ПЛЕНУМ ВЕРХОВНОГО СУДА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 23 декабря 1988 г. N 14
О РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ ЖАЛОБ НА НЕПРАВОМЕРНЫЕ
ДЕЙСТВИЯ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ, УЩЕМЛЯЮЩИЕ
ПРАВА ГРАЖДАН
В соответствии с ч. 2 ст. 58 Конституции СССР действия
должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением
полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном
законом порядке обжалованы в суд.
Принятый Верховным Советом СССР и введенный в действие с 1
января 1988 г. Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных
действий должностных лиц, ущемляющих права граждан" имеет важное
значение в осуществлении и защите прав и свобод советских граждан.
Правильное применение судами этого Закона призвано содействовать
повышению ответственности должностных лиц за надлежащее выполнение
служебных обязанностей, связанных с осуществлением гражданами прав,
предоставленных им законом или другими нормативными актами.
Пленум Верховного Суда СССР постановляет:
1. Обратить внимание судов на важность строгого соблюдения
установленного законом порядка рассмотрения жалоб на неправомерные
действия должностных лиц, ущемляющие права граждан.
Деятельность судов при осуществлении правосудия по этим делам
должна всемерно содействовать усилению борьбы с бюрократизмом и
другими негативными явлениями в рассмотрении законных требований
граждан, обеспечению надлежащей защиты их нарушенных прав и
охраняемых законом интересов.
Следует иметь в виду содержащееся в Законе СССР "О порядке
обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих
права граждан" указание, что рассмотрение таких жалоб судом и
исполнение решений осуществляются по правилам гражданского
судопроизводства, с изъятиями и дополнениями, которые установлены
названным законом, другими законодательными актами Союза ССР и
союзных республик.
2. В судебном порядке могут быть обжалованы действия,
единолично осуществленные должностными лицами от своего имени или от
имени представляемого органа, в том числе коллегиального. В порядке,
предусмотренном Законом, подлежат обжалованию действия лиц,
занимающих постоянно или временно в государственных или общественных
предприятиях, учреждениях или организациях должности, в том числе
выборные, связанные с выполнением организационно-распорядительных
или административно-хозяйственных обязанностей, или выполняющих
такие обязанности по специальному полномочию.
3. К действиям должностных лиц, подлежащих обжалованию в суд,
относятся любые действия, в результате совершения которых гражданин
незаконно лишен возможности полностью или частично осуществить
право, предоставленное ему законом или другим нормативным актом
(отказ в прописке, в регистрации транспортных средств или строения,
в зачислении детей в дошкольное или школьное учреждение и т. п.).
Судам необходимо, в частности, иметь в виду следующее:
а) в соответствии с указом Президиума Верховного Совета СССР от
4 августа 1983 г. "О порядке выдачи и свидетельствования документов,
касающихся прав граждан" заинтересованное лицо вправе получить копии
соответствующих документов, исходящих от предприятий, учреждений,
организаций, или копии имеющихся у них документов, исходящих от
других предприятий, учреждений, организаций, непосредственное
получение которых самими гражданами затруднительно или невозможно.
Отказ в выдаче копий таких документов может быть обжалован в суд.
В то же время согласно действующему законодательству
запрещается свидетельствование верности копий паспорта, заменяющих
его документов, партийного, профсоюзного, комсомольского, военного
билетов, депутатского удостоверения, служебных удостоверений, а
также других документов, снятие копий с которых не допускается.
Отказ в выдаче копий этих документов обжалованию в суд не подлежит;
б) суд вправе рассмотреть жалобу на отказ администрации в
выдаче рабочему или служащему справки о работе на данном
предприятии, в учреждении, организации с указанием специальности,
квалификации, должности, времени работы и размера заработной платы
(ст. 40 КЗоТ РСФСР и соответствующие статьи КЗоТ других союзных
республик);
в) согласно закону какое бы то ни было прямое или косвенное
ограничение прав или установление прямых или косвенных преимуществ
при приеме на работу в зависимости от пола, расы, национальной
принадлежности и отношения к религии не допускается (ст. 9 Основ
законодательства Союза ССР и союзных республик о труде). В силу ст.
170 КЗоТ РСФСР и соответствующих статей КЗоТ других союзных
республик запрещается отказывать женщинам в приеме на работу по
мотивам, связанным с беременностью или кормлением ребенка. Отказ в
заключении трудового договора по указанным мотивам может быть
обжалован в суд.
Могут быть обжалованы в суд отказ в принятии на работу молодого
специалиста, окончившего профессионально-техническое или техническое
училище, либо высшее или среднее специальное учебное заведение,
направленного в установленном порядке на работу на данное
предприятие, учреждение, организацию (ст. 182 КЗоТ РСФСР и
соответствующие статьи КЗоТ других союзных республик), а также в
принятии на работу по предписанию исполнительного комитета местного
совета народных депутатов о трудоустройстве лиц, освобожденных от
отбывания наказания, поскольку такое предписание для руководителей
предприятий, учреждений, организаций обязательно(ч. 2 ст. 104
Исправительно-трудового кодекса РСФСР и соответствующие статьи
Исправительно-трудовых кодексов других союзных республик).
Жалоба на отказ в принятии на работу может быть подана в суд и
в других случаях, когда в соответствии с установленным порядком
администрация обязана заключить с гражданином трудовой договор.
Вместе с тем суд не вправе возбудить дело по жалобе на отказ в
принятии на работу на конкретное предприятие, учреждение,
организацию в порядке трудоустройства при отсутствии обстоятельств,
обязывающих администрацию заключить трудовой договор;
г) с учетом конституционного права граждан на охрану здоровья
(ст. 42 Конституции СССР) суд может рассмотреть жалобу на
необоснованный отказ в госпитализации, в оказании бесплатной
квалифицированной медицинской помощи учреждениями здравоохранения.
4. В суд могут быть обжалованы неправомерные действия
должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением
предоставленных им полномочий, ущемляющие права граждан, и в том
случае, когда эти действия, отнесенные к компетенции должностного
лица, были согласованы с коллегиальным органом.
По смыслу ст. 12 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР
и союзных республик неправомерными, подлежащими обжалованию в суд,
являются также действия должностных лиц, совершенные хотя и в
соответствии с действующими подзаконными актами, но противоречащие
законодательству Союза ССР и союзных республик.
5. По правилам, предусмотренным Законом СССР "О порядке
обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих
права граждан", не подлежат судебному рассмотрению жалобы на решения
коллегиальных органов, учреждаемых в соответствии с действующим
законодательством (например, исполком советов народных депутатов),
принятые в пределах их компетенции.
Не могут быть обжалованы в суд в соответствии с этим Законом
действия должностных лиц, в отношении которых
уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным и другим
законодательством Союза ССР и союзных республик предусмотрен иной
порядок обжалования (на действия судьи, прокурора, следователя,
дознавателя, судебного исполнителя, а также на действия по вопросам
назначения пенсий, определения их размера, постановки на учет по
улучшению жилищных условий, признания технического решения
изобретением, рационализаторским предложением, выдачи разрешения на
занятие индивидуальной трудовой деятельностью и т. д.).
6. По усмотрению гражданина жалоба на действия должностного
лица может быть подана в суд после обжалования этих действий
вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу или органу
либо непосредственно в суд.
Гражданин вправе обратиться в суд с жалобой на действия
должностного лица, если поданная им ранее жалоба вышестоящему в
порядке подчиненности должностному лицу или коллегиальному органу
оставлена без удовлетворения.
7. Жалоба на действия должностного лица подается в районный
(городской) народный суд по месту работы должностного лица, чьи
действия обжалуются. После возбуждения дела в народном суде
вышестоящий суд вправе с учетом сложности дела, других заслуживающих
внимания обстоятельств, а также в целях более быстрого рассмотрения
изъять его из этого суда и принять к своему производству для
разрешения по первой инстанции либо передать его из одного суда в
другой.
8. Жалоба на действия должностного лица может быть подана в суд
гражданином, его представителем, а также по просьбе гражданина
надлежаще уполномоченным представителем общественной организации,
трудового коллектива. В соответствии со ст. 29 Основ гражданского
судопроизводства с заявлением в суд в защиту прав и охраняемых
законом интересов граждан вправе обратиться также прокурор.
Полномочия представителя на подачу жалобы от имени гражданина
оформляются согласно ст. 45 ГПК РСФСР и соответствующим статьям ГПК
других союзных республик. В доверенности, выданной представителю,
должно быть специально оговорено его право на подачу жалобы.
Полномочия представителя общественной организации, трудового
коллектива удостоверяются выписками из постановления общего собрания
или выборного органа общественной организации либо трудового
коллектива.
Обратить внимание судей на то, что в силу ст. 5 Закона жалоба
может быть подана в суд в месячный срок, исчисляемый со дня, когда
гражданину стало известно о неправомерных действиях должностного
лица, либо со дня отказа в удовлетворении жалобы вышестоящим в
порядке подчиненности должностным лицом или органом, либо со дня
истечения установленного законом срока для рассмотрения жалобы.
9. При принятии жалобы к производству суда судья обязан
выяснить у заявителя, обращался ли он с жалобой к вышестоящему в
порядке подчиненности должностному лицу или органу.
Дело не может быть возбуждено в суде, если заявителем, наряду с
обращением в суд, одновременно подана жалоба на действия
должностного лица вышестоящему в порядке подчиненности должностному
лицу или органу. При установлении в судебном заседании, что
гражданин, по жалобе которого возбуждено в суде дело, одновременно
обратился с аналогичной жалобой к вышестоящему в порядке
подчиненности должностному лицу или органу, суд приостанавливает
производство по делу (п. 4ст. 214 ГПК РСФСР и соответствующие статьи
ГПК других союзных республик) до разрешения этой жалобы (истечения
установленного законом срока для рассмотрения ее должностным лицом
или органом).
10. Жалоба на действия должностного лица оформляется
применительно к правилам ст.ст. 126 и 127 ГПК РСФСР и
соответствующих статей ГПК других союзных республик. В ней должен
быть указан перечень приложенных документов, и в том числе
письменный ответ должностного лица, на действия которого подана
жалоба. Если гражданин при подаче жалобы ссылается на отказ
должностного лица дать ему письменный ответ на заявленное им
требование (либо копию распоряжения, приказа и т. п.), суд, возбудив
дело, истребует от должностного лица письменное объяснение о причине
отказа в даче ответа в письменной форме и о мотивах отказа
гражданину в заявленном им требовании.
Обратить внимание на то, что жалобы граждан на действия
должностных лиц, подаваемые в суд, государственной пошлиной не
оплачиваются.
Правило ст. 130 ГПК РСФСР и соответствующих статей ГПК других
союзных республик о перечне оснований к оставлению искового
заявления без движения применимо (кроме указания об оплате заявления
государственной пошлиной) и к жалобам на неправомерные действия
должностных лиц.
11. Подготовка дел к судебному разбирательству по жалобам на
действия должностных лиц проводится по правилам и в сроки, указанные
в ст.ст. 99, 141, 142 ГПК РСФСР и соответствующих статьях ГПК других
союзных республик. В порядке подготовки дела к судебному
разбирательству судья вправе истребовать соответствующие
доказательства или выдать заявителю запрос на их получение и
представление в суд.
12. Жалоба на действия должностного лица подлежит рассмотрению
по существу в десятидневный срок со дня окончания подготовки дела к
судебному разбирательству и, как правило, в открытом заседании.
Закрытое судебное разбирательство может быть проведено на основании
определения суда лишь в случаях, предусмотренных ст.ст. 9, 176 ГПК
РСФСР и соответствующими статьями ГПК других союзных республик.
Жалоба рассматривается с участием гражданина, которым она
подана, должностного лица, чьи действия обжалованы, а также
представителей (при представлении надлежаще оформленных полномочий).
В рассмотрении жалобы могут участвовать должностные лица вышестоящих
в порядке подчиненности органов (в частности, если они ранее
рассматривали поданную гражданином аналогичную жалобу) или их
представители.
Отказ надлежаще уполномоченного представителя общественной
организации или трудового коллектива от жалобы, поданной им по
просьбе гражданина в защиту его интересов, не влечет за собой
прекращения производства по делу, если гражданин просит рассмотреть
дело по существу.
13. Неявка в судебное заседание по неуважительным причинам
гражданина, подавшего жалобу, или должностного лица, действия
которого обжалуются, или их представителей не препятствует
рассмотрению жалобы. Признав необходимым личное участие в
рассмотрении дела гражданина, подавшего жалобу, и должностного лица,
чьи действия обжалуются, суд вправе вынести определение о том, что
их явка в судебное заседание является обязательной.
При неявке в судебное заседание указанных лиц и представителей
без уважительных причин, повлекшей отложение разбирательства дела,
суд может наложить на них, а также на должностное лицо предприятия,
учреждения или организации, по вине которого не была обеспечена явка
представителя в судебное заседание, штраф до 30 руб.
При неявке гражданина, подавшего жалобу, и должностного лица,
чьи действия обжалуются, без уважительных причин по вторичному
вызову суд оставляет жалобу без рассмотрения, если не считает
возможным разрешить дело в их отсутствие по имеющимся материалам
(ст.ст. 157 и 158 ГПК РСФСР и соответствующие статьи ГПК других
союзных республик). Суд вправе оставить жалобу без рассмотрения и в
случае повторной неявки в судебное заседание заявителя без
уважительных причин, если это предусмотрено законодательством
союзной республики.
14. Если в судебном заседании устанавливается, что лицо,
действия которого обжалованы, к моменту рассмотрения жалобы не
работает в прежней должности, суд откладывает разбирательство дела
(ст. 161 ГПК РСФСР и соответствующие статьи ГПК других союзных
республик), назначив день нового судебного разбирательства, и ставит
вопрос о разрешении требования гражданина об устранении ущемления
его права перед другим должностным лицом, к компетенции которого это
относится, в случае отказа в удовлетворении требования жалоба
гражданина рассматривается и на действия этого должностного лица,
которое привлекается к участию в деле.
15. В силу ст. 16 Основ гражданского судопроизводства суды
обязаны, не ограничиваясь представленными материалами и
объяснениями, всесторонне, полно и объективно проверить
обоснованность жалобы гражданина на действия должностного лица,
выяснить, действительно ли гражданин, подавший жалобу, лишен
возможности полностью или частично осуществить право, принадлежащее
ему в силу закона или другого нормативного акта, был ли фактически
нарушен установленный порядок при возложении на него той или иной
обязанности. Если жалоба гражданина рассматривалась вышестоящим в
порядке подчиненности должностным лицом или органом, то судам
следует тщательно исследовать в совокупности с другими
доказательствами материалы о признании ими правомерными обжалуемых
действий должностного лица.
В случае признания должностным лицом жалобы на его действия
обоснованной суд не прекращает производство по делу, а выносит
решение по существу заявленного требования.
16. Если при рассмотрении судом жалобы на действия должностного
лица возникает спор о праве, подведомственный суду (например, спор о
праве на часть принятого в установленном порядке в эксплуатацию
жилого дома, в регистрации которого отказано, спор о праве на жилое
помещение, в прописке в которое отказано), гражданину, подавшему
жалобу, разъясняется, что этот спор может быть разрешен путем
предъявления иска. Производство по жалобе в этом случае оставляется
без рассмотрения.
17. Решение суда по жалобе на действия должностного лица в
соответствии с требованиями ст.37 Основ гражданского
судопроизводства должно быть законным и обоснованным. При
удовлетворении жалобы в решении указываются правовые нормы,
нарушенные должностным лицом, и конкретные действия этого лица,
неправомерно лишившие гражданина возможности полностью или частично
осуществить принадлежащее ему право, либо действия, в результате
которых на гражданина незаконно возложена та или иная обязанность.
18. Признав жалобу обоснованной, суд обязывает соответствующее
должностное лицо устранить допущенное нарушение.
В этой связи судам следует, в частности, иметь в виду:
а) при установлении незаконности отказа в прописке
(несоблюдения положений, содержащихся в постановлении Совета
Министров СССР от 28 августа 1974 г. N 678 "О некоторых правилах
прописки граждан" и других нормативных актах по данному вопросу) суд
решением обязывает соответствующее должностное лицо органа
внутренних дел прописать заявителя по конкретному адресу;
б) в случае отказа должностным лицом медицинского учреждения в
выдаче гражданину, страдающему тяжелой формой хронического
заболевания, заключения о таком заболевании, необходимого для
подтверждения права на дополнительную жилую площадь (ст. 39 ЖК РСФСР
и соответствующие статьи ЖК других союзных республик), суд решением
признает это действие неправомерным и обязывает должностное лицо
выдать заявителю соответствующий документ для представления
жилищному органу;
в) при необоснованном отказе в регистрации правомерно
выстроенного жилого дома судом на основании постановления Совета
Министров СССР от 5 октября 1981 г. "Об индивидуальном жилищном
строительстве" выносится решение, обязывающее соответствующее
должностное лицо жилищно-коммунального органа зарегистрировать за
застройщиком выстроенный им дом, принятый в установленном порядке в
эксплуатацию;
г) поскольку согласно действующему законодательству регистрация
автотранспортного средства может быть произведена лишь при
представлении гражданином надлежащих документов о его принадлежности
заявителю (счета или справки магазина о покупке, договора дарения и
т. п.), суд вправе обязать должностное лицо государственной
автомобильной инспекции зарегистрировать транспортное средство лишь
при представлении бесспорных доказательств правомерности
приобретения или принадлежности гражданину автотранспортного
средства по предусмотренным законом основаниям.
19. Принимая решение, суд не может, ссылаясь на какие-либо
исключительные обстоятельства, выходить за пределы указания,
содержащегося в правовой норме (например, признать право гражданина
на прописку в данной квартире по основаниям, не предусмотренным
постановлением Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г. N 678 "О
некоторых правилах прописки граждан" и другими нормативными актами о
прописке). Непредусмотрены случаи, когда граждане имеют право на
прописку на данную жилую площадь независимо от размера жилой площади
(супруг - на жилую площадь другого супруга, несовершеннолетние дети
и подопечные - на жилую площадь родителей и опекунов,
военнослужащие, уволенные из Вооруженных Сил СССР по окончании
срочной службы, в случаях, если они были призваны на военную службу
из данного населенного пункта, - на жилую площадь, которую они
занимали до призыва на военную службу, либо на жилую площадь
родителей или других родственников и т. п.).
20. При постановлении решения об удовлетворении жалобы следует
в каждом случае обсуждать вопрос о возможности немедленного
исполнения решения (п. 3 ст. 211 ГПК РСФСР и соответствующие статьи
ГПК других союзных республик).
По вступлении решения в законную силу (а в случае обращения
решения к немедленному исполнению - после вынесения решения) суд
направляет его для устранения допущенного нарушения должностному
лицу, действия которого признаны неправильными, либо с учетом
интересов гражданина - соответствующему вышестоящему в порядке
подчиненности должностному лицу или органу в пределах их
компетенции.
21. Издержки, связанные с рассмотрением жалобы, могут быть
возложены судом согласно ст. 90/1 ГПК РСФСР и соответствующим
статьям ГПК других союзных республик на гражданина при отказе в
удовлетворении его жалобы, либо на должностное лицо, если его
действия признаны незаконными. Вместе с тем недопустимо взыскание
судебных издержек с предприятия, учреждения или организации, в
которых работает или ранее работал в качестве должностного лица
гражданин, допустивший совершение незаконных действий.
22. Судам следует обеспечить контроль за исполнением решений об
удовлетворении жалоб, имея в виду, что соответствующее должностное
лицо должно сообщить о мерах, принятых по исполнению решения, не
позднее, чем в месячный срок с момента его вынесения.
За неисполнение решения на виновное должностное лицо налагается
штраф в порядке и размерах, предусмотренных ст. 406 ГПК РСФСР и
соответствующими статьями ГПК других союзных республик.
23. Принесение протеста в суды кассационной и надзорной
инстанций приостанавливает исполнение решения, в том числе
обращенного к немедленному исполнению. Подача кассационной жалобы
гражданином или должностным лицом либо представителем (при наличии у
него на это полномочий) не приостанавливает исполнения решения,
обращенного к немедленному исполнению.
24. Установив нарушения порядка рассмотрения предложений,
заявлений и жалоб, волокиты, зажима критики, преследования за нее, а
также иных нарушений законности, суд обязан вынести частичное
определение и направить его вышестоящим в порядке подчиненности
должностному лицу или органу. При обнаружении признаков преступления
в действиях должностного лица или другого лица следует сообщить об
этом прокурору либо возбудить уголовное дело.
Если жалоба гражданином была подана в клеветнических целях,
суды должны принимать меры воздействия по отношению к
недобросовестному заявителю, в частности, предусмотренные ст. 38
Основ гражданского судопроизводства.
25. Судам кассационной и надзорной инстанции необходимо
обеспечить надлежащий надзор за законностью и обоснованностью
решений, выносимых по жалобам на неправомерные действия должностных
лиц, ущемляющие права граждан, своевременно исправлять допущенные
ошибки, систематически обобщать практику рассмотрения этих дел и
принимать меры к повышению эффективности деятельности судов в
предупреждении нарушений законности.
|
