
имело места.
91. Ввиду вышеуказанных выводов для Суда не было необходимости
решать, следует ли поддержать предварительное возражение
Правительства (см. п. 75 выше).
IV. О предполагаемом нарушении статьи 8 Конвенции
92. Заявители утверждали, что утаивание данных документов
означало, кроме того, нарушение их прав на уважение их личной и
семейной жизни в соответствии со статьей 8 Конвенции, которая
гласит:
"1. Каждый человек имеет право на уважение его личной и
семейной жизни, неприкосновенности его жилища и тайны
корреспонденции.
2. Не допускается вмешательство со стороны государственных
органов в осуществление этого права, за исключением вмешательства,
предусмотренного законом и необходимого в демократическом обществе
в интересах государственной безопасности и общественного
спокойствия, экономического благосостояния страны, в целях
предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья
или нравственности или защиты прав и свобод других лиц".
A. Аргументы сторон
93. Правительство утверждало, как и применительно к статье 6
п. 1, что у заявителей не было достаточных оснований жаловаться на
то, что им было отказано в доступе к документам, поскольку они не
предприняли никаких шагов для того, чтобы добиться этого. В любом
случае указанные в их заявлении документы не имеют отношения лично
к заявителям и не могли бы пролить свет на обстоятельства их
личной жизни.
94. Заявители оспаривали тот факт, что им было предоставлено
право доступа к документам, которые позволили бы им установить,
подверглись ли они опасным уровням радиации на острове Рождества,
с тем чтобы можно было оценить возможные последствия испытаний для
их здоровья.
95. Комиссия сочла, что отчеты об уровнях радиации на острове
Рождества имеют непосредственное отношение к личной жизни
заявителей и что последние были серьезно и обоснованно
заинтересованы в получении доступа к этим документам, поскольку
они являлись единственным источником важнейших данных, на
основании которых заявители могли составить представление о
характере и физических последствиях своего участия в программе
испытаний. По основаниям, о которых упоминалось выше в связи со
статьей 6 п. 1, Комиссия сочла вероятным, что если бы заявители в
процессе разбирательства их пенсионного дела воспользовались
процедурой, предусмотренной статьей 6 Регламента АПС, и обратились
с просьбой предоставить им эту документацию, то их просьба была бы
отклонена по причинам национальной безопасности.
Более того, Комиссия убеждена, что независимо от спорных
вопросов, связанных с пенсионными требованиями заявителей, встает
отдельный вопрос для рассмотрения по статье 8, поскольку
государство в период, когда Комиссия рассматривала это дело, не
предоставило заявителям на индивидуальной основе каких-либо
объяснений или информации относительно характера их участия в
программе испытаний и влияния этих испытаний на их здоровье,
несмотря на то, что Комиссия сочла разумной обеспокоенность со
стороны заявителей, вызванную не в последнюю очередь данными о
том, что срок жизни ветеранов атомных испытаний ниже, чем средний
показатель.
По вышеуказанным основаниям Комиссия сочла, что английская
правовая система не отреагировала адекватным образом на
заинтересованность заявителей в получении доступа к
соответствующим документам.
B. Оценка Судом
1. Применимость
96. Суд напоминает, что г-н Макгинли служил механиком
установки на острове Рождества в период, когда Соединенное
Королевство осуществляло там программу атомных испытаний, и что он
находился на расстоянии примерно 25 миль от места, где были
произведены пять взрывов. Г-н Иган служил кочегаром на корабле,
который, по данным Министерства обороны, стоял на расстоянии
примерно 60 миль от места, где был произведен один взрыв. Во время
каждого взрыва заявителям было приказано принять участие в
построении на открытом воздухе (см. п. 10 выше). В отсутствие
какого-либо индивидуального дозиметрического контроля они
оставались в неведении относительно того, подверглись они или нет
такому уровню радиации, который был связан с риском для их
здоровья.
97. Суд считает, что ввиду вышеизложенного спорный вопрос о
доступе к информации, которая могла бы развеять опасения
заявителей на этот счет или позволила бы им оценить опасность,
которой они были подвергнуты, достаточно тесно связан с личной и
семейной жизнью по смыслу статьи 8 для того, чтобы поднять этот
спорный вопрос в соответствии с положениями вышеуказанной статьи.
Из этого следует, что статья 8 является применимой.
2. Соблюдение
98. Суд считает, что нельзя утверждать, будто бы Соединенное
Королевство "вмешалось" в осуществление прав заявителей на
уважение их личной и семейной жизни. Данная жалоба касается не
какого-либо действия государства, а скорее его предполагаемой
неспособности предоставить заявителям доступ к информации.
Хотя целью статьи 8 является главным образом защита личности
от произвольного вмешательства государственных органов, она не
просто обязывает государство воздерживаться от такого
вмешательства: в дополнение к этому основному негативному
обязательству она может означать и положительные обязательства,
неотъемлемые от подлинного уважения личной и семейной жизни. Для
того чтобы определить, существует ли подобное положительное
обязательство, Суд примет во внимание справедливый баланс, который
следует установить между интересами общества в целом и
противостоящими им интересами соответствующей личности или
личностей (см. Решение по делу Гаскин против Соединенного
Королевства от 7 июля 1989 г. Серия A, т. 160, с. 17, п. 42).
99. В этой связи Суд отмечает, что, учитывая тот известный
факт, что высокий уровень радиации оказывает скрытое, но серьезное
и продолжительное воздействие на здоровье, вполне естественно, что
неуверенность заявителей в том, подвергались ли они риску или нет
во время облучения, вызывала у них большую тревогу и причиняла
страдания. Суд напоминает, что заявители признали в связи со
статьей 6 п. 1, что данные об уровне радиации не помогли бы им при
разбирательстве их дела в АПС (см. п. 79 выше). Тем не менее Суд
считает, что поскольку эти документы содержали информацию, которая
могла бы помочь заявителям в оценке уровней радиации в районе их
пребывания во время испытаний, а также могла бы успокоить их в
этом отношении, они были заинтересованы, в соответствии со
статьей 8, в получении доступа к этим документам. Как было
отмечено выше (п. 88), существование каких-либо других относящихся
к делу документов не было подтверждено и поэтому представляет
собой всего лишь предположение. По этой причине настоящее дело
отличается от дела Гуерра и другие против Италии (упоминавшегося в
п. 69 выше), в котором не оспаривалось, что деятельность завода,
имеющего отношение к делу Гуерры, представляла риск для населения
Манфредонии и что государственные учреждения имели в своем
распоряжении информацию, которая позволила бы жителям оценить этот
риск и предпринять шаги по его предотвращению.
100. Суд напоминает, что Правительство заявило, что не
существовало веских причин, связанных с соображениями национальной
безопасности для сокрытия информации относительно уровней радиации
на острове Рождества после испытаний (см. п. 81 выше).
101. В этих обстоятельствах, учитывая заинтересованность
заявителей в получении доступа к указанным материалам и очевидную
незаинтересованность скрывать их в государственных интересах, Суд
считает, что на государство это возлагает позитивное обязательство
в соответствии со статьей 8. Там, где Правительство имеет
отношение к рискованным действиям (подобным тем, что являются
предметом спора в настоящем деле) и которые могли бы иметь скрытые
неблагоприятные последствия для здоровья всех лиц, вовлеченных в
подобные действия, уважение личной и семейной жизни, в
соответствии со статьей 8, требует, чтобы была создана эффективная
и доступная процедура, предоставляющая этим лицам возможность
получить всю необходимую и относящуюся к ним информацию.
102. Что касается соответствия вышеуказанного позитивного
обязательства, то Суд напоминает о своих выводах в отношении
жалобы по статье 6 п. 1, что статья 6 Регламента АПС
предусматривает процедуру, которая позволила бы заявителям
получать от Министерства обороны требуемые документы,
подтверждающие, что они не подвергались опасному уровню облучения.
Нет каких-либо оснований считать, что эта процедура не была бы
результативной (см. п. 89 выше). Однако ни один из заявителей не
пожелал воспользоваться этой процедурой и, по свидетельствам,
представленным Суду, не обращался когда-либо ранее в компетентные
органы с просьбой предоставить ему указанные документы.
Этим настоящее дело отличается от дела Гаскина (упоминавшегося
в п. 98 выше), где заявитель подал прошение в Высокий Суд с
просьбой предоставить ему документацию, доступа к которой он
добивался.
103. Суд считает, что, предусмотрев вышеуказанную процедуру,
государство выполнило свое позитивное обязательство по статье 8 в
отношении заявителей. Следовательно, нарушение этой статьи не
имело места.
104. Принимая во внимание этот вывод, Суд не считает
необходимым выносить решение по предварительному возражению
Правительства (см. п. 75 выше).
V. Предполагаемое нарушение статьи 13 Конвенции
105. Заявители утверждали, что они были лишены возможности
эффективного судебного обжалования в нарушение статьи 13, которая
гласит:
"Каждый человек, чьи права и свободы, признанные в настоящей
Конвенции, нарушены, имеет право на эффективные средства правовой
защиты перед государственным органом даже в том случае, если такое
нарушение совершено лицами, действовавшими в официальном
качестве".
Учитывая свое заключение относительно статьи 6 п. 1 (см. п. 90
выше), Суд не считает необходимым отдельное рассмотрение жалобы по
статье 13, требования которой являются менее строгими и
поглощаются в данном деле статьей 6 п. 1.
ПО ЭТИМ ОСНОВАНИЯМ СУД
1. Постановил единогласно, что предварительное возражение
должно быть связано с Решением дела по существу;
2. Постановил шестью голосами против трех, что нарушение
статьи 6 п. 1 Конвенции не имело места;
3. Постановил единогласно, что нет необходимости в принятии
Решения по предварительному возражению в отношении статьи 6 п. 1;
4. Постановил пятью голосами против четырех, что нарушение
статьи 8 Конвенции не имело места;
5. Постановил единогласно, что нет необходимости принимать
Решение по предварительному возражению в отношении статьи 13
Конвенции;
6. Постановил единогласно, что нет необходимости в
рассмотрении жалобы по статье 13 Конвенции.
Совершено на английском и французском языках и оглашено во
Дворце прав человека в Страсбурге 9 июня 1998 г.
Председатель
Рудольф БЕРНХАРДТ
Грефье
Герберт ПЕТЦОЛЬД
В соответствии со статьей 51 п. 2 Конвенции и статьей 53 п. 2
Регламента Суда A к настоящему Решению прилагаются особые мнения
судей.
СОВМЕСТНОЕ ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЕЙ
ДЕ МЕЙЕРА, ВАЛЬТИКОСА И МОРЕНИЛЛЫ
С момента создания ядерного оружия было известно, что оно
способно не только вызвать немедленную смерть огромного числа
людей, но может также спустя много времени иметь серьезные
последствия для здоровья и физической целостности тех, кто
подвергся его прямому или косвенному воздействию с близкого или
дальнего расстояния. После того, что случилось в Хиросиме и
Нагасаки в августе 1945 года, ни у кого на этот счет не может быть
никаких сомнений.
Британское Правительство, которое с 1952 г. также постоянно
проводило испытания оружия подобного типа и было, в частности,
заинтересовано в получении информации о "влиянии ядерных взрывов
на личный состав и снаряжение" <1>, "с применением и без
применения различных средств защиты" <2>, было хорошо осведомлено
об этих последствиях. Накануне проведения испытаний, являющихся
предметом спора в данном деле, в инструкции, озаглавленной
"Правила радиологической безопасности, остров Рождества", от марта
1958 г. <3> говорилось, что "опасность является весьма коварной,
поскольку последствия проявляются не сразу, и ущерб здоровью может
стать заметным лишь через несколько лет".
--------------------------------
<1> Памятная записка от 29 ноября 1955 г. Совместная
организация по испытанию атомного оружия и подготовке
(приложение B к Памятной записке заявителей и приложение 11 к
Памятной записке Правительства). Доклад Комиссии, п. 19.
<2> Доклад Комитета от 20 мая 1953 г. Испытания атомного
оружия (приложение A к Памятной записке заявителей и приложение 11
к Памятной записке Правительства). Доклад Комиссии, п. 17.
<3> Приложение 8 к Памятной записке Правительства (см. п. 1.1
этой записки).
Соответственно, долг властей состоял в том, чтобы взять на
себя ответственность за людей, находившихся в районе проведения
испытаний, когда были произведены ядерные взрывы. Они должны были
предпринять шаги с тем, чтобы обеспечить этим людям возможность
иметь полную информацию о своем положении, необходимую для
эффективного осуществления своих прав.
Власти государства - ответчика не могли ограничиться лишь
принятием некоторых мер защиты военнослужащих во время
непосредственного проведения испытаний, подобных тем, которые были
им предписаны на острове Рождества в инструкции от марта 1958 г.,
упомянутой выше, и в ряде других документов, датированных
августом - сентябрем 1958 г., <4> которые включали, в частности,
приказ, отданный солдатам, находившимся в этом районе, повернуться
спиной к эпицентру взрыва и держать глаза прикрытыми и
закрытыми <5>.
--------------------------------
<4> Приложение 9 и 10 к Памятной записке Правительства.
<5> Инструкция о личной безопасности от 5 апреля 1958 г.,
п. 3 "j" (см. приложение 9 к Памятной записке Правительства). См.
доклад Комиссии, п. 15, 37 и 49 и Решение, п. 10.
Властям следовало бы проверить состояние здоровья участников
испытаний как до, так и после взрывов и проследить за их
физическим состоянием по крайней мере в течение того времени, пока
солдаты находились на службе в армии. Власти должны были также
проинформировать их о любых полученных и относящихся к их здоровью
данных.
Именно это в некоторой степени и было сделано властями во
время испытаний на острове Рождества, когда они провели
медицинские наблюдения над личным составом, который должен был
работать в "контролируемых зонах" или иметь дело с радиоактивными
материалами <6>.
--------------------------------
<6> См. записку от марта 1958 г., упомянутую выше, п. 10.
Масштабы этих мероприятий были значительно уже по сравнению с
тем, что было организовано в ноябре 1957 г. для испытаний в
Маралинге, когда было решено, что весь задействованный персонал
пройдет медицинскую проверку как до отъезда из Англии, так и после
возвращения туда: см. по этому вопросу документ от 19 ноября
1957 г. Личный состав Соединенного Королевства для выполнения
служебных обязанностей в Маралинге. (См. приложение 11 к Памятной
записке Правительства и приложение C к Памятной записке
заявителей.)
Но это не было сделано в отношении двух заявителей в этом
деле, один из которых находился на военной службе с октября
1956 г. по ноябрь 1959 г., <7> а другой - во флоте с октября
1956 г. по февраль 1961 г. <8> Во время испытаний 1958 г. на
острове Рождества они находились там по приказу - один где-то на
другом конце острова во время взрывов 28 апреля, 22 августа и 2,
11 и 23 сентября, <9> а другой - на палубе судна у побережья
острова во время взрыва 28 апреля <10>.
--------------------------------
<7> См. Доклад Комиссии, п. 37 и 39. Решение, п. 15 и 17.
<8> См. Доклад Комиссии, п. 49 и 50. Решение, п. 34 и 36.
<9> См. Доклад Комиссии, п. 37. Решение, п. 16.
<10> См. Доклад Комиссии, п. 49. Решение, п. 35.
Их медицинские карты, представленные Правительством <11>,
практически не содержат никакой информации касательно их
физического состояния до и после испытаний или относительно
возможных последствий их присутствия вблизи места проведения
взрывов <12>. Правительство дало понять, что такая информация
вообще отсутствует. Это означает, что, не осуществив сбора
подобной информации, власти проявили самую серьезную халатность и
небрежность <13>.
--------------------------------
<11> См. приложения 5, 6 и 7 к Памятной записке Правительства.
<12> В документах г-на Макгинли нет никаких данных за период с
30 декабря 1957 г. по 15 сентября 1958 г., в документах г-на Игана
нет никаких данных за период с 8 марта 1958 г. по 30 ноября
1958 г.
<13> Именно об этом, по всей вероятности, говорится в
протоколах заседания 15 июля 1958 года (другими словами, примерно
три месяца спустя после взрыва 28 апреля 1958 г.), когда
обсуждались меры безопасности против радиации на острове Рождества
(см. приложение 1 к Памятной записке заявителей и приложение 11 к
Памятной записке Правительства). На этом заседании два старших
офицера ВВС, без каких-либо возражений со стороны своих коллег
(одного армейского, а другого - морского офицера),
присутствовавших на этом заседании, и при поддержке командующего
группой войск особого назначения (также офицера ВВС),
председательствовавшего на заседании, выступили против проведения
анализов крови у личного состава. Один из них даже заметил, что
если военнослужащий, получивший предварительно свидетельство о
хорошем состоянии своего здоровья, впоследствии заболел бы
лейкемией, то было бы трудно опровергнуть утверждение, что болезнь
явилась результатом действия радиации, которой он был подвергнут
(см. п. 2 и 5 протоколов). Было решено, что только личный состав,
направленный в "передовую зону", пройдет врачебный контроль и что
Министерство военно-воздушных сил решит, будет ли подобная
процедура применена к личному составу, который будет направлен на
остров Рождества впоследствии (см. п. 6, второй подпункт
протоколов).
Возможно также, что такая информация существует или
существовала и что считалось необходимым держать ее в секрете или
уничтожить <14>.
--------------------------------
<14> Тенденцию приуменьшать или вообще отрицать воздействие
атомных взрывов на здоровье человека можно, в частности,
обнаружить в телексе от 31 июля 1956 г., где содержится просьба
заменить слова "показывает увеличение" словами "не показало
увеличения" (см. приложение K к Памятной записке заявителей и
приложение 11 к Памятной записке Правительства), а также в письме
от 22 декабря 1955 г., которое содержит рекомендацию не передавать
австралийскому правительству некоторые образцы в течение
нескольких дней "с тем, чтобы некоторые основные изотопы с
коротким периодом распада в значительной степени распались" (см.
приложение F к Памятной записке заявителей и приложение 11 к
Памятной записке Правительства, п. 19 доклада Комиссии).
Как бы то ни было, такую информацию необходимо было собрать и
следовало сообщить тем, кого она касалась.
Поскольку этого не случилось, государство - ответчик сделало
невозможным для заявителей эффективно осуществить свои права в
соответствующих судебных органах <15> и лишило их личной
информации, в получении которой у них имелся "жизненно важный
интерес" <16>.
--------------------------------
<15> См. mutatis mutandis Решение по делу Эйри против Ирландии
от 9 октября 1979 г. Серия A, т. 32, с. 12 - 14, п. 24.
<16> См. mutatis mutandis Решение по делу Гаскин против
Соединенного Королевства от 7 июля 1989 г. Серия A, т. 160, с. 20,
п. 49, а также Решение по делу Гуэрра и другие против Италии от
19 февраля 1998 г.
Заявителей нельзя подвергать критике за то, что они не
воспользовались процедурой, установленной статьей 6 Регламента
пенсионного апелляционного суда <17>. Тот факт, что такая
процедура существовала, не может в данном случае быть достаточным
основанием, чтобы считать выполненными позитивные обязательства,
налагаемые на государство статьями 6 и 8 Конвенции <18>. Заявители
имели право на информацию о всех последствиях для их здоровья,
которые могли явиться следствием их пребывания в районе испытаний,
включая те, которые могли повлиять на их пенсионные дела. Они
имели право знать, что могло произойти с ними, и без вынужденного
запроса с их стороны.
--------------------------------
<17> См. п. 89, 90, 102 и 103 Решения.
<18> См. п. 98 - 101 Решения.
Поэтому, по нашему мнению, имело место нарушение прав,
предусмотренных статьями 6 и 8 Конвенции.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ПЕККАНЕНА
1. Я согласен с большинством, что в связи с разбирательством
пенсионного дела заявителей статья 8 не была нарушена. Однако
кроме заинтересованности в установлении их права на пенсию
заявители имели более широкий интерес в получении доступа к
информации, относящейся к предполагаемому опасному уровню
облучения. Эта заинтересованность не была в достаточной мере
принята во внимание большинством.
2. Краткое изложение отчетов о контроле за радиационным фоном
окружающей среды на острове Рождества было опубликовано в 1993 г.,
спустя 35 лет после испытаний (см. п. 13 Решения). Сами отчеты,
послужившие основой для краткого изложения, не были предоставлены
в распоряжение заявителей до тех пор, пока Правительство не
направило их в качестве приложения к своей Памятной записке в Суд
(см. п. 14 Решения). Таким образом, заявители не имели доступа к
этой информации в течение большей части своей жизни.
3. Действительно, в соответствии со статьей 6 Регламента АПС в
течение шести недель вслед за сообщением ему изложения дела,
подготовленного Министерством социального обеспечения, каждый
заявитель имел возможность запросить требуемую документацию (см.
п. 59 Решения). Однако хотя я и согласен с тем, что Регламент
обеспечивал достаточную гарантию прав заявителей на справедливое
разбирательство в АПС, я полагаю, что этой процедуры не было
достаточно, чтобы считать, что государство выполнило свое
позитивное обязательство по статье 8, поскольку процедура
относилась лишь к пенсионным требованиям. Однако большинство Суда
решило, что и вне зависимости от их заинтересованности в решении
пенсионного вопроса, и кроме нее, у заявителей был непреходящий и
более широкий интерес относительно доступа к информации о степени
воздействия (если оно имело место) на них опасных уровней радиации
(см. п. 99 Решения).
4. В своем Решении по делу L. C. B. против Соединенного
Королевства (от 9 июня 1998 г. Reports, т. 76, с. 1404, п. 40) Суд
признал спорным утверждение, что если были основания полагать, что
дочери ветерана ядерных испытаний грозила опасность заболеть с
риском для жизни вследствие пребывания ее отца на острове
Рождества, то государственные органы были обязаны сообщить об этом
ее родителям. Хотя я согласен с большинством, что в отсутствие
каких-либо ясных свидетельств о существовании соответствующих
документов такое обязательство по фактам данного дела не возникает
и поэтому оно отличается от дела Гуэрра и другие против Италии
(см. п. 99 Решения), я считаю, что государство должно было
предоставить заявителям эффективную и доступную процедуру, которая
позволила бы им получить любую необходимую и относящуюся к делу
информацию (см. п. 101 Решения). Однако разбирательство не
показало, что кроме шестинедельного срока, предусмотренного
статьей 6, в распоряжении заявителей была какая-либо иная
процедура, которая позволила бы им получить документы, не ставшие
пока достоянием гласности.
5. В этих обстоятельствах я считаю, что доступные заявителям
процедуры были недостаточными для того, чтобы признать, что
государство выполнило свое позитивное обязательство предоставить
средства, благодаря которым заявители могли бы получить доступ к
этой информации.
Поэтому в этом отношении имело место нарушение статьи 8
Конвенции.
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
CASE OF McGINLEY AND EGAN v. THE UNITED KINGDOM
JUDGMENT <*>
(Strasbourg, 9.VI.1998)
In the case of McGinley and Egan v. the United Kingdom <1>,
--------------------------------
<*> The present judgment is subject to editorial revision
before its reproduction in final form in Reports of Judgments and
Decisions 1998. These reports are obtainable from the publisher
Carl Heymanns Verlag KG (Luxemburger Strasse 449, D-50939
{Koln} <**>), who will also arrange for their distribution in
association with the agents for certain countries as listed
overleaf.
--------------------------------
<**> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке
набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
The European Court of Human Rights, sitting, in accordance
with Article 43 of the Convention for the Protection of Human
Rights and Fundamental Freedoms ("the Convention") and the
relevant provisions of Rules of Court A <2>, as a Chamber composed
of the following judges:
---------------------------------
Notes by the Registrar
<1> The case is numbered 10/1997/794/995-996. The first number
is the case's position on the list of cases referred to the Court
in the relevant year (second number). The third number indicates
the case's position on the list of cases referred to the Court
since its creation and the last two numbers indicate its position
on the list of the corresponding originating applications to the
Commission.
<2> Rules of Court A apply to all cases referred to the Court
before the entry into force of Protocol No. 9 (1 October 1994) and
thereafter only to cases concerning States not bound by that
Protocol. They correspond to the Rules that came into force on 1
January 1983, as amended several times subsequently.
Mr R. Bernhardt, President,
Mr J. De Meyer,
Mr N. Valticos,
Mr R. Pekkanen,
Mr J.M. Morenilla,
Sir John Freeland,
Mr A.B. Baka,
Mr G. Mifsud Bonnici,
Mr V. Butkevych,
and also of Mr H. Petzold, Registrar, and Mr P.J. Mahoney,
Deputy Registrar,
Having deliberated in private on 28 November 1997, 3 February
and 21 May 1998,
Delivers the following judgment, which was adopted on the
lastmentioned date:
PROCEDURE
1. The case was referred to the Court by the European
Commission of Human Rights ("the Commission") on 22 January 1997,
within the threemonth period laid down by Article 32 1 and
Article 47 of the Convention. It originated in two applications
(nos. 21825/93 and 23414/94) against the United Kingdom of Great
Britain and Northern Ireland lodged with the Commission under
Article 25 by Mr Kenneth McGinley on 20 April 1993 and Mr Edward
Egan on 31 December 1993 respectively. Both the applicants are
British nationals.
The Commission's request referred to Articles 44 and 48 and to
the declaration whereby the United Kingdom recognised the
compulsory jurisdiction of the Court (Article 46). The object of
the request was to obtain a decision as to whether the facts of
the case disclosed a breach by the respondent State of its
obligations under Articles 6, 8 and 13 of the Convention.
2. In response to the enquiry made in accordance with Rule 33
3 (d) of Rules of Court A, the applicants stated that they
wished to take part in the proceedings and designated the lawyer
who would represent them. On 27 February 1997 the President of the
Court, Mr R. Ryssdal, authorised this lawyer to represent the
applicants despite the fact that he was not resident in one of the
Contracting States (Rule 30 1).
3. The Chamber to be constituted included ex officio Sir John
Freeland, the elected judge of British nationality (Article 43 of
the Convention), and the President of the Court (Rule 21 4 (b)).
On 21 February 1997, in the presence of the Registrar, the
President drew by lot the names of the other seven members, namely
Mr J. De Meyer, Mr N. Valticos, Mr R. Pekkanen, Mr J.M. Morenilla,
Mr A.B. Baka, Mr G. Mifsud Bonnici and Mr V. Butkevych (Article 43
in fine of the Convention and Rule 21 5).
4. As President of the Chamber (Rule 21 6), Mr Ryssdal,
acting through the Registrar, consulted the Agent of the United
Kingdom Government ("the Government"), the applicants' lawyer and
the Delegate of the Commission on the organisation of the
proceedings (Rules 37 1 and 38). Pursuant to the order made in
consequence on 25 March 1997, the Registrar received the
applicants' and the Government's memorials on 2 October 1997.
5. On 24 April 1997 the President decided to grant Liberty and
the Campaign for Freedom of Information, two non-governmental
human rights organisations based in London, leave to submit joint
written comments on specified issues in the case (Rule 37 2). On
the same date he refused such leave to the New Zealand Nuclear
Test Veterans' Association. The comments of Liberty and the
Campaign for Freedom of Information were received by the Registrar
on 1 July 1997.
6. On 31 October 1997 the President granted leave to the
applicants to submit supplementary written observations. These
were received by the Registrar on 18 November 1997.
7. On 21 November 1997, Mr R. Bernhardt, Vice-President of the
Court, replaced, as President of the Chamber, Mr Ryssdal, who was
unable to take part in the further consideration of the case
(Rule 21 5).
8. In accordance with the President's decision, the hearing
took place in public in the Human Rights Building, Strasbourg, on
26 November 1997. The Court had held a preparatory meeting
beforehand.
There appeared before the Court:
(a) for the Government
Mr M. Eaton, Foreign and Commonwealth Office, Agent,
Mr J. Eadie, Barrister-at-Law,
Mr N. Lavender, Barrister-at-Law, Counsel,
Mrs J. Alexander, Ministry of Defence,
Mr T. Wilson, Ministry of Defence,
Mr D. Smith, Department of Social Security,
Dr C. Sharp, National Radiological Protection Board, Advisers;
(b) for the Commission
Mrs J. Liddy, Delegate;
(c) for the applicants
Mr I. Anderson, Advocate, Counsel.
The Court heard addresses by Mrs Liddy, Mr Anderson and Mr
Eadie.
AS TO THE FACTS
I. The circumstances of the case
A. The Christmas Island nuclear tests
9. Between 1952 and 1967 the United Kingdom carried out a
number of atmospheric tests of nuclear weapons in the Pacific
Ocean and at Maralinga, Australia, involving over 20,000
servicemen. Among these tests were the "Grapple Y" and "Grapple Z"
series of six detonations at Christmas Island in the Pacific Ocean
(November 1957 - September 1958), of weapons many times more
powerful than those discharged at Hiroshima and Nagasaki.
1. The line-up procedure
10. During the Christmas Island tests, service personnel were
ordered to line up in the open and to face away from the
explosions with their eyes closed and covered until twenty seconds
after the blast.
The applicants alleged that the purpose of this procedure was
deliberately to expose servicemen to radiation for experimental
purposes. The Government denied this and stated that it was
believed at the time of the tests, and was the case, that
personnel were sufficiently far from the centre of the detonations
to avoid being exposed to radiation at any harmful level and that
the purpose of the line-up procedure was to ensure that they
avoided eye damage and other physical injury caused by material
blown about by the blast.
2. Radiation levels records
11. No record exists of the degree of exposure to radiation,
if any, of servicemen such as the applicants, since film badges
(which turn black if exposed to radiation) were issued only to the
approximately 1,000 predominantly non-service personnel on
Christmas Island who were working in identified, controlled and
active areas. According to the applicants (see paragraph 78
below), this decision was taken to avoid future liability for
radiation-caused harm. According to the Government, however,
experience of earlier nuclear test explosions in Maralinga,
Australia, where film badges had been issued to all personnel, had
shown that personnel with duties such as the applicants' were not
exposed to measurable levels of radiation.
12. Documents containing the original contemporaneous
recordings of environmental radiation levels in the vicinity of
Christmas Island following the tests were stored at the Atomic
Weapons Research Establishment ("AWRE") at Aldermaston, England.
Although these documents were not available for inspection by
members of the public, the Government claimed that since the
information contained in them would not have given rise to
security concerns, they could have been produced if required for
the purposes of proceedings before the Pensions Appeal Tribunal
("PAT" - see paragraph 59 below).
13. In 1993 a summary of "all the surviving data" gathered by
the environmental monitoring programme was published as Technical
Note no. 16/93, "Environmental Monitoring at Christmas Island
1957 - 1958". This, inter alia, described the environmental
monitoring programme set up for the tests and included sample
measurements of radiation in the air, sea water and deposited on
the ground. The sources of the information upon which the
technical note was based were also listed.
14. The Government annexed to their memorial to the Court in
the present case a number of documents, not hitherto in the public
domain, including a report by the AWRE of the measurements made of
radioactive fall-out on various Pacific islands, including
Christmas Island, during April - May 1958 (Grapple Y) and of the
concurrent programme of fish sampling; a report by Major J.T.
McLean describing measurements of fallout on various Pacific
Islands between 1 July and 30 November 1958 (Grapple Z); a report
of residual radiation measurements following the Grapple Y
explosion on Christmas Island; a summary statement of environment
radiation measurements following the Grapple Y explosion, by AWRE,
dated May 1958; and interim reports on radiological measurements
following the Grapple Y and Grapple Z detonations.
B. The particular circumstances
of the first applicant's case
1. Mr McGinley's presence during
the Christmas Island tests
15. Mr Kenneth McGinley was born in 1938 and lives in Paisley,
Scotland.
16. In 1956, following a medical examination which found him
fit for full combat service in any part of the world, he was
enlisted into the army as a sapper with the Royal Engineers. In
December 1957 he was posted to Christmas Island where he worked as
a plant operator at Port London and in the quarries at the
northern end of the island. According to information supplied by
the Ministry of Defence ("MOD") for the purposes of his pension
application (see paragraph 22 below), he was present at a distance
of approximately 25 miles (40 kilometres) from the following test
detonations: Grapple Y on 28 April 1958, Grapple Z on 22 August
1958, Grapple Z2 on 2 September 1958, Grapple Z3 on 11 September
1958 and Grapple Z4 on 23 September 1958, in which three nuclear
explosive devices in the megaton range were detonated as high air
bursts over the sea to the south of Christmas Island and two
balloon-borne nuclear explosive devices in the kiloton range were
detonated over the south-east corner of the island.
2. Mr McGinley's medical records
17. Mr McGinley stated in his pension application (see
paragraph 21 below) that four days after the test explosion on 28
April 1958 he attended his medical officer on Christmas Island
because he had developed nausea, diarrhoea and itchy blisters on
the backs of his hands, neck and cheeks. He stated that he was
treated for the blisters with a plastic spray twice a day for ten
to twelve days. No contemporaneous record of this treatment has
been produced.
The transcripts of his medical records set out in his
Statement of Case to the PAT (see paragraph 28 below) contained
the following entries.
18. He was treated on Christmas Island between 15 and
23 September 1958 for a throat infection and in the United States'
Tripler Army Hospital and on Christmas Island for tonsillitis in
October and November 1958. In February 1959 he was admitted to the
Catterick Military Hospital, England, suffering from influenza. In
August 1959 he was admitted to the Cowglen Military Hospital in
Scotland suffering from a duodenal ulcer, which led to a
recommendation that he be discharged from the army as unfit for
further military service. This was effected on 10 November
1959 and he was awarded a 20% pension in relation to the ulcer
since it was considered to be attributable to military service.
19. In his statement on discharge, in response to the question
"If you are suffering from any diseases, wound, or injuries, state
what they are, and also when and where they first started...", he
referred to out-patient treatment which he had received in Germany
in June 1957 for a torn cartilage and on Christmas Island in May
1958 for a broken ankle; this latter treatment had not been
recorded elsewhere in the service medical records contained in the
Statement of Case.
In response to the question "Give details... of any incidents
during your service which you think caused or made worse your
disability", he referred to his service in May 1959 as a plant
operator in Northumberland, England, and the fact that "the food
consisted of compound rations three meals per day". He made no
mention of the conditions he allegedly developed following the
test explosion on 28 April 1958 (see paragraph 17 above).
20. Subsequent to his discharge, the medical records show that
Mr McGinley continued to suffer stomach pain and in August 1962 he
underwent an operation to remove the duodenal ulcer. In June 1968
he was admitted to hospital for a week suffering from renal colic.
In July 1976 he had a sebaceous cyst removed from his right cheek.
In December 1976 he was diagnosed as infertile.
21. In June 1980 he applied for his pension to be reviewed on
the ground that the condition of his ulcer had deteriorated. The
pension was increased to 30%, reduced again to 20% in June 1982
and restored to 30% on 13 December 1982 following an appeal to the
PAT.
3. Mr McGinley's application for a pension
based on complaints allegedly related to exposure
to radiation
22. Following a series of articles in the press in 1982 about
the potential effects of the Christmas Island explosions on those
exposed to them, Mr McGinley came to attribute his health problems
to his service on the island and became chairman of the British
Nuclear Tests Veterans' Association ("BNTVA"), an organisation
which campaigned for compensation for the servicemen present
during the tests.
23. On 1 April 1984 he made a claim for an increase in his
pension, complaining of depression, sterility and severe
arthritis. In his application he described the line-up procedure
followed during the tests and the rash he had allegedly developed
subsequently (see paragraphs 10 and 17 above), and continued:
"I consider that my problems are directly linked with
radiation exposure. Since leaving the service I have experienced
bouts of moodiness and at time [sic] unexplained attacks of very
quick tempered actions. Then later regret them. I have been
examined at the Western Infirmary in 1976 and diagnosed as
sub-sterile. My own doctor... believes there is a direct link. I
have also suffered from mysterious paralysis of legs and arms and
have been for the past four years been [sic] in extreme pain
sometimes 24 hours per day."
24. In response to this application, the Department of Social
Security ("DSS") made enquiries of Mr McGinley's general
practitioner ("GP") and the MOD.
His GP reported that the applicant's records showed treatment
for a duodenal ulcer in 1960 and a stomach ulcer in 1980, and an
investigation of fertility in 1977. In 1983 the applicant had
complained of arthritis, but the specialist who had given him a
full medical examination could find no evidence of any organic
disease. The GP also stated that Mr McGinley suffered from an
acneiform skin condition and also reported "one positive finding -
of which he is unaware - is a polycythaemia (haemoglobin level
17.6%) [a disorder whereby an abnormally high number of red blood
cells are produced]".
25. The MOD responded to the DSS's enquiries by stating that
the areas on Christmas Island in which the applicant had served
were not subject to fall-out, and therefore:
"His radiation exposure from the UK nuclear tests was ZERO and
the radiation effective dose equivalent which it represents was
ZERO. His overall radiation dose from the ever present background
radiations was no more and probably less than he would have
received had he remained in UK instead of seeing service in the
South Pacific area in 1958.
As his radiation effective dose was ZERO, ex-Spr [sapper]
McGinley's medical condition would not have been caused by
ionising radiations from the UK nuclear test programmes."
26. On 30 November 1984 Mr McGinley's claim was refused, on
the grounds that there was no evidence that the condition of his
ulcer had deteriorated or that his reduced fertility, facial acne,
right renal colic or arthritis had been either attributable to or
aggravated by his service in the armed forces.
4. Mr McGinley's appeal to the Pensions Appeal Tribunal
27. On 21 January 1985 the applicant appealed to the PAT,
stating:
"I was deliberately exposed to unknown hazards i.e. THREE
HYDROGEN BOMB TESTS in 1958 for the Government's Scientific
Curiosity Programme... My own Military Medical Records have been
"doctored" along with many other members of the BNTVA. I have been
victimised by the Ministry of Defence in that they have admitted
that they advise the DSS on Medical matters of Nuclear Tests
Participants..."
28. On receipt of the notice of appeal, the DSS prepared a
Statement of Case for the PAT (see paragraph 57 below).
Thus, on 11 February 1985, an enquiry was sent to the Medical
Records Section of the MOD, asking for all the available medical
records relating to the applicant between December 1957 and
December 1958 and/or confirmation that he had been treated for a
rash on his body and face on Christmas Island at some time during
this period.
On 13 February 1985, the MOD replied:
"No A & D [admission and discharge] books held under
particulars quoted. N/T [no trace] medical records."
29. The DSS also sought further medical evidence, including
hospital case notes and the following reports from the applicant's
GP and a number of specialists who examined him for the purposes
of his appeal.
Mr McGinley's GP stated that he considered him to be "fit
within limits", although he had some reservations, namely the
polycythaemia and sterility. The psychiatrist who saw Mr McGinley
did not consider that he was suffering from any psychiatric
condition. The consultant rheumatologist concluded that the pain
and stiffness in his hands, arms, shoulders and neck of which the
applicant complained related to normal wear and tear and could
"find nothing to connect it with radiation exposure". The
dermatologist reported that the appearance of the applicant's skin
was consistent with the long-term effects of untreated
constitutional acne vulgaris, concluding however that since he had
no competence to give an opinion as to whether this condition
might have been linked to exposure to radiation, the opinion of an
expert familiar with the effects of ionising radiation should be
sought. The DSS declined to follow this advice since they were
satisfied by the MOD's statement that Mr McGinley had not been
exposed to radiation. The consultant urologist found that Mr
McGinley was not suffering from any kidney disease. In relation to
his infertility he stated:
"...it is impossible to be certain of its cause as there is no
indication of the patient having had a normal seminal analysis
prior to his alleged exposure to ionising radiation in 1957. His
seminal analysis was performed in 1976 at which time he was 38
years of age and to which age many men are beginning to show a
reduction in sperm count. The incidence of oligospermia in the
normal male population at this age is probably not less than 10%.
In all, it is impossible to incriminate exposure to ionising
radiation as a primary cause of the patient's subfertility
problem..."
30. Also included in the Statement of Case to the PAT was the
opinion of a DSS medical officer, who explained that, in the light
of the medical evidence and the MOD's statement that Mr McGinley
had not been exposed to ionising radiation, it was not considered
that the disablement from acne vulgaris, generalised
osteoarthritis or reduced fertility with associated nervous
symptoms were attributable to or had been aggravated by service in
the armed forces. In view of the consultant urologist's report,
the applicant was found not to be suffering from right renal
colic.
31. An edited version of the Statement of Case, omitting
information that it was "undesirable in the interests of the
applicant to disclose to him", was sent to Mr McGinley (in
accordance with Rule 22 of the Pensions Appeal Tribunals
(Scotland) Rules 1981). His representatives, the British Royal
Legion, received an unedited version.
The applicant then had the opportunity to make written
submissions to the PAT, adduce additional evidence or request the
production of documents in accordance with the procedure under
Rule 6 of the Tribunal Rules (see paragraph 59 below), none of
which he did. Together with his representative, he attended the
hearing before the PAT where he made oral submissions.
32. On 25 February 1988, the PAT dismissed the appeal.
5. Mr McGinley's further pension claims
33. On 9 July 1991 the applicant submitted another claim based
on alleged radiation-linked acne vulgaris, sterility and
arthritis, but he did not pursue it after the DSS reminded him of
his previous claim's rejection in 1988.
In 1992 he applied for and received an added assessment to his
pension of 1.5% for hearing loss.
C. The particular circumstances
of the second applicant's case
1. Mr Egan's presence during the nuclear tests
34. Mr Edward Egan was born in 1939 and lives in Glasgow,
Scotland.
35. In October 1956, following a medical examination, he was
enlisted into the Royal Navy, fit for full combat duty in any part
of the world. On 28 April 1958 he was serving as a stoker on board
Her Majesty's Ship Ulysses which, according to information
provided by the MOD, was positioned off Christmas Island at a
distance of approximately 60 miles (97 kilometres) from the
detonation of the Grapple Y test (15 - 20 miles according to the
applicant: see paragraph 47 below).
2. Mr Egan's medical records
36. Mr Egan's medical records, as set out in his Statement of
Case to the PAT, show, inter alia, that on 8 March 1958 he had an
X-ray at a naval hospital in Auckland, New Zealand. From 2 to 10
April 1958 he was admitted to the War Memorial Hospital, Fiji.
Subsequent to the test explosion on 28 April 1958, he was treated
(in November 1958 and February - March 1959) for a common cold and
influenza respectively and he was given another X-ray on 30 April
1959. In March 1960 he fractured his right clavicle, in connection
with which he was X-rayed on 30 May 1960.
37. In early 1961 he applied to be discharged from the navy.
In his statement on discharge, in response to the question "If you
are suffering from any diseases, wound, or injuries, state what
they are, and also when and where they first started...", he
referred only to the fractured clavicle, and he made no response
to the question "Have you suffered from any diseases or injuries
other than those mentioned above?" His medical report on discharge
stated that his clavicle was badly deformed, but apart from this
noted no problems. With regard to his respiratory system, it
stated that he had had a full plate X-ray on 2 February 1961 which
had detected nothing abnormal.
On 8 February 1961, Mr Egan was discharged from the navy on
compassionate grounds.
38. In June 1965, following a chest X-ray, he was diagnosed as
suffering from sarcoidosis, a chronic disease one of the symptoms
of which is the formation of small nodules, or granulomas, in the
lungs and/or other organs and tissues. His medical records show
that in July 1965 he told the consultant chest physician to whom
he had been referred that he had "had a normal X-ray in 1961 when
in the navy, but was in hospital for two weeks in 1958 for
investigation following a routine X-ray in New Zealand".
3. Mr Egan's application for a war pension
39. On 10 July 1970 the applicant applied for a pension in
respect of his sarcoidosis, alleging that he had suffered from the
disease since the date of his discharge from the navy and that it
was attributable to the fact that "while serving at Christmas
Island I was exposed to the blast from atomic bomb resulting in
the burning of skin tissues".
40. On 14 July 1970 the DSS requested from the MOD all the
available medical records relating to Mr Egan. The reply, which
was received on the same day, read "No trace medical records". On
12 August 1970 the applicant's X-ray of 2 February 1961 was
requested. The response, dated 18 September 1970, noted that a
thorough search of the large film records for 1961 had been made
and that no trace of a large film for the applicant could be
found.
41. On 5 October 1970 the DSS made another enquiry of the MOD,
asking whether any type of atomic device had been detonated whilst
the applicant's ship was stationed off Christmas Island and, if
so, the distance of the ship from the epicentre of the blast;
whether the ship was stationed sufficiently close for any crew
members to have sustained radiation burns; whether the applicant
was likely to have had cause to be in the open and thereby
subjected to blast and, if so, what protective clothing had been
issued. Finally, the DSS noted that there was reference in Mr
Egan's medical records to a two-week stay in hospital following a
routine chest X-ray in 1958 (see paragraph 38 above), and asked
the MOD whether there was any trace of his medical records for
1958 or of any X-rays taken for him during his service.
The reply, dated 16 October and 17 November 1970, stated that
all available medical documents had already been sent to the DSS,
and that an examination of the records of the detonation on 28
April 1958 (held by the War Historical Branch) and of the ship's
log-book showed that HMS Ulysses was approximately 70 miles (113
kilometres) from the epicentre. The Naval Plan for Operation
Grapple had required "Precautions to be taken by ships in target
area - all exposed personnel are to be completely covered,
anti-flash hats, gloves and goggles are to be worn, and long
trousers tucked into socks".
42. On 12 January 1971 the DSS medical board found against the
applicant.
43. On 4 March 1971, following further representations by the
applicant, the DSS again requested the MOD to trace his service
medical records. The MOD replied that: "This case has been
thoroughly dealt with and to date we cannot provide any further
service documents."
4. Mr Egan's appeal to the Pensions Appeal Tribunal
44. On 5 April 1971 the applicant lodged an appeal with the
PAT. For the purposes of the appeal the DSS obtained a medical
report from a senior chest physician, who stated:
"It is my opinion, that, from the initial radiographic
appearances, the investigations carried out and the course of the
disease, the diagnosis of the condition was correctly assessed as
sarcoidosis. I think that the respiratory symptoms of cough and
occasionally blood-stained sputum were associated with
intercurrent respiratory infection. One possible alternative
diagnosis is considered below...
I think it is true to say that there is no reference in the
international literature to any case of sarcoidosis specifically
related to the effects of atomic explosion. The only possible
aetiological factor which could be incriminated is exposure to
beryllium copper alloy. I do not know whether this alloy was in
use in April 1958. The features of chronic berylliosis ... are
very similar to those which occur in chronic sarcoidosis...
In summary, it is, in my opinion, virtually certain that the
correct diagnosis in this case is sarcoidosis and that the disease
had no relationship to proximity to an atomic explosion in April
1958."
The Government subsequently confirmed, in response to a
parliamentary question, that beryllium is commonly used in nuclear
test devices, although for security reasons it was not possible to
disclose the materials used in specific devices.
45. In response to an enquiry, the MOD informed the DSS that:
"It is most unlikely that this man was ever exposed to
beryllium copper alloy or other beryllium compounds in his work as
a stoker.
The log of HMS Ulysses has been carefully scrutinised
especially with relation to the periods at Christmas Island in
1958 and there is no record to substantiate the story of atomic
bomb blast. Certainly had he been ashore there would have been no
significant exposure."
46. Also included in Mr Egan's Statement of Case was the
opinion of the Medical Division of the DSS, which stated, inter
alia:
"...In the first place we would explain that in the absence of
evidence in favour of a diagnosis of chronic berylliosis and in
the absence of any evidence that Mr Egan was ever exposed to
beryllium copper alloy during service, we are satisfied that his
lung condition has been correctly diagnosed as sarcoidosis...
Mr Egan has based his claim on the ground that he was exposed
to atomic radiation, which he says burned his skin tissues, while
in the vicinity of Christmas Island in 1958 and instancing that he
was in hospital for two weeks in 1958 following a routine X-ray
taken in New Zealand.
Dealing with the question of radiation, we would stress that
... there is no evidence to suggest that exposure to atomic
radiation - even a heavy dosage - can be a cause of sarcoidosis:
There is no evidence that Mr Egan sustained burns of his skin as a
result of atomic blast. Had such an event occurred, he would have
required medical attention and we consider it to be inconceivable
that such a sequence of events could have happened without some
mention in his service documentation. In view of this and having
regard to the recorded history, we are satisfied beyond reasonable
doubt that there is no evidence at all to relate his sarcoidosis
to the incident in question or to any other factor of his service.
As regards Mr Egan's contention that following a routine mass
X-ray taken in New Zealand in 1958, he was admitted to hospital
for investigation, it is pointed out that the routine X-ray in
question was taken on 8 March 1958, more than six weeks before the
atomic explosion. We do not consider it in any event likely that a
further routine X-ray would have been taken during the same year
and there is no evidence of an admission to hospital after the
X-ray mentioned although we note he had treatment for a common
cold in November that year... Also, ... on clinical examination
prior to discharge, apart from the after-effects of the fractured
clavicle sustained off-duty, no disabilities were found..."
47. On 7 December 1971 an edited Statement of Case was sent to
the applicant and an unedited version was sent to his
representatives, the Royal British Legion. Mr Egan then had the
opportunity to make written submissions, adduce additional
evidence or request the production of documents in accordance with
the procedure under Rule 6 of the Tribunal Rules (see paragraph 59
below).
He chose to make a supplementary statement in response, in
which he disputed the fact that there was no medical record
concerning the treatment he received in the hospital in Fiji (see
paragraph 36 above), where he alleged to have been given a number
of X-rays. He also disputed that there was no evidence in the log
of HMS Ulysses that the crew was exposed to the atomic blast,
contending that he was 15 - 20 miles (24 - 32 kilometres), rather
than 70 miles (113 kilometres), from the explosion, that during it
he had been made to stand on the upper deck wearing protective
clothing and dark glasses and that he had felt ill with a cold and
"dampness through my body" after it.
48. The DSS then contacted the Medical Records Section of the
MOD and the MOD's Liaison Officer in Bath, requesting special
searches for any medical records or X-rays relating to Mr Egan's
hospitalisation in Fiji between 2 and 10 April 1958 and
confirmation of the distance of HMS Ulysses from the blast. No
further medical records could be traced, but the MOD recalculated
the ship's position as 60 miles (97 kilometres) from the blast.
49. On 29 August 1972 the PAT dismissed Mr Egan's appeal.
5. Mr Egan's further pension claims
50. On 21 October 1982 the applicant submitted another claim
for a war pension based on allegedly radiation-related sarcoidosis
of the lung. The DSS responded to the applicant by reminding him
of the decision of the PAT taken in 1972 and informing him that it
was legally binding unless set aside by the Court of Session in
Scotland on a point of law (see paragraph 58 below).
51. On 11 July 1991 the DSS received another, similar, war
pension claim, lodged by the BNTVA on Mr Egan's behalf. He was
again reminded of the PAT's decision of 1972 and he replied, by
letter dated 30 October 1991, that he was not happy with that
decision. The DSS replied by referring the applicant to the fact
that the PAT had looked at his service documents while considering
his case.
52. On 25 April 1992 the applicant made a further claim for a
war pension based on deafness. The claim was rejected by the
Secretary of State and Mr Egan did not appeal the decision.
II. Relevant domestic law and practice
A. Entitlement to war pensions
53. The scheme for the payment of war pensions in the United
Kingdom is currently contained in the Naval, Military and Air
Forces Etc. (Disablement and Death) Service Pensions Order 1983
("the Pensions Order"), the terms of which are in all material
respects identical to the legislation in force at the time of Mr
Egan's application.
54. The basic condition for the award of a pension is where
"the disablement or death of a member of the armed forces is due
to service". "Disablement" is defined as "physical or mental
injury or damage, or loss of physical or mental capacity". For
claims made more than seven years after the termination of
service, the disablement or death is to be treated as "due to
service" if it is due to an injury which is either attributable to
service after 2 September 1939 or existed before or arose during
such service and was and remains aggravated by it.
The Pensions Order provides that where, upon reliable
evidence, a reasonable doubt exists whether the above conditions
are fulfilled, the benefit of that doubt must be given to the
claimant (Pensions Order, Articles 3 - 5).
55. According to the Government, pensions have been awarded in
respect of radiation-linked claims to at least twenty-eight
servicemen, or widows of servicemen, stationed on or in the
vicinity of Christmas Island or other nuclear test sites in 1957 -
58.
B. The procedure for claims and appeals
56. The scheme for the payment of pensions is administered in
the first instance by the DSS. On receipt of an application, the
DSS, inter alia, obtains the claimant's service records (including
service medical records) from the MOD and, with the assistance of
additional medical evidence if required, assesses whether the
claimant is suffering from a disability attributable to service.
The Secretary of State for Social Security gives the final
decision, based on this assessment.
57. A claimant who is refused a war pension by the Secretary
of State may appeal to the PAT (see the Pensions Appeal Tribunals
Act 1943 and the Pensions Appeal Tribunals (Scotland) Rules 1981:
"the Tribunal Rules"). This body is composed of a lawyer, a doctor
and a serviceman or ex-serviceman of the same sex and rank as the
claimant. The DSS provides the PAT with a "Statement of Case",
which includes, inter alia, a transcript of the claimant's service
records including service medical records, subsequent medical
records and reports including those prepared at the request of the
DSS doctor and a statement outlining the Secretary of State's
reasons for refusing the application. The claimant may submit an
answer to the statement and/or adduce further evidence. There is
then a hearing, which may not take place in the absence of the
claimant without his consent, and at which the claimant may be
legally or otherwise represented.
58. A further appeal from the PAT lies on a point of law to
the Court of Session in Scotland, with the leave of either the PAT
or the court.
C. Disclosure of documents in proceedings before the PAT
59. Rule 6 of the Tribunal Rules provides as follows:
"Disclosure of official documents and information
6(1) Where for the purposes of his appeal an appellant desires
to have disclosed any document, or part of any document, which he
has reason to believe is in the possession of a government
department, he may, at any time not later than six weeks after the
Statement of Case was sent to him, apply to the President for the
disclosure of the document or part and, if the President considers
that the document or part is likely to be relevant to any issue to
be determined on the appeal, he may give a direction to the
department concerned requiring its disclosure (if in the
possession of the department) in such manner and upon such terms
and conditions as the President thinks fit:
(2) On receipt of a direction given by the President under
this rule, the Secretary of State or Minister in charge of the
government department concerned, or any person authorised by him
in that behalf, may certify to the President -
(a) that it would be contrary to the public interest for the
whole or part of the document to which the direction relates to be
disclosed publicly; or
(b) that the whole or part of the document ought not, for
reasons of security, to be disclosed in any manner whatsoever;
and where a certificate is given under sub-paragraph (a), the
President shall give such directions to the tribunal as may be
requisite for prohibiting or restricting the disclosure in public
of the document, or part thereof, as the case may be, and where a
certificate is given under sub-paragraph (b) the President shall
direct the tribunal to consider whether the appellant's case will
be prejudiced if the appeal proceeds without such disclosure, and,
where the tribunal are of the opinion that the appellant would be
prejudiced if the appeal were to proceed without such disclosure,
they shall adjourn the hearing of the appeal until such time as
the necessity for non-disclosure on the ground of security no
longer exists."
D. Public records
60. "Public records" are defined by section 2 of the Schedule
to the Public Records Act 1958 ("the 1958 Act") as administrative
and departmental records belonging to the Crown, including records
of, or held by, any government department. The administration of
the public records system is the responsibility of the Lord
Chancellor. Public records which have been selected for permanent
preservation are not usually transferred to the Public Records
Office or other approved location in the public domain until
thirty years after their creation, although a longer or shorter
period may be fixed by the Lord Chancellor with the approval or at
the request of the Minister or other person primarily concerned.
E. Civil actions by servicemen against the Crown
61. The right to compensation under common law is enforceable
through the civil courts if the plaintiff is able to prove on the
balance of probability that, given the state of knowledge at the
relevant time, the injury complained of was reasonably foreseeable
and caused by the action or inaction of the defendant.
62. However, armed forces personnel whose cause of action
arose on duty before 1987 are barred from taking civil proceedings
for compensation against the Crown by section 10 of the Crown
Proceedings Act 1947. It is disputed between the parties as to
whether this immunity of the Crown survived judgment in the case
of Pearce v. The Secretary of State for Defence and Ministry of
Defence [1988] 2 Weekly Law Reports 145, but it is agreed that to
date no one (including Mr Pearce) has been able successfully to
demonstrate in a civil action that an illness was, on the balance
of probability, caused by radiation from the Christmas Island
nuclear test programme.
III. The United Kingdom's articles 25
and 46 declarations
63. On 14 January 1966 the United Kingdom lodged with the
Secretary General of the Council of Europe the following
declaration:
"... in accordance with the provisions of Article 25 of the
Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental
Freedoms, signed at Rome on the 4th of November 1950, ... the
Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern
Ireland recognise, in respect of the United Kingdom of Great
Britain and Northern Ireland only..., for the period beginning on
the 14th of January 1966, and ending on the 13th of January 1969,
the competence of the European Commission of Human Rights to
receive petitions submitted to the Secretary General of the
Council of Europe, subsequently to the 13th of January 1966, by
any person, non-governmental organisation or group of individuals
claiming, in relation to any act or decision occurring or any
facts or events arising subsequently to the 13th of January 1966,
to be the victim of a violation of the rights set forth in that
Convention and in the Protocol thereto..."
A declaration under Article 46 of the Convention, recognising
the Court's jurisdiction subject to similar conditions, was filed
on the same day. Both declarations have been renewed on several
occasions subsequently.
PROCEEDINGS BEFORE THE COMMISSION
64. In their applications to the Commission (nos. 21825/93 and
23414/94) of 20 April and 31 December 1993 respectively, Mr
McGinley and Mr Egan, whilst acknowledging that the circumstances
specifically surrounding the 1958 nuclear tests were outside the
Commission's field of competence since the United Kingdom had not
accepted the right of individual petition until 1966, complained
that they had not been warned of the effects of their alleged
exposure to radiation and that they had been denied access to the
records compiled in relation to radiation levels and the medical
treatment they had received following the explosions, which
omissions had exacerbated their suffering and denied them access
to, and a fair hearing before the Pensions Appeal Tribunal. In
addition, they claimed to have been subjected to harassment and
surveillance. They invoked Articles 2, 3, 6 1, 8, 10, 11, 12
(first applicant only), 13 and 14 of the Convention.
65. On 15 May 1995 the Commission decided to join the two
applications, and on 28 November 1995 it declared them admissible
in so far as they related to the complaints of non-disclosure of
records under Articles 6, 8 and 13. In its report of 26 November
1996 (Article 31), it expressed the unanimous opinions that there
had been a violation of Article 6 1 and that it was not
necessary to consider the complaint under Article 13 of the
Convention and the opinion by twenty-three votes to three that
there had been a violation of Article 8. The full text of the
Commission's opinion and of the partly dissenting opinion
contained in the report is reproduced as an annex to this
judgment <3>.
--------------------------------
<3> Note by the Registrar. For practical reasons this annex
will appear only with the printed version of the judgment (in
Reports of Judgments and Decisions 1998), but a copy of the
Commission's report is obtainable from the registry.
FINAL SUBMISSIONS TO THE COURT
66. In their memorial and at the oral hearing, the Government
asked the Court to find that the applicants' complaints should
have been declared inadmissible for non-exhaustion of domestic
remedies, or, in the alternative, to find no violation.
The applicants asked the Court to find violations of Articles
2, 3, 6 1, 8 and 13 of the Convention and to award them just
satisfaction under Article 50.
AS TO THE LAW
I. Scope of the case before the Court
67. In their written and oral pleadings to the Court the
applicants raised the following complaints. Firstly, they
contended that their Article 6 1 rights to a fair hearing and
Article 8 rights to respect for their private and family lives had
been violated by the withholding of documents which would have
assisted them in ascertaining whether there was any link between
their health problems and exposure to radiation. Secondly, they
claimed under Article 3 of the Convention that, as a result of the
unfair pension procedure, each of them had suffered severe mental
stress. Thirdly, they alleged that the Government's failure to
monitor their exposure to radiation while they were stationed on
Christmas Island gave rise to violations of Articles 2 and 3.
Fourthly, they complained under Article 13 about the lack of any
effective remedy for their Convention complaints. Finally, Mr
McGinley alleged to have been harassed by State authorities in
violation of Article 8.
68. The Court observes that only the applicants' complaints
under Articles 6 1, 8 and 13 of the Convention, concerning the
non-disclosure of the documents in question, were declared
admissible by the Commission (see paragraph 65 above).
The complaints under Articles 2 and 3 concerning the lack of
monitoring on Christmas Island were not raised before the
Commission and are, in any case, based on events which took place
in 1958, before the United Kingdom's Articles 25 and 46
declarations of 14 January 1966 (see paragraph 63 above). Mr
McGinley's complaint about harassment was declared inadmissible by
the Commission since it was introduced outside the time-limit set
down by Article 26 of the Convention. It follows that the Court
has no jurisdiction to consider these complaints.
69. With regard to the claim under Article 3 concerning the
suffering caused to the applicants by the failure to disclose
documents during the pension proceedings, the Court observes that
this complaint is based on the same facts as the complaints under
Articles 6 1, 8 and 13 which the Commission declared admissible.
Whilst it would be open to the Court to examine these facts from
the standpoint of Article 3, despite the fact that the Commission
did not declare this complaint admissible (see, for example, the
Guerra and Others v. Italy judgment of 19 February 1998, Reports
of Judgments and Decisions 1998-I, p. 223, 44), it considers, as
did the Commission, that the matters complained of fall more
appropriately within the scope of Articles 6 1 and 8 of the
Convention.
70. In conclusion, the Court is required to examine only the
applicants' complaints under Articles 6 1, 8 and 13 of the
Convention concerning the non-disclosure of documents.
II. The Government's preliminary objection
71. The Government submitted that the applicants' complaints
under Articles 6 1 and 8 of the Convention concerning the
non-disclosure of certain records should have been declared
inadmissible for non-exhaustion of domestic remedies, pursuant to
Article 26 of the Convention, which provides:
"The Commission may only deal with the matter after all
domestic remedies have been exhausted, according to the generally
recognised rules of international law..."
72. They drew the Court's attention to the fact that Rule 6 of
the Tribunal Rules (see paragraph 59 above) contained a procedure
which would have enabled the PAT to require the production of any
relevant document, whether or not already in the public domain,
unless the Secretary of State or Minister or authorised officer,
having considered the matter, determined that the document was one
which ought not to be disclosed for reasons of security. Neither
of the applicants had chosen to avail themselves of this procedure
during the domestic proceedings. Had they done so, the Strasbourg
organs would have had the benefit both of the PAT's considered
view as to whether the records were truly relevant to the issues
before it and of knowing whether the documents would in fact have
been disclosed.
73. The applicants did not expressly address the arguments
under Article 26.
74. The Commission submitted that issues of non-exhaustion of
domestic remedies arising in complaints about lack of access to
court should generally be joined to the merits.
75. The Court agrees with the Commission that the Government's
argument on non-exhaustion of domestic remedies is closely linked
to the substance of the applicants' complaints under Articles 6
1 and 8. The plea should, therefore, be joined to the merits (see,
for example, the Kremzow v. Austria judgment of 21 September 1993,
Series A no. 268-B, p. 41, 42).
III. Alleged violation of article 6 1
of the Convention
76. The applicants complained that, as a result of the
non-disclosure of portions of their military medical records and
records of radiation levels on Christmas Island following the
nuclear tests, they had been denied effective access to a court,
in violation of Article 6 1 of the Convention, which provides,
inter alia:
"In the determination of his civil rights and obligations ...,
everyone is entitled to a fair ... hearing..."
A. Arguments of those appearing before the Court
1. The applicants
77. The applicants maintained that the purpose of the line-up
procedure (see paragraph 10 above) had been deliberately to expose
the servicemen stationed on and in the vicinity of Christmas
Island to radiation for experimental purposes. In support of this
contention, they referred to a number of documents, including a
1953 report of the British Defence Research Policy Committee on
Atomic Weapons, which requested that tests be carried out during
future atomic weapons trials on the effects of different types of
explosion on "men with and without various types of protection"; a
1955 Royal Air Force ("RAF") memorandum which stated that "during
the 1957 trials [in Maralinga, Australia] the RAF will gain
invaluable experience in handling the weapons and demonstrating at
first hand the effects of nuclear explosions on personnel and
equipment"; and a 1957 War Office circular, again related to the
tests in Australia, which stated that "all personnel selected for
duty at Maralinga may be exposed to radiation in the course of
their military duties".
78. They alleged that the State had engaged in a process of
cover-up, misinformation and obstruction in order to avoid
liability for any subsequent health problems caused by the
Christmas Island tests. Thus, at the time of the tests the
military authorities had decided not to monitor the servicemen's
individual radiation dose levels, and over the ensuing years
measures had been taken to obstruct claims for pensions brought by
test veterans such as the applicants. These measures took the
form, inter alia, of denying access to the documents they needed
to establish that their health problems were service-related.
79. In their memorial, the applicants identified these
documents as being the portions of their military medical records
detailing treatment for radiation-related complaints, such as skin
blistering, nausea and diarrhoea sustained after the line-up
procedure (see paragraphs 17 and 47 above), and measurements of
radiation levels in the vicinity of Christmas Island following the
nuclear tests.
In their supplementary observations (see paragraph 6 above),
the applicants accepted that the radiation levels records produced
by the Government to the Court (see paragraph 14 above) would not
have assisted them in their claims to the PAT. However, they
reasoned that the large number of documents in the public domain
relating to the United Kingdom's earlier nuclear tests in
Australia suggested that similar reports would have been prepared
in respect of the Christmas Island tests. They therefore contended
that important material was still being withheld, and in
particular that the relevant information on the radiation doses of
servicemen would have been contained in the unreleased records of
the health physics controller, who had been responsible for
personally monitoring radiation levels on various parts of the
island.
2. The Government
80. The Government denied that there had been any intention to
expose the applicants and the other servicemen stationed on or in
the vicinity of Christmas Island at the time of the nuclear tests
to dangerous levels of radiation, or any subsequent policy of
cover-up or obstruction for the avoidance of liability. They
submitted that the material relied upon by the applicants in this
connection (see paragraph 77 above) had been presented out of
context and did not in any case support the implication that the
servicemen had been irradiated. They produced to the Court a
number of contemporaneous documents, including the safety plans
for the tests (which set out the line-up procedure to be followed
in order to ensure that all personnel on the Island were protected
from eye damage and other risk ensuing from material blown about
by the blast wave), and records of measurements of radiation in
the air, deposited on the ground, in rain water, sea water and
fish in the vicinity of Christmas Island immediately after the
tests (see paragraph 14 above), which showed that radiation had
not attained dangerous levels in the areas in which ordinary
servicemen, such as the applicants, had been stationed.
81. They submitted that Article 6 1 did not include any
general right of access to information held by public authorities
or any State duty to make publicly available all documents which
might be relevant to any future civil proceedings which might
conceivably be brought. Instead, that provision obliged the State
to make available appropriate procedures for ensuring that civil
rights could be determined fairly.
Such a procedure was provided by Rule 6 of the Tribunal Rules
(see paragraph 59 above). Under this provision, it would not have
been necessary for the applicants to have cited the title or file
number of the document required. It would, instead, have been
sufficient for each of them to have asked for the production of
unspecified documents connected, for example, to the MOD's
assertion to the DSS that the applicant had been exposed to zero
radiation. There would have been no security objection to the
production of radiation levels records. Since neither of the
applicants had chosen to take advantage of this procedure, it
could not be said that they had been denied effective access to
court by reason of the non-disclosure of documents.
82. In any case, the Government disputed that certain of the
documents about the non-disclosure of which the applicants
complained existed, and that any of these documents would have
assisted the applicants in their claims before the PAT. Thus, they
maintained that the Statements of Case provided to the PAT
contained full transcripts of all the military medical records
then in existence. The records of the radiation levels on the
island would not have supported the claims (see paragraph 79
above). The records of the health physics controller (ibid.) would
have been irrelevant, since this person was responsible for
maintaining records of the individual radiation doses of those
who, perceived to be at some risk of exposure to radiation, were
issued with film badges. Neither of the applicants fell into this
category. Finally, in response to the assertion that a comparison
with the documentation in the public domain relating to the
Maralinga tests in Australia indicated that further, undisclosed,
records must have been produced in connection with those at
Christmas Island, the Government stated that this was not the
case, because the Christmas Island tests had been much more
restricted and concentrated principally on weapon performance.
3. The Commission
83. The Commission did not find it established that medical
records of the treatment allegedly received by the applicants
following the test detonations existed on the date of the United
Kingdom's acceptance of the right of individual petition (see
paragraph 63 above). It did, however, find that contemporaneous
records of environmental radiation on Christmas Island had been
created and not yet released into the public domain for reasons of
national security. Without having had the opportunity to examine
these records (see paragraph 14 above), the Commission formed the
view that the applicants had a strong and legitimate interest in
obtaining access to them, inter alia, for the purposes of their
pension claims. Having regard to features of the public records
system in the United Kingdom, which would have made it difficult
for the applicants to trace the documents concerned, and the power
of Secretaries of State to refuse on national security grounds to
produce material requested under Rule 6 of the Tribunal Rules, the
Commission concluded that the applicants had had no feasible means
of obtaining the records. In these circumstances, their access to
the PAT was more theoretical than real and there had been a
violation of Article 6 1.
B. The Court's assessment
1. Applicability
84. It was not disputed by those appearing before the Court
that the pension proceedings involved "the determination of [the
applicants'] civil rights". The Court agrees. It follows that
Article 6 1 is applicable.
2. Compliance
85. The Court will consider whether the non-disclosure of
documents operated to deprive the applicants of effective access
to the PAT or of a fair hearing before that tribunal.
It observes that, in order to succeed before the PAT, the
applicants had to raise, on reliable evidence, a reasonable doubt
regarding the question whether or not their health problems were
causally linked to their service in the armed forces (see
paragraph 54 above). Since they alleged that the various
conditions from which they suffered had been caused by their
exposure to harmful levels of radiation during the Christmas
Island tests, it was necessary for them to adduce reliable
evidence giving rise to a reasonable doubt, inter alia, that the
MOD's statement that they had not been so exposed was incorrect.
86. The Court considers that, if it were the case that the
respondent State had, without good cause, prevented the applicants
from gaining access to, or falsely denied the existence of,
documents in its possession which would have assisted them in
establishing before the PAT that they had been exposed to
dangerous levels of radiation, this would have been to deny them a
fair hearing in violation of Article 6 1.
87. According to the applicants, the documents in question
were the portions of their military medical records showing that
they had suffered from and been treated for radiation-related
conditions shortly after the test detonations, and other records,
such as those of the health physics controller, from which it
would have been possible to assess the degree of their personal
exposure to radiation (see paragraph 79 above).
88. With regard to the former category, the Court, like the
Commission, is not satisfied that, even if it could be concluded
from the applicants' submissions that medical records were created
in respect of treatments administered to them for health
complaints sustained as a result of the test detonations, these
records were still in existence at the date of the United
Kingdom's Articles 25 and 46 declarations (see paragraph 63
above).
As far as documents showing the extent of each applicant's
exposure to radiation are concerned, it is clear that no personal
records existed, since no individual monitoring of servicemen such
as the applicants took place during the tests. The applicants have
accepted that the records of environmental radiation on Christmas
Island would not have assisted them in their claims (see paragraph
79 above). The Court notes the applicants' assertion that other,
relevant, records must have been produced at the time of the tests
and are still being retained by the State, but it observes that
this assertion has not been substantiated and is thus no more than
speculation.
89. Moreover, even if it could be established that, at the
times of the applicants' appeals, there was in the possession of
the State material relevant to the issues before the PAT, the
Court observes that, under Rule 6 of the Tribunal Rules, it was
open to the applicants to apply to the President of the PAT for a
direction requesting the disclosure by the State of any relevant
document (see paragraph 59 above). The Government have asserted
that in invoking this procedure it would not have been necessary
for the applicants to identify any specific document required, but
only to request in general terms, for example, documentary
evidence relating to the MOD's claims that each of them had been
exposed to zero radiation. Furthermore, it is the Government's
submission that, had the President of the PAT made a Rule 6
direction for disclosure of radiation levels records, there would
have been no security reason for withholding such records under
Rule 6(2)(b) (see paragraph 59 above).
There is no evidence before the Court to cause it to doubt
these assertions, particularly in view of the fact that neither of
the applicants, for reasons which have not been explained,
attempted to make use of the Rule 6 procedure.
90. The Court considers that, in these circumstances, where a
procedure was provided for the disclosure of documents which the
applicants failed to utilise, it cannot be said that the State
prevented the applicants from gaining access to, or falsely denied
the existence of, any relevant evidence, or that the applicants
were thereby denied effective access to or a fair hearing before
the PAT.
It follows that there has been no violation of Article 6 1
of the Convention.
91. In view of the above conclusion, it is not necessary for
the Court to determine whether or not the Government's preliminary
objection should be upheld (see paragraph 75 above).
IV. Alleged violation of Article 8 of the Convention
92. The applicants alleged that the non-disclosure of the
documents in question amounted in addition to a violation of their
rights to respect for their private and family lives under
Article 8 of the Convention, which provides:
"1. Everyone has the right to respect for his private and
family life, his home and his correspondence.
2. There shall be no interference by a public authority with
the exercise of this right except such as is in accordance with
the law and is necessary in a democratic society in the interests
of national security, public safety or the economic well-being of
the country, for the prevention of disorder or crime, for the
protection of health or morals, or for the protection of the
rights and freedoms of others."
A. Arguments of those appearing before the Court
93. The Government maintained that, as with Article 6 1, it
was not open to the applicants to complain that they had been
denied access to documents when they had not taken any steps to
seek such access. In any event, in their submission, the documents
in question did not concern the applicants personally and would
not assist the latter to understand their private lives any
better.
94. The applicants contended that they were entitled to access
to the documents which would have enabled them to ascertain
whether or not they were exposed to dangerous levels of radiation
on Christmas Island, so that they could assess the possible
consequences of the tests for their health.
95. The Commission considered that records of radiation levels
on Christmas Island related to the applicants' private lives, and
that the latter had a strong and legitimate interest in obtaining
access to them, since these were the only source of primary data
from which the applicants could begin to construct the nature and
physical impact of their participation in the test programme. For
the reasons referred to in relation to Article 6 1 of the
Convention, the Commission considered it probable that, had the
applicants, during the course of the pension proceedings, made use
of the Rule 6 procedure to request the production of these
documents, the request would have been refused on grounds of
national security.
Moreover, the Commission was satisfied that, independently of
the issues connected to the applicants' pension claims, a separate
question arose for consideration under Article 8, since the State
had not, at the time of the Commission's examination of the case,
provided to the applicants on an individual basis any explanation
or information as to the nature and impact of their participation
in the test programme, despite what the Commission accepted as
reasonable concerns on their part, engendered not least by reports
indicating an earlier than average age of death in test veterans.
For the above reasons, the Commission considered that the
domestic system had not responded in a proportionate manner to the
applicants' interest in obtaining access to the relevant records.
B. The Court's assessment
1. Applicability
96. The Court recalls that Mr McGinley was serving as a plant
operator on Christmas Island at the time of the United Kingdom's
nuclear test programme there, and that he was present at a
distance of some 25 miles from five detonations. Mr Egan was
serving as a stoker on a ship which, according to the MOD, was
positioned some 60 miles from one of the test detonations. During
each explosion, the applicants were ordered to take part in a
line-up procedure in the open (see paragraph 10 above). In the
absence of any individual monitoring, they were left in doubt as
to whether or not they had been exposed to radiation at levels
engendering risk to their health.
97. The Court considers that, in view of the above, the issue
of access to information which could either have allayed the
applicants' fears in this respect, or enabled them to assess the
danger to which they had been exposed, was sufficiently closely
linked to their private and family lives within the meaning of
Article 8 as to raise an issue under that provision.
It follows that Article 8 is applicable.
2. Compliance
98. The Court considers that the United Kingdom cannot be said
to have "interfered" with the applicants' right to respect for
their private or family lives. The instant complaint does not
concern an act by the State, but instead its alleged failure to
allow the applicants access to information.
Although the object of Article 8 is essentially that of
protecting the individual against arbitrary interference by the
public authorities, it does not merely compel the State to abstain
from such interference: in addition to this primarily negative
undertaking, there may be positive obligations inherent in
effective respect for private or family life. In determining
whether or not such a positive obligation exists, the Court will
have regard to the fair balance that has to be struck between the
general interest of the community and the competing interests of
the individual, or individuals, concerned (see the Gaskin v. the
United Kingdom judgment of 7 July 1989, Series A no. 160,
p. 17, 42).
99. In this respect the Court observes that, given the fact
that exposure to high levels of radiation is known to have hidden,
but serious and longlasting, effects on health, it is not
unnatural that the applicants' uncertainty as to whether or not
they had been put at risk in this way caused them substantial
anxiety and distress. The Court recalls that the applicants
submitted, in connection with Article 6 1, that the radiation
levels records would not have been of use to them in the
proceedings before the PAT (see paragraph 79 above). Nonetheless,
the Court considers that, since these documents contained
information which might have assisted the applicants in assessing
radiation levels in the areas in which they were stationed during
the tests, and might indeed have served to reassure them in this
respect, they had an interest under Article 8 in obtaining access
to them. As it has observed above (see paragraph 88), the
existence of any other relevant document has not been
substantiated and is thus no more than a matter of speculation.
For this reason, the present case is distinguishable from that of
Guerra and Others (cited in paragraph 69 above), where it was not
disputed that the inhabitants of Manfredonia were at risk from the
factory in question and that the State authorities had in their
possession information which would have enabled the inhabitants to
assess this risk and take steps to avert it.
100. The Court recalls that the Government have asserted that
there was no pressing national security reason for retaining
information relating to radiation levels on Christmas Island
following the tests (see paragraph 81 above).
101. In these circumstances, given the applicants' interest in
obtaining access to the material in question and the apparent
absence of any countervailing public interest in retaining it, the
Court considers that a positive obligation under Article 8 arose.
Where a Government engages in hazardous activities, such as those
in issue in the present case, which might have hidden adverse
consequences on the health of those involved in such activities,
respect for private and family life under Article 8 requires that
an effective and accessible procedure be established which enables
such persons to seek all relevant and appropriate information.
102. As regards compliance with the above positive obligation,
the Court recalls its findings in relation to the complaint under
Article 6 1, that Rule 6 of the Tribunal Rules provided a
procedure which would have enabled the applicants to have
requested documents relating to the MOD's assertion that they had
not been dangerously exposed to radiation, and that there was no
evidence before it to suggest that this procedure would not have
been effective in securing disclosure of the documents sought (see
paragraph 89 above). However, neither of the applicants chose to
avail themselves of this procedure or, according to the evidence
presented to the Court, to request from the competent authorities
at any other time the production of the documents in question.
For these reasons the present case is different from that of
Gaskin (cited in paragraph 98 above, p. 9, 14), where the
applicant had made an application to the High Court for discovery
of the records to which he sought access.
103. The Court considers that, in providing the above Rule 6
procedure, the State has fulfilled its positive obligation under
Article 8 in relation to these applicants. It follows that there
has been no violation of this provision.
104. In view of this conclusion, it is not necessary for the
Court to rule on the Government's preliminary objection (see
paragraph 75 above).
V. Alleged violation of Article 13 of the Convention
105. The applicants claimed to have been denied an effective
remedy in violation of Article 13 of the Convention, which
provides:
"Everyone whose rights and freedoms as set forth in [the]
Convention are violated shall have an effective remedy before a
national authority notwithstanding that the violation has been
committed by persons acting in an official capacity."
106. In view of its conclusion in relation to Article 6 1
(see paragraph 90 above), the Court does not consider it necessary
to examine separately the complaint in relation to Article 13, the
requirements of which are less strict than and absorbed by those
of Article 6 1 in this case.
FOR THESE REASONS, THE COURT
1. Holds unanimously that the preliminary objection should be
joined to the merits;
2. Holds by six votes to three that there has been no
violation of Article 6 1 of the Convention;
3. Holds unanimously that it is not necessary to rule on the
preliminary objection in respect of Article 6 1;
4. Holds by five votes to four that there has been no
violation of Article 8 of the Convention;
5. Holds unanimously that it is not necessary to rule on the
preliminary objection in respect of Article 8;
6. Holds unanimously that it is not necessary to consider the
complaint under Article 13 of the Convention.
Done in English <4>, and delivered at a public hearing in the
Human Rights Building, Strasbourg, on 9 June 1998.
--------------------------------
<4> Note by the Registrar: as a derogation from the usual
practice (Rule 27 5 of Rules of Court A), the French text was
not available until 18 June 1998, but it too is authentic.
Signed: Rudolf BERNHARDT
President
Signed: Herbert PETZOLD
Registrar
In accordance with Article 51 2 of the Convention and
Rule 53 2 of Rules of Court A, the joint dissenting opinion of
Mr De Meyer, Mr Valticos and Mr Morenilla, and the dissenting
opinion of Mr Pekkanen, are annexed to this judgment.
Initialled: R.B.
Initialled: H.P.
JOINT DISSENTING OPINION OF JUDGES DE MEYER,
VALTICOS AND MORENILLA
(Translation)
From the outset it was known that not only were nuclear
weapons capable of causing the immediate deaths of large numbers
of people but also that they could, in the long term, have serious
effects on the physical integrity and health of those exposed to
them, whether directly or indirectly, from near or from afar.
After what happened at Hiroshima and Nagasaki in August 1945, no
one could have any doubts as to this.
The British Government, which since 1952 had also been
carrying out tests on weapons of this type and were in particular
interested in "the effects of nuclear explosions on personnel and
equipment" <1>, "with and without various types of
protection" <2>, were aware of those effects. On the day before
the tests in issue in the present case, they stated, in a note
entitled "Radiological Safety Regulations, Christmas Island" of
March 1958 <3> that "the danger is insidious because the effects
are not felt immediately and the damage may only become apparent
after several years".
--------------------------------
<1> Note of 29 November 1955, Atomic Weapons Trials and
Training, Joint Organisation (Appendix B to the applicants'
memorial and Annex 11 to the Government's memorial). Report of the
Commission, 19.
<2> Committee report of 20 May 1953, Atomic Weapon Trials
(Appendix A to the applicants' memorial and Annex 11 to the
Government's memorial). Report of the Commission, 17.
<3> Annex 8 to the Government's memorial. See 1.1 of that
note.
They accordingly had the duty to assume their responsibilities
towards the people present in the test areas when the explosions
took place. They should have taken steps to ensure that those
people were able to apprise themselves of their situation and to
have available all the information necessary to enable them
effectively to assert their rights.
The authorities of the respondent State could not confine
themselves to taking certain precautions during the actual tests,
such as those that were laid down for personnel on Christmas
Island in the note of March 1958 referred to above and in a number
of other documents between April and September 1958 <4>, which
included in particular an obligation imposed on all soldiers
present in the area to turn their backs to point zero during the
explosions and to keep their eyes closed and covered <5>.
--------------------------------
<4> Annexes 9 and 10 to the Government's memorial.
<5> Personnel Safety Plan Note of 5 April 1958, 3, j (see
Annex 9 to the Government's memorial). See the report of the
Commission, 15, 37 and 49, and the judgment at p. 1339, 10.
They should have established the state of health of both of
the participants before and after the tests and monitored
developments, at least for as long as the soldiers remained in
service. They should also have informed them of any relevant
information thereby obtained.
That is what the authorities did to some extent by holding, in
the case of the Christmas Island tests, medical examinations for
the personnel required to work in the "controlled zones" or with
radioactive materials <6>.
--------------------------------
<6> See the Note of March 1958 referred to above, 10. This
was already substantially less than what had been arranged in
November 1957 for the Maralinga tests, when it was decided that
all personnel assigned to those tests would be subject to medical
examinations before leaving the United Kingdom and after their
return: see on that subject the document of 19 November 1957, UK
Personnel for Duty at Maralinga (Annex 11 to the Government's
memorial and Appendix C to the applicants' memorial).
But that did not occur in the case of the two applicants, one
of whom served in the army from October 1956 to November 1959 <7>,
the other in the navy from October 1956 to February 1961 <8>, who
at the time of the 1958 tests on Christmas Island were under
orders, the one somewhere at the other end of the island during
the explosions of 28 April, 22 August and 2, 11 and
23 September <9> and the other on the deck of a ship off the coast
of the island during the explosion on 28 April <10>.
--------------------------------
<7> See the report of the Commission, 37 and 39. Judgment,
pp. 1341 - 42, 16 and 18.
<8> See the report of the Commission, 49 and 50. Judgment,
pp. 1345 - 46, 35 and 37.
<9> See the report of the Commission, 37. Judgment,
p. 1341, 16.
<10> See the report of the Commission, 49. Judgment,
p. 1345, 35.
Their medical records, as produced by the Government <11>
contain hardly any information as to their physical condition
before and after the tests, or as to the possible consequences of
their presence near to the places where the tests took place <12>.
--------------------------------
<11> See Annexes 5, 6 and 7 to the Government's memorial.
<12> In Mr McGinley's records, there is nothing for the period
from 30 December 1957 to 15 September 1958; in Mr Egan's records,
there is nothing for the period from 8 March 1958 to 30 November
1958.
The Government implied that that information did not exist.
That would mean that the authorities had been grossly negligent in
not gathering it <13>.
--------------------------------
<13> That is what seems to be indicated in the minutes of a
meeting which took place on 15 July 1958 (in other words
approximately three months after the explosion of 28 April 1958)
when precautions for radiological safety on Christmas Island were
discussed (see Appendix I to the applicants' memorial and Annex 11
to the Government's memorial). At that meeting, two senior air
force officers, with no dissent from their colleagues, one from
the navy, the other from the army, present at the same meeting and
with some support from the Task Force Commander (who was also from
the air force) who had chaired the meeting, opposed holding blood
examinations on personnel assigned to the tests; one of them even
observed that if a member of the armed forces who had been given a
clean bill of health before being posted subsequently developed
leukaemia, it might be difficult to refute the allegation that
that had been due to the radiation to which he had been exposed
(see 2 and 5 of the minutes). It was decided that only
personnel assigned to the "forward area" would be subject to such
examinations and the Air Ministry would decide whether the same
provisions would apply to personnel subsequently posted to the
island (see 6, second subparagraph of the minutes).
It is also possible that such information exists or did exist
and that it has been deemed necessary to keep it secret or to
destroy it <14>. That would be even more serious.
--------------------------------
<14> A tendency to deny or to minimise the effects of the
explosions is to be found in particular in a telex of 31 July 1956
where there is a request for the words "shows an increase" in a
particular document to be replaced by the words "has not shown an
increase" (see Appendix K to the applicants' memorial and Annex 11
to the Government's memorial), and in a letter of 22 December 1955
which contains a recommendation not to give the Australian
Government certain samples for a number of days, "so that some of
the short-lived key isotopes have decayed a good deal" (see
Appendix F to the applicants' memorial and Annex 11 to the
Government's memorial, paragraph 19 of the report of the
Commission).
Whatever the case, the information should have existed and
ought to have been communicated to the men concerned.
As that did not happen, the respondent Government made it
impossible for the applicants to assert effectively any rights
they had before the relevant courts <15> and deprived them of
personal information which they had a "vital interest" in
receiving <16>.
--------------------------------
<15> See, mutatis mutandis, the Airey v. Ireland judgment of
9 October 1979, Series A no. 32, pp. 12 - 14, 24.
<16> See, mutatis mutandis, the Gaskin v. the United Kingdom
judgment of 7 July 1989, Series A no. 160, p. 20, 49, and the
Guerra and Others v. Italy judgment of 19 February 1998, Reports
of Judgments and Decisions 1998-I, p. 228, 60.
They cannot be criticised for not having used the procedure
laid down in Rule 6 of the Pensions Appeal Tribunals Rules <17>.
The fact that there was such a procedure could not, in the instant
case, suffice to satisfy the positive obligations that were
incumbent on the State, under both Articles 6 and 8 of the
Convention <18>. The applicants had the right to be informed of
all the consequences that their presence in the test area could
have for them, including those it could have on their pensions.
They had the right to know what might happen to them, without
having to ask.
--------------------------------
<17> See pp. 1360-61, 89, 90, and p. 1364, 102 and 103 of
the judgment.
<18> See pp. 1363-64, 98 - 101 of the judgment.
There has, in our opinion, therefore been a violation of the
rights recognised by Articles 6 and 8 of the Convention.
DISSENTING OPINION OF JUDGE PEKKANEN
1. I agree with the majority that Article 8 was not violated
with regard to the pension proceedings. However, in addition to
their interest in establishing pension entitlement, the applicants
had a general interest in obtaining access to information relating
to their alleged exposure to harmful levels of radiation. This
interest has not been sufficiently taken into account by the
majority.
2. A summary of the records of environmental radiation
monitoring on Christmas Island was published in 1993, some
thirty-five years after the tests (see paragraph 13 of the
judgment). The records themselves, from which the summary had been
compiled, were not provided to the applicants until the Government
annexed them to their memorial to the Court (see paragraph 14 of
the judgment). Thus, for the greater part of their lives, the
applicants did not have access to this information.
3. It is true that under Rule 6 of the Tribunal Rules, during
the period of six weeks following the communication to him of the
Statement of Case prepared by the DSS, each applicant had the
opportunity to request disclosure of the documents in question
(see paragraph 59 of the judgment). However, although I am
satisfied that the Rule 6 procedure provided an adequate guarantee
of the applicants' right to a fair hearing before the PAT, I do
not consider that this procedure was sufficient to fulfil the
State's positive obligation under Article 8, since the Rule 6
procedure was contingent on the applicants' claims for pensions
whereas, as the majority have found, in addition to and
independent of their interest in establishing pension entitlement,
the applicants had a general and continuing interest in obtaining
access to information relating to the extent, if any, to which
they had been exposed to harmful levels of radiation (see
paragraph 99 of the judgment).
4. In its judgment in the case of L.C.B. v. the United Kingdom
(9 June 1998, Reports of Judgments and Decisions 1998-III,
p. 1404, 40), the Court accepted that it was perhaps arguable
that, had there been reason to believe that the applicant (the
daughter of a nuclear test veteran) had been in danger of
contracting a life-threatening disease owing to her father's
presence on Christmas Island, the State authorities would have
been under a duty to have made this known to her parents. Whilst I
agree with the majority that, in the absence of any clear evidence
of the existence of relevant documentation, such a duty does not
arise on the facts of the present case, which is therefore
distinguishable from the Guerra and Others v. Italy (see
paragraph 99 of the judgment), I consider that the State should
have made available to the applicants an effective and accessible
procedure allowing them to seek any relevant and appropriate
information (see paragraph 101 of the judgment). However, it has
not been demonstrated that, outside the six-week period provided
for by Rule 6, the applicants had at their disposal any other
procedure which would have enabled them to obtain disclosure of
documents not yet in the public domain.
5. In these circumstances, I consider that the available
procedures were not adequate to satisfy the State's positive
obligation to provide a means whereby the applicants could seek
and obtain access to this information.
There has, therefore, been a violation of Article 8 of the
Convention in this respect.
|
