ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 19 мая 1998 года N 15-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ
СТАТЕЙ 2, 12, 17, 24 И 34 ОСНОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О НОТАРИАТЕ
Конституционный Суд Российской Федерации в составе
председательствующего Н.В. Селезнева, судей Г.А. Гаджиева, Л.М.
Жарковой, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, О.И. Тиунова, Б.С.
Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием представителей сторон, обратившихся в
Конституционный Суд Российской Федерации: кандидатов юридических
наук А.Ф. Малого и Г.Б. Романовского - представителей гражданки
О.В. Романовской, адвоката О.В. Гриневой - представителя
администрации Владимирской области,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2 и часть 4)
Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 и
пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи 3,
подпунктом "а" пункта 1 и пунктом 3 части второй статьи 22,
статьями 36, 74, 84, частью первой статьи 85, статьями 86, 96, 97,
99, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке
конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34
Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11
февраля 1993 года.
Поводом к рассмотрению дела явились запросы Эжвинского
районного суда Республики Коми, администрации Владимирской
области, а также индивидуальная жалоба гражданки О.В. Романовской.
Учитывая, что оба запроса и жалоба касаются одного и того же
предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь
статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации", соединил дела по этим обращениям в
одном производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.М. Жарковой, объяснения
представителей сторон, заключение эксперта - кандидата юридических
наук Л.Ф. Лесницкой, выступления приглашенных в заседание
представителей: от Верховного Суда Российской Федерации - В.Н.
Пирожкова, от Генеральной прокуратуры Российской Федерации - И.А.
Буданова, от Министерства юстиции Российской Федерации - С.М.
Юдушкина, от Федеральной нотариальной палаты - А.И. Тихенко и Н.Ф.
Шарафетдинова, от общественного объединения "Московская
нотариальная палата" - В.С. Репина, исследовав представленные
документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской
Федерации
установил:
1. В производстве Эжвинского районного суда Республики Коми
находится дело по иску нотариальной палаты Республики Коми к
нотариусу, занимающемуся частной практикой, о взыскании
задолженности по членским взносам. Придя к выводу о том, что
подлежащие применению в этом деле положения части четвертой статьи
2 и части первой статьи 24 Основ законодательства Российской
Федерации о нотариате об обязательности членства в нотариальной
палате нотариусов, занимающихся частной практикой, не
соответствуют статье 30 (часть 2) Конституции Российской
Федерации, запрещающей принуждение к вступлению в какое-либо
объединение или пребыванию в нем, суд приостановил производство по
делу и направил в Конституционный Суд Российской Федерации запрос
о проверке конституционности указанных норм.
Северодвинский городской суд Архангельской области на
основании статей 2, 12, 24 и 34 Основ законодательства Российской
Федерации о нотариате удовлетворил иск нотариальной палаты
Архангельской области о лишении гражданки О.В. Романовской,
исключенной из состава нотариальной палаты, права нотариальной
деятельности. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской
Федерации О.В. Романовская утверждает, что примененные в ее деле
часть четвертая статьи 2 и часть первая статьи 24 Основ нарушают
принцип равенства прав и свобод человека независимо от
принадлежности к общественным объединениям, а также
конституционные права на свободу пребывания в каком-либо
объединении и распоряжения своими способностями к труду, выбора
рода деятельности и профессии, т.е. не соответствуют статьям 19,
30 и 37 Конституции Российской Федерации. Кроме того, в жалобе
оспаривается конституционность положения пункта 3 части пятой
статьи 12 Основ, наделяющего нотариальную палату полномочием
обращаться в суд с ходатайством о лишении нотариуса, занимающегося
частной практикой, права нотариальной деятельности за нарушение
законодательства. Заявительница полагает, что данная норма,
возлагающая на негосударственное объединение контрольные функции,
нарушает статьи 3 и 11 Конституции Российской Федерации, согласно
которым властные полномочия должны осуществляться только органами
государственной власти и местного самоуправления.
По мнению администрации Владимирской области, нотариусы,
занимающиеся частной практикой, выполняют государственные функции,
и потому их деятельность, по смыслу статей 3 (часть 2) и 11 (часть
2) Конституции Российской Федерации, должна контролироваться
только органами государственной власти. В связи с этим заявителем
оспаривается конституционность отдельных положений Основ
законодательства Российской Федерации о нотариате, предоставляющих
нотариальной палате следующие организационно-контрольные
полномочия: совместно с органом юстиции разрешать вопросы
учреждения и ликвидации должности нотариуса, определять количество
должностей нотариусов в нотариальном округе (части первая и вторая
статьи 12); самостоятельно осуществлять контроль за исполнением
нотариусами, занимающимися частной практикой, профессиональных
обязанностей (часть первая статьи 34) и обращаться в суд с
представлениями о прекращении их деятельности в случаях совершения
ими действий, противоречащих законодательству Российской Федерации
(часть вторая статьи 17).
Таким образом, предметом проверки Конституционного Суда
Российской Федерации по данному делу являются положения части
четвертой статьи 2 и части первой статьи 24 Основ законодательства
Российской Федерации о нотариате об обязательности для нотариуса,
занимающегося частной практикой, членства в нотариальной палате и
положения частей первой и второй, пункта 3 части пятой статьи 12,
части второй статьи 17 и части первой статьи 34 Основ об
осуществлении нотариальной палатой организационно-контрольных
функций в сфере нотариальной деятельности.
2. Нотариат в Российской Федерации служит целям защиты прав и
законных интересов граждан и юридических лиц, обеспечивая
совершение нотариусами, работающими в государственных конторах или
занимающимися частной практикой, предусмотренных законодательными
актами нотариальных действий от имени Российской Федерации (статья
1 Основ), что гарантирует доказательственную силу и публичное
признание нотариально оформленных документов.
Осуществление нотариальных функций от имени государства
предопределяет публично-правовой статус нотариусов и обусловливает
необходимость организации государством эффективного контроля за их
деятельностью, включая деятельность нотариусов, занимающихся
частной практикой и в качестве таковых принадлежащих к лицам
свободной профессии. В связи с этим Основами законодательства
Российской Федерации о нотариате предусматривается создание во
всех субъектах Российской Федерации нотариальных палат -
некоммерческих организаций, представляющих собой профессиональные
объединения, которые основаны на обязательном членстве нотариусов,
занимающихся частной практикой, и организуют работу на принципах
самоуправления в соответствии с федеральным законодательством,
законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации и
своим уставом (части первая, третья и четвертая статьи 24).
Публично-правовое предназначение нотариальных палат
проявляется прежде всего в том, что они осуществляют контроль за
исполнением нотариусами, занимающимися частной практикой, своих
профессиональных обязанностей, а также обращаются в суд с
ходатайствами или представлениями о лишении их права нотариальной
деятельности за нарушение законодательства (пункт 3 части пятой
статьи 12, часть вторая статьи 17 и часть первая статьи 34 Основ).
Реализация нотариальной палатой такого рода полномочий
предполагает обязательность членства в ней нотариусов,
занимающихся частной практикой (часть четвертая статьи 2 и часть
первая статьи 24 Основ). Последнее выступает в качестве
установленного законодателем условия их профессиональной
деятельности. С момента наделения в определенном законом порядке
полномочиями по осуществлению частной нотариальной деятельности
нотариус в силу закона становится членом соответствующей
нотариальной палаты как профессионального объединения, на которое
государство возлагает ответственность за обеспечение надлежащего
качества нотариальных действий.
Нотариальные палаты выполняют и другие специфические публично
значимые задачи - оказывают содействие в развитии частной
нотариальной деятельности, организации стажировки претендентов на
должность нотариуса, повышении профессиональной подготовки
нотариусов, возмещении затрат на экспертизы, назначенные судом по
делам, связанным с деятельностью нотариусов, организации
страхования нотариальной деятельности для обеспечения возмещения
возможного ущерба от нотариальных действий (часть вторая статьи 25
Основ).
Именно в силу публичного предназначения нотариальных палат для
их организации неприемлем принцип добровольности, характерный для
членства в других объединениях, которые создаются исключительно на
основе общности интересов граждан (статья 30 Конституции
Российской Федерации, статья 117 Гражданского кодекса Российской
Федерации, часть 1 статьи 3 Федерального закона "Об общественных
объединениях").
Обязательность членства занимающихся частной практикой
нотариусов в нотариальной палате как условие занятия этой
профессией не затрагивает ни конституционный принцип равенства, ни
конституционные права на свободу объединения и свободный выбор
рода деятельности и профессии (статьи 19, 30 и 37 Конституции
Российской Федерации), поскольку государство вправе устанавливать
для всех граждан, желающих осуществлять публичную (в данном случае
- нотариальную) деятельность, обязательные условия назначения на
должность и пребывания в должности.
Аналогичная правовая позиция была сформулирована
Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 28
января 1997 года по делу о проверке конституционности части
четвертой статьи 47 УПК РСФСР: государство, обеспечивая оказание
гражданам различных видов юридической помощи, обязано
устанавливать с этой целью определенные профессиональные и иные
требования; к компетенции законодателя относится и определение
соответствующих условий допуска тех или иных лиц к
профессиональной юридической деятельности с учетом ее публичной
значимости.
Это тем более оправдано, когда такая деятельность
осуществляется от имени государства, что имеет место при
совершении нотариальных действий. Кроме того, членство в
нотариальной палате не препятствует нотариусам, занимающимся
частной практикой, участвовать в создании других объединений
(общественных, профессиональных союзов и т.п.), основанных на
принципе добровольного членства, однако такие объединения не
вправе осуществлять установленные Основами для нотариальных палат
властные организационно-контрольные полномочия.
Невыполнение занимающимся частной практикой нотариусом
требований, связанных с обязательным членством в нотариальной
палате, является нарушением законодательства и как таковое может
повлечь прекращение судом его деятельности. Однако членство в
нотариальной палате и связанное с ним право осуществления частной
нотариальной деятельности не должны ставиться в зависимость от
каких-либо иных, не установленных законом условий, в частности от
уплаты не предусмотренных Основами вступительных взносов.
3. Возложение на нотариальные палаты обязанности
контролировать, исходя из публичных интересов, профессиональную
деятельность своих членов и реагировать на выявленные нарушения
законодательства свидетельствует, по мнению заявителей, о
наделении негосударственных органов государственными
(контрольными) полномочиями и потому не соответствует положениям
статей 3 и 11 Конституции Российской Федерации об осуществлении
государственной власти органами государства.
Между тем Конституция Российской Федерации, в том числе
указанные конституционные нормы, не запрещает государству
передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти
негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций
публичной власти. По смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132
(часть 2), такая передача возможна при условии, что это не
противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным
законам.
Наделение государством нотариальных палат в соответствии с
законом отдельными управленческими и контрольными полномочиями в
целях обеспечения в нотариальной деятельности гарантий прав и
свобод граждан не противоречит Конституции Российской Федерации.
Ее статьи 45 (часть 1) и 48 (часть 1), закрепляя обязанность
государства гарантировать защиту прав и свобод, в том числе права
на получение квалифицированной юридической помощи, не связывают
законодателя в выборе путей выполнения указанной обязанности. Им,
в частности, определяются и способы контроля со стороны
нотариальных палат за деятельностью нотариусов, занимающихся
частной практикой. Предусмотренные Основами законодательства
Российской Федерации о нотариате способы контроля согласуются с
международной практикой: резолюция Европейского парламента от 18
января 1994 года характеризует профессию нотариуса как публичную
службу, контролируемую государством или органом, действующим на
основании устава и наделенным соответствующими полномочиями от
имени государства.
Вместе с тем контрольные полномочия нотариальных палат,
закрепленные в оспариваемых положениях Основ законодательства
Российской Федерации о нотариате (пункт 3 части пятой статьи 12,
часть вторая статьи 17 и часть первая статьи 34), не исключают
существование и иного государственного контроля за деятельностью
как нотариусов, так и нотариальных палат: органы юстиции
регистрируют уставы нотариальных палат и, следовательно, проверяют
их соответствие закону, а также совместно с нотариальными палатами
осуществляют контроль за исполнением нотариусами, занимающимися
частной практикой, правил нотариального делопроизводства (часть
вторая статьи 9, статья 33 Основ); выполнение нотариальной палатой
предписанных законом обязанностей поднадзорно прокуратуре (пункт 2
статьи 1, пункт 1 статьи 21 Федерального закона "О прокуратуре
Российской Федерации"), подконтрольно органам государственной
статистики и налоговым органам (статьи 32 и 33 Федерального закона
"О некоммерческих организациях"). Отказ нотариуса совершить
нотариальное действие или неправильное совершение им нотариального
действия обжалуются в судебном порядке (статья 49 Основ); кроме
того, в соответствии со статьей 46 (часть 2) Конституции
Российской Федерации и на основании Закона Российской Федерации
"Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и
свободы граждан" суды во всяком случае вправе рассмотреть вопрос и
о законности действий или решений нотариальных палат.
4. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате
содержат значительный перечень вопросов, разрешаемых совместно
органами юстиции и нотариальными палатами, в том числе об
учреждении и ликвидации должности нотариуса, определении
количества должностей в нотариальном округе (части первая и вторая
статьи 12). Администрация Владимирской области усматривает
неконституционность названных положений также и в том, что ими не
предусмотрены правовые механизмы устранения возникающих при этом
разногласий.
Отсутствие механизма урегулирования возможных разногласий
между нотариальными палатами и органами юстиции по подлежащим
совместному разрешению вопросам может приводить на практике к
нарушению прав лиц, заинтересованных в занятии нотариальной
деятельностью, дефициту нотариальных услуг и другим негативным
последствиям, на которые указывали заявители по данному делу.
Однако это не является основанием для признания частей первой и
второй статьи 12 Основ противоречащими Конституции Российской
Федерации, в том числе ее статьям 3 и 11. Проблема обеспечения
соответствующего законодательного регулирования должна быть решена
законодателем.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй
статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79, 87, 100 и 104 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать положения части четвертой статьи 2 и части первой
статьи 24 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате
об обязательности членства в нотариальной палате нотариусов,
занимающихся частной практикой, как условии их профессиональной
деятельности, связанной с осуществлением публичных
(государственных) функций, не противоречащими Конституции
Российской Федерации.
2. Признать положения частей первой и второй, пункта 3 части
пятой статьи 12, части второй статьи 17 и части первой статьи 34
Основ законодательства Российской Федерации о нотариате,
возлагающие на нотариальную палату полномочия по организации
деятельности нотариата, в том числе по учреждению и ликвидации
должности нотариуса, определению числа должностей в нотариальном
округе и осуществлению контроля за исполнением нотариусами,
занимающимися частной практикой, профессиональных обязанностей, не
противоречащими Конституции Российской Федерации.
3. Федеральному Собранию при совершенствовании
законодательства Российской Федерации о нотариате надлежит
урегулировать механизм взаимодействия между нотариальными палатами
и органами юстиции.
4. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не
подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его
провозглашения и действует непосредственно.
5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление
подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании
законодательства Российской Федерации" и в "Российской газете".
Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике
Конституционного Суда Российской Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
N 15-П
|
