ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 октября 2002 года
Дело N 53-Г02-32
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Кнышева В.П.,
судей Горохова Б.А.,
Харланова А.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании 15 октября 2002 г.
по кассационным жалобам Законодательного Собрания (Суглана)
Эвенкийского автономного округа и Администрации Эвенкийского
автономного округа на решение Красноярского краевого суда от 20
августа 2002 г. дело по заявлению Супряги Николая Алексеевича о
признании противоречащим федеральному законодательству,
недействующим и не подлежащим применению Закона Эвенкийского
автономного округа от 10.04.2002 N 257 "Об упразднении
муниципального образования Илимпийский район".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Горохова Б.А., объяснения представителей Законодательного Собрания
(Суглана) Эвенкийского автономного округа Глискова А.А.
(доверенность от 12.11.2001 N 2-28/403-1) и Администрации
Эвенкийского автономного округа Шарандина Ю.А. (доверенность от
21.03.2002), Судебная коллегия по гражданским делам Верховного
Суда Российской Федерации
установила:
Супряга Н.А. обратился в суд с заявлением, в котором просил
признать противоречащим федеральному законодательству,
недействующим и не подлежащим применению Закон Эвенкийского
автономного округа от 10 апреля 2002 г. N 257 "Об упразднении
муниципального образования Илимпийский район".
Требование заявителя мотивировано тем, что оспариваемый Закон
был принят с нарушением норм федерального законодательства, без
учета мнения населения этого муниципального образования и с
нарушением прав представительного органа местного самоуправления
муниципального образования Илимпийский район - Собрания
представителей Илимпийского района.
Решением Красноярского краевого суда от 20 августа 2002 г.
заявление было удовлетворено.
В кассационных жалобах Законодательного Собрания (Суглана)
Эвенкийского автономного округа и Администрации Эвенкийского
автономного округа поставлен вопрос об отмене решения как
вынесенного с нарушением норм материального и процессуального
права.
Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским
делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда
подлежащим отмене по следующим основаниям.
В соответствии со ст. 130 Конституции Российской Федерации
решение населением вопросов местного значения в Российской
Федерации обеспечивается местным самоуправлением. Местное
самоуправление осуществляется гражданами путем референдума,
выборов, других форм волеизъявления, через выборные и другие
органы местного самоуправления.
В силу ст. 131 Конституции Российской Федерации изменение
границ территорий, в которых осуществляется местное
самоуправление, допускается с учетом мнения населения
соответствующих территорий.
В соответствии со ст. 13 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" установление и изменение границ муниципального
образования, в том числе при упразднении муниципальных
образований, осуществляются с учетом исторических и иных местных
традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления,
а также органов государственной власти субъекта Российской
Федерации.
Изменение границ муниципального образования не допускается без
учета мнения населения соответствующих территорий.
Законодательные (представительные) органы государственной
власти субъектов Российской Федерации устанавливают законом
гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения
границ территорий, в которых осуществляется местное
самоуправление.
Порядок упразднения муниципальных образований определяется
законом субъекта Российской Федерации.
Аналогичные правовые нормы содержатся в статье 14 Закона
Эвенкийского автономного округа "О местном самоуправлении в
Эвенкийском автономном округе".
В соответствии со ст. 10 принятого в Эвенкийском автономном
округе 3 октября 2001 года Закона ЭАО "О порядке образования,
объединения, преобразования, упразднения муниципальных
образований, установления и изменения их границ и наименований" по
всем предлагаемым преобразованиям административно -
территориального устройства, предусмотренным настоящим Законом, в
обязательном порядке выявляется мнение населения, которого оно
непосредственно касается.
Выявление мнения населения соответствующего муниципального
образования осуществляется путем сбора подписей, проведения
местных референдумов, собраний (сходов), конференций жителей, в
иных, не запрещенных законодательством, формах.
При упразднении муниципальных образований, имеющих
представительный орган местного самоуправления, необходимо
одобрение инициативы соответствующим представительным органом
местного самоуправления или местным референдумом.
Удовлетворяя заявленные Супряга Н.А. требования, суд в решении
указал на то, что во время принятия оспариваемого Закона ЭАО не
были соблюдены вышеприведенные конституционные нормы и положения
законодательных нормативных актов, должным образом не было
выяснено мнение населения упраздняемого муниципального
образования. В обоснование этого вывода приведены два нарушения:
в поселке Тура мнение населения о возможности упразднения
муниципального образования не выяснялось;
на сходе жителей села Юкта присутствовало 42 человека, что
менее 50% жителей, обладающих избирательным правом, количество
которых составляло в то время 92 человека.
Выводы суда, положенные в основу решения, сделаны без
выяснения и учета юридически значимых для дела обстоятельств и
достаточным основанием для признания незаконным оспариваемого
нормативного правового акта Эвенкийского автономного округа быть
признаны не могут.
Из материалов дела усматривается, что в соответствии со ст. 8
Устава муниципального образования Илимпийский район в его состав
входят поселок Тура и 9 сел.
В период с октября по декабрь 2001 года в девяти селах
муниципального образования Илимпийский район (Ессей, Чиринда,
Эконда, Юкта, Кислокан, Нидым, Учами, Тутончан, Ногинск) были
проведены сходы граждан по вопросу упразднения муниципального
образования, на которых были приняты решения о согласии на
упразднение муниципального образования. Об этом свидетельствуют
протоколы сходов жителей перечисленных поселков, приобщенные к
материалам дела.
Судом достоверность волеизъявления граждан на этих сходах при
вынесении решения под сомнение не поставлена, из чего следует
вывод о том, что большинство населения муниципального образования
Илимпийский район высказалось за упразднение районного
муниципального образования и за образование вместо него сельских
муниципальных образований, уставы которых принимались на этих же
сходах.
При таких обстоятельствах дела вывод суда о нарушении порядка
учета мнения населения по вопросу упразднения муниципального
образования Илимпийский район лишь на основании приведенных в
решении суда доводов о нарушении порядка учета мнения жителей п.
Тура и с. Юкта правильным быть признан не может. Илимпийский район
был единым муниципальным образованием, в связи с чем итоги
волеизъявления граждан по вопросу об упразднении этого
муниципального образования должны учитываться в целом по району, а
не отдельно в его населенных пунктах.
Кроме того, судом не было принято во внимание то
обстоятельство, что 31 июля 2002 г. Собрание представителей п.
Тура приняло решение о поддержке решения об упразднении районного
муниципального образования и об образовании своего
самостоятельного поселкового муниципального образования. Суду были
представлены опросные листы, из которых следует, что такое решение
поддержали около 400 жителей поселка, но суд ошибочно посчитал,
что указанные материалы не имеют доказательственного значения.
Между тем указанные материалы подтверждают то обстоятельство, что
при принятии оспариваемого Закона мнение населения Илимпийского
района, в том числе и жителей п. Тура, было учтено.
В соответствии с ч. 1 ст. 13 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" установление, изменение границ муниципального
образования, в том числе при образовании, объединении,
преобразовании или упразднении муниципальных образований,
осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по
инициативе населения, органов местного самоуправления, а также
органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Частью 2 той же статьи предусмотрено, что изменение границ
муниципального образования не допускается без учета мнения
населения соответствующих территорий. Законодательные
(представительные) органы государственной власти субъектов
Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения
населения при решении вопросов изменения границ территорий, в
которых осуществляется местное самоуправление.
Законом ЭАО такие гарантии установлены. Ни Конституция
Российской Федерации, ни Федеральный закон "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" формы
учета мнения населения при решении указанных выше вопросов не
устанавливают.
Между тем статьей 5 Европейской Хартии местного самоуправления
предусмотрено, что изменение границ территорий местного
самоуправления не должно производиться до проведения консультаций
с населением, имеющим заинтересованность, возможно посредством
референдума, там, где это разрешено законом.
Референдум во всяком случае должен быть проведен по требованию
населения в соответствии с действующим законодательством и уставом
муниципального образования. Если требования о проведении
референдума не заявлялись, не исключается возможность иных форм
учета мнения населения.
Поскольку при упразднении муниципального образования возникают
схожие с досрочным отзывом выборных лиц местного самоуправления
отношения, связанные с досрочным прекращением полномочий выборных
органов муниципального образования, ранее наделенных населением на
выборах полномочиями органов публичной власти в конкретном
муниципальном образовании, указанные правовые позиции должны были
быть учтены и при разрешении настоящего спора. Юридически
значимыми для данного дела обстоятельствами являлись следующие
вопросы:
- в каком порядке были сформированы выборные органы местного
самоуправления муниципального образования Илимпийский район, какое
число избирателей приняло участие в выборах этих органов;
- каким образом распределились голоса избирателей на этих
выборах;
- каким образом вопросы формирования выборных органов
муниципального образования разрешены в его уставе.
Без выяснения этих обстоятельств невозможно сделать вывод о
законности механизма выяснения мнения населения по вопросу об
упразднении муниципального образования путем опроса населения
муниципального образования Илимпийский район не на выборах или на
местном референдуме, а путем составления протоколов сходов граждан
на основании инициативы жителей этого муниципального образования.
При рассмотрении дела суд эти юридически значимые
обстоятельства на обсуждение не поставил, в связи с чем решение
законным и обоснованным быть признано не может.
Суд, исследовав протоколы сходов граждан, истолковал их как
решения правомочных органов муниципальных образований, выразивших
мнение по упразднению другого муниципального образования -
"Илимпийский район". Этот вывод суда правильным быть признан не
может. На сходах граждан населенных пунктов Илимпийского района
населением района была выражена инициатива упразднения районного
муниципального образования и образования вместо него нескольких
поселковых муниципальных образований. Эта инициатива была
впоследствии одобрена представительным органом местного
самоуправления Илимпийского района.
Таким образом, суд неверно истолковал выражение воли граждан,
использовав привязку к кворуму и полномочиям, а не к инициативе
жителей района. Инициатива может исходить как от группы лиц, так и
от жителей района в целом. Представители ответчика этот довод при
рассмотрении дела в суде первой инстанции заявляли, но в решении
суда он отражения не нашел, хотя имеет существенное правовое
значение.
При таких условиях не может быть признан правильным и вывод
суда о незаконном изменении границ муниципальных образований,
произведенном в связи с принятием оспариваемого заявителем Закона.
Не проверены судом и существенные доводы представителей
Законодательного Собрания и губернатора ЭАО о том, что при
принятии оспариваемого Закона была соблюдена установленная законом
процедура принятия данного нормативного правового акта.
Принимая решение по делу, суд в соответствии со ст. 194 ГПК
РСФСР должен оценить все доказательства по делу, а в силу ст. 197
ГПК РСФСР в мотивировочной части решения должны быть указаны
обстоятельства дела, установленные судом, доказательства, на
которых основаны выводы суда, и доводы, по которым суд отвергает
те или иные доказательства, законы, которыми руководствовался суд.
Однако суд не дал оценку документам, представленным Администрацией
ЭАО, подтверждающим ее доводы в пользу законности оспариваемого
нормативного правового акта. Суд не дал оценки экспертному
заключению на Закон ЭАО "Об упразднении муниципального образования
Илимпийский район", данному отделом Министерства юстиции РФ по ЭАО
(исх. 287 от 14.05.2002), хотя изложенные в нем выводы имеют
существенное значение для правильного разрешения возникшего спора.
Решение суда основано на неправильном толковании норм
материального права и вынесено с существенным нарушением норм
процессуального права, в связи с чем подлежит отмене с
направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенные
замечания, надлежащим образом исследовать представленные по делу
доказательства и разрешить возникший спор на основании фактических
обстоятельств дела.
На основании п. 2 ст. 305, ст. ст. 306, 311 ГПК РСФСР
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации
определила:
решение Красноярского краевого суда от 20 августа 2002 г.
отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой
инстанции.
|
