[неофициальный перевод]
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
СУДЕБНОЕ РЕШЕНИЕ
ПАУЭЛЛ (POWELL) И РЕЙНЕР (RAYNER)
ПРОТИВ СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА
(Страсбург, 21 февраля 1990 года)
КРАТКОЕ НЕОФИЦИАЛЬНОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ ДЕЛА
A. Основные факты
Первый заявитель, г-н Ричард Джон Пауэлл, британский подданный,
проживает в Эшер (Сари), расположенном в нескольких милях от
аэропорта "Хитроу". С 1972 г. над его домом, купленным в 1957 г.,
проходят маршруты вылета из аэропорта. Согласно индексу уровня
шума (ИУШ), считается, что дом находится в зоне с низким уровнем
шума. В пределах этой зоны проживает около полумиллиона человек.
Цель ИУШ заключается, в частности, в том, чтобы иметь
представление о реакции населения на уровень шума от самолетов и
соответственно для борьбы с ним. Поэтому никакое строительство не
разрешается в районах, где уровень шума равен показателю 60 по
шкале ИУШ или превышает его.
Второй истец, г-н Майкл Энтони Рейнер, британский подданный,
занимается фермерством в Колнбруке, Беркшир. Его дом,
расположенный в 1,3 мили от аэропорта "Хитроу", находится на одной
прямой с северной взлетно-посадочной полосой. Самолеты часто
пролетают над его участком, и уровень шума достигает показателя
60. В районе аэропорта "Хитроу" всего лишь около 6500 человек
подвержены действию шума, равного или превышающего тот уровень, от
которого страдает г-н Рейнер.
Юридическая ответственность авиакомпаний в отношении ущерба,
причиняемого на земле третьей стороне, ограничена Законом о
гражданской авиации 1982 г., статья 76 з 1 которого говорит об
освобождении от ответственности за причинение владельцам
недвижимости помех и неудобств из-за шума самолетов, пролетающих
на разумной высоте при соблюдении соответствующих инструкций по
воздушной навигации, особенно норм и правил по сертификации шума.
В аэропорту "Хитроу", который со времени официального открытия
в 1946 г. постоянно расширяется и который стал одним из самых
оживленных аэропортов в мире, были осуществлены некоторые меры,
направленные на снижение уровня шума. Они включают ограничения на
ночные полеты реактивных самолетов, порядок захода на посадку,
контроль за уровнем шума, чередование взлетно-посадочных полос,
взимание сборов за превышение уровня шума при посадке самолетов,
предоставление субсидий для принятия мер по изоляции шума,
программу выкупа обесценивающейся собственности, а также
сертификацию шума. Главным форумом по сертификации шума от
самолетов является Международная организация гражданской авиации.
В Великобритании правила, установленные этой организацией,
выполняются на основании Авиационных инструкций по навигации
(Нормы и правила сертификации шума).
B. Разбирательство в Комиссии по правам человека
Жалобу, первоначально поданную в Комиссию 31 декабря 1980 г.
Федерацией групп "Хитроу" по борьбе с шумом, Комиссия отклонила.
Однако затем последовали жалобы г-на Пауэлла и г-на Рейнера на
чрезмерно высокий уровень шума, вызываемого эксплуатацией
аэропорта "Хитроу", которые полагали нарушенными статью 1
Протокола N 1 Конвенции, а также статью 6 п. 1 и статьи 8 и 13
Конвенции.
17 октября 1985 г. и 16 июля 1986 г. соответственно жалобы г-на
Пауэлла и г-на Рейнера были признаны приемлемыми лишь по статье
13. В принятом 19 января 1989 г. докладе Комиссия пришла к выводу,
что была нарушена статья 13 в отношении жалобы г-на Рейнера по
статье 8 Конвенции (двенадцатью голосами против четырех), но не
было нарушений других статей (единогласно в том, что касается
жалоб обоих истцов по статье 1 Протокола N 1 и статье 6 п. 1
Конвенции, и пятнадцатью голосами против одного в том, что
касается жалобы г-на Пауэлла по статье 8 Конвенции).
Комиссия передала дело в Суд 16 марта 1989 г.
ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ СУДЕБНОГО РЕШЕНИЯ
ВОПРОСЫ ПРАВА
I. Содержание дела, представленного Суду
28. В своих жалобах в Комиссию г-н Пауэлл и г-н Рейнер
утверждали, что нарушены их права на уважение личной жизни и
неприкосновенности жилища (статья 8 Конвенции), их право
собственности (статья 1 Протокола N 1), возможность обращения в
суд с гражданским иском (статья 6 п. 1 Конвенции), а также их
право на эффективное средство правовой защиты в национальных
инстанциях за предполагаемые нарушения норм Конвенции (статья 13
Конвенции).
Решениями от 17 октября 1985 г. и 16 июля 1986 г. Комиссия
признала жалобы необоснованными, за исключением жалобы по статье
13 (см. п. 25 выше). Тем не менее заявители утверждают, что "Суд
компетентен рассмотреть предполагаемые нарушения статей 8 и 6,
независимо от предполагаемого нарушения статьи 13" (см. п. 9 in
fine памятной записки заявителей). Вопрос о нарушении статьи 1
Протокола N 1 рассматривался только на стадии приемлемости.
29. Предмет дела, переданного в Суд, ограничен Решением
Комиссии о приемлемости (см. Решение по делу Камасински от 19
декабря 1989 г. Серия A, т. 168, с. 30, п. 59). Суд "не должен
рассматривать по существу... жалобы, отклоненные как явно
необоснованные, он компетентен рассматривать те жалобы, которые
Комиссия признала приемлемыми" (см. Решение по делу Бойла и Райса
от 27 апреля 1988 г. Серия A, т. 131, с. 24, п. 54). Хотя Суду
принадлежит право юридической оценки фактов, представленных на его
рассмотрение, жалобы на нарушения статей 6 и 8 представляют собой
отдельные обращения, а не, как полагают заявители, юридические
последствия тех же самых фактов, которые лежат в основе жалобы о
нарушении статьи 13. "Подробное рассмотрение" Комиссией жалобы г-
на Рейнера по статье 8 еще не означает, что она была признана
приемлемой; она отклонена по существу.
Поэтому Суд согласен с выводами Комиссии и Правительства, что в
настоящем деле он не компетентен выносить решения по жалобам, по
статьям 6 и 8, независимо от их обоснованности в контексте статьи
13.
II. О предполагаемом нарушении статьи 13
30. Заявители утверждали, что в отношении их жалоб по статье 6
п. 1 и по статье 8 не имелось внутренних средств защиты, как это
требуется в соответствии с положениями статьи 13, которая
предусматривает следующее:
"Каждый человек, чьи права или свободы, признанные в настоящей
Конвенции, нарушены, имеет право на эффективные средства правовой
защиты перед государственным органом даже в том случае, если такое
нарушение совершено лицами, действовавшими в официальном
качестве".
A. Введение
31. По сложившейся практике Суда статья 13 требует, чтобы
средство защиты существовало только в отношении таких жалоб,
которые "защитимы" по Конвенции (см. вышеупомянутое Решение по
делу Бойла и Райса, с. 23, п. 52). Жалобы на основании статьи 13
неприемлемы, если претензии, о которых в них идет речь, являются
явно необоснованными (статья 27 п. 2 Конвенции, п. 25 выше).
32. Большинство членов Комиссии проводит различие между "явно
необоснованным" и "незащитимым". По мнению большинства, из
практики Комиссии можно сделать вывод, что формула "явно
необоснованно" более широка, чем слово "явно", как оно звучит при
первом чтении. В этом аспекте те жалобы, которые на первый взгляд
поднимали серьезные проблемы, в конечном итоге после тщательного
изучения оказывались неприемлемыми как "явно необоснованные", хотя
и казались сначала "защитимыми".
Заявители согласились с таким подходом.
С другой стороны, Правительство и меньшинство Комиссии считали
нелогичным вывод, что жалоба о нарушении оказалась в одно и то же
время "явно необоснованной" по статье 27 п. 2 и "обоснованной" по
статье 13.
33. Как заявил Суд в Решении по делу Бойла и Райса, по
общепринятому значению слов "трудно понять, каким образом жалоба,
которая является "явно необоснованной", может тем не менее быть
"защитимой" и наоборот" (см. вышеупомянутое Решение с. 24, п. 54).
Кроме того, в статье 13 и в статье 27 п. 2 речь идет, в пределах
их действия, о средствах защиты одних и тех же прав и свобод
Конвенции. Последовательность такой двойной системы может быть
нарушена, если статья 13 будет истолкована как требование к
внутреннему праву сделать доступными "эффективные средства защиты"
для такой жалобы, которая в соответствии со статьей 27 п. 2 будет
настолько несостоятельной, что невозможно гарантировать ее
рассмотрение по существу на международном уровне. Каким бы ни был
порог, установленный Комиссией в своей практике для признания
жалоб "явно обоснованными" в соответствии со статьей 27 п. 2, в
принципе она должна установить тот же самый порог относительно
сходного понятия "обоснованности" по статье 13.
Из этого не следует, однако, что в настоящем деле Суд обязан
считать статью 13 неприменимой исключительно в силу Решений
Комиссии от 17 октября 1985 г. и 16 июля 1986 г., в которых жалобы
заявителей по существу в соответствии со статьями 6 п. 1 и 8 были
признаны явно необоснованными. Хотя эти Решения, как таковые, не
подлежат пересмотру, Суд компетентен принимать во внимание все
вопросы, факты и права, подпадающие под действие статьи 13,
включая "защитимость" или ее отсутствие в каждой из жалоб (см.
вышеупомянутое Решение по делу Бойла и Райса, с. 24, п. 54). Для
решения последнего вопроса необходимо рассмотреть конкретные
обстоятельства дела и специфику юридических проблем, особенно в
свете решений Комиссии о приемлемости и мотивировке, содержащейся
в них. В этой связи, как свидетельствуют Решение по делу Бойла и
Райса и Решение по делу Организация "Платформа "Врачи за жизнь",
жалоба не обязательно становится защитимой из-за того, что, прежде
чем отклонить ее как неприемлемую, Комиссия тщательно рассмотрела
ее и основные обстоятельства дела (см. вышеупомянутое Решение с.
27 - 29, п. 68 - 76 и с. 30 - 31, п. 79 - 83; Решение по делу
Организация "Платформа "Врачи за жизнь" от 21 июня 1988 г. Серия
A, т. 139, с. 11 - 13, п. 28 - 39).
B. О жалобе по статье 6 п. 1
34. Жалоба заявителей по статье 6 п. 1 заключалась в том, что
они не могли обратиться в суд для определения их "гражданских прав
и обязанностей", т.к. статья 76 з 1 Закона о гражданской авиации
1982 г. устанавливает законодательный запрет на предъявление
жалобы за неудобство в отношении шума от самолетов (см. п. 15
выше). Статья 6 п. 1 предусматривает:
"Каждый человек имеет право при определении его гражданских
прав и обязанностей... на справедливое и публичное разбирательство
дела... независимым и беспристрастным судом, созданным на
основании закона..."
35. В своих Решениях о приемлемости от 17 октября 1985 г. и 16
июля 1986 г. Комиссия отклонила жалобу по статье 6 п. 1 как явно
необоснованную на основании того, что по английскому праву
заявители не имеют "гражданского права" на возмещение за
неудобство, причиняемое шумом от самолетов, за исключением тех
случаев, когда самолеты нарушают авиационные инструкции. В своем
докладе Комиссия утверждала, что никакой отдельный вопрос об
эффективном средстве защиты не может возникать по статье 13,
поскольку ее требования являются менее строгими, чем требования
статьи 6 п. 1, и они перекрываются ее требованиями; Комиссия также
утверждала, что, поскольку заявители оспаривают соответствие
Конвенции статье 76 з 1 Закона 1982 г., статья 13 не гарантирует
средство защиты, позволяющее оспаривать законы государства -
участника. Поэтому Комиссия пришла к выводу, что нарушение статьи
13 в отношении этого пункта места не имело.
Заявители утверждали, что Решения Комиссии о приемлемости
основаны на неправильном толковании английского права. Они
настаивали на том, что в соответствии с общим правом они могут
предъявить иск из-за неоправданно высокого уровня шума, однако им
было отказано прибегнуть к этому средству защиты на основании
статьи 76 з 1. В представлении заявителей право на предъявление
иска против отдельно взятых авиалиний за полеты с нарушением
инструкции или за полеты на неоправданно низкой высоте на
основании статьи 76 з 1 в ее действующей редакции является
теоретическим и иллюзорным. Они заявили, что законодательный
запрет, созданный статьей 76 з 1, нарушает принципы,
сформулированные Судом в Решении по делу Ашингдайна от 28 мая 1985
г. (Серия A, т. 93, с. 24 - 25, п. 57), и поскольку этот правовой
запрет не преследует правомерную цель, то он ложится несоразмерно
тяжелым бременем на заявителей, сводит на нет их право,
предусмотренное "общим правом".
Правительство выдвинуло доводы, аналогичные доводам Комиссии.
Оно заявило, что не были нарушены ни права заявителей на судебное
разбирательство в соответствии со статьей 6 п. 1, ни принцип
соразмерности.
36. Жалоба заявителей по статье 6 п. 1 направлена в основном
против ограничения ответственности, установленного в статье 76 з 1
Закона о гражданской авиации 1982 г. В таком виде она не позволяет
применить статью 6 или статью 13. Как указала Комиссия в своем
Решении о приемлемости, цель статьи 76 з 1 заключается в том,
чтобы исключить ответственность за неудобства, причиняемые шумом
от полетов самолетов при определенных обстоятельствах, и заявители
не могли утверждать, что по английскому праву у них есть
возможность получить судебную защиту от этого шума от самолетов
при определенных обстоятельствах. Не существует "гражданского
права", признанного законами государства, чтобы позволить в такой
степени применять статью 6 п. 1 (см. Решение по делу Литгоу от 8
июля 1986 г. Серия A, т. 102, с. 70, п. 192). В любом случае
статья 13 не является настолько сильным средством защиты, чтобы
позволить оспаривать законы государства - участника перед ним
самим (там же, с. 74, п. 206).
Кроме того, вопрос о защитимости жалобы по статье 6 п. 1 не
может быть решен и на основании субсидиарного довода заявителей о
том, что статья 76 з 1 Закона не предоставляла им реальных
возможностей добиться желаемого. По законам Великобритании, доступ
к внутренним судам открыт для любого лица, считающего, что у него
есть причины подать иск. Вопрос о применимости статьи 76 з 1
является прерогативой этих судов.
Соответственно нарушение статьи 13 в отношении жалобы
заявителей по статье 6 п. 1 места не имело.
C. Жалоба на нарушение статьи 8
37. Заявители также утверждали, что из-за чрезмерно высокого
уровня шума от самолетов в районе аэропорта "Хитроу" они все
являются жертвами несправедливого вмешательства в их право,
гарантированное им в соответствии со статьей 8, которая
предусматривает:
"1. Каждый человек имеет право на уважение его личной ...
жизни, неприкосновенности его жилища...
2. Не допускается вмешательство со стороны государственных
органов в осуществление этого права, за исключением вмешательства,
предусмотренного законом и необходимого в демократическом обществе
в интересах... экономического благосостояния страны..."
Заявители оспаривали допустимость уровней шума, разрешенных
авиационными инструкциями, и эффективность мер Правительства по их
снижению. В их жалобе указывается, что в силу статьи 76 п. 1
Закона о гражданской авиации 1982 г. они были вынуждены терпеть
необоснованное неудобство от самолетов, осуществляющих полеты в
соответствии с этими инструкциями, не имея средства правовой
защиты. Хотя было признано, что на г-не Пауэлле такое положение
сказывалось меньше, чем на г-не Рейнере, оба заявителя утверждали,
что их жалобы о нарушении статьи 8 по смыслу статьи 13 в равной
мере обоснованны.
38. В Решении о приемлемости жалобы г-на Пауэлла Комиссия
оставила открытым вопрос, является ли вмешательством в его право
на уважение личной жизни и неприкосновенности жилища, подпадающим
под действие статьи 8 п. 1, уровень шума, которому он подвергается
(см. п. 8 выше), поскольку, как указывалось в докладе Комиссии
(см. п. 56), она нашла "достаточно оснований" в п. 2 для любого
вытекающего отсюда ограничения этого права. По мнению Комиссии,
обстоятельства дела г-на Пауэлла исключают возможность считать
обоснованной его жалобу о нарушении статьи 8 и, следовательно, о
предоставлении ему средства защиты в соответствии со статьей 13.
С другой стороны, Комиссия сочла, что обстоятельства дела г-на
Рейнера являются совсем другими. Представитель Комиссии заявил,
что в своем Решении о приемлемости жалобы Комиссия увидела "явное
вмешательство", которое "влекло за собой позитивные обязанности
Правительства в соответствии со статьей 8"; хотя это вмешательство
может рассматриваться как оправданное в демократическом обществе в
интересах экономического благосостояния страны. В докладе Комиссии
указывалось, что дом и ферма заявителя находились в
непосредственной близости от аэропорта "Хитроу" и на продолжении
одной из самых напряженных взлетно-посадочных полос; дальнейшая
застройка в этой местности, которая классифицировалась как зона с
высоким уровнем шума, запрещалась, заявитель приобрел свой дом до
того, как произошло значительное расширение аэропорта "Хитроу"
(см. п. 9 и 11 выше). "Тщательное рассмотрение", которого
потребовала жалоба г-на Рейнера по статье 8, на стадии
приемлемости, а также обстоятельства дела, лежащие в основе его
жалобы, убедили Комиссию в том, что жалоба является защитимой по
смыслу статьи 13. Считая, что ни одно из доступных средств защиты
(упомянутых в п. 13 - 16 и п. 24 выше) не могло бы обеспечить
достаточное возмещение, Комиссия сделала вывод, что имело место
нарушение статьи 13.
39. Правительство считало, что, во-первых, обстоятельства дела
не говорят о прямом "вмешательстве со стороны государственных
органов" в право заявителей по статье 8, поскольку аэропорт
"Хитроу" и авиакомпании, использующие его, не являются и никогда
не были государственной собственностью, не контролировались и не
управлялись Правительством или какой-либо организацией,
представляющей его интересы. Оно утверждало, что, по существу,
оспаривались не негативные, а позитивные обязанности государства
по статье 8. Правительство также заявило, что не существует
никаких доказуемых оснований, подтверждающих бездействие со
стороны государственных органов в обеспечении права обоих
заявителей на уважение их личной жизни и неприкосновенности их
жилища.
В субсидиарном порядке Правительство полагало, что любое
вмешательство в права заявителей, гарантируемые статьей 8 п. 1,
являлось в соответствии с п. 2 явно оправданным в силу причин,
указанных в Решении Комиссии о приемлемости.
Поэтому Правительство заключило, что ни г-н Пауэлл, ни г-н
Рейнер не представили в своей жалобе убедительных доказательств
нарушения статьи 8.
40. В каждом из этих дел, хотя они и весьма отличны, следует
учитывать воздействие на качество жизни заявителей и на степень
пользования удобствами их жилища, на которые отрицательно влияет
шум от самолетов авиакомпаний, использующих аэропорт "Хитроу" (см.
п. 8 - 10 выше). Поэтому предполагаемое нарушение статьи 8
является существенным основанием для жалоб г-на Пауэлла и г-на
Рейнера.
41. Принципы подхода к решению этих дел являются во многом
сходными, независимо от того, будут ли они анализироваться в плане
позитивной обязанности государства принимать разумные и
соответствующие меры для обеспечения права заявителей в
соответствии со статьей 8 п. 1 или в плане "вмешательства
публичной власти", оправданного в свете п. 2.
В обоих контекстах необходимо соблюдать справедливое равновесие
между конкурирующими интересами личности и интересами общества в
целом; в обоих контекстах государство пользуется определенными
дискреционными полномочиями при определении необходимых мер,
которые должны быть приняты для уважения соблюдения Конвенции
(см., например, Решение по делу Риса от 17 октября 1986 г. Серия
A, т. 106, с. 15, п. 37, в отношении п. 1, и Решение по делу
Леандера от 26 марта 1987 г. Серия A, т. 116, с. 25, п. 59, в
отношении п. 2). Кроме того, "чтобы достигнуть требуемого
равновесия", для целей, указанных в п. 2 статьи 8, могут иметь
значение также и позитивные обязанности, вытекающие из статьи 8 п.
1 (см. вышеупомянутое Решение по делу Риса).
42. Как отметила Комиссия в своих решениях о приемлемости
жалобы, наличие крупных международных аэропортов, даже в
густонаселенных городских районах, и значительное увеличение
масштабов использования реактивных самолетов, несомненно, стали
необходимыми для экономического благосостояния страны.
Правительство представило неопровержимые доказательства того, что
аэропорт "Хитроу" является одним из самых оживленных аэропортов в
мире и играет очень важную роль в международной торговле и связях,
а также в экономике Великобритании (см. п. 12 выше). Сами
заявители согласились с тем, что эксплуатация крупного
международного аэропорта преследует правомерную цель и что нельзя
полностью устранить вытекающие отрицательные воздействия на
окружающую среду.
43. Ряд мер был принят компетентными органами по борьбе с
шумом, уменьшению его уровня и по компенсации за шум от самолетов
в аэропорту "Хитроу" и вокруг него, включая сертификацию шума,
ограничения на ночные полеты реактивных самолетов, контроль за
уровнем шума, введение преференциальных маршрутов, чередование
взлетно-посадочных полос, взимание сборов за шум при посадке
самолетов, аннулирование лицензии на вертолетную связь между
аэропортами "Гэтвик" и "Хитроу", предоставление субсидий для
проведения мер по изоляции шума, программу выкупа собственности,
пришедшей в упадок в районе аэропорта (см. п. 14 и 17 - 24 выше).
Эти меры, которые постепенно принимаются в результате консультаций
между различными заинтересованными группами и лицами, должным
образом учитывают существующие международные нормы, прогресс
авиационной техники и различную степень нарушения покоя, чему
подвергаются живущие в районе аэропорта "Хитроу".
44. С другой стороны, статья 76 з 1 Закона о гражданской
авиации 1982 г. ограничивает возможность потерпевших лиц на
правовую защиту (см. п. 15 выше). Однако необходимо учитывать, что
исключение ответственности за причинение собственнику неудобств не
является полным: оно действует только по отношению к самолетам,
летящим на разумной высоте с соблюдением действующих правил
авиационных инструкций о нормах и правилах сертификации шума (см.
п. 16 выше).
После вступления в силу в 1949 г. нормы, которой ныне
соответствует действующая статья 76 з 1, последующие правительства
Великобритании исходили из того, что проблемы шума от самолетов
лучше решать путем особых, обязательных регулирующих мер, сводящих
к минимуму вредоносные последствия, а не путем прецедентного
права, основанного на общем критерии "разумности" исков, которые
могли быть предъявлены по общему праву. Комиссия и Суд не должны
подменять оценки национальных властей своей оценкой того, что
является лучшей мерой в этой сложной социальной и технической
области. Это та область, где за государствами - участниками
признается широкая свобода усмотрения. Важно и то, что статья 76 з
1 сопоставима с нормами Римской конвенции 1952 г. в отношении
ущерба, причиняемого в аналогичной ситуации самолетами иностранных
авиакомпаний.
45. В свете вышеизложенного нет серьезных мотивов считать
противоречащим статье 8 в свете как ее позитивных, так и
запретительных требований способ решения английскими властями
данной проблемы и избранных для этого конкретных регламентарных
мер. Нет разумных доводов, что Правительство страны, определяя
круг мер по борьбе с шумом от взлетающих и приземляющихся
самолетов в аэропорту "Хитроу", превысило пределы дискреционного
усмотрения и нарушило справедливое равновесие, требуемое статьей
8.
Этот вывод применим к делу г-на Рейнера в такой же мере, как и
к делу г-на Пауэлла, хотя г-н Рейнер и претерпел намного больше
неудобств и хотя на стадии приемлемости Комиссия рассмотрела его
жалобу весьма тщательно.
46. В общем, ни жалоба на нарушение статьи 8 в том, что
касается шума, вызываемого самолетами, летящими на разумной высоте
при соблюдении авиационных инструкций по навигации, ни,
следовательно, жалоба на отсутствие средства правовой защиты по
статье 13 не получили подтверждения в отношении обоих заявителей.
Если заявители пожелают обжаловать неисполнение каких-либо
навигационных противошумовых правил, то не существует правового
препятствия для подачи ими соответствующих исков в национальный
суд. В этом отношении у них имеются эффективные средства защиты.
Таким образом, нарушение статьи 13 в отношении жалобы обоих
заявителей по статье 8 места не имело.
ПО ЭТИМ ОСНОВАНИЯМ СУД ЕДИНОГЛАСНО
1. Постановил, что он некомпетентен рассматривать жалобы
заявителей по статье 6 п. 1 и статье 8;
2. Постановил, что нарушение статьи 13 в отношении каждого из
заявителей места не имело.
Совершено на английском и французском языках и оглашено во
Дворце прав человека в Страсбурге 21 февраля 1990 г.
Председатель
Рольф РИССДАЛ
Грефье
Марк-Андре ЭЙССЕН
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
CASE OF POWELL AND RAYNER v. THE UNITED KINGDOM
JUDGMENT
(Strasbourg, 21.II.1990)
In the case of Powell and Rayner <1>,
--------------------------------
<1> Note by the Registrar: The case is numbered 3/1989/163/219.
The first number is the case's position on the list of cases
referred to the Court in the relevant year (second number). The
last two numbers indicate the case's position on the list of cases
referred to the Court since its creation and on the list of the
corresponding originating applications to the Commission.
The European Court of Human Rights, sitting, in accordance with
Article 43 (art. 43) of the Convention for the Protection of Human
Rights and Fundamental Freedoms ("the Convention") and the
relevant provisions of the Rules of Court, as a Chamber composed
of the following judges:
Mr R. Ryssdal, President,
Mr {Thor Vilhjalmsson} <*>,
Mr L.-E. Pettiti,
Sir Vincent Evans,
Mr A. Spielmann,
Mrs E. Palm,
Mr I. Foighel,
and also of Mr M.-A. Eissen, Registrar, and Mr H. Petzold,
Deputy Registrar,
--------------------------------
<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны
латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
Having deliberated in private on 30 September 1989 and 24
January 1990,
Delivers the following judgment, which was adopted on the last-
mentioned date:
PROCEDURE
1. The case was referred to the Court by the European
Commission of Human Rights ("the Commission") on 16 March 1989,
within the three-month period laid down by Article 32 з 1 and
Article 47 (art. 32-1, art. 47) of the Convention. It originated
in an application (no. 9310/81) against the United Kingdom of
Great Britain and Northern Ireland initially lodged with the
Commission under Article 25 (art. 25) of the Convention on 31
December 1980 by the Federation of Heathrow Anti-Noise Groups,
which application was subsequently continued by Richard John
Powell and Michael Anthony Rayner, who are British citizens.
The Commission's request referred to Articles 44 and 48 (art.
44, art. 48) and to the declaration whereby the United Kingdom
recognised the compulsory jurisdiction of the Court (Article 46)
(art. 46). The object of the request was to obtain a decision from
the Court as to whether the facts of the case disclosed a breach
by the respondent State of its obligations under Article 13 (art.
13) of the Convention.
2. In response to the enquiry made in accordance with Rule 33 з
3 (d) of the Rules of Court, the applicants stated that they
wished to take part in the proceedings and sought leave, which was
granted by the President of the Court, to be represented by a
university law lecturer from the United Kingdom (Rule 30).
3. The Chamber to be constituted included ex officio Sir
Vincent Evans, the elected judge of British nationality (Article
43 of the Convention) (art. 43), and Mr R. Ryssdal, the President
of the Court (Rule 21 з 3 (b)). On 30 March 1989, in the presence
of the Registrar, the President drew by lot the names of the other
five members, namely Mr {Thor Vilhjalmsson}, Mr L.-E. Pettiti, Mr
J. A. Carrillo Salcedo, Mr N. Valticos and Mrs E. Palm (Article 43
in fine of the Convention and Rule 21 з 4) (art. 43).
Subsequently, Mr Carrillo Salcedo and Mr Valticos, being unable to
take part in the consideration of the case, were replaced by Mr A.
Spielmann and Mr J. Pinheiro Farinha, substitute judges; Mr
Pinheiro Farinha was in turn replaced by Mr I. Foighel (Rules 22 з
1 and 24 з 1).
4. Mr Ryssdal assumed the office of President of the Chamber
(Rule 21 з 5) and, through the Deputy Registrar, consulted the
Agent of the Government, the Delegate of the Commission and the
representative of the applicants on the need for a written
procedure (Rule 37 з 1). In accordance with the order made in
consequence, the registry received the applicants' memorial on 16
June 1989 and the Government's memorial on 23 June 1989.
In a letter of 18 August 1989, the Secretary to the Commission
informed the Registrar that the Delegate would submit his
observations at the hearing.
5. Having consulted, through the Deputy Registrar, those who
would be appearing before the Court, the President directed that
the oral proceedings should open on 27 September 1989 (Rule 38).
6. The hearing took place in public in the Human Rights
Building, Strasbourg, on the appointed day. The Court had held a
preparatory meeting immediately beforehand.
There appeared before the Court:
(a) for the Government
Mr M. C. Wood, Legal Counsellor, Foreign and Commonwealth
Office, Agent,
Mr N. Bratza, Q.C., Counsel,
Ms P. Henderson, Department of Transport,
Mr E. Neve, Department of Transport, Advisers;
(b) for the Commission
Mr E. Busuttil, Delegate;
(c) for the applicants
Ms F. Hampson, Lecturer in Law at the University of Essex,
Counsel.
The Court heard addresses by Mr Bratza for the Government, by
Mr Busuttil for the Commission and by Ms Hampson for the
applicants, as well as their replies to its questions.
7. Various documents were lodged at the registry by the
Government and the applicants on the day of the hearing and on
different dates between 10 October 1989 and 4 January 1990.
AS TO THE FACTS
A. Background
8. The first applicant, Richard John Powell, is a director of a
mining concern and lives with his family at Esher, Surrey, in a
house which he bought in 1957. The property is situated several
miles from Heathrow Airport, London. Since 1972 it has lain under
a flight departure route from Heathrow in operation for about one
third of the year, usually during the summer months. Following
objections to the level of noise disturbance, the route was
divided into two sections in 1975. At least until 1984 Mr Powell's
home fell just within the 35 Noise and Number Index (NNI) contour,
which is considered to be a low noise-annoyance rating (see
paragraph 10 below). About half a million other people live within
this contour area. Since 1984 the house has been within a lower
NNI contour.
9. The second applicant, Michael Anthony Rayner, farms together
with other members of his family lands situated in Colnbrook,
Berkshire, which have been in his family for some generations. He
lives in a bungalow at Colnbrook acquired by his family as part of
its land-holding in 1952. The applicant took up residence there in
1961 on the occasion of his marriage. The bungalow is situated
about one and a third miles west of, and in a direct line with,
Heathrow's northern runway. It is regularly overflown during the
day and to a limited extent at night. It falls within a 60 NNI
contour, which is regarded as an area of high noise-annoyance for
residents. According to the statistics supplied by the Government,
the average height of arriving aircraft over Mr Rayner's property
is 450 feet and the average height of departing aircraft varies
between 1,235 and 2,365 feet according to aircraft type. About
6,500 people around Heathrow Airport experience a noise exposure
equal to or greater than that suffered by Mr Rayner and his
family.
10. The NNI is a long-term average measure of noise exposure
which is used in the United Kingdom to assess the disturbance from
aircraft noise to communities near airports. It takes account of
two features of the noise, namely the average noisiness and the
number of aircraft heard during an average summer day. The flights
which determine the NNI at any point on the ground are those which
take place between 06.00 and 18.00 hours Greenwich Mean Time
during the three busy summer months of mid-June to mid-September
and which make a peak noise level exceeding 80 perceived noise
decibels (PNdB) at that point. The purpose of the NNI is to
represent community reaction to the level of aircraft noise so as
to guide planning, development and noise control. Thus, the NNI is
amongst the criteria applied in planning controls, so that land
within the 35 to 39 NNI contours may be used for residential
development, planning permission not being refused on noise
grounds alone. However, land within the 40 to 50 NNI contours
(moderate noise-annoyance zone) will not be given over to
development, except for the infilling of existing built-up areas
on condition that appropriate sound insulation is used. No
development whatsoever is permitted within the 60 NNI and over
contours (high noise-annoyance zone). It is to be noted that the
NNI calculation reflects a logarithmic element in the PNdB scale,
which has the result that every increase of 10 in that scale
represents approximately a doubling of the loudness.
B. The growth of Heathrow Airport
11. Heathrow Airport was formally opened in May 1946. In 1952
the first scheduled air services using jet airliners were
inaugurated. Three terminals were opened in 1955, 1961 and 1968.
After a public inquiry which lasted for 24 weeks and heard 125
witnesses, a fourth terminal was opened in 1986. As regards future
expansion, the Government's policy, as stated in the 1985
"Airports Policy" White Paper, is that they are "not prepared to
make any commitments at this stage on the question of a fifth
terminal at Heathrow but will keep the matter under review"
(Command Paper, Cmnd 9542, paragraph 5.19).
12. Heathrow is one of the busiest international airports in
the world. The Airport handled 3 million passengers in 1956, over
one million passengers during the one month of July 1963, 22.4
million passengers on international routes and 4.4 million
passengers on domestic routes in 1973, and 37.5 million passengers
on international routes and 6.8 million passengers on domestic
routes in 1988. There has been a corresponding increase in
aircraft movements over the years. Over 22% of passengers use the
airport as an interchange point. It is currently used by over 70
airlines and serves 200 destinations worldwide. It is the United
Kingdom's leading port in terms of visible trade and in 1988
handled cargo valued at GBP 26.3 billion. Heathrow Airport
contributes around GBP 200 million to the United Kingdom's balance
of payments, provides direct employment for some 48,600 persons,
in addition to the substantial number of workers employed locally
in servicing the industry, and pays over GBP 16 million in local
rates and rents.
C. Compensation measures
13. Compensation for the loss of value of houses and land as a
result of airport noise is provided for by the Land Compensation
Act 1973. However, such compensation is payable only in respect of
new or altered public works first brought into use after 16
October 1969. Intensification of an existing use is, for reasons
of principle and practice, not compensatable. Mr Powell and Mr
Rayner would have no entitlement to compensation under this Act,
there being no relevant new or altered development in the case of
Heathrow Airport.
14. The British Airports Authority, being a public statutory
body, did not have power to acquire property near an airport
unless it could show that the acquisition of the property was
necessary for the proper performance of its function. In December
1986, after the completion of the fourth terminal (see paragraph
11 above) and privatisation of the Authority, the successor
company to the Authority announced a scheme for the purchase of
noise-blighted properties close to Heathrow Airport. This scheme
provided for purchase by the company of property severely affected
by aircraft noise at Heathrow (within the 65 NNI contour) where
the owner had acquired the property before 17 October 1969 and
wished to sell but could not do so except at a deflated price.
Claims had to be made between 1 January 1987 and 31 December 1988.
By virtue of the contour limitation the applicants' properties
were excluded from the scheme.
15. An action will lie at common law for nuisance in respect of
an activity which unreasonably interferes with the use and
enjoyment of land, for example an activity causing annoyance
through noise. If liability is established, damages may be awarded
or, in certain circumstances, an injunction granted. However, the
Noise Abatement Act 1960 specifically exempts aircraft noise from
its protection. The liability of aircraft operators is further
limited by section 76(1) of the Civil Aviation Act 1982, which
reads:
"No action shall lie in respect of trespass or in respect of
nuisance, by reason only of the flight of an aircraft over any
property at a height above the ground which, having regard to
wind, weather and all the circumstances of the case, is
reasonable, or the ordinary incidents of such flights, so long as
the provisions of any Air Navigation Order or of any orders under
section 62 above have been duly complied with and there has been
no breach of section 81 below."
Section 76(2) of the 1982 Act in turn provides for strict
liability - that is, liability without proof of intention or
negligence - where material loss or damage to any person or
property on land or water is caused by, inter alia, an aircraft in
flight or an object falling from an aircraft. Provisions
equivalent to section 76 existed in earlier civil aviation
legislation (for example, section 9 of the Air Navigation Act 1920
and section 40 of the Civil Aviation Act 1949).
Section 76 is comparable to Article 1 of the Rome Convention of
1952 on Damage Caused by Foreign Aircraft to Third Parties on the
Surface, which reads:
"Any person who suffers damage on the surface shall, upon proof
only that the damage was caused by an aircraft in flight or by any
person or thing falling therefrom, be entitled to compensation as
provided by this Convention. Nevertheless there shall be no right
to compensation if the damage is not a direct consequence of the
incident giving rise thereto, or if the damage results from the
mere fact of passage of the aircraft through the airspace in
conformity with existing air traffic regulations." (United Nations
Treaty Series, 1958, vol. 310, no. 4493, p. 182)
As at January 1990, this Convention had been ratified by thirty-
six States, including four members of the Council of Europe,
namely Belgium, Italy, Luxembourg and Spain but not the United
Kingdom.
16. Section 76(1) of the 1982 Act does not exclude all
liability on the part of aircraft operators for trespass and
nuisance caused by aircraft in flight. In the first place, the
exemption applies only in respect of aircraft flying at a
reasonable height above the ground. What is reasonable is a
question of fact depending on all relevant circumstances.
Secondly, for the exemption to apply there must be compliance with
the statutory provisions referred to in section 76(1). In practice
this means the Air Navigation Order 1985 as amended, the Air
Navigation (General) Regulations 1981 as amended, the Rules of the
Air and Air Traffic Control Regulations 1985 as amended and, of
especial importance in this connection, the Air Navigation (Noise
Certification) Order 1987 (and the corresponding provisions of
earlier orders and regulations applicable from time to time).
Thus, if, for example, an aircraft flies in a manner which is not
in accordance with the applicable regulations or takes off or
lands in contravention of the Air Navigation (Noise Certification)
Order, its operator will not be entitled to rely upon section 76
as a defence to any action for trespass or nuisance.
D. Noise abatement measures
17. The main forum for international co-operation seeking to
make aircraft quieter is the International Civil Aviation
Organisation (ICAO). The broad thrust of ICAO's work has been
towards the development of a series of standards, leading to the
phasing out of aircraft unable to meet them. These standards are
not operative within the ICAO member States unless and until they
are given effect in national legislation. In the United Kingdom
effect is given to them by means of an Air Navigation (Noise
Certification) Order.
Orders of 1970 and 1979 reflected the first ICAO standards
developed concerning subsonic jet aircraft. A 1984 Order gave
effect to new ICAO standards and to regulations based upon
recommendations of the European Civil Aviation Conference. In
doing so, the 1984 Order also implemented the requirements of the
European Community Directives of 1979 and 1983 on "Limitation of
Noise Emission from Subsonic Aircraft". It was, however, more
stringent in its application inasmuch as non-compliant subsonic
jets were banned from the domestic register twelve months earlier
than required by the 1979 Directive. Orders of 1986 and 1987
introduced further ICAO standards.
18. In structuring its landing charges, Heathrow Airport
Limited has taken account of ICAO noise certification standards to
encourage the use of quieter aircraft.
19. Since 1971 restrictions have been placed on night movements
of jets, with the aim of phasing out night flights of noisier
aircraft. These measures have been adopted in the light of
research into the relationship between aircraft noise and sleep
disturbance and after consultation of all interested parties,
including the Federation of Heathrow Anti-Noise Groups to which
the applicants belong.
20. Monitoring of aircraft noise on take-off from Heathrow
Airport was first carried out in the early 1960's. Since 1974
automatic equipment, consisting of thirteen noise monitoring
terminals linked to a central processing and control unit, has
been used. The positioning of these terminals is designed to
protect the first built-up area reached after take-off from noise
levels in excess of the statutory limits of 110 PNdB by day (07.00
- 23.00 hours local time) and 102 PNdB by night (23.00 - 07.00
hours local time). In the event of an infringement of the noise
limit, the Airport informs the airline by letter and sends a copy
to the Department of Transport. According to the Government, the
effect of recent bans on non-noise-certificated aircraft has been
to keep the rate of compliance to around 99% by day and 98% by
night. The Secretary of State is empowered by section 78 of the
Civil Aviation Act to deny Heathrow's facilities to operators who
fail to comply with noise abatement measures, but to date it has
not been found necessary to invoke this provision. On the other
hand, night flight quotas have been reduced for infringing
operators.
21. Aircraft taking off from Heathrow Airport are statutorily
required to remain on a small number of specified routes, known as
noise preferential routes. These routes are designed to avoid as
far as possible the major built-up areas.
22. Approach procedures said to result in lower noise levels in
comparison with traditional approach procedures are now standard
practice. Furthermore, minimum height requirements on approach to
land as well as on take-off are laid down in the regulations. In
addition, since 1972 a system of regularly alternating the landing
runway has been implemented at Heathrow during westerly
operations, the main objective being to achieve a fair sharing of
periods of relative quiet among the communities of West London
affected by noise from landing aircraft.
23. A helicopter link between Gatwick Airport and Heathrow
Airport was introduced in 1978. However, after public inquiries in
1978, 1979, 1983 and 1985, the Secretary of State for Transport
gave directions in June 1986 for the operator's licence to be
revoked for environmental reasons.
24. Following earlier schemes in 1966, 1972, and 1975, a scheme
for sound insulation of dwellings was introduced for Heathrow in
1980. Under this scheme, which cost the British Airports Authority
approximately GBP 19 million, over 16,000 house owners or
occupiers applied for grants. The scheme concentrated on those
localities that would still be experiencing comparatively high
noise levels in the mid 1980's and on localities where there is
the greatest degree of disturbance due to aircraft noise at night.
Within this area the amount of grant provided was intended to
cover 100% of the reasonable costs incurred. The boundary was
based on the forecast 50 NNI contour for 1985 and the composite of
the 95 PNdB noise footprint for quieter aircraft. 95 PNdB is the
exterior noise level below which current evidence suggests that
the average person in an uninsulated room is unlikely to be
awakened. After consultation and in line with a commitment by the
Government to review the boundaries once the actual noise climate
was known, an extension scheme to include additional areas was
brought into operation in April 1989 at an estimated cost of GBP
11.25 million.
In common with other persons living within the 60 NNI contour,
Mr Rayner qualifies for a full noise-insulation grant.
PROCEEDINGS BEFORE THE COMMISSION
25. The application (no. 9310/81) was first lodged with the
Commission on 31 December 1980 by the Federation of Heathrow Anti-
Noise Groups. On 15 March 1984 the Commission rejected the
Federation's complaint, but the application was continued by Mr
Powell and Mr Rayner, together with a third applicant whose claim
has since been settled. In their application, they complained of
excessive noise levels in connection with the operation of
Heathrow Airport. They invoked Articles 6 з 1, 8 and 13 (art. 6-1,
art. 8, art. 13) of the Convention and Article 1 of Protocol No. 1
(P1-1). On 17 October 1985 and 16 July 1986 respectively the cases
of Mr Powell and Mr Rayner were declared admissible under Article
13 (art. 13) of the Convention but inadmissible for the rest.
In its report adopted on 19 January 1989 (Article 31) (art. 31)
the Commission expressed the opinion that there had been a
violation of Article 13 (art. 13) of the Convention in relation to
Mr Rayner's claim under Article 8 (art. 8) of the Convention (by
twelve votes to four), but not in relation to any of the other
claims (unanimously as regards both applicants' grievances under
Article 1 of Protocol No. 1 and Article 6 з 1 (P1-1, art. 6-1) of
the Convention, by fifteen votes to one as regards Mr Powell's
grievance under Article 8 (art. 8) of the Convention). The full
text of the Commission's opinion and of the dissenting opinion
contained in the report is reproduced as an annex to this
judgment. <2>
--------------------------------
<2> Note by the Registrar: For practical reasons this annex
will appear only with the printed version of the judgment (volume
172 of Series A of the Publications of the Court), but a copy of
the Commission's report is obtainable from the registry.
FINAL SUBMISSIONS MADE TO THE COURT
26. At the public hearing on 27 September 1989 the applicants
asked the Court "to find that they have been the victims of a
violation of Articles 6 and 8 (art. 6, art. 8) of the Convention
and that the lack of any effective remedy before a national
authority itself violates Article 13 (art. 13) of the Convention".
27. At the hearing the Government maintained the final
conclusions in their memorial, whereby they requested the Court
"to decide and declare that there has been no violation of Article
13 (art. 13) of the Convention in relation to the claims of either
applicant under Article 6 з 1 (art. 6-1) or Article 8 (art. 8) of
the Convention or under Article 1 of Protocol No. 1 (P1-1)". They
also submitted that "the applicants' attempts to re-open their
complaints under Articles 6 and 8 (art. 6, art. 8) are ...
entirely misconceived".
AS TO THE LAW
I. Scope of the case before the Court
28. In their application to the Commission Mr Powell and Mr
Rayner alleged violation of their right to respect for their
private life and their home (Article 8 of the Convention) (art.
8), of their right of property (Article 1 of Protocol No. 1) (P1-
1), of their right of access to the courts in civil matters
(Article 6 з 1 of the Convention) (art. 6-1) and of their right to
an effective remedy under domestic law for alleged breaches of the
Convention (Article 13 of the Convention) (art. 13).
According to the terms of its decisions of 17 October 1985 and
16 July 1986 the Commission declared all these complaints
inadmissible as being manifestly ill-founded with the exception of
the complaint under Article 13 (art. 13) (see paragraph 25 above).
Nonetheless, in the applicants' submission, "the Court has
jurisdiction to consider the alleged violations of Articles 8 and
6 (art. 8, art. 6), independently of the alleged violation of
Article 13 (art. 13)" (see paragraph 9 in fine of the applicants'
memorial). The issue under Article 1 of Protocol No. 1 (P1-1) was
not pursued after the admissibility stage.
29. The compass of the case before the Court is delimited by
the Commission's decision on admissibility (see, as the most
recent authority, the Kamasinski judgment of 19 December 1989,
Series A no. 168, p. 30, з 59). The Court is "precluded from
reviewing on their merits ... the complaints rejected as
manifestly ill-founded, but empowered to entertain those
complaints which the Commission has declared admissible" (see the
Boyle and Rice judgment of 27 April 1988, Series A no. 131, p. 24,
з 54). Whilst the Court is the master of the characterisation to
be given in law to the facts submitted to its examination, the
allegations of violation of Articles 6 and 8 (art. 6, art. 8)
constituted separate complaints in their own right and not, as
suggested by the applicants, mere legal submissions or arguments
relating to the same facts as those underlying the allegation of
violation of Article 13 (art. 13). Neither can it be inferred from
the "full consideration" devoted by the Commission to Mr Rayner's
claim under Article 8 (art. 8) that this claim was in reality
declared admissible but rejected on its merits.
Accordingly the Court agrees with the Commission and the
Government that it has no jurisdiction in the present case to rule
on the grievances under Articles 6 and 8 (art. 6, art. 8),
independently of their relevance within the context of Article 13
(art. 13).
II. Alleged breach of Article 13 (art. 13)
30. The applicants contended that in respect of their claims
under Articles 6 з 1 and 8 (art. 6-1, art. 8) of the Convention
there was no domestic remedy as required by Article 13 (art. 13),
which provides:
"Everyone whose rights and freedoms as set forth in [the]
Convention are violated shall have an effective remedy before a
national authority notwithstanding that the violation has been
committed by persons acting in an official capacity."
A. Introduction
31. Article 13 (art. 13) has been consistently interpreted by
the Court as requiring a remedy in domestic law only in respect of
grievances which can be regarded as "arguable" in terms of the
Convention (see, for example, the Boyle and Rice judgment
previously cited, Series A no. 131, p. 23, з 52). In the present
case each one of the claims of violation forming the basis of the
applicants' complaints under Article 13 (art. 13) (the
"substantive" claims) was declared inadmissible by the Commission
as being "manifestly ill-founded" (Article 27 з 2 of the
Convention - see paragraph 25 above) (art. 27-2).
32. The majority of the Commission, however, drew a distinction
between the notions of "manifestly ill-founded" and lack of
"arguability". It was "implicit in the Commission's established
case-law that the term "manifestly ill-founded" extends further
than the literal meaning of the word "manifest" would suggest at
first reading" (see paragraph 59 of the report). Thus, some
serious claims might give rise to a prima facie issue but, after
"full examination" at the admissibility stage, ultimately be
rejected as manifestly ill-founded notwithstanding their arguable
character. The applicants agreed with this approach.
For the Government and the minority of the Commission, on the
other hand, it was inconsistent for the Commission to reach the
conclusion that a substantive claim of violation was at one and
the same time "manifestly ill-founded" for the purposes of Article
27 з 2 (art. 27-2) and "arguable" for the purposes of Article 13
(art. 13).
33. As the Court stated in the Boyle and Rice judgment, "on the
ordinary meaning of the words, it is difficult to conceive how a
claim that is "manifestly ill-founded" can nevertheless be
"arguable", and vice versa" (loc. cit., p. 24, з 54). Furthermore,
Article 13 and Article 27 з 2 (art. 13, art. 27-2) are concerned,
within their respective spheres, with the availability of remedies
for the enforcement of the same Convention rights and freedoms.
The coherence of this dual system of enforcement is at risk of
being undermined if Article 13 (art. 13) is interpreted as
requiring national law to make available an "effective remedy" for
a grievance classified under Article 27 з 2 (art. 27-2) as being
so weak as not to warrant examination on its merits at
international level. Whatever threshold the Commission has set in
its case-law for declaring claims "manifestly ill-founded" under
Article 27 з 2 (art. 27-2), in principle it should set the same
threshold in regard to the parallel notion of "arguability" under
Article 13 (art. 13).
This does not mean, however, that in the present case the Court
is bound to hold Article 13 (art. 13) inapplicable solely as a
result of the Commission's decisions of 17 October 1985 and 16
July 1986 declaring the applicants' substantive claims under
Articles 6 з 1 and 8 (art. 6-1, art. 8) to be manifestly ill-
founded. Whilst those decisions as such are unreviewable, the
Court is competent to take cognisance of all questions of fact and
law arising in the context of the Article 13 (art. 13) complaints
duly referred to it, including the "arguability" or not of each of
the substantive claims (see the Boyle and Rice judgment previously
cited, p. 24, з 54). In order to determine the latter question,
the particular facts and the nature of the legal issues raised
must be examined, notably in the light of the Commission's
admissibility decisions and the reasoning contained therein. In
that connection, as the case of Boyle and Rice and the case of
Plattform "{Arzte fur das Leben}" show, a claim is not necessarily
rendered arguable because, before rejecting it as inadmissible,
the Commission has devoted careful consideration to it and to its
underlying facts (loc. cit., pp. 27 - 29, 68 - 76, and pp. 30 -
31, 79 - 83; and the Plattform "{Arzte fur das Leben}" judgment of
21 June 1988, Series A no. 139, pp. 11 - 13, зз 28 - 39).
B. The claim under Article 6 з 1 (art. 6-1)
34. The applicants' claim under Article 6 з 1 (art. 6-1) was
that their access to the courts for the determination of their
"civil rights and obligations" was unjustifiably denied by section
76(1) of the Civil Aviation Act 1982, which sets out a statutory
bar to bringing an action in nuisance in respect of aircraft noise
(see paragraph 15 above). Article 6 з 1 (art. 6-1), in so far as
relevant, provides:
"In the determination of his civil rights and obligations ...,
everyone is entitled to a fair and public hearing ... by an
independent and impartial tribunal established by law. ..."
35. In its admissibility decisions of 17 October 1985 and 16
July 1986 the Commission rejected the claim under Article 6 з 1
(art. 6-1) as manifestly ill-founded on the ground that the
applicants had no "civil right" under English law to compensation
for unreasonable noise nuisance caused by aircraft, other than
that caused by aircraft flying in breach of aviation regulations.
In its report the Commission further reasoned that no separate
issue of an effective remedy could arise under Article 13 (art.
13) since its requirements were less strict than and absorbed by
those of Article 6 з 1 (art. 6-1); and that, in so far as the
applicants were contesting the compatibility of section 76(1) with
the Convention, Article 13 (art. 13) did not guarantee a remedy
allowing a Contracting State's legislation to be challenged as
such. It therefore concluded that there had been no violation of
Article 13 (art. 13) under this head.
The applicants replied that the Commission's admissibility
decisions were based on a misunderstanding of English law. They
did have, they maintained, a right of action at common law to sue
in nuisance on account of unreasonable noise levels, but they were
denied a remedy to assert that right by virtue of section 76(1).
The entitlement to bring an action against individual airline
operators for flying in breach of the regulations or at an
unreasonable height, which was left intact by section 76(1), was,
in the applicants' submission, theoretical and illusory. They
contended that the statutory bar created by section 76(1)
infringed the principles enunciated by the Court in the Ashingdane
case (see the judgment of 28 May 1985, Series A no. 93, pp. 24 -
25, з 57), in that it did not pursue a legitimate aim, it placed a
disproportionate burden on the applicants and, as a result, it
destroyed the very essence of their above-mentioned common-law
right.
The Government advanced arguments similar to those of the
Commission. Further and in the alternative they contended that
section 76(1) did not impair the very essence of the applicants'
"right to a court" under Article 6 з 1 (art. 6-1) or transgress
the principle of proportionality.
36. The applicants' grievance under Article 6 з 1 (art. 6-1) is
in essence directed against the limitation of liability set out in
section 76(1) of the Civil Aviation Act 1982. Framed in this way
their grievance does not bring into play Article 6 (art. 6) or
Article 13 (art. 13). As the Commission pointed out in its
admissibility decisions, the effect of section 76(1) is to exclude
liability in nuisance with regard to the flight of aircraft in
certain circumstances, with the result that the applicants cannot
claim to have a substantive right under English law to obtain
relief for exposure to aircraft noise in those circumstances. To
this extent there is no "civil right" recognised under domestic
law to attract the application of Article 6 з 1 (art. 6-1) (see
the Lithgow and Others judgment of 8 July 1986, Series A no. 102,
p. 70, з 192). In any event Article 13 (art. 13) does not go so
far as to guarantee a remedy allowing a Contracting State's laws
as such to be challenged before a national authority (ibid., p.
74, 206).
For the rest no arguable claim of violation of Article 6 з 1
(art. 6-1) can, in the Court's view, be derived from the
applicants' subsidiary assertion that the limited entitlement to
sue permitted by section 76(1) is illusory. Access to the domestic
courts is available to any person who considers that he has a
cause of action in nuisance under English law. If a question of
the application of section 76(1) arises, it will be for the courts
to decide.
Accordingly, there was no violation of Article 13 (art. 13) in
respect of the applicants' claims under Article 6 з 1 (art. 6-1).
C. The claim under Article 8 (art. 8)
37. The applicants also maintained that, as a result of
excessive noise generated by air traffic in and out of Heathrow
Airport, they had each been victim of an unjustified interference
by the United Kingdom with the right guaranteed to them under
Article 8 (art. 8), which provides:
"1. Everyone has the right to respect for his private ... life
[and] his home ....
2. There shall be no interference by a public authority with
the exercise of this right except such as is in accordance with
the law and is necessary in a democratic society in the interests
of ... the economic well-being of the country ...."
The applicants disputed the acceptability of the noise levels
permitted by the air traffic regulations and the effectiveness of
the Government's measures to reduce noise exposure. In their
submission, by virtue of section 76(1) of the Civil Aviation Act
1982 they were forced to endure, without legal redress,
unreasonable disturbance caused by aircraft flying in accordance
with the regulations. Although it was conceded that Mr Powell was
less severely affected than Mr Rayner, both applicants contended
that they had an "arguable" claim of violation of Article 8 (art.
8) for the purposes of Article 13 (art. 13).
38. In its admissibility decision concerning Mr Powell the
Commission left open whether the noise levels experienced by him
(see paragraph 8 above) occasioned an interference with his right
to respect for his private life and his home, within the meaning
of paragraph 1 of Article 8 (art. 8-1), since, as it explained in
its report (paragraph 56), it found "ample justification" in
paragraph 2 (art. 8-2) for any resultant limitation on this right.
In the opinion of the Commission, the facts of his case did not
give rise to an arguable claim of breach of Article 8 (art. 8) or,
consequently, to any entitlement to a remedy under Article 13
(art. 13).
On the other hand, the Commission considered the facts of Mr
Rayner's case to be markedly different. In the words of the
Delegate, in its admissibility decision the Commission found a
"clear interference" which "involved the Government's positive
obligations under Article 8 (art. 8)", albeit an interference
justified in a democratic society in the interests of the economic
well-being of the country. It noted in its report that his home
and farm were very close to and in the direct line of one of
Heathrow Airport's busy runways, that further development was
prohibited in this area, which was classified as a high noise-
annoyance zone, and that he had acquired his home before the major
expansion of Heathrow Airport (see paragraphs 9 and 11 above). The
"careful consideration" which had had to be given to Mr Rayner's
claim under Article 8 (art. 8) at the admissibility stage and the
facts underlying it persuaded the Commission that it was an
arguable claim for the purposes of Article 13 (art. 13). Being of
the opinion that none of the available remedies (as to which, see
paragraphs 13 to 16 and 24 above) could provide adequate redress
for the claim, it concluded that there had been a violation of
Article 13 (art. 13).
39. The Government submitted in the first place that the facts
disclosed no direct "interference by a public authority" with the
applicants' right under Article 8 (art. 8), Heathrow Airport and
the aircraft using it not being and never having been owned,
controlled or operated by the Government or any agency of the
Government. It was, they contended, not the negative but the
positive obligations of the State under Article 8 (art. 8) which
were in reality in issue; and there was no arguable ground for
establishing any failure on the part of the Government to secure
the right of either applicant to respect for his private life and
his home.
In their alternative submission, any interference with either
applicant's right guaranteed by paragraph 1 of Article 8 (art. 8-
1) was, for the reasons given in the Commission's admissibility
decisions, clearly justified under paragraph 2 (art. 8-2).
The Government therefore concluded that neither Mr Powell nor
Mr Rayner had made out an arguable claim of violation of Article 8
(art. 8).
40. In each case, albeit to greatly differing degrees, the
quality of the applicant's private life and the scope for enjoying
the amenities of his home have been adversely affected by the
noise generated by aircraft using Heathrow Airport (see paragraphs
8 to 10 above). Article 8 (art. 8) is therefore a material
provision in relation to both Mr Powell and Mr Rayner.
41. Whether the present case be analysed in terms of a positive
duty on the State to take reasonable and appropriate measures to
secure the applicants' rights under paragraph 1 of Article 8 (art.
8-1) or in terms of an "interference by a public authority" to be
justified in accordance with paragraph 2 (art. 8-2), the
applicable principles are broadly similar. In both contexts regard
must be had to the fair balance that has to be struck between the
competing interests of the individual and of the community as a
whole; and in both contexts the State enjoys a certain margin of
appreciation in determining the steps to be taken to ensure
compliance with the Convention (see, for example, the Rees
judgment of 17 October 1986, Series A no. 106, p. 15, з 37, as
concerns paragraph 1 (art. 8-1), and the Leander judgment of 26
March 1987, Series A no. 116, p. 25, з 59, as concerns paragraph
2) (art. 8-2). Furthermore, even in relation to the positive
obligations flowing from the first paragraph of Article 8 (art. 8-
1), "in striking [the required] balance the aims mentioned in the
second paragraph (art. 8-2) may be of a certain relevance" (see
the Rees judgment previously cited, loc. cit.).
42. As the Commission pointed out in its admissibility
decisions, the existence of large international airports, even in
densely populated urban areas, and the increasing use of jet
aircraft have without question become necessary in the interests
of a country's economic well-being. According to the uncontested
figures supplied by the Government, Heathrow Airport, which is one
of the busiest airports in the world, occupies a position of
central importance in international trade and communications and
in the economy of the United Kingdom (see paragraph 12 above). The
applicants themselves conceded that the operation of a major
international airport pursued a legitimate aim and that the
consequential negative impact on the environment could not be
entirely eliminated.
43. A number of measures have been introduced by the
responsible authorities to control, abate and compensate for
aircraft noise at and around Heathrow Airport, including aircraft
noise certification, restrictions on night jet movements, noise
monitoring, the introduction of noise preferential routes, runway
alternation, noise-related landing charges, the revocation of the
licence for the Gatwick/Heathrow helicopter link, a noise
insulation grant scheme, and a scheme for the purchase of noise-
blighted properties close to the Airport (see paragraphs 14 and 17
- 24 above). These measures, adopted progressively as a result of
consultation of the different interests and people concerned, have
taken due account of international standards established,
developments in aircraft technology, and the varying levels of
disturbance suffered by those living around Heathrow Airport.
44. On the other hand, section 76(1) of the Civil Aviation Act
1982 limits the possibilities of legal redress open to the
aggrieved person (see paragraph 15 above). However, it is to be
noted that the exclusion of liability in nuisance is not absolute:
it applies only in respect of aircraft flying at a reasonable
height and in accordance with the relevant regulatory provisions,
including the Air Navigation (Noise Certification) Order 1987 (see
paragraph 16 above).
Since a forerunner of section 76(1) was enacted in 1949,
successive Governments in the United Kingdom have proceeded on the
view that the problems posed by aircraft noise are in general
better dealt with by taking and enforcing specific regulatory
measures to ensure that disturbance caused by aircraft noise is
minimised, to the exclusion of having the matter settled by the
case-law of the courts on the general criterion of reasonableness
in any actions for nuisance which might be brought at common law.
It is certainly not for the Commission or the Court to substitute
for the assessment of the national authorities any other
assessment of what might be the best policy in this difficult
social and technical sphere. This is an area where the Contracting
States are to be recognised as enjoying a wide margin of
appreciation. It is not without significance that the provisions
of section 76(1) are comparable to those of the Rome Convention of
1952 on Damage Caused by Foreign Aircraft to Third Parties on the
Surface (see paragraph 15 above).
45. In view of the foregoing, there is no serious ground for
maintaining that either the policy approach to the problem or the
content of the particular regulatory measures adopted by the
United Kingdom authorities gives rise to violation of Article 8
(art. 8), whether under its positive or negative head. In forming
a judgment as to the proper scope of the noise abatement measures
for aircraft arriving at and departing from Heathrow Airport, the
United Kingdom Government cannot arguably be said to have exceeded
the margin of appreciation afforded to them or upset the fair
balance required to be struck under Article 8 (art. 8). This
conclusion applies to Mr Rayner as much as to Mr Powell, even
though Mr Rayner has suffered a much higher level of disturbance
and even though careful consideration was given to his complaint
by the Commission at the admissibility stage.
46. In sum, no arguable claim of violation of Article 8 (art.
8) and, consequently, no entitlement to a remedy under Article 13
(art. 13) have been made out in relation to either applicant as
regards noise caused by aircraft flying at a reasonable height and
in compliance with air traffic regulations.
In so far as the applicants may also wish to complain of noise
caused by aircraft not satisfying one or other of these
conditions, there is no bar on their bringing an action in
nuisance. To this extent they must be regarded as having an
effective remedy available to them.
In conclusion, there has been no violation of Article 13 (art.
13) in respect of the claims of either applicant under Article 8
(art. 8).
FOR THESE REASONS, THE COURT UNANIMOUSLY
1. Holds that it has no jurisdiction to entertain the
applicants' complaints under Articles 6 з 1 and 8 (art. 6-1, art.
8);
2. Holds that there has been no violation of Article 13 (art.
13) in respect of either applicant.
Done in English and in French, and delivered at a public
hearing in the Human Rights Building, Strasbourg, on 21 February
1990.
Signed: Rolf RYSSDAL
President
Signed: {Marc-Andre} EISSEN
Registrar
|
