[неофициальный перевод]
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
СУДЕБНОЕ РЕШЕНИЕ
БОУМАН (BOWMAN) ПРОТИВ СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА
(Страсбург, 19 февраля 1998 года)
(Извлечение)
КРАТКОЕ НЕОФИЦИАЛЬНОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ ДЕЛА
A. Основные факты
Заявитель, г-жа Филлис Боуман, гражданка Великобритании,
родилась в 1926 г. и проживает в Лондоне.
В качестве исполнительного директора Общества по защите не
рожденных детей (организация насчитывает около 50 тыс. членов) она
распространила в избирательном округе Галифакс незадолго до
всеобщих выборов 1992 г. 25 тыс. листовок, где излагались взгляды
на аборт трех основных кандидатов. Всего же в Англии ею было
распространено около полутора миллионов листовок по той же
тематике.
Ей было предъявлено обвинение по статье 75 Акта о народном
представительстве 1983 г. (далее - Акт 1983 г.), согласно которой
расходование средств, превышающих пять фунтов стерлингов, на
издание публикаций с целью содействия или обеспечения избрания
кандидата на выборную должность со стороны любого специально не
уполномоченного на то лица является уголовным правонарушением. Она
и ранее, в частности перед выборами в Европейский парламент,
привлекалась к ответственности за аналогичное распространение
брошюр и иных материалов. 28 сентября 1993 г. Суд короны Саутворка
прекратил дело, поскольку приказ о вызове в суд был издан с
пропуском установленного срока.
B. Разбирательство в Комиссии по правам человека
В жалобе, поданной в Комиссию 11 марта 1994 г., заявитель
утверждала, что было нарушено ее право на свободное выражение
мнения, гарантированное статьей 10 Конвенции. Жалоба была признана
приемлемой 4 декабря 1995 г.
В своем докладе от 12 сентября 1995 г. Комиссия установила
факты и пришла к выводу, что была нарушена статья 10 (двадцатью
восемью голосами против одного).
Комиссия передала дело в Суд 19 октября 1996 г.
ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ СУДЕБНОГО РЕШЕНИЯ
ВОПРОСЫ ПРАВА
I. Предварительное возражение Правительства
26. Правительство утверждало, что у г-жи Боуман нет должных
оснований требовать признания за ней статуса "жертвы" нарушения
Конвенции в смысле статьи 25 п. 1, которая в соответствующей части
предусматривает:
"Комиссия может принимать жалобы... от любого лица... или
группы частных лиц, которые утверждают, что явились жертвами
нарушения одной из Высоких Договаривающихся Сторон их прав,
признанных в настоящей Конвенции..."
Правительство указало на то обстоятельство, что судья,
рассматривавший дело 28 сентября 1993 г., рекомендовал присяжным
оправдать заявителя, и утверждало, что в подобных обстоятельствах
нельзя сказать, что она была бы осуждена, если бы суд продолжался
или если бы закон был применен не в ее пользу.
27. Заявитель утверждала, что в результате возбуждения против
нее уголовного дела и связанной со всем этим публичной оглаской
она испытывала тревогу, чувство стыда и понесла расходы от вызовов
на допросы в полицию.
28. Комиссия в своем Решении о приемлемости согласилась с тем,
что г-жа Боуман была серьезно расстроена возбужденным против нее
судебным преследованием, а потому может требовать статуса жертвы
вмешательства.
29. Суд считает, что в отношении г-жи Боуман были применены
жесткие меры в форме уголовного преследования. Хотя она и не была
осуждена, произошло это по процессуально-технической причине;
повестка с вызовом в суд была выписана с нарушением установленного
срока (см. п. 14 выше). То, что власти приняли решение возбудить
судебное преследование против заявителя, стало для нее по меньшей
мере предупреждением, что если она не изменит своего поведения во
время следующих выборов, она рискует вновь подвергнуться судебному
преследованию и, вероятно, будет осуждена и наказана.
При таких обстоятельствах Суд полагает, что г-жа Боуман может
со всем основанием требовать, чтобы ее считали непосредственно
пострадавшей в результате применения к ней Акта 1983 г. (см.
Решение по делу Норрис против Ирландии от 26 октября 1988 г. Серия
A, т. 142, с. 16, п. 31), и может поэтому считать себя жертвой
нарушения Конвенции в смысле статьи 25 п. 1.
Соответственно, предварительное возражение Правительства
отклоняется.
II. О предполагаемом нарушении статьи 10 Конвенции
30. Г-жа Боуман полагает, что было нарушено ее право на свободу
слова, гарантированное статьей 10 Конвенции, которая в
соответствующей части гласит:
"1. Каждый человек имеет право на свободу выражать свое мнение.
]rn право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу
получать и распространять информацию и идеи без какого-либо
вмешательства со стороны государственных органов и независимо от
государственных границ...
2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и
ответственность, может быть сопряжено с формальностями, условиями,
ограничениями или санкциями, которые установлены законом и которые
необходимы в демократическом обществе в интересах государственной
безопасности, территориальной целостности или общественного
спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений,
для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав
других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной
конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности
правосудия".
Комиссия согласилась с тем, что нарушение имело место, тогда
как Правительство оспаривало это.
A. Наличие ограничения
31. Правительство утверждает, что ограничения права г-жи Боуман
на свободу слова не было, т.к. статья 75 Закона 1983 г.
ограничивает лишь возможность не уполномоченных на то лиц нести
расходы с целью содействия избранию конкретного кандидата в
Парламент, но не свободу выражать мнения или распространять
информацию в общей форме.
32. Комиссия, как и заявитель, считает, что, поскольку
прокуратура рассматривала ее поведение как подпадающее под
указанный законодательный запрет, что угрожало судебным
преследованием, это препятствовало заявителю свободно выражать
свое мнение.
33. Суд отмечает, что статья 75 Акта 1983 г. прямо не
ограничивает свободу слова, а лимитирует суммой не свыше пяти
фунтов - расходы не уполномоченных лиц на публикации и другие
средства информации во время выборов. Более того, он не
ограничивает расходы на передачу информации или мнений вообще, а
только те, которые были сделаны в течение указанного периода "с
целью содействия или обеспечения избрания кандидата".
Тем не менее не может быть сомнений в том, что запрет,
содержащийся в статье 75, равнозначен ограничению свободы слова, и
он непосредственно затронул г-жу Боуман (см. п. 29 выше).
34. Остается рассмотреть, было ли это ограничение
"предусмотрено законом", преследовало ли "правомерную цель" и было
"необходимым в демократическом обществе".
B. "Предусмотрено законом"
35. Суд полагает, и это не оспаривалось сторонами, что
ограничение на расходы предусмотрено статьей 75 Закона 1983 г.,
т.е. "предусмотрено законом".
C. Правомерная цель
36. Правительство настаивало, что ограничение расходов,
предусмотренное статьей 75 Акта 1983 г., преследует цель защитить
права других лиц в трех отношениях. Во-первых, оно содействует
равенству кандидатов, препятствуя состоятельным третьим лицам
вести кампанию за или против конкретного кандидата или издавать
материалы, на которые кандидат должен отвечать, что потребовало бы
использования части его избирательного фонда, размер которого
установлен Законом. Во-вторых, ограничение на расходы третьих лиц
помогает обеспечить сохранение независимости кандидатов от мощных
заинтересованных групп. В-третьих, оно препятствует искажению
политической дискуссии во время выборов, которая в противном
случае сместилась бы от обсуждения вопросов, представляющих
всеобщий интерес, к отдельным проблемам.
37. С точки зрения заявителя, статья 75 далека от того, чтобы
преследовать правомерную цель, и действует только как инструмент
ограничения демократической свободы слова. В высшей степени
маловероятно, чтобы группы, преследующие одну единственную цель,
такие, как Общество защиты не рожденных детей, могли бы настолько
отвлечь избирателей от платформ больших политических партий, чтобы
помешать избирательному процессу. Кроме того, ограничение на
расходование средств не может гарантировать равенства кандидатов,
т.к. они уже изначально неравны в зависимости от того, удалось им
или нет получить поддержку от одной из основных политических
партий, которые свободны расходовать неограниченные средства на
проведение избирательных кампаний на национальном уровне.
38. Суд находит очевидным, что статья 75, взятая в контексте
других детальных положений Акта 1983 г. о расходовании средств на
предвыборную кампанию, нацелена на то, чтобы содействовать
обеспечению равенства кандидатов. Поэтому, так же как и Комиссия,
он делает вывод, что применение данного Акта к г-же Боуман
преследовало правомерную цель защиты прав других лиц, а именно
кандидатов и электората избирательного округа Галифакса. Кроме
того, судебное преследование должно было получить резонанс во всем
Соединенном Королевстве.
Суд считает, что доводы, выдвинутые заявителем по этому
вопросу, имеют больше отношение к другому вопросу - были ли эти
ограничения "необходимы в демократическом обществе".
D. "Необходимо в демократическом обществе"
39. По мнению Правительства, статья 75 Акта 1983 г. лишь
частично ограничивает расходование средств (см. п. 31 выше), не
более чем это необходимо для достижения преследуемых правомерных
целей. Оно отметило, что г-жа Боуман могла использовать другие
информационные средства: начать издание собственной газеты,
публиковать в прессе письма и статьи, давать интервью на радио или
телевидении, выдвинуть свою кандидатуру на выборах или публиковать
информационные материалы, которые поддерживали бы конкретных
кандидатов или, наоборот, отрицательно отзывались о них.
40. Заявитель, как и Комиссия, считает, что ограничение было
несоразмерным; не было никакой неотложной общественной потребности
пресечь распространение фактически точной информации о позиции
кандидатов на государственную должность по важным моральным
проблемам; наоборот, существовала неотложная общественная
потребность поставить эти вопросы в политическую повестку дня до
выборов. Вопреки утверждению Правительства, что ограничение нужно,
чтобы обеспечить равенство кандидатов, нет никаких указаний на то,
что листовки г-жи Боуман действовали во вред какому-либо
конкретному кандидату, т.к. вполне возможно, что содержавшаяся в
них информация привлекала столько же сторонников, сколько и
противников проведения определенной политики в вопросе об абортах.
По мнению заявителя, алогичность Закона и в том, что он не
ограничивает средства массовой информации в возможностях
публиковать материалы за или против кандидатов, равно как и
сторонников кандидата в возможностях вести платную агитацию на
национальном и региональном уровнях.
41. Суд отмечает прежде всего, что ограничение расходов,
предписанное статьей 75 Акта 1983 г., является лишь одним из
многочисленных механизмов тщательно проработанной системы сдержек
и противовесов в законодательстве Соединенного Королевства о
выборах. В таком контексте право на свободу слова, гарантированное
статьей 10, необходимо рассматривать в свете права на свободные
выборы, защищаемое статьей 3 Протокола N 1 к Конвенции, которая
предусматривает:
"Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с
разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования
в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление
народа при выборе законодательной власти".
42. Свободные выборы и свобода слова, в особенности свобода
политической дискуссии, образуют основу любой демократической
системы (см. Решение по делу Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии
от 2 марта 1987 г. Серия A, т. 113, с. 22, п. 47, и Судебное
решение по делу Лингенс против Австрии от 8 июля 1986 г. Серия A,
т. 103-B, с. 26, п. п. 41 - 42). Оба права взаимосвязаны и
укрепляют друг друга: например, как отмечал Суд в прошлом, свобода
слова служит одним из необходимых условий для "обеспечения
свободного выражения мнений народа при избрании законодательной
власти" (см. вышеупомянутое Решение по делу Матье-Моэн и
Клерфейта, с. 24, п. 54). По этой причине особенно важно, чтобы
всякого рода информации и мнения могли циркулировать свободно в
период, предшествующий выборам.
43. Тем не менее при некоторых обстоятельствах эти два права
могут вступить в конфликт, и тогда может быть сочтено необходимым,
чтобы до или во время проведения выборов были установлены
определенные ограничения свободы слова, которые были бы
неприемлемы в обычных условиях. Их цель - обеспечить "свободное
выражение мнений народа при избрании законодательной власти". Суд
признает, что, устанавливая равновесие между этими двумя правами,
Договаривающиеся Государства достаточно свободны в своем
усмотрении, как и во всем, что связано с организацией
избирательной системы (см. вышеупомянутое Решение по делу Матье-
Моэн и Клерфейта, с. 23 и 24, п. п. 52 и 54).
44. Что касается фактической стороны дела, то задача Суда
состоит в том, чтобы определить, было ли ограничение свободы слова
г-жи Боуман, с учетом всех обстоятельств дела, соразмерно
преследуемой правомерной цели и были ли достаточными и
соответствующими доводы национальных властей в оправдание этого
ограничения (см. вышеупомянутое Решение по делу Лингенса, с. 26,
п. 40).
45. В этой связи для Суда существенно, что расходы,
установленные в статье 75 Акта 1983 г., были ограничены столь
невысокой суммой - пять английских фунтов. Суд напоминает, что это
ограничение действует только в период от четырех до шести недель,
перед всеобщими выборами. Верно, что г-жа Боуман могла бы свободно
вести свою кампанию в любое другое время. Однако это, по мнению
Суда, не способствовало бы цели распространения ее листовок -
информировать население Галифакса о том, каково отношение этих
трех кандидатов к аборту - именно в тот критический период, когда
мысли избирателя сфокусированы на выборе своего представителя.
46. Суд рассмотрел аргумент Правительства о том, что
заявительница могла воспользоваться альтернативными методами
информации электората. Однако Суд не смог удостовериться в том,
что она имела практический доступ к каким-либо иным эффективным
информационным каналам. Например, так и не было доказано, что у
нее имелись способы обеспечить публикацию материалов,
содержавшихся в ее листовках, в газете или путем радио- и
телепередач. Хотя она могла выдвинуть свою кандидатуру на выборах
и таким образом получила бы право на расходы, установленные
законом для кандидатов, но ей потребовалось бы тогда уплатить
избирательный залог в размере 500 английских фунтов, который, по
всей вероятности, не был бы ей возвращен. Кроме того, она не
собиралась избираться в Парламент, а хотела лишь информировать
избирателей.
47. Подводя итог сказанному, Суд находит, что статья 75 Акта
1983 г. практически создает систему непреодолимых препятствий,
мешающих г-же Боуман довести ее информацию до сведения избирателей
Галифакса, чтобы повлиять на их позицию в пользу кандидата,
выступающего против абортов. Суд не убежден, что необходимость
ограничить ее расходы пятью английскими фунтами обусловлена
правомерной целью обеспечить равенство кандидатов, особенно в
свете того факта, что никакие ограничения не мешали прессе
выступать за или против конкретного кандидата или политической
партии, а сторонники кандидатов могли помещать рекламу на
национальном или региональном уровне, хотя и при условии, что она
не должна способствовать улучшению либо ухудшению избирательных
перспектив определенного кандидата в конкретном избирательном
округе.
Из всего вышесказанного следует, что имело место нарушение
статьи 10 Конвенции.
III. Применение статьи 50 Конвенции
48. Заявитель потребовала справедливого возмещения во
исполнение статьи 50 Конвенции, которая предусматривает:
"Если Суд установит, что решение или мера, принятые судебными
или иными властями Высокой Договаривающейся Стороны, полностью или
частично противоречат обязательствам, вытекающим из настоящей
Конвенции, а также если внутреннее право упомянутой Стороны
допускает лишь частичное возмещение последствий такого решения или
такой меры, то решением Суда, если в этом есть необходимость,
предусматривается справедливое возмещение потерпевшей стороне".
A. Моральный вред
49. Г-жа Боуман хочет получить возмещение в размере 15000
английских фунтов за то, что она предстала в образе уголовной
преступницы, стресс и беспокойство, от которых она страдала в
результате судебного преследования.
50. Правительство полагает, что признание нарушения само по
себе является достаточным возмещением ущерба.
51. Суд с учетом всех обстоятельств дела также считает, что
признание факта нарушения является достаточным справедливым
возмещением за моральный вред, причиненный заявителю.
B. Судебные издержки и расходы
1. Разбирательство в судах страны
52. Г-жа Боуман потребовала выплаты ее судебных издержек в
национальных судах в части, не покрытой судебной помощью в сумме
1633,64 английского фунта.
53. Правительство считало, что никакое возмещение понесенных
издержек в национальных судах не должно присуждаться.
54. Суд удостоверился, что рассматриваемые издержки были с
необходимостью понесены заявителем в ходе внутреннего судебного
разбирательства в стране и являются разумными в количественном
отношении (Решение по делу "Санди таймс" (N 1) от 6 ноября 1980 г.
Серия A, т. 38, с. 13, п. 23). Поэтому он присуждает их с учетом
налога на добавленную стоимость (НДС).
2. Разбирательство в Страсбурге
55. Заявитель попросила возмещения судебных издержек и
расходов, понесенных при разбирательстве в Страсбурге, в общей
сумме 35490 английских фунтов.
56. Адвокат Правительства предположил во время слушаний в Суде,
что эта сумма чрезмерна.
57. Основываясь на справедливости, Суд присуждает 25000
английских фунтов в возмещение судебных издержек и расходов,
понесенных при разбирательстве в Страсбурге, вместе с НДС,
подлежащим оплате.
D. Процентная ставка при просрочке уплаты
58. Согласно имеющейся у Суда информации, процентная ставка,
применяемая в Соединенном Королевстве, на дату вынесения
настоящего Решения составляет 8% годовых.
ПО ЭТИМ ОСНОВАНИЯМ СУД
1. Отклонил единогласно предварительное возражение
Правительства;
2. Постановил четырнадцатью голосами против шести, что имело
место нарушение статьи 10 Конвенции;
3. Постановил единогласно, что признание факта нарушения
является достаточным справедливым возмещением за понесенный
заявителем моральный ущерб;
4. Постановил единогласно
a) что государство - ответчик должно в течение трех месяцев
выплатить заявителю в порядке возмещения судебных издержек и
расходов 26633,64 английского фунта (двадцать шесть тысяч шестьсот
тридцать три фунта и шестьдесят четыре пенса) вместе с подлежащим
уплате НДС;
b) что к этой сумме добавляются проценты из расчета 8% годовых,
считая с момента истечения вышеупомянутого трехмесячного срока
вплоть до погашения задолженности.
5. Отклонил единогласно остальные требования о справедливом
возмещении.
Совершено на английском и французском языках и оглашено во
Дворце прав человека в Страсбурге 19 февраля 1998 г.
Председатель
Рудольф БЕРНХАРДТ
Грефье
Герберт ПЕТЦОЛЬД
В соответствии со статьей 51 п. 2 Конвенции и статьей 53 п. 2
Регламента Суда A к настоящему Решению прилагаются отдельные
мнения судей.
СОВМЕСТНОЕ СОВПАДАЮЩЕЕ МНЕНИЕ СУДЕЙ
ПЕТТИТИ, ЛОПЕСА РОХИ И КАССАДЕВАЛЛА
1. Мы голосовали вместе с большинством и полностью согласны с
Решением Суда.
2. Однако мы не можем присоединиться к выводу, содержащемуся в
п. 47 Судебного решения о том, что статья 75 Акта 1983 г.
практически создает непреодолимое препятствие, мешающее г-же
Боуман повлиять на избирателей Галифакса в пользу кандидата,
выступающего против абортов.
Эта формулировка предполагает, что Суд считает, исходя из
своего толкования содержания листовки, опубликованной заявителем,
что она нарушила статут, запрещающий расходование средств "с целью
содействия или обеспечения выборов кандидата".
3. Статья 75 не запрещает публикацию фактов или комментариев,
предназначенных для информирования населения в целом.
4. По нашему мнению, в первых четырех строчках п. 47 достаточно
было сказать, что листовка "призвана была информировать
избирателей Галифакса о вероятных намерениях кандидатов в
отношении вопроса об абортах".
ЧАСТИЧНО ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ВАЛЬТИКОСА
Я не согласен с тем, что предусмотренное избирательной системой
Великобритании ограничение расходов, которые в предвыборный период
могут делать не уполномоченные на то специально лица для повышения
или понижения шансов на избрание конкретного кандидата,
равносильно нарушению Конвенции. Эта мера направлена на то, чтобы
воспрепятствовать могущественным лицам или организациям
деформировать мнение избирателей. Ее недостаток, в том, что она
запрещает, в основном теоретически, расходование даже очень
небольших сумм. Однако остается фактом, что в данном случае речь
шла об относительно большой сумме; ее оказалось достаточно, чтобы
выпустить полтора миллиона листовок.
Есть что-то забавное в попытках преподать Правительству
Великобритании уроки, как следует проводить выборы и осуществлять
демократию на практике; особенно ошибочно стремление
дисквалифицировать норму, нацеленную на то, чтобы
воспрепятствовать лицам, но не политическим партиям оказывать
влияние на голосование избирателей, на то, чтобы воспрепятствовать
кандидатам, располагающим существенными финансовыми ресурсами,
получить в конечном итоге преимущество перед другими менее
состоятельными кандидатами. Это последнее обстоятельство
справедливо отметил г-н Мартинец в своем особом мнении,
приложенном к докладу Комиссии.
Соответственно, я не могу поддержать Решение в той части,
которая констатирует нарушение статьи 10 Конвенции.
СОВМЕСТНОЕ ЧАСТИЧНО ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЕЙ ЛОИЗУ, БАКА И ЯМБРЕКА
1. Мы согласны с тем, что Суд отклонил предварительное
возражение Правительства (п. 29 Решения).
2. Однако мы не можем согласиться с выводом большинства, что
имело место нарушение права заявительницы на свободу слова,
выразившееся в том, что ограничение, наложенное на нее в силу п.
п. 1 и 5 статьи 75 Акта о народном представительстве 1983 г., было
несоразмерным преследуемой цели.
3. Согласно статье 75 п. 1 Акта 1983 г. запрещается иным лицам,
нежели сам кандидат или его агент, производить расходы для
оказания содействия избранию кандидата в сумме свыше пяти фунтов
стерлингов на выборах определенного кандидата в конкретном округе.
Акт 1983 г. не препятствует тратить деньги на рекламу политической
партии, индивиду или организации за или против какой-либо
политической партии или движения на национальном или региональном
уровне при условии, что это не делается с намерением усилить или
ослабить шансы на избрание определенного кандидата в конкретном
округе. Не существует каких-либо ограничений на частные
пожертвования политическим партиям или на возможности прессы
оказывать поддержку или противодействие выборам конкретного
кандидата. Ограничение, накладываемое статьей 75, касается только
содействия кандидатам, а не делу, за которое они выступают.
4. Как отметил Суд, вышеупомянутое ограничение расходов
является лишь одним из звеньев сложной системы сдержек и
противовесов в избирательном праве Соединенного Королевства. В
этом контексте Суд рассмотрел право на свободные выборы,
защищаемое статьей 3 Первого Протокола к Конвенции. Суд указал,
что свобода слова и свободные выборы, в особенности свобода
политической дискуссии, образуют основу любой демократической
системы и что оба права взаимосвязаны и укрепляют друг друга. Он
также признал, что, устанавливая равновесие между этими двумя
правами, Договаривающиеся Государства достаточно свободны в своем
усмотрении, как и во всем, что связано с организацией
избирательной системы. Мы полностью разделяем данный Судом анализ
(см. п. п. 41 - 43 Решения).
5. Нет сомнения, что ограничение расходов на избирательную
кампанию обеспечивает состязательность кандидатов, что речь идет
об одном из важнейших принципов избирательного процесса в
демократическом обществе. Если Акт 1983 г. ограничивает расходы
кандидатов таким образом, чтобы более состоятельные кандидаты не
получили несправедливого преимущества, то должны быть ограничения
и для других - для богатых сторонников или групп давления,
расходующих деньги в пользу одного кандидата, или для того, чтобы
предотвратить избрание другого. Такая враждебная агитация против
кандидата может остаться безответной по причине ограниченности
суммы, которую кандидату разрешено расходовать на свою
избирательную кампанию.
6. За ограничением, налагаемым статьей 75, лежит inter alia
идея оградить кандидатов от попыток манипулировать ими со стороны
групп давления. Оспариваемое ограничение носит узкий характер и не
выливается в непреодолимое препятствие, так как существует
несколько альтернативных методов выражения мнений и убеждений по
конкретным проблемам. Можно распространять листовки с целью
информировать электорат, если только они открыто не призывают
голосовать за или против какого-либо конкретного кандидата. Такое
ограничение находится в сфере усмотрения государства и должно
рассматриваться как часть сбалансированного механизма
демократической избирательной системы.
7. Комиссия нашла (п. 39 ее доклада), что статья 75 "может...
считаться преследующей правомерную цель защиты прав других лиц, а
именно кандидатов и избирателей конкретного избирательного
округа". Суд полагает очевидным, что статья 75, в особенности
взятая в контексте других подробных положений Акта 1983 г.,
касающихся расходов на проведение выборов, направлена на
обеспечение равенства между кандидатами. Отсюда Суд, как и
Комиссия, делает вывод, что применение этого Акта к г-же Боуман
преследовало правомерную цель защиты прав других лиц, а именно
кандидатов на выборах и электората Галифакса, с учетом того, что
данное судебное преследование должно было иметь резонанс во всем
Соединенном Королевстве (см. п. 38 Решения). Мы согласны с этим
выводом.
8. Наше несогласие ограничивается выводом Суда,
сформулированным им в п. 47, о том, что статья 75 практически
создает систему непреодолимых препятствий, мешающих г-же Боуман
довести ее информацию до избирателей Галифакса, чтобы повлиять на
их позицию в пользу кандидата, выступающего против абортов. Суд
говорит, что он не убежден в необходимости ограничить расходы
заявительницы пятью английскими фунтами с целью обеспечить
равенство между кандидатами. Мы не можем согласиться с его
позицией, особенно в свете того факта, что не устанавливалось
никаких ограничений на свободу печати поддерживать или выступать
против избрания конкретного кандидата или политической партии, а
их сторонники могли помещать рекламу на национальном или
региональном уровне при условии, что данные рекламные объявления
не были предназначены для улучшения либо ухудшения избирательных
перспектив определенного кандидата в конкретном избирательном
округе. Отсюда следует и наше несогласие с выводом Суда, что
оспариваемое ограничение было несоразмерным преследуемой цели и
нарушало тем самым статью 10 Конвенции.
9. С нашей точки зрения, статья 75, рассматриваемая в контексте
всех положений Акта 1983 г., не может считаться непреодолимым
барьером для опубликования г-жой Боуман информации по проблемам,
которые она пожелала бы поставить. Как указывалось выше,
существует ряд способов, чтобы выразить свои взгляды и предложить
их вниманию электората без того, чтобы содействовать или
оппонировать какому-либо определенному кандидату в конкретном
округе. Ограничение, которое следует рассматривать в свете всей
избирательной системы, построенной на представительстве
избирательных округов, было частичным, а кроме того, лимитировано
по времени четырьмя - шестью неделями предвыборного периода.
10. Государства - участники Конвенции, решая вопрос
необходимости вмешательства, имеют право усмотрения, а задача Суда
ограничивается рассмотрением жалоб на оспариваемое вмешательство в
свете дела в целом; он призван определить его "соразмерность
преследуемой правомерной цели", а также проверить "соответствие и
достаточность" причин, выдвигаемых национальными властями в
оправдание вмешательства (см. Решения по делу "Санди таймс" против
Соединенного Королевства (N 2) от 26 ноября 1991 г. Серия A, т.
217, с. 29, п. 50; Решение по делу Фогт против Германии от 26
сентября 1995 г. Серия A, т. 323, с. 26, п. 52; Решение по делу
Гудвин против Соединенного Королевства от 27 марта 1996 г.
Reports, 1996-II, c. 500 - 501, п. 40).
11. По всем приведенным выше причинам мы пришли к выводу, что
нарушения статьи 10 Конвенции не было. Ограничение, по статье 75
Акта, является соразмерным, не выходит за рамки того, что
необходимо в демократическом обществе для достижения правомерной
цели, подтвержденной судом, и оно не выходит за пределы сферы
усмотрения Соединенного Королевства.
12. Мы пришли к этому выводу также и потому, что оспариваемое
ограничение является частью демократической избирательной системы,
сдержки и противовесы в которой имеют цель прикрыть лазейки,
позволяющие обойти установленный максимум расходования средств.
Акт 1983 г. способствует равенству возможностей кандидатов;
защищает их от манипуляций со стороны групп давления - отсюда
предпочтение таких групп к проведению акций в округах, где шансы
соперничающих кандидатов примерно равны, - и оберегает их
независимость; он не препятствует расходованию средств в поддержку
благородного дела, если это делается не в интересах конкретного
кандидата и без цели нанести ущерб перспективам избрания
конкретного кандидата; он уравновешивает ограничения, налагаемые
на кандидатов, и носит ограниченный по времени характер. По нашему
мнению, приведенные выше основания, выдвинутые Правительством -
ответчиком для оправдания оспариваемого ограничения, являются
"соответствующими и достаточными".
ЧАСТИЧНО ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ СЭРА ДЖОНА ФРИЛЭНДА,
К КОТОРОМУ ПРИСОЕДИНИЛСЯ СУДЬЯ ЛЕВИТС
1. Я не могу согласиться с выводом большинства, что имело место
вмешательство в право г-жи Боуман на свободу слова, выходящее за
пределы "необходимого в демократическом обществе".
2. Одной из главных основ демократического общества является
система, которая обеспечивает честное и свободное проведение
выборов. Статья 3 Протокола N 1 к Конвенции требует от Высоких
Договаривающихся Сторон, чтобы свободные выборы, которые они
обязуются проводить, проходили "в таких условиях, которые
обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе
законодательной власти". В своем Решении по делу Матье-Моэн и
Клерфейт против Бельгии от 2 марта 1987 г. (Серия A, т. 113, с.
22, п. 47) Суд признал, что, так как эта статья "воплощает
характерный признак демократии", она имеет "очень важное значение
в системе Конвенции".
3. В том же Решении Суд пошел еще дальше и признал (п. 54), что
"Договаривающиеся Государства пользуются широкой сферой
усмотрения" в отношении выбора избирательных систем, добавив, что
такие системы "направлены на достижение целей, которые вряд ли
совместимы друг с другом: с одной стороны, точно и правильно
отражать мнения людей, а с другой - направлять движение мыслей и
идей таким образом, чтобы содействовать становлению достаточно
четко выраженной и непротиворечивой политической воли".
Неудивительно, что избирательные системы Договаривающихся
Государств на практике сильно отличаются друг от друга, если
учесть, в какой степени они формировались под влиянием истории
страны и черт национального характера.
4. У Соединенного Королевства долгая парламентская традиция и
избирательная система, которая складывалась на протяжении многих
лет под влиянием меняющихся обстоятельств (и которая, в том или
ином ее аспекте, остается вечной темой политической дискуссии).
Акт о народном представительстве 1983 г. с поправками в настоящее
время представляет собой подробно разработанную и тщательно
изложенную систему норм проведения выборов, отражающую продуманную
точку зрения законодателя по вопросу, высокая значимость которого
очевидна - необходимость обеспечить свободное и честное
волеизъявление народа.
5. Частью этой установленной статутом схемы является статья 75,
на основании которой г-жа Боуман была (безуспешно) привлечена к
судебной ответственности. Эта статья, взятая вместе со статьей 76,
призвана способствовать честному поведению кандидатов на выборах в
конкретном избирательном округе, ограничивая расходы, которые
разрешается нести в целях улучшения избирательных перспектив
одного кандидата и ухудшения перспектив другого. Ограничения,
налагаемые статьей 75 на избирательные расходы кандидата, могли бы
стать неэффективными, если бы в ней не было соответствующего
ограничения расходов в этих целях других лиц.
6. Основной чертой ограничения, вводимого статьей 75, является
то, что никакие расходы, превышающие предписываемую сумму, не
должны производиться "с целью оказания содействия или обеспечения
избрания кандидата" (курсив мой) <*>. Как показывает п. 19
настоящего Решения, выделенные слова были истолкованы Палатой
лордов в деле Луфта таким образом, чтобы включить сюда намерение
воспрепятствовать выбору конкретного кандидата или кандидатов.
Статья не препятствует расходам на предоставление фактического
материала или комментария, предназначенного только для
информирования публики. Для того чтобы судебное преследование на
основании данной статьи было успешным, суд присяжных должен
удостовериться, что причиной расходов было желание ответчика
повысить избирательные перспективы одного кандидата или умалить
перспективы на победу другого.
-------------------------------
<*> В тексте документа фраза "с целью оказания содействия или
обеспечения избрания кандидата" выделена курсивом.
7. От имени г-жи Боуман было заявлено, что, неся расходы по
распространению своих листовок, она хотела только сообщить
фактически точную информацию и что она была заинтересована не в
оказании содействия избранию какого-либо конкретного кандидата, а
лишь в распространении собственных убеждений. Была бы ее защита на
этих позициях успешной, останется теперь неизвестным, поскольку
судебное дело было прекращено. Однако ясно, что статья 75 не
мешала ей и ее организации информировать избирателей о своих
взглядах на аборт и экспериментах над зародышами, побудить их
задавать вопросы об этом кандидатам, но все это в рамках
расходования разрешенной суммы.
8. Суд в п. 38 своего Решения установил, что статья 75 Акта
1983 г., в особенности взятая в контексте других положений,
регулирующих расходование средств на предвыборную кампанию,
направлена на то, чтобы содействовать обеспечению равенства
кандидатов. Поэтому он пришел к выводу, что "применение данного
Акта к г-же Боуман преследовало правомерную цель защиты прав
других лиц, а именно кандидатов на выборах и электората
избирательного округа Галифакса. Кроме того, судебное
преследование должно было получить резонанс во всем Соединенном
Королевстве".
9. Судебное решение исходит из того, что честному поведению
кандидатов на выборах желательно способствовать inter alia путем
запрета третьим лицам вести финансово неограниченную кампанию за
или против конкретного кандидата или расходовать неограниченные
суммы денег на распространение материалов, которые могут требовать
ответа и соответственно расходов из ограниченного Актом 1983 г.
избирательного бюджета кандидата. Суд придал значение тому
обстоятельству, что ограничение на расходование средств,
содержащееся в статье 75, было установлено статьей 14 (3) Акта о
народном представительстве 1983 г. на уровне 5 английских фунтов
(п. 45). В п. 47 Суд установил, что статья 75 "практически создает
систему непреодолимых препятствий, мешающих г-же Боуман довести ее
информацию до сведения избирателей Галифакса, чтобы повлиять на их
позицию в пользу кандидата, выступающего против абортов". Суд не
был удовлетворен объяснением, "что необходимость ограничить
расходы заявительницы пятью английскими фунтами обусловлена
правомерной целью - обеспечить равенство кандидатов..."
10. Тем не менее достижение правомерной цели - обеспечить
равенство кандидатов со всей определенностью требует не
увеличения, а скорее сохранения (или даже снижения) низкого
потолка на расходование средств третьими лицами, пока
избирательные расходы самих кандидатов удерживаются на столь
низком уровне, который существует сейчас. Никто не высказывался в
том смысле, что на основании Конвенции или по каким-либо другим
причинам от Соединенного Королевства требуется поднять потолок,
который Парламент счел нужным установить на избирательные расходы
кандидатов.
11. Пункт 47 Решения противопоставляет ограничение,
установленное статьей 75, отсутствию ограничений для политических
партий и их сторонников на агитационные расходы на национальном
или региональном уровне, если при этом не преследуется цель
повышения или подрыва шансов на избрание отдельного кандидата в
конкретном округе, а также отсутствие подобных ограничений для
прессы. Однако не трудно понять, что честность выборов на уровне
избирательного округа должна рассматриваться как имеющая особое
значение для процедуры выборов в целом; и Суд в прошлом не раз
подчеркивал чрезвычайную важность роли прессы в демократическом
обществе (см., например, Решение по делу Лингенс против Австрии от
8 июля 1986 г. Серия A, т. 103-B, с. 26, п. 41).
12. Вмешательство в осуществление права на свободу слова на
основании статьи 75, лимитирующей расходы третьих лиц по поддержке
кандидатов, носит достаточно ограниченный характер. На мой взгляд,
оно полностью укладывается в сферу усмотрения, которая оставлена
государству - участнику при решении вопроса, что для него
необходимо в свете его собственного исторического опыта и
складывающихся обстоятельств для надлежащего регулирования такого
центрального в жизни демократического государства процесса, как
проведение парламентских выборов (и я хотел бы добавить, что
считаю необходимым подходить с особой осторожностью к вынесению
судебных решений международным органом о нормах, установленных
давно сложившимися демократическими парламентами, по вопросам,
столь тесно связанным с их собственным составом и деятельностью).
13. Хочу добавить, что роль, которую играют группы давления в
современных демократиях, мобилизуя общественное мнение и
ориентируя его, является весьма важной, и Правительство признает
это. Государство вправе легитимно учитывать этот факт,
регламентируя избирательный процесс; в частности, установление
ограничений на финансирование избирательных кампаний по выборам в
Парламент может оказаться необходимым, чтобы парировать риск
чрезмерного отвлечения политической дискуссии от основной темы
выборов и "направить течение мыслей таким образом, чтобы
содействовать становлению достаточно четко выраженной и
непротиворечивой политической воли" (см. вторую цель, указанную
Судом в приведенной цитате из вышеупомянутого Решения по делу
Матье-Моэна и Клерфейта, п. 3).
14. Наконец, по вопросу о соразмерности следует отметить, что
существование статьи 75 не помешало распространению 1,5 миллиона
листовок г-жи Боуман по всему Соединенному Королевству на всеобщих
выборах 1992 г., включая 25 тыс. в избирательном округе Галифакса,
и что последовавшее затем возбуждение против нее судебного
преследования окончилось неудачей, даже если это и произошло по
техническим причинам в связи с несоблюдением срока давности.
Учитывая все эти факты, степень вмешательства в ее право на
свободу слова не следует преувеличивать.
15. Хотя я согласен с выводами большинства в других отношениях,
я не нахожу по вышеуказанным причинам, что нарушение статьи 10
Конвенции в данном случае имело место.
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
CASE OF BOWMAN v. THE UNITED KINGDOM
JUDGMENT
(Strasbourg, 19.II.1998)
In the case of Bowman v. the United Kingdom <*>,
The European Court of Human Rights, sitting, pursuant to Rule
51 of Rules of Court A <**>, as a Grand Chamber composed of the
following judges:
-------------------------------
Notes by the Registrar
<*> The case is numbered 141/1996/760/961. The first number is
the case's position on the list of cases referred to the Court in
the relevant year (second number). The last two numbers indicate
the case's position on the list of cases referred to the Court
since its creation and on the list of the corresponding
originating applications to the Commission.
<*> Rules of Court A apply to all cases referred to the Court
before the entry into force of Protocol No. 9 (1 October 1994) and
thereafter only to cases concerning States not bound by that
Protocol. They correspond to the Rules that came into force on 1
January 1983, as amended several times subsequently.
Mr R. Bernhardt, President,
Mr {Thor Vilhjalmsson} <*>,
Mr L.-E. Pettiti,
Mr B. Walsh,
Mr R. Macdonald,
Mr C. Russo,
Mr A. Spielmann,
Mr N. Valticos,
Mrs E. Palm,
Mr A.N. Loizou,
Sir John Freeland,
Mr A.B. Baka,
Mr M.A. Lopes rocha,
Mr L. Wildhaber,
Mr D. Gotchev,
Mr P. Jambrek,
Mr {U. Lohmus},
Mr E. Levits,
Mr J. Casadevall,
Mr P. Van Dijk,
and also of Mr H. Petzold, Registrar, and Mr P.J. Mahoney, Deputy
Registrar,
-------------------------------
<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны
латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
Having deliberated in private on 25 October 1997 and 29 January
1998,
Delivers the following judgment, which was adopted on the
lastmentioned date:
PROCEDURE
1. The case was referred to the Court by the European
Commission of Human Rights ("the Commission") and by the
Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern
Ireland ("the Government") on 19 October 1996 and on 7 January
1997 respectively, within the threemonth period laid down by
Article 32 з 1 and Article 47 of the Convention. It originated in
an application (no. 24839/94) against the United Kingdom lodged
with the Commission under Article 25 by Mrs Phyllis Bowman, a
British citizen, on 11 March 1994.
The Commission's request referred to Articles 44 and 48 of the
Convention and to the declaration whereby the United Kingdom
recognised the compulsory jurisdiction of the Court (Article 46).
The object of the request and of the Government's application was
to obtain a decision as to whether the facts of the case disclosed
a breach by the respondent State of its obligations under Article
10 of the Convention.
2. In response to the enquiry made in accordance with Rule 33 з
3 (d) of Rules of Court A, the applicant stated that she wished to
take part in the proceedings and designated the lawyer who would
represent her (Rule 30).
3. The Chamber to be constituted included ex officio Sir John
Freeland, the elected judge of British nationality (Article 43 of
the Convention), and Mr R. Bernhardt, the Vice-President of the
Court (Rule 21 з 4 (b)). On 29 October 1996, in the presence of
the Registrar, the President of the Court, Mr R. Ryssdal, drew by
lot the names of the other seven members, namely Mr L.-E. Pettiti,
Mr B. Walsh, Mr C. Russo, Mr A. Spielmann, Mr A.N. Loizou, Mr M.A.
Lopes Rocha and Mr P. Jambrek (Article 43 in fine of the
Convention and Rule 21 з 5).
4. As President of the Chamber (Rule 21 з 6), Mr Bernhardt,
acting through the Registrar, consulted the Agent of the
Government, the applicant's representative and the Delegate of the
Commission on the organisation of the proceedings (Rules 37 з 1
and 38). Pursuant to the order made in consequence and an
extension of the time-limit granted at the request of the
applicant, the Registrar received the Government's memorial on 3
June 1997 and the applicant's memorial on 18 July 1997.
5. In accordance with the decision of the President, the
hearing took place in public in the Human Rights Building,
Strasbourg, on 27 August 1997. The Court had held a preparatory
meeting beforehand.
There appeared before the Court:
(a) for the Government
Mr D. Bentley, Foreign and Commonwealth Office, Agent,
Mr D. Pannick QC,
Mr D. Anderson, Counsel,
Mr R. Clayton, Home Office, Adviser;
(b) for the Commission
Mr L. Loucaides, Delegate;
(c) for the applicant
Mr G. Robertson QC, Counsel,
Mr D. Price, Solicitor.
The Court heard addresses by Mr Loucaides, Mr Pannick and Mr
Robertson.
6. Following deliberations held on 29 August 1997 the Chamber
decided to relinquish jurisdiction forthwith in favour of a Grand
Chamber (Rule 51).
7. The Grand Chamber to be constituted included ex officio Mr
Ryssdal, the President of the Court, and Mr Bernhardt, the Vice-
President, together with the other members and substitute judges
of the original Chamber, the latter being Mrs E. Palm and Mr J.
Casadevall (Rule 51 з 2 (a) and (b)). On 30 August 1997 the
President, in the presence of the Registrar, drew by lot the names
of the nine additional judges needed to complete the Grand
Chamber, namely Mr {Thor Vilhjalmsson}, Mr R. Macdonald, Mr N.
Valticos, Mr A.B. Baka, Mr L. Wildhaber, Mr D. Gotchev, Mr {U.
Lohmus}, Mr E. Levits and Mr P. van Dijk (Rule 51 з 2 (c)).
8. Having taken note of the agreement of the Agent of the
Government and the concurring opinions of the Delegate of the
Commission and of the applicant, the Court decided on 25 October
1997 that it was not necessary to hold a further hearing following
the relinquishment of jurisdiction by the Chamber (Rule 38, taken
together with Rule 51 з 6).
9. Subsequently, Mr Bernhardt replaced Mr Ryssdal, who was
unable to take part in the further consideration of the case, as
President of the Grand Chamber (Rule 21 з 5).
AS TO THE FACTS
I. The circumstances of the case
10. Mrs Phyllis Bowman was born in 1926 and lives in London.
She is the executive director of the Society for the Protection of
the Unborn Child ("SPUC"), an organisation of approximately 50,000
members which is opposed to abortion and human embryo
experimentation and seeks changes to the present United Kingdom
law which permits abortion up to twentytwo weeks and embryo
experimentation up to fourteen days.
11. The major political parties have no policies with regard to
abortion and embryo experimentation: these are regarded as moral
issues and members of Parliament are allowed to vote on proposed
legislation according to their consciences. Mrs Bowman and SPUC
therefore took the view that, if electors were to be in a position
to bring about changes to the law through their choice of
representative, it was important for them to be informed of the
opinions of candidates standing for election with regard to
abortion and related issues.
12. In the period immediately before the parliamentary
elections in April 1992, Mrs Bowman therefore arranged to have
some one and a half million leaflets distributed in constituencies
throughout the United Kingdom, including, in the constituency of
Halifax, 25,000 copies of a leaflet which read as follows:
"We are not telling you how to vote, but it is essential for
you to check on Candidates' voting intentions on abortion and on
the use of the human embryo as a guinea-pig.
Terry Martin, Conservative.
Mr Martin has publicly declared his firm commitment to
defending the unborn child. If elected, he would vote to tighten
the grounds for abortion to stop abortion on demand. He would vote
to stop abortion after 24 weeks, as the law currently allows
abortion up to birth for handicapped babies and on other grounds.
Would vote to stop the creation and use of human embryos as guinea-
pigs for drug testing.
Alison Mahon, Labour.
Mrs Mahon is a leading pro-abortionist. As an MP she voted to
allow abortion up to birth for handicapped babies. She voted for
the compulsory enrolment on a published register of doctors with a
conscientious objection to abortion despite warnings that it could
be used as a blacklist. She also voted to allow human embryos to
be used as guinea-pigs in programmes including the testing of
drugs and other experiments.
Ian Howell, Liberal Democrat.
If elected, Mr Howell would vote for the tightening of the
grounds for abortion to stop abortion on demand. He would vote to
reduce the time-limit to 24 weeks or less, where the law currently
allows abortion up to birth for handicapped babies and on other
grounds. He would vote to protect human embryos from being used as
guinea-pigs in research programmes.
The society for the protection of the unborn child"
On the reverse side of the leaflet, together with a picture
marked "an unborn baby ten weeks after conception", was printed:
"The First Weeks of Life
Day 1: Conception - sperm and ovum meet in fertilisation.
Genetic make-up complete. Colour of eyes, hair, sex and even build
determined. A unique individual is present in the womb's fallopian
tube.
Day 12: Has travelled to the womb and implanted there.
Day 17: Development of own blood cells.
Day 21: Heart starts to beat. This is at least as dramatic as
birth, but far less dramatic than fertilisation.
Day 26: Foundation of central nervous system established.
Day 30: Regular blood flow within closed vascular system. Ears
and nose start to develop.
Day 42: Skeleton and reflexes present. Liver, kidneys and lungs
formed. Responds to touch around the mouth.
Day 45: Electrical brainwave patterns can be recorded.
Day 56: All organs functioning except the lungs; the baby only
has to grow and mature now, just as a child grows into an adult.
Day 65: The baby can make a fist and will grasp an object
stroking his palm; leaps up and down in the womb with movements co-
ordinated.
Week 12: Entire surface of the body sensitive to touch.
Week 16: Baby is half birth length; the heart pumps 50 pints of
blood daily.
Week 28: Eyes open. Baby can hear mother's digestive processes,
heartbeat and her voice, as well as sounds outside her body.
9th Month: Birth - just another stage in an already well-
advanced process. From the above it is clear that the baby can
feel pain at a very early stage. We are, therefore, destroying
babies painfully up to 6 months after conception, and in some
cases, such as handicap, up to birth."
13. Mrs Bowman was charged with an offence under subsections
75(1) and (5) of the Representation of the People Act 1983 ("the
1983 Act"), which prohibits expenditure of more than five pounds
sterling ("GBP") by an unauthorised person during the period
before an election on conveying information to electors with a
view to promoting or procuring the election of a candidate (see
paragraphs 17 - 19 below).
14. At Mrs Bowman's trial at Southwark Crown Court on 27
September 1993, the judge directed her acquittal, because the
summons charging her with the offence had not been issued within
one year of the alleged prohibited expenditure, in accordance with
the time-limit stipulated in section 176 of the 1983 Act. The
proceedings were, nonetheless, reported in the press.
15. In 1979, Mrs Bowman had been convicted of an offence under
similar legislation in respect of a leaflet distributed prior to
the Ilford North by-election and in 1982 she had also been
convicted in respect of a leaflet distributed during the elections
for the European Parliament. On both occasions she was ordered to
pay a fine and the prosecution costs.
II. Relevant domestic law and practice
A. Parliamentary elections
16. The date of a general election is chosen by the incumbent
Prime Minister and is normally announced between four and six
weeks before polling day.
17. For electoral purposes the United Kingdom is divided into
constituencies. Each constituency is represented by a single
member of Parliament, the person who received the greatest number
of votes in his or her constituency. Most candidates are selected
by the main, national political parties, although some stand as
independent. A candidate's nomination for election must be signed
by ten people registered to vote in the constituency. Each
candidate must deposit GBP 500 with the constituency returning
officer. If he or she does not receive at least 5% of the votes
validly cast, this deposit will be forfeited.
B. Control of election expenditure
18. Parliamentary candidates in the United Kingdom receive no
State funding for their campaigns. To safeguard the position of
candidates without access to substantial resources, the amount of
expenses which may be incurred by a candidate before, during or
after an electoral campaign is controlled by statute (1983 Act,
section 76). The amount varies slightly depending on the size of
the constituency, but the average is currently GBP 8,300. To
ensure that this limit is not circumvented, all election
expenditure by a candidate must go through an election agent, who
is required to submit an account after the election (1983 Act,
sections 73, 76 and 81).
19. Under section 75(1) of the 1983 Act, any expenditure
incurred to promote the election of a candidate by any person
other than the candidate or his or her agent is prohibited:
"No expenses shall, with a view to promoting or procuring the
election of a candidate at an election, be incurred by any person
other than the candidate, his election agent and persons
authorised in writing by the election agent on account -
(a) of holding public meetings or organising any public
display; or
(b) of issuing advertisements, circulars or publications; or
(c) of otherwise presenting to the electors the candidate or
his views or the extent or nature of his backing or disparaging
another candidate, but paragraph (c) of this subsection shall not
-
(i) restrict the publication of any matter relating to the
election in a newspaper or other periodical or in a broadcast made
by the British Broadcasting Corporation... [or the Independent
Broadcasting Authority];
(ii) apply to any expenses not exceeding in aggregate the sum
of GBP 5."
The words "with a view to promoting or procuring the election
of a candidate" in this subsection have been interpreted by the
House of Lords to include the intention to prevent the election of
a particular candidate or candidates (Director of Public
Prosecutions v. Luft [1977] Appeal Cases 962).
20. Mrs Bowman was charged with an offence under section 75(5)
of the 1983 Act, which provides:
"If a person -
(a) incurs, or aids, abets, counsels or procures any other
person to incur, any expenses in contravention of [section 75]...
he shall be guilty of a corrupt practice..."
21. The maximum penalty for offences tried on indictment under
subsections 75(1) and (5) is one year's imprisonment and/or a fine
up to GBP 5,000. In addition, a person convicted may be
disqualified for up to five years from voting in elections, being
elected to or sitting in the House of Commons or holding any
judicial or public office (1983 Act, sections 160(4), 168(1) and
173).
22. Section 75 is concerned only with expenditure incurred in
relation to the election of a particular candidate in a particular
constituency. There is nothing to prohibit a political party or
wealthy individual or organisation from spending money on
publicity in support or opposition to a political party or
tendency generally, at national or regional level, provided that
there is no intention to promote or prejudice the electoral
chances of any particular candidate in any particular constituency
(see R. v. Tronoh Mines [1952] 1 All England Reports 697). Nor are
there any restrictions on private donations to political parties
or on the powers of the press to support or oppose the election of
any particular candidate (see 1983 Act, section 75(1)(c)(i) -
paragraph 19 above).
PROCEEDINGS BEFORE THE COMMISSION
23. The application to the Commission of 11 March 1994 (no.
24839/94) was brought jointly by Mrs Bowman and SPUC. Both
applicants complained that the prosecution brought against Mrs
Bowman violated their rights to freedom of expression under
Article 10 of the Convention. They also invoked Article 13 of the
Convention.
24. On 4 December 1995 the Commission declared the application
admissible in so far as it concerned the complaint by Mrs Bowman
under Article 10. However, finding that SPUC could not itself
claim to be a victim by virtue of Mrs Bowman's prosecution, it
declared the remainder of the application inadmissible.
In its report of 12 September 1996 (Article 31), the Commission
expressed the opinion that there had been a violation of Article
10 of the Convention (twenty-eight votes to one). The full text of
the Commission's opinion and of the dissenting opinion contained
in the report is reproduced as an annex to this judgment <*>.
--------------------------------
<*> Note by the Registrar. For practical reasons this annex
will appear only with the printed version of the judgment (in
Reports of Judgments and Decisions 1998), but a copy of the
Commission's report is obtainable from the registry.
FINAL SUBMISSIONS TO THE COURT
25. In their memorial and at the hearing before the Court, the
Government submitted that, contrary to the opinion of the
Commission, the application should be declared inadmissible under
Article 25 of the Convention. In the alternative, they submitted
that there had been no restriction on the applicant's freedom of
expression within the meaning of Article 10 з 1 and that, even if
there had been, it was necessary in a democratic society within
the meaning of Article 10 з 2.
The applicant asked the Court to find a violation of Article 10
and to award her just satisfaction under Article 50.
AS TO THE LAW
I. The government's preliminary objection
26. The Government contended that Mrs Bowman could not properly
claim to be a "victim" of a violation of the Convention within the
meaning of Article 25 з 1 which provides, as relevant:
"The Commission may receive petitions... from any person...
claiming to be the victim of a violation by one of the High
Contracting Parties of the rights set forth in [the]
Convention..."
They pointed to the fact that the trial judge had directed the
jury on 28 September 1993 to acquit the applicant, and submitted
that in these circumstances it was impossible to say that she
would have been convicted had the trial continued or that the law
was applied to her detriment.
27. The applicant submitted that, as a result of the
application to her of section 75 of the 1983 Act, she had suffered
the anxiety, stigma and expense involved in her interrogation by
the police, the prosecution against her and the surrounding
publicity.
28. The Commission in its decision on admissibility was
satisfied that Mrs Bowman had been directly affected by the
prosecution instituted against her, and could therefore claim to
be the victim of an interference.
29. The Court observes that a measure of implementation, namely
a prosecution, was brought against Mrs Bowman. Although she was
eventually acquitted, this was for the technical reason that the
summons had not been issued within the statutory time-limit (see
paragraph 14 above). The fact that the prosecuting authorities
decided to commence proceedings against the applicant was, at the
very least, a strong indication to her that, unless she modified
her behaviour during future elections, she would run the risk of
being prosecuted again and possibly convicted and punished.
In these circumstances, the Court considers that Mrs Bowman
could properly claim to have been directly affected by the law in
question (see, among other authorities, the Norris v. Ireland
judgment of 26 October 1988, Series A no. 142, p. 16, 31) and,
therefore, to be the victim of a violation of the Convention
within the meaning of Article 25 з 1.
The Government's preliminary objection is accordingly
dismissed.
II. Alleged violation of Article 10 of the Convention
30. Mrs Bowman alleged a violation of her right to freedom of
expression under Article 10 of the Convention, which states, as
relevant:
"1. Everyone has the right to freedom of expression. This right
shall include freedom to hold opinions and to receive and impart
information and ideas without interference by public authority and
regardless of frontiers...
2. The exercise of these freedoms, since it carries with it
duties and responsibilities, may be subject to such formalities,
conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and
are necessary in a democratic society, in the interests of
national security, territorial integrity or public safety, for the
prevention of disorder or crime, for the protection of health or
morals, for the protection of the reputation or rights of others,
for preventing the disclosure of information received in
confidence, or for maintaining the authority and impartiality of
the judiciary."
The Commission agreed that there had been a violation, but the
Government disputed this.
A. Existence of a restriction
31. The Government submitted that there had been no restriction
of Mrs Bowman's right to freedom of expression, since section 75
of the 1983 Act restricted only the freedom of unauthorised
persons to incur expenditure with a view to promoting or procuring
the election of a particular candidate in a parliamentary
election, but not their freedom to express opinions or disseminate
information more generally (see paragraph 19 above).
32. The Commission, like the applicant, observed that the fact
that the prosecuting authorities obviously regarded her conduct as
falling within the statutory prohibition caused, through the fear
of prosecution, a restriction on her freedom of expression.
33. The Court notes that section 75 of the 1983 Act does not
directly restrain freedom of expression, but instead limits to GBP
5 the amount of money which unauthorised persons are permitted to
spend on publications and other means of communication during the
election period. Moreover, it does not restrict expenditure on the
transmission of information or opinions in general, but only that
incurred during the relevant period "with a view to promoting or
procuring the election of a candidate".
Nonetheless, there can be no doubt that the prohibition
contained in section 75 amounted to a restriction on freedom of
expression, which directly affected Mrs Bowman (see paragraph 29
above).
34. It remains to be considered whether this restriction was
"prescribed by law", pursued a legitimate aim and was "necessary
in a democratic society".
B. "Prescribed by law"
35. The Court considers, and indeed this was not disputed
before it, that the restriction on expenditure provided for by
section 75 of the 1983 Act was "prescribed by law".
C. Legitimate aim
36. The Government maintained that the spending limit in
section 75 of the 1983 Act pursued the aim of protecting the
rights of others in three ways. First, it promoted fairness
between competing candidates for election by preventing wealthy
third parties from campaigning for or against a particular
candidate or issuing material which necessitated the devotion of
part of a candidate's election budget, which was limited by law
(see paragraph 18 above), to a response. Secondly, the restriction
on third-party expenditure helped to ensure that candidates
remained independent of the influence of powerful interest groups.
Thirdly, it prevented the political debate at election times from
being distorted by having the discussion shifted away from matters
of general concern to centre on single issues.
37. In the applicant's view, section 75, far from pursuing a
legitimate aim, only operated to curtail democratic freedom of
expression. It was improbable in the extreme that single-issue
groups, such as SPUC, could distract voters from the mainstream
political platforms to such a degree as to hinder the electoral
process. Furthermore, the restriction on expenditure could not
properly be said to ensure equality between candidates, because
they were already subject to inequalities depending on whether or
not they received the support of one of the major political
parties, which were free to spend unlimited amounts on campaigning
at national level as long as they did not attempt to promote or
prejudice any particular candidate (see paragraph 22 above).
38. The Court finds it clear that the purpose of section 75,
particularly taken in the context of the other detailed provisions
on election expenditure in the 1983 Act, is to contribute towards
securing equality between candidates. It therefore concludes, as
did the Commission, that the application of this law to Mrs Bowman
pursued the legitimate aim of protecting the rights of others,
namely the candidates for election and the electorate in Halifax
and, to the extent that the prosecution was intended to have a
deterrent effect, elsewhere in the United Kingdom.
It considers that the arguments advanced by the applicant on
this point are of greater relevance to the issue whether the
restriction was "necessary in a democratic society", to which
question it now turns.
D. "Necessary in a democratic society"
39. The Government maintained that section 75 of the 1983 Act
imposed only a partial restriction on expenditure (see paragraph
31 above), which was no more extensive than was necessary to
achieve the legitimate aims pursued. They pointed out that there
had been other means of communication open to Mrs Bowman, for
example, she could have started her own newspaper, had letters or
articles published in the press, given interviews on radio or
television, stood for election herself or published leaflets with
the purpose of informing the electorate without promoting or
opposing any particular candidate.
40. The applicant, as did the Commission, considered that the
restriction was disproportionate. She contended that there was no
pressing social need to suppress the dissemination of factually
accurate information about the position of candidates for public
office on important moral issues; on the contrary, there was a
pressing need to permit such matters to be put on the political
agenda prior to elections. Despite the Government's submission
that the restriction was necessary to ensure equality between
candidates, there was no indication that Mrs Bowman's leaflets had
operated to disadvantage any particular candidate, since it was
possible that the information they contained attracted as many
supporters as opponents of the different policies on abortion.
Furthermore, she asserted that the restriction was illogical since
no limit was placed on the powers of the mass media to publish
material in support of or opposition to candidates or on the
political parties and their supporters to pay for advertising at
national or regional levels as long as they did not attempt to
promote or prejudice the electoral prospects of any particular
candidate.
41. The Court observes, in the first place, that the limitation
on expenditure prescribed by section 75 of the 1983 Act is only
one of the many detailed checks and balances which make up United
Kingdom electoral law. In such a context, it is necessary to
consider the right to freedom of expression under Article 10 in
the light of the right to free elections protected by Article 3 of
Protocol No. 1 to the Convention, which provides:
"The High Contracting Parties undertake to hold free elections
at reasonable intervals by secret ballot, under conditions which
will ensure the free expression of the opinion of the people in
the choice of the legislature."
42. Free elections and freedom of expression, particularly
freedom of political debate, together form the bedrock of any
democratic system (see the Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium
judgment of 2 March 1987, Series A no. 113, p. 22, з 47, and the
Lingens v. Austria judgment of 8 July 1986, Series A no. 103, p.
26, зз 41 - 42). The two rights are inter-related and operate to
reinforce each other: for example, as the Court has observed in
the past, freedom of expression is one of the "conditions"
necessary to "ensure the free expression of the opinion of the
people in the choice of the legislature" (see the above-mentioned
Mathieu-Mohin and Clerfayt judgment, p. 24, з 54). For this
reason, it is particularly important in the period preceding an
election that opinions and information of all kinds are permitted
to circulate freely.
43. Nonetheless, in certain circumstances the two rights may
come into conflict and it may be considered necessary, in the
period preceding or during an election, to place certain
restrictions, of a type which would not usually be acceptable, on
freedom of expression, in order to secure the "free expression of
the opinion of the people in the choice of the legislature". The
Court recognises that, in striking the balance between these two
rights, the Contracting States have a margin of appreciation, as
they do generally with regard to the organisation of their
electoral systems (see the abovementioned Mathieu-Mohin and
Clerfayt judgment, pp. 23 and 24, зз 52 and 54).
44. Turning to the facts of the present case, the Court's task
is to determine whether, in all the circumstances, the restriction
on Mrs Bowman's freedom of expression was proportionate to the
legitimate aim pursued and whether the reasons adduced by the
national authorities in justification of it were relevant and
sufficient (see the above-mentioned Lingens judgment, p. 26, з
40).
45. In this connection it finds it significant that the
limitation on expenditure contained in section 75 of the 1983 Act
was set as low as GBP 5. It recalls that this restriction applied
only during the four to six weeks preceding the general election
(see paragraphs 16 and 18 - 19 above). However, although it is
true that Mrs Bowman could have campaigned freely at any other
time, this would not, in the Court's view, have served her purpose
in publishing the leaflets which was, at the very least, to inform
the people of Halifax about the three candidates' voting records
and attitudes on abortion, during the critical period when their
minds were focused on their choice of representative (see
paragraph 11 above).
46. The Court notes the Government's submission that the
applicant could have made use of alternative methods to convey the
information to the electorate. However, it is not satisfied that,
in practice, she had access to any other effective channels of
communication. For example, it has not been demonstrated that she
had any way of ensuring that the material contained in the
leaflets was published in a newspaper or broadcast on radio or
television. Although she could herself have stood for election and
thus become entitled to incur the statutory amount of expenses
allowed to candidates, this would have required her to pay a
deposit of GBP 500, which she would in all probability have
forfeited (see paragraphs 17 and 18 above). Furthermore, it was
not her desire to be elected to Parliament, but only to distribute
leaflets to voters.
47. In summary, therefore, the Court finds that section 75 of
the 1983 Act operated, for all practical purposes, as a total
barrier to Mrs Bowman's publishing information with a view to
influencing the voters of Halifax in favour of an anti-abortion
candidate. It is not satisfied that it was necessary thus to limit
her expenditure to GBP 5 in order to achieve the legitimate aim of
securing equality between candidates, particularly in view of the
fact that there were no restrictions placed upon the freedom of
the press to support or oppose the election of any particular
candidate or upon political parties and their supporters to
advertise at national or regional level, provided that such
advertisements were not intended to promote or prejudice the
electoral prospects of any particular candidate in any particular
constituency (see paragraph 22 above). It accordingly concludes
that the restriction in question was disproportionate to the aim
pursued.
It follows that there has been a violation of Article 10 of the
Convention.
III. Application of Article 50 of the Convention
48. The applicant claimed just satisfaction under Article 50 of
the Convention, which provides:
"If the Court finds that a decision or a measure taken by a
legal authority or any other authority of a High Contracting Party
is completely or partially in conflict with the obligations
arising from the... Convention, and if the internal law of the
said Party allows only partial reparation to be made for the
consequences of this decision or measure, the decision of the
Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured
party."
A. Non-pecuniary damage
49. Mrs Bowman sought compensation of GBP 15,000 for the
stigma, stress and anxiety she had suffered as a result of being
prosecuted.
50. The Government submitted that a finding of a violation
would be an adequate remedy.
51. The Court considers that, in all the circumstances of the
case, the finding of a violation is sufficient just satisfaction
for any non-pecuniary damage suffered by the applicant.
B. Legal costs and expenses
1. Domestic proceedings
52. Mrs Bowman claimed repayment of the shortfall of her
domestic legal costs which had not been covered by legal aid, in
total GBP 1,633.64.
53. The Government submitted that no domestic legal costs
should be awarded.
54. The Court is satisfied that the costs in question were
necessarily incurred by the applicant in the domestic proceedings
and were reasonable as to quantum (see the Sunday Times v. the
United Kingdom (no. 1) judgment of 6 November 1980, Series A no.
38, p. 13, з 23). It therefore awards them in total, together with
any value-added tax (VAT) which may be payable in respect of them.
2. Strasbourg proceedings
55. The applicant requested legal costs and expenses incurred
in the Strasbourg proceedings amounting to GBP 35,490.
56. Counsel for the Government suggested at the hearing before
the Court that this amount was excessive.
57. The Court, deciding on an equitable basis, awards GBP
25,000 in respect of the costs and expenses of the Strasbourg
proceedings, together with any VAT which may be payable.
D. Default interest
58. According to the information available to the Court, the
statutory rate of interest applicable in the United Kingdom at the
date of adoption of the present judgment is 8% per annum.
FOR THESE REASONS, THE COURT
1. Dismisses unanimously the Government's preliminary
objection;
2. Holds by fourteen votes to six that there has been a
violation of Article 10 of the Convention;
3. Holds unanimously that the finding of violation is
sufficient just satisfaction for any non-pecuniary damage suffered
by the applicant;
4. Holds unanimously
(a) that the respondent State is to pay the applicant, within
three months, in respect of legal costs and expenses, 26,633.64
pounds sterling (twenty-six thousand six hundred and thirty-three
pounds and sixty-four pence) together with any value-added tax
which may be payable;
(b) that simple interest at an annual rate of 8% shall be
payable from the expiry of the above-mentioned three months until
settlement;
5. Dismisses unanimously the remainder of the claim for just
satisfaction.
Done in English and in French, and delivered at a public
hearing in the Human Rights Building, Strasbourg, on 19 February
1998.
Signed: Rudolf BERNHARDT
President
Signed: Herbert PETZOLD
Registrar
In accordance with Article 51 з 2 of the Convention and Rule 53
з 2 of Rules of Court A, the following opinions are annexed to
this judgment:
(a) joint concurring opinion of Mr Pettiti, Mr Lopes Rocha and
Mr Casadevall;
(b) partly dissenting opinion of Mr Valticos;
(c) joint partly dissenting opinion of Mr Loizou, Mr Baka and
Mr Jambrek;
(d) partly dissenting opinion of Sir John Freeland, joined by
Mr Levits.
Initialled: R.B.
Initialled: H.P.
JOINT CONCURRING OPINION OF JUDGES PETTITI,
LOPES ROCHA AND CASADEVALL
(Translation)
1. We voted with the majority and entirely agree with the
Court's decision.
2. We are, however, unable to concur in its finding in
paragraph 47 of the judgment that section 75 of the Representation
of the People Act 1983 operated, for all practical purposes, as a
total barrier to Mrs Bowman's publishing "information with a view
to influencing the voters of Halifax in favour of an anti-abortion
candidate".
It is implicit in that statement that the Court considered from
its construction of the leaflet published by the applicant that
she had contravened the statute prohibiting expenditure incurred
"with a view to promoting or procuring the election of a
candidate".
3. Section 75 does not prohibit the publication of facts or
comment for the information of the general public.
4. In our opinion, the first four lines of paragraph 47 should
have said no more than that the leaflet was "intended to inform
the voters of Halifax of the probable intentions of the candidates
with regard to the abortion issue".
PARTLY DISSENTING OPINION OF JUDGE VALTICOS
(Translation)
I cannot accept that the fact that the British electoral system
restricts the expenditure "unauthorised" persons may incur in
promoting or prejudicing the chances of a particular candidate in
the period leading up to an election amounts to a breach of the
Convention. While, admittedly, a theoretical weakness of that
provision - which is intended to prevent powerful individuals or
bodies undermining the fairness of elections or unduly influencing
voters' opinions - is that it precludes payment of even small
amounts, the fact is that in the present case the amount concerned
was very large since it was enough for one and a half million
leaflets.
There is something slightly ridiculous in seeking to give the
British Government lessons in how to hold elections and run a
democracy; above all, it is wrong to seek the repeal of a
provision aimed at precluding a person, other than a member of
political parties, from influencing the way people vote and - as
Mr Martinez rightly noted in his dissenting opinion annexed to the
Commission's report - at preventing candidates with substantial
financial resources ultimately gaining an advantage over other
less well-off candidates.
Accordingly, I am unable to concur in the judgment as regards
the finding of a violation of Article 10 of the Convention.
JOINT PARTLY DISSENTING OPINION OF
JUDGES LOIZOU, BAKA AND JAMBREK
1. We agree with the rejection by the Court of the Government's
preliminary objection that the applicant is not a victim of a
violation of the Convention (see paragraph 29 of the judgment).
2. We do not, however, find it possible to agree with the
conclusion reached by the majority that there has been a violation
of the applicant's right to freedom of expression in that the
restriction imposed upon her by section 75(1) and (5) of the
Representation of the People Act 1983 ("the 1983 Act") was
disproportionate to the aim pursued.
3. Under section 75(1) of the 1983 Act, any expenditure
incurred to promote the election of a candidate by any person
other than the candidate or his agent that exceeds the amount of
five pounds sterling (GBP 5) is prohibited, if incurred in
relation to the election of a particular candidate in a particular
constituency. The 1983 Act does not prohibit a political party or
an individual or organisation from spending money on publicity in
support of or opposition to a political party or a movement
generally, at a national or regional level, provided that there is
no intention to promote or prejudice the electoral chances of any
particular candidate in any particular constituency. Nor are there
any restrictions on private donations to political parties or on
the powers of the press to support or oppose the election of any
particular candidate. The limitation imposed by section 75 relates
only to the promotion of candidates not to the promotion of causes
(see paragraphs 19 - 22 of the judgment).
4. As found by the Court, the aforementioned limitation on
expenditure is only one of many detailed checks and balances which
make up United Kingdom electoral law. In that context the Court
examined the right to free elections protected by Article 3 of
Protocol No. 1 to the Convention. The Court indicated that freedom
of expression and free elections, particularly freedom of
political debate, together form the bedrock of any democratic
system and that the two rights are inter-related and operate to
reinforce each other. It also recognised that, in striking the
balance between these two rights the Contracting States have a
margin of appreciation, as they do generally with regard to the
organisation of their electoral systems. We fully subscribe to
this analysis by the Court (see paragraphs 41 - 43 of the
judgment).
5. There can be no doubt that limits on election campaign
spending maintain equality of arms as between candidates, a most
important principle in democratic societies and in the electoral
process. Once the 1983 Act, by its section 76, imposes limits on
the spending of candidates so that wealthy candidates will not
have an unfair advantage, then there must be limits on others,
such as wealthy supporters or action groups, from spending money
for the benefit of one candidate or in order to prevent the
election of another, as adverse publicity against a candidate
might go unanswered on account of the limit on the amount of money
a candidate is allowed to spend (see paragraph 18 of the
judgment).
6. The philosophy behind the limit imposed by section 75 is,
inter alia, to safeguard candidates against manipulation by
pressure groups. The limit in question is a narrow one and does
not amount to a general impediment on the expression of views by
single-issue groups as there are several alternative methods of
expressing their views and convictions on any particular issue.
They can distribute leaflets with the purpose of informing the
electorate as long as they do not promote or oppose any particular
candidate. This restriction, which falls within the State's margin
of appreciation, has to be seen as part of an overall balanced
democratic electoral system.
7. The Commission found (paragraph 39 of its report) that
section 75 "may... be considered as pursuing the legitimate aim of
protecting the rights of others, namely, the candidates and the
electors in a particular constituency". The Court found it clear
that the purpose of section 75, particularly taken in the context
of the other detailed provisions on election expenditure in the
1983 Act, is to contribute towards securing equality between
candidates. It therefore concluded, as did the Commission, that
the application of this law to Mrs Bowman pursued the legitimate
aim of protecting the rights of others, namely the candidates for
election and the electorate in Halifax and, to the extent that the
prosecution was intended to have a deterrent effect, elsewhere in
the United Kingdom (see paragraph 38 of the judgment). We are in
agreement with this conclusion.
8. Our disagreement is limited to the finding of the Court in
paragraph 47 that section 75 operated, for all practical purposes,
as a total barrier to Mrs Bowman's publishing information with a
view to influencing the voters in Halifax in favour of an anti-
abortion candidate. We also disagree with its finding that it was
not satisfied that it was necessary to limit the expenditure of
the applicant to GBP 5 in order to achieve the legitimate aim of
securing equality between candidates, particularly in view of the
fact that there were no restrictions placed upon the freedom of
the press to support or oppose the election of any particular
candidate or upon political parties and their supporters to
advertise at national or regional level, provided such
advertisements were not intended to promote or prejudice the
electoral prospects of any particular candidate in any particular
constituency. Hence our disagreement with the conclusion of the
Court that the restriction in question was disproportionate to the
aim pursued and that this constituted a violation of Article 10 of
the Convention.
9. In our view, section 75, examined in the context of all the
provisions of the Act, cannot be considered as a total barrier to
Mrs Bowman's publishing information on the issues she wished to
raise. As indicated above, there exist several other ways of
expressing one's convictions and bringing them to the attention of
the electorate without promoting or opposing any particular
candidate in a particular constituency. The restriction, which has
to be viewed in the light of the totality of the electoral system
which is based on constituency representation, was a partial one
and moreover limited in time to the four to six week pre-election
period.
10. The States Parties to the Convention have a margin of
appreciation in assessing the necessity of an interference and the
task of the Court is confined to looking at the interference
complained of in the light of the case as a whole and determining
whether it was "proportionate to the legitimate aim pursued" and
whether the reasons adduced by the national authorities to justify
it are "relevant and sufficient" (see the Sunday Times v. the
United Kingdom (no. 2) judgment of 26 November 1991, Series A no.
217, p. 29, з 50; the Vogt v. Germany judgment of 26 September
1995, Series A no. 323, p. 26, з 52; and the Goodwin v. the United
Kingdom judgment of 27 March 1996, Reports of Judgments and
Decisions 1996-II, pp. 500-01, з 40).
11. For all the above reasons, we have come to the conclusion
that there has been no violation of Article 10 of the Convention.
The restriction imposed by section 75 of the Act is proportionate
to, and no more extensive than necessary in a democratic society
to achieve, the legitimate aim that has been identified by the
Court, and it falls within the margin of appreciation of the
United Kingdom.
12. In particular, we have reached this conclusion because the
restriction in question is part of an overall democratic electoral
system with checks and balances that aim at preventing evasion of
the maximum limits of expenditure. It offers equality of arms as
between candidates; it protects candidates from manipulation by
pressure groups - hence the preference of such groups for action
in constituencies with marginal results - and safeguards their
independence; it does not prohibit the spending of money for the
promotion of a cause if done without the intention of promoting
the interests, or harming the prospects, of a particular
candidate; it counterbalances the limit imposed on candidates; it
is limited in terms of time. To our minds the aforesaid reasons
adduced by the respondent Government to justify the restriction in
question are "relevant and sufficient".
PARTLY DISSENTING OPINION OF
JUDGE SIR JOHN FREELAND, JOINED BY JUDGE LEVITS
1. I am unable to agree with the conclusion of the majority
that there has been in this case an interference with Mrs Bowman's
right to freedom of expression going beyond what is "necessary in
a democratic society".
2. One of the essential foundations of a democratic society is
a system which will ensure that parliamentary elections are freely
and fairly conducted. Article 3 of Protocol No. 1 to the
Convention indeed requires that the free elections which the High
Contracting Parties undertake to hold shall take place "under
conditions which will ensure the free expression of the people in
the choice of the legislature". In its judgment of 2 March 1987 in
the case of Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium (Series A no.
113, p. 22, з 47) the Court recognised that, since that Article
"enshrines a characteristic principle of democracy", it is "of
prime importance in the Convention system".
3. In the same judgment, the Court went on to recognise (at p.
24, з 54) that "the Contracting States have a wide margin of
appreciation" in relation to the choice of electoral systems,
adding that such systems "seek to fulfil objectives which are
scarcely compatible with each other: on the one hand, to reflect
fairly faithfully the opinions of the people, and on the other, to
channel currents of thought so as to promote the emergence of a
sufficiently clear and coherent political will". That the
electoral systems of the Contracting States in fact vary greatly
is unsurprising, given the extent to which they have been shaped
by national histories and characteristics.
4. The United Kingdom has a long parliamentary tradition and an
electoral system which has evolved, with changing circumstances,
over many years (and which, on one aspect or another, remains a
perennial topic of public debate). The Representation of the
People Act 1983, as amended, currently sets out a detailed and
carefully articulated set of rules for the conduct of elections,
reflecting the considered view of the legislature on a subject
obviously of crucial importance to it - that is, the need to
ensure the free and fair expression of the opinion of the people.
5. Part of this statutory scheme is section 75 of the 1983 Act,
under which Mrs Bowman was (unsuccessfully) prosecuted in 1993.
That section, taken together with section 76, is intended to
promote fairness as between the candidates for election in a
particular constituency by limiting the expenditure which may be
incurred for the purpose of improving the electoral prospects of
one candidate or prejudicing those of another. The restrictions
imposed by section 76 on the election expenditure of a candidate
could be rendered ineffective if there were no corresponding
limitation, as in section 75, on expenditure by others for that
purpose.
6. An essential feature of the section 75 limitation is that no
expenses over the prescribed amount are to be incurred "with a
view to promoting or procuring the election of a candidate"
(emphasis added: as paragraph 19 of the present judgment
indicates, the words italicised were interpreted by the House of
Lords in the Luft case to include the intention to prevent the
election of a particular candidate or candidates). The section
does not prevent expenditure on the provision of factual material
or comment intended merely to inform the public. For a prosecution
under the section to succeed, a jury would have to be satisfied
beyond reasonable doubt that the defendant's desire to advance the
electoral prospects of one candidate or to prejudice those of
another was one of the reasons which played a part in inducing him
or her to incur the expense (see the speech of Lord Diplock in
Luft, at p. 983, letters C to D).
7. It was submitted on behalf of Mrs Bowman that in incurring
expenditure on the distribution of her leaflets she wished only to
communicate factually accurate information, and that she was not
interested in promoting the election of any particular candidate
but only wanted to promote her own convictions. Whether or not she
would have succeeded with a defence on these lines cannot now be
known, given the outcome of the prosecution in 1993 (see paragraph
14 of the judgment). What is clear, however, is that section 75
would not prevent her and her organisation from informing members
of the electorate of their views on abortion and embryo
experimentation or from encouraging them to question candidates on
those subjects, as long as no more than the permitted amount was
spent for the purpose of improving or prejudicing the electoral
prospects of a particular candidate.
8. The Court finds, in paragraph 38 of the judgment, that the
purpose of section 75 of the 1983 Act, particularly taken in the
context of the other detailed provisions on election expenditure,
is clearly to contribute towards securing equality between
candidates. It therefore concludes "that the application of this
law to Mrs Bowman pursued the legitimate aim of protecting the
rights of others, namely the candidates for election and the
electorate in Halifax and, to the extent that the prosecution was
intended to have a deterrent effect, elsewhere in the United
Kingdom".
9. The judgment thus appears to accept the desirability of
promoting fairness between competing candidates for election by,
inter alia, preventing third parties from campaigning without
financial limit for or against a particular candidate or spending
unlimited sums of money on the distribution of material which
might call for expenditure in reply from a candidate's
compulsorily restricted election budget. It goes on, however, to
attach significance to the fact that the limitation on expenditure
contained in section 75 was set (by section 14(3) of the
Representation of the People Act 1983) as low as GBP 5: see
paragraph 45. It then finds, in paragraph 47, that section 75
"operated, for all practical purposes, as a total barrier to Mrs
Bowman's publishing information with a view to influencing the
voters of Halifax in favour of an anti-abortion candidate"; and it
expresses the Court as not being satisfied "that it was necessary
thus to limit her expenditure to GBP 5 in order to achieve the
legitimate aim of securing equality between candidates...".
10. Yet the achievement of the legitimate aim of securing
equality between candidates surely militates more in favour of
retaining (or even reducing) the very low limit on expenditure by
third parties than in favour of increasing (or even removing) it,
as long as the election expenditure of candidates themselves is
limited to anything like as low a level as it is at present. And
it has not been suggested that there is any requirement on the
United Kingdom, under the Convention or otherwise, to raise the
limits which Parliament has seen fit to impose on candidates'
election expenditure.
11. Paragraph 47 of the judgment also contrasts the limitation
set by section 75 with the absence of restrictions upon the
freedom of political parties and their supporters to incur
expenditure on advertisements at national or regional level,
provided that it is not a purpose of the expenditure to improve or
damage the electoral prospects of a particular candidate in a
particular constituency, or upon the press to support or oppose
particular candidates. It is, however, not difficult to understand
why fairness at constituency level should be treated as of special
importance for the integrity of the electoral process; and the
Court has, of course, had occasion in the past to stress the
particular importance of the role of the press in a democratic
society (see, for example, the Lingens v. Austria judgment of 8
July 1986, Series A no. 103, p. 26, з 41).
12. Confined as it is to expenditure by third parties for the
purpose of promoting or harming the electoral prospects of a
particular candidate, the interference with the right to freedom
of expression which the application of section 75 represents is
narrow in scope. It falls, in my view, within the margin of
appreciation which is left to a Contracting State in deciding what
is necessary, in the light of its own historical experience and
current circumstances, for the proper regulation of a process so
central to democracy as the conduct of parliamentary elections
(and I would add that I consider there to be a clear need for a
particularly cautious approach to be adopted in adjudicating
internationally on rules prescribed by longestablished democratic
parliaments on matters so intimately involved with their own
composition and operation).
13. I would also add that the role played by single-issue
pressure groups in influencing and mobilising public opinion in
modern democracies is, as the Government acknowledged, an
important one. But a factor of which the State may legitimately
take account in determining the regulation of the electoral
process is the extent to which limits on the funding of single-
issue campaigns at a parliamentary election may be needed in order
to counter the risk of excessive diversion of the main electoral
debate and to "channel currents of thought so as to promote the
emergence of a sufficiently clear and coherent political will"
(see the second objective identified by the Court in the passage
from the judgment in the Mathieu-Mohin and Clerfayt case which is
quoted in paragraph 3 above).
14. Lastly, on the question of proportionality, it is to be
noted that the existence of section 75 did not prevent the
circulation of 1.5 million of Mrs Bowman's leaflets throughout the
United Kingdom at the 1992 general election, including 25,000 in
the Halifax constituency, and that the subsequent prosecution
against her failed, even if on the technical ground of non-
observance of a time-limit. Having regard to these facts in
addition, the extent of the interference with her right to freedom
of expression should not be exaggerated.
15. Although in other respects I agree with the conclusions of
the majority, for the above reasons I do not find that there has
been a violation of Article 10 of the Convention in this case.
|
