ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
от 29 октября 2002 г. N ГКПИ02-860
Именем Российской Федерации
Верховный Суд РФ в составе:
председательствующего -
судьи Верховного Суда РФ Харланова А.В.,
при секретаре Терентьевой С.В.,
с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по
заявлению Т. о признании частично недействительными пунктов 12 и
14 Инструкции Центрального банка России от 19 февраля 1996 г. N 34
"О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов
уполномоченными представителями Центрального банка Российской
Федерации (Банка России)",
установил:
Т. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением
о признании недействительными в части пунктов 12 и 14 Инструкции
Центрального банка России от 19 февраля 1996 г. N 34 "О порядке
проведения проверок кредитных организаций и их филиалов
уполномоченными представителями Центрального банка Российской
Федерации (Банка России)" (далее - Инструкция), ссылаясь на их
противоречие нормам Конституции Российской Федерации, федеральным
законам, подзаконным нормативным актам Российской Федерации и
нарушение его прав как клиента, вкладчика кредитной организации.
В судебном заседании Т. уточнил свои требования. Просил
признать недействительными подпункт "в" п. 12 (согласно которому
рабочая группа, осуществляющая проверку кредитной организации и ее
филиалов, имеет право получать от руководителей и уполномоченных
сотрудников кредитной организации и ее филиалов необходимые для
проверки документы, имеющиеся в этой кредитной организации и ее
филиалах, в том числе сведения об операциях, счетах и вкладах) в
части слов "сведения об операциях, счетах и вкладах"; подпункт "д"
этого же пункта (согласно которому рабочая группа имеет право при
необходимости самостоятельно или с помощью проверяемой кредитной
организации и ее филиалов снимать копии с полученных документов, в
том числе (на собственные магнитные носители) копии файлов,
требовать и получать копии любых записей, хранящихся в локальных
вычислительных сетях и автономных компьютерных системах, а также
расшифровки этих записей) в части слов "снимать копии с полученных
документов", "требовать и получать копии любых записей, хранящихся
в локальных вычислительных сетях и автономных компьютерных
системах, а также расшифровки этих записей"; подпункт "е" п. 14
(согласно которому кредитные организации (их филиалы) в период
проверки должны содействовать ее проведению, в частности, они
обязаны выдавать по требованию рабочей группы в установленные ею
сроки все необходимые ей справки, объяснения и документы, при
необходимости снимать с них копии или предоставлять возможность
рабочей группе снимать эти копии самостоятельно, заверять справки
и копии документов подписью ответственного должностного лица и
печатью данной кредитной организации (филиала). Никто из
руководителей и других сотрудников проверяемой кредитной
организации (филиала) не вправе отказать рабочей группе в выдаче
ей необходимых документов в связи с коммерческой или иной тайной,
если иное не установлено федеральным законом) в части слов "все
необходимые ей справки и документы, при необходимости снимать с
них копии или предоставлять возможность рабочей группе снимать эти
копии самостоятельно" и "никто не вправе отказать рабочей группе в
выдаче ей необходимых документов в связи с коммерческой или иной
тайной, если иное не установлено федеральным законом".
Как пояснил заявитель, он является клиентом (вкладчиком)
коммерческого банка "Русский банк делового сотрудничества".
В ходе проводимых в данном банке проверок сотрудниками ЦБ
России были истребованы и изучены документы, связанные с
осуществляемыми им и другими вкладчиками операциями по вкладам, по
кассовым операциям, по сделкам и т.д. Запрошенные документы
содержали в себе информацию, которая в полном объеме подпадает под
категорию "банковская тайна". Однако ни в одном из случаев Банк
России не обратился к Т. за получением его согласия на
предоставление этой информации в адрес сотрудников ЦБ РФ.
ЦБ РФ получил также на руки личные дела вкладчиков, кассовые
документы, иную информацию в отношении вкладчиков банка, в том
числе и в отношении его.
Между тем ни одним федеральным законом Банку России не
предоставлены какие-либо права по получению конфиденциальной
информации (в том числе в отношении физических лиц), составляющей
банковскую (коммерческую) тайну, и он не наделен законодательно
обязанностями по сбору этой информации, ее переработке (анализу) и
хранению.
Ст. 56 Федерального закона "О Центральном банке Российской
Федерации (Банк России)" от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ ЦБ России
предоставлено право получать информацию о деятельности самих
кредитных организаций и требовать разъяснения этой информации,
однако ЦБ России не наделен правом получать информацию о
взаимоотношениях (операциях, счетах, сделках и т.д.) между
проверяемым банком и его клиентом (вкладчиком) - физическим лицом.
В адрес ЦБ России предоставляется не вся информация, а только
та, которая определена Законом. Федеральный закон, в котором было
бы определено, что в ЦБ РФ необходимо предоставлять проверяемым
банком какую-либо информацию, связанную с гражданами, являющимися
клиентами последнего (их персональными данными, сведениями об их
счетах, операциях по счетам и т.д.), отсутствует.
Оспариваемые им положения Инструкции ЦБ РФ от 19 февраля 1996
г. N 34 вводят дополнительные требования к кредитным организациям,
наделяют ЦБ РФ правами, не предусмотренными Конституцией РФ, ГК
РФ, другими федеральными законами и указами Президента РФ, тем
самым нарушают права и законные интересы вкладчиков, создают
угрозу нарушения их прав и противоречат требованиям названных
правовых актов.
Представитель Т. - Терехов А.Г. поддержал требования заявителя.
Представители Центрального банка России Пауничев А.Е., Воронина
Е.Ю., Мельник Н.П. заявление Т. не признали, просили оставить его
без удовлетворения, ссылаясь на то, что оспариваемые нормы
Инструкции ЦБ России Конституции РФ, федеральным законам и указам
Президента РФ не противоречат и прав заявителя не нарушают.
Выслушав объяснения Т., его представителя Терехова А.Г.,
объяснения представителей ЦБ России Пауничева А.Е., Ворониной
Е.Ю., Мельник Н.П., исследовав материалы дела, заслушав заключение
прокурора Генеральной прокуратуры РФ Гончаровой Н.Ю., полагавшей в
удовлетворении заявления отказать, Верховный Суд Российской
Федерации оснований для удовлетворения заявления не находит.
Основы правового статуса Центрального банка России установлены
Конституцией Российской Федерации.
Центральный банк России обладает исключительными правами по
осуществлению денежной эмиссии, защите и обеспечению устойчивости
рубля (части первая и вторая статьи 75 Конституции РФ). Данные
полномочия по своей правовой природе относятся к функциям
государственной власти, поскольку их реализация предполагает
применение мер государственного принуждения. То есть Центральный
банк России определяется Конституцией РФ как орган, который
выступает от имени государства, наделен определенными властными
полномочиями.
Таким образом, Центральный банк России обладает особым
конституционно-правовым статусом.
Согласно ст. 1 Федерального закона "О Центральном банке
Российской Федерации" его статус, цели деятельности, функции и
полномочия определяются Конституцией Российской Федерации,
настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
В соответствии со ст. 3 данного Закона целями Банка России
являются защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и
укрепление банковской системы Российской Федерации, обеспечение
эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.
В ст. 4 этого же Закона определены функции Банка России. В
частности, Банк России устанавливает правила осуществления
расчетов в Российской Федерации, правила проведения банковских
операций, осуществляет надзор за деятельностью кредитных
организаций и банковских групп (банковский надзор), организует и
осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в
соответствии с законодательством Российской Федерации,
осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами.
В соответствии со ст. 7 данного Закона Банк России по вопросам,
отнесенным к его компетенции настоящим Федеральным законом и
другими федеральными законами, издает в форме указаний, положений
и инструкций нормативные акты, обязательные для всех юридических и
физических лиц.
Согласно ст. 55 Федерального закона "О Центральном банке
Российской Федерации (Банке России)" Банк России является органом
банковского регулирования и банковского надзора за деятельностью
кредитных организаций. Банк России осуществляет постоянный надзор
за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами
банковского законодательства, нормативных актов Банка России,
установленных ими обязательных нормативов (часть 1).
Главными целями банковского регулирования и банковского надзора
являются поддержание стабильности банковской системы Российской
Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов (ч. 2).
Частью 2 ст. 57 Федерального закона "О Центральном банке
Российской Федерации" определено, что для осуществления своих
функций Банк России в соответствии с перечнем, установленным
советом директоров, имеет право запрашивать и получать у кредитных
организаций необходимую информацию об их деятельности, требовать
разъяснений по полученной информации.
В соответствии со ст. 73 данного Закона для осуществления своих
функций банковского регулирования и банковского надзора Банк
России проводит проверки кредитных организаций (их филиалов),
направляет им обязательные для исполнения предписания об
устранении выявленных в их деятельности нарушений и применяет
предусмотренные настоящим Федеральным законом санкции по отношению
к нарушителям (ч. 1).
Проверки могут осуществляться уполномоченными представителями
(служащими) Банка России в порядке, установленном советом
директоров (ч. 2).
Уполномоченные представители (служащие) Банка России имеют
право получать и проверять отчетность и другие документы кредитных
организаций (их филиалов), при необходимости снимать копии с
соответствующих документов для приобщения к материалам проверки
(ч. 3).
Порядок проведения проверок кредитных организаций (их
филиалов), в том числе определение обязанностей кредитных
организаций (их филиалов) по содействию в проведении проверок,
определяется советом директоров (ч. 4).
В силу ст. 75 этого же Закона Банк России осуществляет анализ
деятельности кредитных организаций (банковских групп) в целях
выявления ситуаций, угрожающих законным интересам их вкладчиков и
кредиторов, стабильности банковской системы Российской Федерации.
Согласно ст. 74 данного Закона в случаях нарушения кредитной
организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними
нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления
информации, представления неполной или недостоверной информации
Банк России имеет право требовать от кредитной организации
устранения выявленных нарушений, а также взыскивать штраф с
кредитной организации.
Меры Банка России, применяемые им в порядке надзора в случае
нарушения кредитной организацией федеральных законов и нормативных
актов Банка России, установлены также в ст. 19 другого
специального Федерального закона "О банках и банковской
деятельности".
В соответствии со ст. 26 Федерального закона "О банках и
банковской деятельности" от 2 декабря 1990 г. N 395-1 (с
последующими изменениями и дополнениями) Банк России не вправе
разглашать сведения о счетах, вкладах, а также сведения о
конкретных сделках и об операциях из отчетов кредитных организаций
и полученные им в результате исполнения лицензионных, надзорных и
контрольных функций, за исключением случаев, предусмотренных
федеральными законами (ч. 6).
За разглашение банковской тайны Банк России, его должностные
лица и работники несут ответственность, включая возмещение
нанесенного ущерба, в порядке, установленном Федеральным законом.
В силу ч. 5 ст. 57 Федерального закона "О Центральном банке
Российской Федерации (Банке России)" поступившая от юридических
лиц информация по конкретным операциям не подлежит разглашению без
согласия юридического лица, за исключением случаев,
предусмотренных федеральными законами.
Проанализировав содержание перечисленных положений Конституции,
а также указанных Федеральных законов, суд приходит к выводу о
том, что оспариваемые заявителем нормы Инструкции Банка России "О
порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов
уполномоченными представителями Центрального банка Российской
Федерации (Банка России)" от 19 февраля 1996 г. N 34 им не
противоречат.
Очевидно, что надлежащее выполнение Банком России возложенных
на него Конституцией РФ и Федеральными законами функций и
полномочий, в частности надзора за деятельностью кредитных
организаций и банковских групп (банковского надзора), соблюдением
ими банковского законодательства и т.д., и достижение закрепленных
в них целей деятельности Банка России невозможно без доступа Банка
России при проведении им проверок кредитных организаций и их
филиалов к необходимой для этого информации, в том числе
составляющей банковскую (коммерческую) тайну.
Право Банка России на получение сведений от руководителей и
уполномоченных сотрудников проверяемой кредитной организации и ее
филиалов сведений об операциях, счетах и вкладах физических лиц,
на снятие копий с полученных документов, требовать и получать
копии любых записей, хранящихся в локальных вычислительных сетях и
автономных компьютерных системах, а также расшифровки этих
записей, а также обязанность кредитных организаций и их филиалов
выдавать рабочей группе все необходимые ей справки и документы,
при необходимости снимать с них копии или предоставлять
возможность рабочей группе снимать эти копии самостоятельно прямо
вытекают из требований указанных выше Федерального закона "О
Центральном банке Российской Федерации (Банк России)", в частности
его статей 73, 74 во взаимосвязи со статьями 1, 3, 7, 56, 57, 75,
и из содержания ст. 26 Федерального закона "О банках и банковской
деятельности".
Так, по смыслу ст. 74 Федерального закона "О Центральном банке
Российской Федерации (Банк России)" Банк России имеет право
получать и проверять документы кредитных организаций (их филиалов)
без каких-либо ограничений для выполнения именно своих функций
банковского регулирования и банковского надзора.
То обстоятельство, что Банк России не указан в качестве
субъекта, имеющего право на получение информации по счетам и
вкладам физических лиц в ч. 3 ст. 26 Федерального закона "О банках
и банковской деятельности", не свидетельствует об отсутствии у
него такого права, поскольку оно вытекает из содержания частей 6 и
9 этой же статьи.
Кроме того, суд исходит также из того, что указанная статья
устанавливает не только право Банка России на доступ к информации
о счетах, вкладах и другой информации, полученной при
осуществлении им надзорных и контрольных функций, но и возлагает
на него, его должностных лиц и работников по обеспечению
сохранности сведений, составляющих банковскую тайну, не допуская
ее доведения до сведения третьих лиц, чем обеспечивается
банковская тайна. В силу ст. 857 ГК РФ государственным органам и
их должностным лицам сведения, составляющие банковскую тайну,
могут быть предоставлены в случаях, предусмотренных законом.
Таким законом и является Федеральный закон "О банках и
банковской деятельности", который является специальным по
отношению к ГК РФ.
В связи с этим суд не находит противоречий между оспариваемыми
положениями Инструкции Банка России и ст. 857 ГК РФ.
Утверждение заявителя о том, что Банк России не является
государственным органом, является несостоятельным, поскольку
последний в силу своего особого правового статуса выполняет в том
числе и функции государственной власти, наделен определенными
властными полномочиями, о чем было указано выше.
То обстоятельство, что Банк России является юридическим лицом,
само по себе не означает, что сведения, составляющие банковскую
тайну, не могут быть ему предоставлены (в силу ст. 857 ГК РФ),
поскольку, как указано выше, он обладает особым правовым статусом,
который не "укладывается" в рамки организационно-правовых форм,
предусмотренных Гражданским кодексом.
В подтверждение довода о том, что Банк России в состоянии
выполнить свои надзорные и контрольные функции без использования
информации, составляющей банковскую тайну, Т. и его представителем
Тереховым А.Г. доказательств суду не представлено.
Представители Банка России пояснили в судебном заседании, что,
учитывая специфику деятельности кредитных организаций и их
филиалов и характер ведущейся в ней документации, надлежащее
осуществление контрольных и надзорных функций Банком России без
доступа к банковской тайне невозможно.
Об этом же свидетельствует и п. 9 ст. 7 Федерального закона от
7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации
(отмыванию) доходов, полученных преступным путем" (с последующими
изменениями и дополнениями), согласно которому контроль за
исполнением физическими и юридическими лицами настоящего
Федерального закона в части фиксирования, хранения и
предоставления информации об операциях, подлежащих обязательному
контролю, а также за организацией внутреннего контроля
осуществляется соответствующими надзорными органами в соответствии
с их компетенцией и в порядке, установленном законодательством
Российской Федерации, а также уполномоченным органом в случае
отсутствия надзорных органов в сфере деятельности отдельных
организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или
иным имуществом.
Это следует и из Положения ЦБР от 28 ноября 2001 г. N 160-П "О
порядке осуществления Банком России контроля за исполнением
кредитными организациями Федерального закона "О противодействии
легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" (в
частности, пунктов 1.2, 1.2.1, 1.2.2 раздела I и пункта 3.4
раздела III).
Ссылка заявителя на решения арбитражных судов в подтверждение
довода о нарушении Банком России действующего законодательства,
связанного с банковской тайной, несостоятельна, поскольку
указанные решения по конкретным делам не имеют преюдициального
значения для настоящего дела в силу того, что дело рассматривается
в данном случае в порядке нормоконтроля и в силу ст. 55 ГПК РСФСР.
Суд не может согласиться и с утверждением Т. о противоречии
оспариваемых положений Инструкции Конституции РФ, в частности ее
статьям 23 и 24, поскольку при проведении проверок кредитных
организаций и их филиалов Банк России непосредственно не
занимается сбором указанной в них информации, о чем пояснили также
представители Центрального банка России, указав, что ими
истребуется лишь информация, необходимая для выполнения надзорных
и контрольных функций Банка России.
Кроме того, в соответствии со ст. 55 Конституции Российской
Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть
ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо,
в частности в целях защиты основ конституционного строя, прав и
законных интересов других лиц.
Нормы Федеральных законов "О Центральном банке Российской
Федерации (Банк России)", "О банках и банковской деятельности", "О
противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных
преступным путем" о доступе Банка России к банковской тайне
кредитных организаций и их филиалов направлены именно на защиту
прав законных интересов всех вкладчиков и кредиторов, поддержание
стабильности банковской системы Российской Федерации, защиту и
обеспечение устойчивости рубля, выполнение в том числе и
конституционной функции Центрального банка Российской Федерации,
закрепленной в ее ст. 75.
Суд исходит также из того, что сохранение банковской тайны
гарантируется запретом Банка России, его должностных лиц и
сотрудников на ее разглашение и обеспечивается введением
ответственности за ее разглашение (ст. 26 Федерального закона "О
банках и банковской деятельности").
Отказывая Т. в удовлетворении заявления, суд принимает во
внимание также и объяснения представителей Банка России о том, что
в соответствии со ст. 57 Федерального закона "О Центральном банке
Российской Федерации (Банк России)" для осуществления своих
функций Банк России в соответствии с перечнем, установленным
советом директоров, имеет право запрашивать и получать у кредитных
организаций необходимую информацию об их деятельности, требовать
разъяснений по полученной информации. Специального перечня такой
информации не утверждено. Однако оспариваемая Инструкция
фактически содержит перечень такой информации. Кроме того, как
пояснили представители Центробанка России, по смыслу оспариваемых
положений Инструкции рабочая группа вправе получать лишь
необходимые ей документы, снимать с них копии и т.д., то есть
документы, необходимые для осуществления надзорных и контрольных
функций, а в подп. "е" п. 14 Инструкции содержится прямая оговорка
о том, что рабочей группе может быть отказано в выдаче ей
необходимых документов в связи с коммерческой или иной тайной,
если это предусмотрено федеральным законом.
Суд исходит также из того, что оспариваемые заявителем
положения Инструкции необходимо рассматривать во взаимосвязи с
другими содержащимися в ней нормами (п. п. 2, 3, 7, 8),
определяющими цели проверок, основания и способы их проведения.
Таким образом, суд приходит к выводу о том, что в самой
Инструкции содержатся нормы, определяющие как объем проверяемой
информации, так и ограничения по ее предоставлению в определенных
случаях, а именно предусмотренных федеральными законами.
В случае неправильного применения Федеральных законов Банком
России при проведении проверок, в том числе и тех норм, на которые
ссылается заявитель, он не лишен возможности обжаловать конкретные
действия Банка России в судебном порядке.
Судом учитывается при вынесении решения в том числе и
двухуровневый характер банковской системы Российской Федерации (в
связи с чем Банк России является органом, осуществляющим
управление банковской системой), право его участвовать в капиталах
других кредитных организаций в случаях, установленных Федеральным
законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банк России)"
(ст. 8 этого Закона).
По указанным выше в решении основаниям суд не может согласиться
и с утверждением заявителя о противоречии оспариваемых положений
Инструкции другим нормативным актам, названным в заявлении Т., в
том числе Федеральному закону "Об информации, информатизации и
защите информации" от 20 февраля 1995 г., иным нормам ГК РФ (в том
числе и ст. 139), Указу Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188 "Об
утверждении перечня сведений конфиденциального характера",
Всеобщей декларации прав человека, Постановлению Верховного Совета
РФ от 22 ноября 1991 г. N 1920-1 "О декларации прав и свобод
человека и гражданина", Конвенции содружества независимых
государств о правах и основных свободах человека и гражданина.
Несостоятельна ссылка заявителя на другие нормативные акты
Банка России в подтверждение своих доводов, поскольку предметом
спора по настоящему делу являются положения оспариваемой
Инструкции, а также в связи с тем, что они не имеют большей
юридической силы по отношению к Инструкции.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 191 - 197,
231, 232, 239.7 ГПК РСФСР, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
заявление Т. о признании недействительными подпункта "в" п. 12
в части слов "сведения об операциях, счетах и вкладах"; подпункта
"д" в части слов "снимать копии с полученных документов",
"требовать и получать копии любых записей, хранящихся в локальных
вычислительных сетях и автономных компьютерных системах, а также
расшифровки этих записей"; подпункта "е" п. 14 в части слов "все
необходимые ей справки и документы, при необходимости снимать с
них копии или предоставлять возможность рабочей группе снимать эти
копии самостоятельно" и "никто не вправе отказать рабочей группе в
выдаче ей необходимых документов в связи с коммерческой или иной
тайной" оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано и опротестовано в Кассационную
коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение десяти
дней с момента его изготовления в окончательной форме.
|
