ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 10 сентября 2002 года
Дело N 5-Г02-115
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда России в
составе:
председательствующего Нечаева В.И.,
судей Потапенко С.В.,
Горохова Б.А.,
с участием прокурора Власовой Т.А.
рассмотрела в судебном заседании 10 сентября 2002 г.
кассационный протест прокурора прокуратуры г. Москвы Гнусенко
О.Г., участвующего в рассмотрении дела в суде первой инстанции, и
кассационную жалобу представителя районной управы Пресненского
района г. Москвы Б. на решение Московского городского суда от 31
мая 2002 г., которым отказано прокурору г. Москвы и районной
управе Пресненского района г. Москвы в заявлениях о признании не
соответствующими федеральному законодательству постановления
правительства г. Москвы "О перспективах развития и правилах
размещения средств наружной рекламы, информации и оформления
города" от 22 января 2002 г. N 41-ПП и утвержденных им Правил
размещения средств наружной рекламы и информации в г. Москве.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Нечаева В.И., объяснения представителя правительства г. Москвы
Нечуй-Ветра В.Л., представителя управления правительства г. Москвы
по делам наружной рекламы, информации и оформления города Зейдина
И.Л., заключение прокурора управления Генеральной прокуратуры
Российской Федерации Власовой Т.А., поддержавшей протест,
исследовав материалы дела, коллегия
установила:
правительством г. Москвы 22 января 2002 г. принято
постановление N 41-ПП "О перспективах развития и правилах
размещения средств наружной рекламы, информации и оформления
города", пунктом 1 которого утверждены Правила размещения средств
наружной рекламы и информации в г. Москве (приложение к
постановлению).
Прокурор г. Москвы, а также районная управа Пресненского района
г. Москвы обратились в суд с заявлениями о признании не
соответствующими федеральному законодательству данных
постановления и Правил. Заявления обоснованы тем, что
правительство г. Москвы, приняв эти нормативные акты, превысило
свою компетенцию, так как отношения, возникающие в процессе
производства, размещения и распространения рекламы, находятся в
исключительном ведении Российской Федерации. Вопросы местного
значения, связанные с особенностями распространения наружной
рекламы, вправе самостоятельно решать только органы местного
самоуправления, поскольку они затрагивают правомочия пользования,
владения и распоряжения муниципальной собственностью.
Рассмотрев дело, суд вынес приведенное выше решение. В
кассационном протесте прокурора прокуратуры г. Москвы Гнусенко
О.Г., участвующего в рассмотрении дела в суде первой инстанции,
ставится вопрос об отмене решения суда и вынесении нового решения.
В обоснование этого вопроса в протесте указывается на то, что
предметом регулирования постановления правительства г. Москвы и
утвержденных этим постановлением Правил являются гражданско-
правовые отношения в сфере рекламной деятельности, отношения в
области установления основ единого рынка и права граждан свободно
искать, получать, передавать, производить и распространять
информацию.
В кассационной жалобе представитель районной управы
Пресненского района г. Москвы Б. просит об изменении решения суда
и признании приложения N 1 к постановлению правительства г. Москвы
от 22 января 2002 г. N 41-ПП противоречащим федеральному
законодательству, считая, что в Правилах устанавливаются
особенности распространения рекламы. Эти отношения по своей
природе являются гражданско-правовыми. Установление особенностей
распространения рекламы в нормативном акте субъекта Российской
Федерации является вторжением в компетенцию органов местного
самоуправления.
Обсудив доводы кассационных протеста и жалобы, коллегия не
находит оснований для их удовлетворения.
Как видно из содержания заявления прокурора г. Москвы и
заявления районной управы Пресненского района г. Москвы, в них
заявлены требования (1) о признании в полном объеме не
соответствующим федеральному законодательству постановления
правительства г. Москвы "О перспективах развития и правилах
размещения средств наружной рекламы, информации и оформления
города" от 22 января 2002 г. N 41-ПП и (2) о признании в полном
объеме не соответствующими федеральному законодательству Правил
размещения средств наружной рекламы и информации в г. Москве,
утвержденных пунктом 1 данного постановления. В качестве основания
для признания этих нормативных актов в полном объеме незаконными в
заявлениях указано на то, что правительство г. Москвы не наделено
полномочиями по регулированию рекламной деятельности и поэтому
некомпетентно было их принимать, так как по ст. 3 Федерального
закона "О рекламе" законодательство Российской Федерации о рекламе
состоит из настоящего Федерального закона и принятых в
соответствии с ним иных федеральных законов. Отношения,
возникающие в процессе производства, размещения и распространения
рекламы, могут регулироваться также указами Президента Российской
Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской
Федерации и нормативными правовыми актами федеральных органов
исполнительной власти, издаваемыми в соответствии с настоящим
Федеральным законом.
Действительно, законодательство о рекламе, а также подзаконные
нормативные акты, регулирующие гражданско-правовые отношения в
сфере рекламной деятельности и устанавливающие такие нормы,
которые в силу их характера и значения для формирования свободных
рыночных отношений относятся к правовым основам единого рынка,
находятся в исключительном ведении Российской Федерации.
Однако оспариваемые нормативные акты, как правильно признал
суд, содержат в том числе административные и другие нормы, которые
правительство г. Москвы вправе было принимать. При этом суд
сослался в решении также на указание Конституционного Суда
Российской Федерации в постановлении от 4 марта 1997 г. N 4-П по
делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона "О
рекламе" о том, что "рекламная деятельность является объектом
комплексного нормативного правового регулирования. Если те или
иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых
отношений, не относятся к основам единого рынка, т.е. не являются
предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской
Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в
рамках, определенных Конституцией Российской Федерации, в том
числе ее статьями 72, 73, 76 (части 2, 4, 5 и 6)".
Судом дан анализ в целом (не отдельных его частей, о чем
заявители и не просили) оспариваемых нормативных актов.
В постановлении правительства г. Москвы содержатся нормы
административного права.
Так, в пункте 2 этого постановления предписывается
Москомархитектуре совместно с управлением правительства г. Москвы
по делам наружной рекламы, информации и оформления города
префектами административных округов в срок до 31 марта 2002 г.
разработать, согласовать с управлением ГИБДД ГУВД г. Москвы и
департаментом природопользования и охраны окружающей среды
правительства г. Москвы и представить на рассмотрение
общественного совета при мэре г. Москвы по проблемам
градостроительства и архитектурно-художественного формирования
облика города генеральную схему размещения средств наружной
рекламы и информации на территории г. Москвы для последующего
утверждения правительством г. Москвы.
В части 3 пункта 5 постановления устанавливается, что
управление правительства г. Москвы по делам наружной рекламы,
информации и оформления города является уполномоченным органом
исполнительной власти города в вопросах рекламно-информационного
оформления третьего транспортного кольца и МКАД и осуществляет
размещение средств наружной рекламы и информации на местах,
свободных от обязательств, на конкурсной основе.
Подпунктом 6.3 постановления устанавливается обязанность
названного управления в трехмесячный срок разработать и
представить на утверждение правительства г. Москвы экономически
обоснованную и согласованную с заинтересованными городскими
организациями программу развития сети средств городской информации
на 2002 - 2003 годы, направленную на решение задач распространения
городской информации (включая систему ориентирования, указатели
направлений и магистралей), широкого освещения выполнения
общегородских социальных программ и событий культурной жизни
города.
Подпунктом 7.1 постановления обязан заместитель мэра г. Москвы
в правительстве г. Москвы подготовить и направить в установленном
порядке в Государственную Думу Федерального Собрания Российской
Федерации проект закона о внесении изменений и дополнений в статью
16 Федерального закона "О рекламе", предусматривающий
распространение запрета на рекламу алкогольной и табачной
продукции в наружной рекламе.
В подпункте 7.2.1 постановления управлению правительства г.
Москвы по делам наружной рекламы и оформлению города предписано
обеспечить действенные меры по соблюдению требований Федерального
закона "О рекламе" при распространении рекламы табачной и
алкогольной продукции, а также неэтичной рекламы.
В пункте 12 постановления правительством г. Москвы осуществлено
принадлежащее ему право признать утратившими силу свои
постановления и распоряжение мэра г. Москвы.
В Правилах размещения средств наружной рекламы и информации в
г. Москве затрагиваются в связи с вопросами рекламы различные
предметы ведения, в том числе управленческие, защиты прав
человека, общественной безопасности, градостроительства,
землепользования, памятников истории и культуры, которые находятся
в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов,
собственности г. Москвы.
Так, в пункте 1.1 этих Правил указывается, что они
устанавливают, в частности, порядок и требования к проектированию
средств наружной рекламы и информации, определению мест их
размещения, требования к технической экспертизе, установке,
монтажу, эксплуатации и демонтажу, а также порядок контроля за
соблюдением этих требований; в пункте 1.4 Правил дается понятие
средств наружной рекламы и информации, что это щиты, стенды,
плакаты и иные технические средства, предоставляемые и
используемые для распространения рекламной и иной информации,
предназначенной для неопределенного круга лиц и рассчитанной на
визуальное восприятие из городского пространства.
В разделе 2 Правил определяются органы управления и контроля,
функции городских предприятий.
В пункте 3.1 Правил указывается, что относится к городской
информации. Это, в частности, название улиц, расписание движения
транспорта, праздничное оформление города. В пункте 3.4 Правил
указывается на условия использования Московской городской
символики.
В разделе 4 Правил предусмотрены технические требования к
конструкциям стационарных средств наружной рекламы; указано на то,
что стационарные средства наружной рекламы не должны создавать
помех для пешеходов, механизированной уборки улиц и тротуаров, не
должны быть источниками, в частности, мощных световых,
электромагнитных и иных излучений и полей; предусмотрены
требования по безопасности дорожного движения и безопасности
эксплуатации средств наружной рекламы.
В пункте 5.1 Правил определены зоны исторического наследия, в
частности Красная площадь, ансамбли и памятники архитектуры и
культуры.
В разделе 6 рассматриваются, в частности, вопросы использования
в связи с рекламной деятельностью собственности г. Москвы.
В разделе 7 определены технические требования по
проектированию, монтажу и эксплуатации средств наружной рекламы.
Были решены в Правилах и другие вопросы, находящиеся в
совместном ведении Российской Федерации и г. Москвы, а также в
ведении г. Москвы.
Эти вопросы, связанные с рекламной деятельностью, правительство
г. Москвы, как высший исполнительный орган, вправе было решать,
так как ему принадлежит право осуществлять руководство и контроль
за деятельностью подведомственных ему органов исполнительной
власти, принадлежат полномочия по управлению собственностью города
Москвы, а также предоставлено право осуществлять свои полномочия в
сфере архитектуры и градостроительства, в сфере
природопользования, землепользования, охраны окружающей природной
среды, обеспечения законности и общественной безопасности.
В пункте 2.4 Правил указано, что районная управа выдает
разрешения на распространение наружной рекламы, предусмотренные
ст. 14 Федерального закона "О рекламе".
При рассмотрении дела в судебном заседании были исследованы
обстоятельства, на которые ссылались прокурор и районная управа
Пресненского района г. Москвы как на основание своих требований.
При этом ни прокурор, ни управа не заявляли требования о проверке
каждого пункта постановления, а также каждого пункта Правил и
приложений к Правилам с точки зрения их соответствия федеральному
законодательству. Суд же со ссылкой на статью 195 ГПК РСФСР не
счел необходимым выйти за пределы заявленных требований, в связи с
чем содержание каждой правовой нормы указанных нормативных актов с
точки зрения их соответствия федеральному законодательству в
судебном заседании не исследовалось и решение по ним не
принималось.
При таких обстоятельствах Судебная коллегия соглашается с
выводом суда о том, что по основаниям, указанным в заявлениях,
требования о признании оспариваемых нормативных актов незаконными
в полном объеме удовлетворению не подлежат.
Руководствуясь ст. ст. 304, 305, 311 Гражданского
процессуального кодекса РСФСР, коллегия
определила:
оставить решение Московского городского суда от 31 мая 2002 г.
без изменения, кассационный протест прокурора прокуратуры г.
Москвы Гнусенко О.Г., участвующего в рассмотрении дела в суде
первой инстанции, и кассационную жалобу представителя районной
управы Пресненского района г. Москвы Б. - без удовлетворения.
|
