ОБОБЩЕНИЕ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛ,
СВЯЗАННЫХ С ПРИМЕНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
О БЕЖЕНЦАХ И ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦАХ
Данная категория дел не включена в официальную судебную
статистику, однако можно сделать вывод о том, что их количество за
1997 - первую половину 1999 гг. невелико по сравнению с другими
категориями. Дел, связанных с применением законодательства о
беженцах (наибольшее число их рассмотрено судами г.
Санкт-Петербурга и г. Москвы), значительно меньше, чем тех, по
которым применено законодательство о вынужденных переселенцах.
Обобщение судебной практики показало, что случаи отказа в
принятии исковых заявлений или жалоб по делам данной категории
крайне редки. Так, судами г. Санкт-Петербурга за исследуемый
период не выносились такие определения. По Воронежской области был
один случай отказа в принятии жалобы гражданина Руанды на отказ
Миграционной службы Воронежской области в признании его беженцем.
Ленинский районный суд г. Воронежа вынес определение об отказе в
принятии жалобы по мотиву отсутствия у гражданина Руанды права на
обжалование действий Миграционной службы Воронежской области.
Указанное определение отменено в кассационном порядке ввиду
нарушения норм ГПК РСФСР и дело направлено для рассмотрения по
существу.
Можно сделать вывод о том, что сроки рассмотрения жалоб на
действия и решения территориальных органов Федеральной
миграционной службы России, как правило, превышают установленный
10-дневный срок. Большинство этих дел рассматривается в течение
месяца, что объясняется необходимостью истребования дополнительных
материалов (иногда из других государств), неявкой заявителей в
судебное заседание.
Дела, связанные с применением законодательства
о беженцах
При рассмотрении названной категории дел суды
руководствовались: Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993
г. No. 4528-1 "О беженцах" (в ред. Федерального закона от 28 июня
1997 г. No. 95-ФЗ является Федеральным законом) с последующими
изменениями и дополнениями, постановлением Правительства
Российской Федерации от 3 марта 1992 г. No. 135 "О мерах по
оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам" (в ред. от 23
мая 1998 г.) с изменениями и дополнениями, а также международным
законодательством (Конвенцией ООН от 28 июля 1951 г. "О статусе
беженцев", Протоколом, касающимся статуса беженцев от 31 января
1967 г., Руководством по процедурам и критериям определения
статуса беженцев Управления Верховного Комиссара Организации
Объединенных Наций по делам беженцев от 1979 г.).
Согласно подп. 1 п. 1 ст. 1 Федерального закона "О беженцах"
беженец - это лицо, которое не является гражданином Российской
Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать
жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания,
гражданства, национальности, принадлежности к определенной
социальной группе или политических убеждений находится вне страны
своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой
этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие
таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь
вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате
подобных событий, не может или не желает вернуться в нее
вследствие таких опасений.
Как видно из материалов обобщения судебной практики, суды
нередко ставили под сомнение выводы территориальных органов
Федеральной миграционной службы России об отказе в предоставлении
статуса беженца, обоснованные лишь утверждением о том, что
обратившееся за получением статуса лицо не подпадает под
определение беженца, если такие выводы не подтверждены материалами
миграционного дела либо доказательствами, представленными в суд.
При подготовке таких дел к судебному заседанию судам следует
обращать особое внимание на формирование доказательственной базы.
Территориальный орган Федеральной миграционной службы России
должен доказать, что в соответствии с п. 3 ст. 3 Федерального
закона "О беженцах" им была проведена надлежащая проверка
сведений, изложенных заявителем, и решение об отказе в
предоставлении статуса беженца обоснованно. Поскольку в процессе
рассмотрения дела интересы территориальных органов Федеральной
миграционной службы России и лиц, обратившихся за получением
статуса беженца, в ряде случаев противоположны, недостаточно
использовать в качестве доказательств материалы миграционного дела
и документы, удостоверяющие личность заявителя. Заслуживает
внимания практика судов г. Санкт-Петербурга, которые для
установления юридических обстоятельств по делу исследовали также
справки из международных организаций, Федеральной миграционной
службы России, сообщения средств массовой информации и другие
доказательства, в том числе касающиеся общественно - политической,
религиозной, этнической обстановки в стране гражданской
принадлежности (прежнего обычного места жительства) заявителя.
Отказ территориального органа Федеральной миграционной службы
России в предоставлении статуса беженца бывает обоснован также
ссылкой на ст. 2 упомянутого Закона, согласно которой положения
данного Закона не распространяются на лицо:
1) в отношении которого имеются серьезные основания
предполагать, что оно совершило преступление против мира, военное
преступление или преступление против человечества в определении,
данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях
принятия мер в отношении подобных преступлений;
2) которое совершило тяжкое преступление неполитического
характера вне пределов территории Российской Федерации и до того,
как оно было допущено на территорию Российской Федерации в
качестве лица, ходатайствующего о признании беженцем;
3) которое виновно в совершении деяний, противоречащих целям и
принципам Организации Объединенных Наций;
4) за которым компетентные власти государства, в котором оно
проживало, признают права и обязательства, связанные с
гражданством этого государства;
5) которое в настоящее время пользуется защитой и (или)
помощью других органов или учреждений Организации Объединенных
Наций, кроме Верховного Комиссара Организации Объединенных Наций
по делам беженцев.
2. Настоящий Федеральный закон не распространяется на
иностранных граждан и лиц без гражданства, покинувших государство
своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного
местожительства) по экономическим причинам либо вследствие голода,
эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера.
Например: Судебная коллегия по гражданским делам Верховного
Суда РФ оставила без изменения решения Санкт-Петербургского
городского суда, которым оставлена без удовлетворения жалоба
гражданина Иордании на действия Миграционной службы
Санкт-Петербурга, отказавшей ему в предоставлении статуса беженца.
Суд всесторонне исследовал причины, побудившие заявителя выехать
из Ливана и не возвращаться в страну его гражданской
принадлежности - Иорданию, и правильно сделал вывод о том, что ими
явились опасность преследования со стороны властей этих государств
не за политические убеждения, а за конкретную военную
деятельность, а также социально - экономические причины:
нестабильность обстановки в данном регионе, слаборазвитая
экономика, желание заявителя дать своим детям возможность жить в
иных условиях. Вместе с тем Федеральный закон "О беженцах" не
предусматривает эти причины в качестве достаточных оснований для
предоставления заявителю статуса беженца.
Имеют место случаи обжалования в суд решений (действий) других
государственных органов, затрагивающих права беженцев.
Так, Ленинским районным судом г. Самары было рассмотрено дело
по жалобе О. на действия администрации Ленинского района г.
Самары, отказавшей ей в постоянной регистрации по месту жительства
ее сестры в г. Самаре в связи с тем, что в случае такой
регистрации будут существенно ухудшены жилищные условия лиц,
проживающих в этом жилом помещении. Как установил суд,
заявительница О. является беженкой, ее сестра согласна на
регистрацию О. с детьми на занимаемой ею жилой площади. Согласно
п. 8 постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта
1992 г. "О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным
переселенцам" разрешена регистрация беженцев и вынужденных
переселенцев на жилой площади их родных и знакомых при их согласии
независимо от размеров жилой площади. При таких обстоятельствах
суд правильно удовлетворил жалобу.
В судебном порядке разрешались также споры о выселении
беженцев. Гагаринский межмуниципальный (районный) суд Юго -
Западного административного округа г. Москвы рассмотрел иск
гостиницы "Академическая" к М. о выселении в предоставленное жилое
помещение. Как установил суд, на момент рассмотрения дела М. с
двумя детьми имели статус беженцев и временно бесплатно проживали
в гостинице "Академическая". Самостоятельно М. не принимала
никаких мер по реализации права на выбор постоянного места
жительства. В 1997 г. М. с семьей была выделена отдельная
двухкомнатная квартира в г. Ростове, которая на день судебного
заседания оставалась свободной и закрепленной за М. Согласно подп.
6 п. 1 ст. 8 Федерального закона "О беженцах" лицо, признанное
беженцем, и члены его семьи утрачивают право на пользование жилым
помещением из фонда жилья для временного поселения в случае
приобретения, получения, найма другого жилья. Поскольку М. с
детьми получила жилье для постоянного проживания, суд правильно
удовлетворил иск о выселении из гостиницы.
Дела, связанные с применением законодательства
о вынужденных переселенцах
Определение понятия "вынужденный переселенец" дано в Законе
Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. "О вынужденных
переселенцах" (в ред. Федерального закона от 20 декабря 1995 г.
No. 202-ФЗ).
Согласно ст. 1 этого Закона:
1. Вынужденный переселенец - гражданин Российской Федерации,
покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении
его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах
либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по
признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания,
языка, а также по признаку принадлежности к определенной
социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для
проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или
группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.
2. По обстоятельствам, предусмотренным п. 1 данной статьи,
вынужденным переселенцем признается:
1) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место
жительства на территории иностранного государства и прибывший на
территорию Российской Федерации;
2) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место
жительства на территории одного субъекта Российской Федерации и
прибывший на территорию другого субъекта Российской Федерации.
3. Вынужденным переселенцем также признается иностранный
гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на
законных основаниях на территории Российской Федерации и
изменившие место жительства в пределах территории Российской
Федерации по обстоятельствам, предусмотренным пунктом 1 этой
статьи.
4. Вынужденным переселенцем признается также гражданин бывшего
СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в
состав СССР, получивший статус беженца в Российской Федерации и
утративший этот статус в связи с приобретением гражданства
Российской Федерации, при наличии обстоятельств, препятствовавших
данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на
территории Российской Федерации.
Как показало обобщение, наибольшее число обращений в суд с
жалобами на действия территориальных органов Федеральной
миграционной службы России связано с отказом в удовлетворении
ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем, так как
оно, по мнению этих органов, не соответствует вышеназванному
определению вынужденного переселенца либо в силу ст. 2 упомянутого
Закона не может быть признано таковым как лицо:
1) совершившее преступление против мира, человечности или
другое тяжкое преступление, признаваемое таковым законодательством
Российской Федерации;
2) не обратившееся без уважительных причин с ходатайством о
признании его вынужденным переселенцем в течение двенадцати
месяцев со дня выбытия с места жительства либо в течение одного
месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением
гражданства Российской Федерации;
3) покинувшее место жительства по экономическим причинам либо
вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера.
Курганский городской суд признал правомерным отказ
Миграционной службы Курганской области предоставить П. с семьей
статус вынужденного переселенца. Суд установил, что П.
зарегистрирована на территории России 30 июня 1997 г. и впервые в
миграционную службу обратилась 3 марта 1999 г. В судебном
заседании она пояснила, что пропустила установленный срок на
обращение с ходатайством о признании вынужденным переселенцем,
поскольку работала и пыталась устроиться на новом месте. Кроме
того, как указала П. в ходатайстве в Миграционную службу
Курганской области и в суде, ее семья была вынуждена выехать из
Казахстана из-за отсутствия там работы, из-за болезни детей, а
также из-за загрязненной воды. О каких-либо преследованиях,
совершенных в отношении нее лично или ее семьи, П. не заявляла.
Суд пришел к правильному выводу, что в силу подп. 2 и 3 п. 1 ст. 2
Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах"
заявительница с семьей относится к лицам, которые не могут быть
признаны вынужденными переселенцами.
Басманный межмуниципальный (районный) суд Центрального
административного округа г. Москвы отказал в удовлетворении жалобы
В. на действия миграционных органов. Как установил суд, В. имел
статус беженца, который был утрачен им в связи с принятием
гражданства Российской Федерации. В. обратился в Миграционную
службу Республики Адыгея с ходатайством о предоставлении статуса
вынужденного переселенца. На момент обращения заявитель имел
жилье, пенсионное обеспечение, медицинское обслуживание, т.е. был
обустроен. Решением Миграционной службы Республики Адыгея В.
отказано в предоставлении статуса вынужденного переселенца. Суд
пришел к правильному выводу о том, что решение миграционных
органов принято в соответствии с п. 4 ст. 1 Закона Российской
Федерации "О вынужденных переселенцах".
Установлены случаи обращений в суды в связи с отказом
территориальных органов федеральной миграционной службы России
зарегистрировать ходатайство заявителя о предоставлении статуса
вынужденного переселенца. Решением Мещанского межмуниципального
(районного) суда Центрального административного округа г. Москвы
удовлетворена жалоба А. на действия Миграционной службы г. Москвы,
отказавшей зарегистрировать ходатайство А. о предоставлении
статуса вынужденного переселенца в связи с пропуском месячного
срока со дня приобретения гражданства Российской Федерации.
Согласно подп. 2 п. 1 ст. 2 упомянутого Закона вынужденным
переселенцем не может быть признано, в частности, лицо, не
обратившееся без уважительных причин с ходатайством о признании
его вынужденным переселенцем в течение одного месяца со дня утраты
статуса беженца в связи с приобретением гражданства Российской
Федерации. Как установил суд, А. являлся беженцем и приобрел
гражданство России в порядке регистрации в соответствии с п. "г"
ст. 18 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. "О
гражданстве Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями),
однако обратиться с ходатайством в Миграционную службу в месячный
срок не мог, так как находился на стационарном лечении в больнице.
Суд признал причину пропуска месячного срока уважительной и обязал
Миграционную службу г. Москвы зарегистрировать ходатайство.
В судебной практике возникают также вопросы, связанные с
реализацией вынужденными переселенцами своих прав. З-вы обратились
в Тверской межмуниципальный (районный) суд Центрального
административного округа г. Москвы с иском к комитету труда и
занятости правительства Москвы, Тверскому отделению управления
труда и занятости Центрального административного округа (УТиЗ ЦАО)
г. Москвы с просьбой обязать зарегистрировать их в качестве
безработных. Суд установил, что З-вы являются вынужденными
переселенцами, постоянного места жительства не имеют,
зарегистрированы по месту пребывания в г. Москве по конкретному
адресу на территории, относящейся к Тверскому отделению УТиЗ ЦАО
г. Москвы, в компетенцию которого входит принятие решений о
признании граждан безработными. Однако в регистрации З-вых в
качестве безработных Тверское отделение УТиЗ ЦАО г. Москвы
отказало со ссылкой на п. 2 ст. 3 Закона Российской Федерации от
19 апреля 1991 г. "О занятости населения в Российской Федерации"
(в ред. Федерального закона от 20 апреля 1996 г.), согласно
которому решение о признании гражданина, зарегистрированного в
целях поиска подходящей работы, безработным принимается органами
службы занятости по месту жительства гражданина.
Как видно из содержания ст. 1 Закона Российской Федерации "О
вынужденных переселенцах", давшей определение понятия вынужденного
переселенца, вынужденный переселенец, как правило, не имеет
постоянного места жительства. Однако согласно подп. 2 п. 2 ст. 7
названного Закона федеральные органы исполнительной власти, органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах
своих полномочий регистрируют вынужденного переселенца в качестве
безработного в случае невозможности его трудоустройства в
соответствии с законодательством Российской Федерации независимо
от срока проживания в данной местности на территории Российской
Федерации. Таким образом, упомянутый Закон не ставит в зависимость
право вынужденного переселенца на регистрацию в качестве
безработного от вида (постоянного или временного) проживания в
данной местности. С учетом изложенного суд правильно обязал
Тверское отделение УТиЗ ЦАО г. Москвы повторно рассмотреть вопрос
о признании З-вых безработными.
Обобщение показало, что при принятии жалоб по делам, связанным
с применением законодательства о вынужденных переселенцах, суды
иногда испытывают трудности в определении обстоятельств, имеющих
юридическое значение, и составлении резолютивной части решения.
Так, некоторые суды Ростовской области, рассматривая жалобы на
действия территориальных органов федеральной миграционной службы
России, выразившиеся в отказе зарегистрировать ходатайство о
признании лица вынужденным переселенцем, в резолютивной части
решения обязывали территориальный орган Федеральной миграционной
службы России признать заявителя вынужденным переселенцем. Между
тем регистрация ходатайства о признании лица вынужденным
переселенцем и принятие решения о признании лица вынужденным
переселенцем - два разных решения, отнесенные в силу ст. ст. 3 и 5
Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах" к
компетенции территориальных органов Федеральной миграционной
службы России. В случае если лицо не согласно с принятым в
отношении него решением территориального органа Федеральной
миграционной службы России, оно вправе обжаловать его в суд в
порядке главы 24(1) ГПК РСФСР в сроки, предусмотренные п. 3 ст. 8
Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах".
Резолютивная часть решения суда по такой жалобе должна содержать
вывод о правомерности либо неправомерности обжалуемого решения
территориального органа Федеральной миграционной службы России и
конкретные меры, необходимые для восстановления прав заявителя.
В соответствии со ст. 248 ГПК РСФСР суд устанавливает факты,
имеющие юридическое значение, лишь при невозможности получения
заявителем в ином порядке надлежащих документов, удостоверяющих
эти факты, либо при невозможности восстановления утраченных
документов. Однако в некоторых случаях суды устанавливали факты
без учета того, связывает ли с ними законодательство о вынужденных
переселенцах (в частности, Закон Российской Федерации "О
вынужденных переселенцах", Указ Президента Российской Федерации от
5 сентября 1995 г. No. 898 "О дополнительных компенсационных
выплатах лицам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в
Чеченской Республике" и постановление Правительства Российской
Федерации от 30 апреля 1997 г. No. 510 "О порядке выплаты
компенсаций за утраченное жилье и (или) имущество гражданам,
пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской
Республике и покинувшим ее безвозвратно") какие-либо юридические
последствия. Не всегда суды проверяют доказательства,
подтверждающие утверждения заявителей о невозможности получения
документов в ином порядке либо невозможности восстановления
документов. В нарушение требований ст. 246 ГПК РСФСР имеют место
случаи непривлечения к участию в деле заинтересованных лиц.
Так, Пролетарским районным судом г. Ростова-на-Дону по
заявлению Ш. об установлении юридического факта проживания в
Чеченской Республике соответствующий территориальный орган
Федеральной миграционной службы России вообще не привлекался.
Поскольку установление фактов, имеющих юридическое значение,
производится судом в порядке особого производства при отсутствии
спора о праве, подведомственного судам (ч. 3 ст. 246 ГПК РСФСР),
нельзя признать правильным включение в резолютивную часть решения
об установлении какого-либо юридического факта вывода о наличии
либо отсутствии у заявителя права на удовлетворение ходатайства о
признании вынужденным переселенцем, получение денежной компенсации
за утраченное в результате разрешения кризиса в Чеченской
Республике жилье и (или) имущество.
Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации
|
