З А К Л Ю Ч Е Н И Е
КОМИТЕТА КОНСТИТУЦИОННОГО НАДЗОРА СССР
О ПРАВИЛАХ, ДОПУСКАЮЩИХ ПРИМЕНЕНИЕ
НЕОПУБЛИКОВАННЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ О ПРАВАХ,
СВОБОДАХ И ОБЯЗАННОСТЯХ ГРАЖДАН
Комитет конституционного надзора СССР, рассмотрев по собствен-
ной инициативе вопрос о соответствии Конституции СССР и международ-
ным актам правил, допускающих применение неопубликованyых норматив-
ных актов, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан, уста-
новил следующее.
Согласно статье 9 Конституции СССР, одним из основных направле-
ний развития политической системы советского общества является
расширение гласности, а в соответствии со статьей 94 Конституции
Советы народных депутатов и создаваемые ими органы информируют граж-
дан о принятых решениях. Статья 39 Конституции СССР предусматривает,
что граждане СССР обладают всей полнотой социально-экономических,
политических и личных прав и свобод, провозглашенных и гарантируемых
Конституцией СССР и советскими законами. На основании статьи 59
Конституции СССР гражданин СССР обязан соблюдать Конституцию СССР
и советские законы. Для реализации этих конституционных положений
граждане должны иметь возможность знакомиться со всеми нормативными
актами, которые определяют их права, свободы и обязанности, а также
порядок их осуществления, а государственные органы обязаны своевре-
менно доводить до всеобщего сведения такие нормативные акты.
В соответствии с Итоговым документом Венской встречи (1989 год)
государства-участники должны "эффективно обеспечивать право лиц
знать свои права и обязанности... и поступать в соответствии с ними,
с этой целью публиковать и делать доступными все законы, администра-
тивные правила и процедуры, относящиеся к правам человека и основным
свободам". Документ Копенгагенского совещания Конференции по челове-
ческому измерению СБСЕ (1990 год) гласит, что "законы, принятые по
завершении соответствующей гласной процедуры, и административные по-
ложения публикуются, что является условием их применения. Эти тексты
будут доступны для всех". Указанные положения подтверждены Парижской
хартией для новой Европы (1990 год).
Перечисленным требованиям не соответствуют действующие в СССР
правила, допускающие применение неопубликованных нормативных актов,
затрагивающих права, свободы и обязанности граждан. В настоящее вре-
мя имеется множество таких актов с грифами "секретно", "не подлежит
опубликованию", "не для печати", "для служебного пользования" и
т.п., в том числе: указы и постановления Президиума Верховного Сове-
та СССР по вопросам гражданства, подсудности уголовных дел, ам-
нистии, административной ответственности, трудовых отношений и соци-
ального обеспечения, выселения граждан из жилых помещений; постанов-
ления и распоряжения Совета Министров СССР по вопросам пенсионного
обеспечения, оплаты труда, предоставления жилых помещений, использо-
вания труда осужденных и их перевоспитания, условий и оплаты труда
советских граждан, работающих за границей. Министерства и ведомства
СССР также издают большое число закрытых нормативных актов, касаю-
щихся прав, свобод и обязанностей граждан СССР или порядка их осу-
ществления. Распространена практика присвоения грифов "секретно",
"не для печати" и т.д. отдельным положениям (статьям, пунктам) нор-
мативного акта, которые при публикации его текста не приводятся.
Согласно статье 4 Закона СССР "О порядке опубликования и вступ-
ления в силу законов СССР и других актов, принятых Съездом народных
депутатов СССР, Верховным Советом СССР и их органами", указы и
постановления Президиума Верховного Совета СССР, "не имеющие общего
значения, могут быть не опубликованы и направляются соответствующим
государственным органам и общественным организациям для доведения до
сведения предприятий , учреждений, организаций и лиц, на которых
распространяется их действие". В соответствии с пунктом 1 постанов-
ления Совета Министров СССР от 20 марта 1959 года N 293 "О порядке
опубликования и вступления в силу постановлений и распоряжений Пра-
вительства СССР" публикуются постановления Правительства СССР, "име-
ющие общее значение или носящие нормативный характер". Пункт 5
постановления предусматривает, что постановления Правительства СССР,
не опубликованные в Собрании постановлений Правительства СССР или
газетах, могут быть опубликованы в печати "по представлению соот-
ветствующих организаций только с разрешения Управляющего Делами Со-
вета Министров СССР". Пункт 2 постановления допускает вступление
постановлений Правительства СССР в силу с момента их принятия, неза-
висимо от того, публиковались они или нет. Наконец, положения о ми-
нистерствах и ведомствах, а также утвержденные Правительством СССР
перечень сведений, составляющих государственную тайну, положение о
порядке установления степени секретности категорий сведений и опре-
деления степени секретности сведений, содержащихся с работах, доку-
ментах и изделиях, и инструкция по обеспечению режима секретности в
министерствах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и органи-
зациях СССР предоставляют право определять степень секретности тех
или иных сведений, в том числе входящих составной частью в закрытые
нормативные акты, руководителю министерства, ведомства, предприятия,
организации.
Предоставление должностным лицам права определять, имеют ли
правовые акты "общее значение" или не имеют, а также засекречивать
информацию и в зависимости от своего решения публиковать или не пуб-
ликовать нормативные акты открывает возможность для произвольного,
неправомерного и не контролируемого обществом ограничения прав и
свобод, для возложения на граждан дополнительных, нередко обремени-
тельных обязанностей, а также предоставления неоправданных льгот от-
дельным категориям граждан.
В результате граждане лишаются возможности в полной мере
использовать свои конституционные и иные права и свободы, в отноше-
нии которых изданы закрытые акты. В то же время они нередко не могут
судить, правомерно ли действует по отношению к ним должностное лицо,
руководствующееся закрытыми инструкциями, что затрудняет борьбу с
произволом и препятствует реализации конституционного права на об-
жалование неправомерных действий государственных органов и должност-
ных лиц.
В ряде случаев граждане подлежат юридической ответственности за
нарушение правил, с которыми они не имели возможности ознакомиться.
Более того, привлечение к уголовной ответственности за разглашение
государственной тайны или утрату документов, содержащих госу-
дарственную тайну, нередко зависит от грифа секретности на докумен-
тах, который устанавливается или снимается по усмотрению руководите-
ля министерства, ведомства, предприятия, организации.
На основании изложенного и руководствуясь статьей 124 Консти-
туции СССР, статьями 12, 18 и 21 Закона СССР "О конституционном
надзоре в СССР", Комитет конституционного надзора СССР п р и ш е л
к з а к л ю ч е н и ю:
1. Опубликование законов и других нормативных актов, касаю-
щихся прав, свобод и обязанностей граждан, то есть доведение их тем
или иным способом до всеобщего сведения, является обязательным усло-
вием применения этих актов. Статья 4 Закона СССР "О порядке опубли-
кования и вступления в силу законов СССР и других актов, принятых
Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом и их органами",
пункты 1, 2, 5 постановления Совета Министров СССР от 20 марта 1959
года N 293 "О порядке опубликования и вступления в силу постановле-
ний и распоряжений Правительства СССР" и другие нормативные положе-
ния в той их части, в которой они прямо или косвенно допускают
вступление в силу неопубликованных нормативных актов, касающихся
прав, свобод и обязанностей граждан, не соответствуют Конституции
СССР и международным актам о правах человека и в этой части утрачи-
вают силу с момента принятия настоящего Заключения.
2. На основании статьи 22 Закона СССР "О конституционном надзо-
ре в СССР" ранее принятые, но не опубликованные нормативные акты,
касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, подлежат опубликова-
нию соответствующими государственными органами в трехмесячный срок
со дня принятия настоящего Заключения. Акты, которые не будут опуб-
ликованы, по истечении этого срока утрачивают силу.
Председатель Комитета
конституционного надзора СССР С.АЛЕКСЕЕВ
Москва, 29 ноября 1990 г.
N 12 (2 - 12)
|
