Решение Верховного Суда РФ от 22 июня 1999 г.
------------------------------------------------------------------
(извлечение)
К. обратился в Верховный Суд РФ с жалобой о признании
незаконными постановлений Федеральной комиссии по рынку ценных
бумаг (ФКЦБ России) от 23 ноября 1998 г. No. 50 "Об утверждении
Положения о лицензировании различных видов профессиональной
деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации", от 28
мая 1998 г. No. 19 "Об утверждении Положения о порядке проведения
проверок юридических лиц, деятельность которых на рынке ценных
бумаг регулируется Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг",
от 19 декабря 1996 г. No. 22 "Об утверждении Временного положения
о лицензировании брокерской и дилерской деятельности на рынке
ценных бумаг и Временного положения о порядке осуществления
брокерской и дилерской деятельности на рынке ценных бумаг" и
утвержденные этими постановлениями Положения.
По мнению заявителя, перечисленные постановления являются
нормативными правовыми актами, принятие которых не отнесено к
компетенции ФКЦБ России, эти акты не прошли государственной
регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и не
опубликованы официально для всеобщего сведения, отдельные правовые
нормы, содержащиеся в данных постановлениях, не соответствуют
требованиям Конституции Российской Федерации и федерального
закона.
Р. и ЗАО "Урал-Депозит" обжаловали в Верховный Суд РФ п. п.
2.12, 3.4 и 3.10.5 названного Положения, утвержденного
постановлением ФКЦБ России от 23 ноября 1998 г. No. 50, считая,
что изложенные в них правила противоречат федеральному закону,
поскольку нарушают принцип добровольности участия в некоммерческих
организациях, устанавливают лицензионные сборы за выдачу лицензий
с существенным превышением законно установленного максимального
размера.
Определением Верховного Суда РФ от 14 апреля 1999 г. все
требования объединены в одно производство.
Представители ФКЦБ России заявленные требования не признали,
ссылаясь на то, что упомянутые постановления приняты компетентным
органом, в государственной регистрации не нуждались, официально
опубликованы в информационном бюллетене "Вестник Федеральной
комиссии по рынку ценных бумаг", включенные в них правовые нормы
основаны на федеральном законе, указах Президента Российской
Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации.
Верховный Суд РФ 22 июня 1999 г. заявленные требования
частично удовлетворил, указав следующее.
В соответствии с п. 6 ст. 42 Федерального закона от 22 апреля
1996 г. No. 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" (с изменениями и
дополнениями) ФКЦБ России устанавливает порядок и осуществляет
лицензирование различных видов профессиональной деятельности на
рынке ценных бумаг.
По вопросам, отнесенным к компетенции ФКЦБ России, она вправе
принимать постановления, в том числе имеющие нормативный характер
(ст. 43 упомянутого Федерального закона).
Исходя из этого и п. 7 ст. 3 ГК РФ Федеральная комиссия по
рынку ценных бумаг была правомочна издать указанные Положения,
содержащие правила, регулирующие порядок лицензирования конкретных
видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг.
Довод заявителя К. о том, что Положения приняты в нарушение
ст. 5 Федерального закона от 25 сентября 1998 г. No. 158-ФЗ "О
лицензировании отдельных видов деятельности", относящей
утверждение положений о лицензировании конкретных видов
деятельности к компетенции Президента Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации в соответствии с их
полномочиями, не может быть признан правильным.
Согласно п. 3 ст. 19 названного Федерального закона
предусмотренный в нем порядок лицензирования отдельных видов
деятельности не распространяется на порядок лицензирования
конкретных видов деятельности, лицензирование которых установлено
вступившими в силу до дня вступления в силу настоящего
Федерального закона иными федеральными законами.
В приведенном в ст. 17 данного Закона перечне видов
профессиональной деятельности, на осуществление которых требуется
лицензия, отсутствует профессиональная деятельность на рынке
ценных бумаг. Поэтому лицензирование упомянутого вида деятельности
в силу абз. 2 п. 2 ст. 19 этого Закона производится в соответствии
с Федеральным законом "О рынке ценных бумаг", относящего
установление порядка лицензирования к компетенции ФКЦБ России.
Такой порядок установлен нормативными правовыми актами, которые
обжалованы по настоящему делу.
Как следует из содержания п. п. 8, 9 и 10 Указа Президента
Российской Федерации от 23 мая 1996 г. No. 763 "О порядке
опубликования и вступления в силу актов Президента Российской
Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных
правовых актов федеральных органов исполнительной власти", в них
перечислены конкретные периодические издания, являющиеся
официальными для опубликования лишь тех нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти, для которых
предусмотрена обязательная государственная регистрация в
Министерстве юстиции Российской Федерации.
Между тем согласно п. 8 Положения о Федеральной комиссии по
рынку ценных бумаг, утвержденному более поздним Указом Президента
Российской Федерации от 1 июля 1996 г. No. 1009, постановления
этой Федеральной комиссии не подлежали регистрации в Министерстве
юстиции Российской Федерации. Следовательно, перечисленные в п. 9
Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. No. 763
издания не являлись официальным источником опубликования
нормативных правовых актов ФКЦБ России. Такими они стали лишь со
дня вступления в силу 2 декабря 1998 г. Федерального закона от 26
ноября 1998 г. No. 182-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в ст.
43 Федерального закона "О рынке ценных бумаг", которым впервые
была предусмотрена обязательная государственная регистрация
постановлений ФКЦБ России, имеющих нормативный характер.
До этого времени на основании п. 2 постановления Правительства
Российской Федерации от 26 декабря 1995 г. No. 1263 официальным
опубликованием нормативных правовых актов ФКЦБ России считалось их
опубликование в информационном бюллетене "Вестник Федеральной
комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку".
Все обжалуемые нормативные правовые акты были изданы и
опубликованы в названном Вестнике до вступления в силу
Федерального закона от 26 ноября 1998 г. No. 182-ФЗ, т.е. в
период, когда их регистрация не требовалась, а публикация в данном
периодическом издании являлась официальной. В этой связи оснований
для признания этих актов недействительными по мотиву отсутствия
государственной регистрации и официального опубликования не
имеется.
Довод о том, что Вестник, в котором опубликовано постановление
от 23 ноября 1998 г. No. 50, фактически был выпущен в свет после 2
декабря 1998 г., когда вступило в силу правило о государственной
регистрации актов комиссии, не имеет правового значения. На день
издания этого постановления регистрация не требовалась.
Последующее опубликование означает официальное доведение до
всеобщего сведения уже принятого в установленном на то время
порядке нормативного правового акта. Кроме того, доказательств
выпуска в свет Вестника позднее обозначенной на нем даты (25
ноября 1998 г.) не представлено. Документы, полученные заявителем
с использованием электронных носителей, такими доказательствами не
являются, так как не содержат сведений о дате издания Вестника от
25 ноября 1998 г.
Нельзя согласиться с доводами жалобы о несоответствии
требованиям федерального закона п. п. 7.2, 3.16 - 3.18 Положения,
утвержденного постановлением от 23 ноября 1998 г. No. 50.
Пункт 7.2 Положения регулирует порядок выдачи лицензии по
организации торговли на рынке ценных бумаг, определяя, что такая
лицензия может быть выдана только коммерческой организации,
созданной в форме закрытого акционерного общества, или
некоммерческому партнерству, зарегистрированным в соответствии с
законодательством Российской Федерации.
Упомянутое правило основано на ст. 11 Федерального закона "О
рынке ценных бумаг", согласно которой фондовой биржей может
признаваться только организатор торговли на рынке ценных бумаг;
фондовая биржа создается в форме некоммерческого партнерства.
Учтен п. 55 Положения о выпуске и обращении ценных бумаг и
фондовых биржах в РСФСР, утвержденного постановлением
Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. No. 78, допускающий
создание фондовой биржи только в форме закрытого акционерного
общества.
Пункты 3.16 - 3.18 названного Положения регулируют порядок
оформления выданных лицензий и погашения бланков ранее выданных
лицензий, а не основания их аннулирования, как ошибочно
утверждается в жалобе.
Оспариваемый К. п. 6 Положения, утвержденного постановлением
от 28 мая 1998 г. No. 19, не содержит обязательного для
проверяемой организации предписания предоставить изолированное
помещение со средствами связи и оргтехники, а связывает это с
наличием такой возможности.
Поскольку перечисленные нормативные правовые акты и отдельные
их положения приняты компетентным органом, соответствуют
требованиям закона, то оснований для признания их незаконными
(недействительными) нет.
Кроме того, согласно ст. 6 Закона Российской Федерации от 27
апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан" (в ред. Федерального закона от
14 декабря 1995 г.) гражданин освобождается от обязанности
доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан
доказать факт нарушения своих прав и свобод. Обязанность заявителя
доказать нарушение своих прав предусмотрена п. 1 ч. 1 ст. 4, ч. 1
ст. 50 ГПК РСФСР.
Согласно п. 3 ст. 7 упомянутого Закона обжалуемое действие
(решение) признается незаконным, если оно приводит к указанным в
ст. 2 настоящего Закона последствиям, а именно: когда нарушены
права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению
гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена
какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо
ответственности.
Принятием и применением оспариваемых постановлений и
утвержденных ими Положений, регулирующих отношения в сфере
профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, права и
свободы К., не являющегося участником этих отношений, не нарушены,
какие-либо препятствия в их осуществлении не созданы, этими актами
на него не возложена (незаконно) какая-либо обязанность, не
привлечен он и к какой-либо ответственности. Тем более, что
постановление ФКЦБ России от 19 декабря 1996 г. No. 22 носило
временный характер, фактически утратило свою силу и не применяется
в связи с принятием постановления ФКЦБ России от 23 ноября 1998 г.
No. 50.
Следовательно, перечисленные нормативные акты как не имеющие
отношения к К. не касаются его прав и свобод, в связи с чем
заявленные им требования о признании этих актов незаконными
(недействительными) удовлетворению не подлежат.
Вместе с тем п. 2.12 Положения, утвержденного постановлением
от 23 ноября 1998 г. No. 50, которым установлен лицензионный сбор
за рассмотрение заявления на выдачу (продление) лицензии, наряду с
К. оспаривается Р. и ЗАО "Урал - Депозит".
Как видно из материалов дела, это акционерное общество
является профессиональным участником рынка ценных бумаг, что
подтверждено копией лицензии с истекшим сроком действия и данными
об обращении за ее продлением. Поэтому названный пункт Положения,
как и другие оспариваемые обществом нормы, непосредственно
затрагивают его права.
Предусмотренный п. 2.12 Положения лицензионный сбор по своей
юридической природе относится к федеральным налогам и сборам.
Согласно ст. 57 Конституции Российской Федерации каждый обязан
платить законно установленные налоги и сборы.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих
постановлениях, в частности от 18 февраля 1997 г. No. 3-П, по делу
о проверке конституционности постановления Правительства
Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. "О введении платы за
выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую
продажу алкогольной продукции", от 11 ноября 1997 г. No. 16-П по
делу о проверке конституционности ст. 11(1) Закона Российской
Федерации от 1 апреля 1993 г. "О государственной границе
Российской Федерации" (в редакции от 19 июля 1997 г.),
неоднократно указывал на то, что федеральные налоги и сборы
следует считать "законно установленными", если они установлены
федеральным законодательным органом в надлежащей форме, т.е.
федеральным законом, в предусмотренном законом порядке и введены в
действие в соответствии с действующим законодательством.
Таким образом, право на установление лицензионного сбора за
выдачу (продление) лицензии на осуществление профессиональной
деятельности на рынке ценных бумаг принадлежит федеральному
законодателю. Федеральный орган исполнительной власти, каковым
является ФКЦБ России, таким правом не обладает. Не предусмотрено
право ФКЦБ России устанавливать лицензионный сбор и Федеральным
законом "О рынке ценных бумаг".
Максимальный размер указанного лицензионного сбора установлен
в настоящее время ст. 15 Федерального закона "О лицензировании
отдельных видов деятельности". Поскольку установление
лицензионного сбора не входит в понятие "порядок лицензирования",
то положения п. 3 ст. 19 этого Федерального закона, на которые
ссылаются представители ФКЦБ России, в данном случае неприменимы.
Исходя из изложенного, суд пришел к выводу о том, что п. 2.12
названного Положения принят в нарушение п. 7 ст. 3 ГК РФ
неуполномоченным органом, противоречит федеральному закону,
нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы ЗАО
"Урал-Депозит", в связи с чем подлежит признанию недействительным
(незаконным) в соответствии со ст. 13 ГК РФ, ст. 239(7) ГПК РСФСР.
Оснований для удовлетворения требований о признании
недействительными п. п. 3.4 и 3.10.5 этого же Положения не
имеется.
Нельзя согласиться с утверждением заявителей о нарушении
упомянутыми пунктами принципа добровольности участия в
некоммерческих организациях. Они не предписывают вступать в
саморегулируемые организации профессиональных участников рынка
ценных бумаг, а устанавливают порядок, согласно которому решение о
выдаче ходатайства на выдачу (продление) лицензии принимается
саморегулируемой организацией, членство в которой является одним
из условий получения лицензии. Введение такого правила основано на
Указах Президента Российской Федерации от 21 марта 1996 г. No. 408
"Об утверждении Комплексной программы мер по обеспечению прав
вкладчиков и акционеров" и от 1 июля 1996 г. No. 1008 "Об
утверждении Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской
Федерации", в которых содержится прямой запрет выдачи лицензий
организациям без вступления в члены одной из саморегулируемых
организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг;
членство в таких организациях признается необходимым для всех
профессиональных участников рынка ценных бумаг.
Таким образом, заявленные требования подлежат удовлетворению
лишь в части признания недействительным п. 2.12 Положения от 23
ноября 1998 г. No. 50, в остальной части - отклонению.
С заявлением представителей ФКЦБ России о применении
трехмесячного срока давности, предусмотренного ст. 239(5) ГПК
РСФСР для обращения в суд с жалобой, согласиться нельзя. Заявители
обжалуют нормативные правовые акты, которые сроком действия во
времени не ограничены. Такие акты могут быть оспорены в любое
время их действия как для пресечения длящегося нарушения
гражданских прав, так и в целях предотвращения негативных
последствий в будущем.
Кассационная коллегия Верховного Суда РФ 17 августа 1999 г.
решение оставила без изменений.
|
