[неофициальный перевод]
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
СУДЕБНОЕ РЕШЕНИЕ
БРОУГАН (BROGAN) И ДРУГИЕ ПРОТИВ
СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА
(Страсбург, 29 ноября 1988 года)
(Извлечение)
КРАТКОЕ НЕОФИЦИАЛЬНОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ ДЕЛА
A. Основные факты
Заявители - Теренс Броуган, 1961 г. рождения, Дермот Койл, 1953
г. рождения, Уильям Макфадден, 1959 г. рождения, и Майкл Трейси,
1962 г. рождения, граждане Великобритании, постоянно проживающие в
Северной Ирландии.
Они были арестованы осенью 1984 г. в соответствии со статьей 12
Закона о предотвращении терроризма (временные меры) 1984 г. по
обоснованному подозрению в их причастности к совершению
террористических актов, их подготовке и подстрекательству к ним в
Северной Ирландии. В Законе 1984 г. "терроризм" определен как
"применение насилия в политических целях", в том числе "применение
насилия в целях устрашения населения или какой-то его части".
Первоначальный, юридически допустимый 48-часовой срок задержания
каждого из упомянутых лиц был продлен до пяти дней решением
Государственного секретаря по делам Северной Ирландии. Заявители
подверглись задержанию на следующие сроки: пять дней и одиннадцать
часов, шесть дней и шестнадцать с половиной часов, четыре дня и
шесть часов, четыре дня и одиннадцать часов соответственно. Все
четверо были допрошены в отношении конкретных террористических
действий, но обвинение никому не было предъявлено и никто не
предстал перед судебным органом до освобождения из-под стражи.
Чрезвычайная ситуация, сложившаяся в Северной Ирландии в 70-е
годы, и активность террористов стали причиной принятия в 1974 г.
первых законодательных актов, предоставляющих исключительные
антитеррористические полномочия, на основании которых и были
арестованы и заключены под стражу заявители. С момента введения в
действие этих актов Парламент Соединенного Королевства постоянно
подтверждал необходимость продления срока их действия. Предложение
о том, чтобы решение о продлении сроков задержания принималось
судами, было отклонено, в частности по той причине, что
информация, обосновывающая принятие таких мер, строго
конфиденциальна и не может раскрываться задержанным лицам или их
адвокатам.
B. Разбирательство в Комиссии по правам человека
В четырех жалобах, поданных в Комиссию в период с октября 1984
г. по февраль 1985 г., заявители утверждали, что их арест и
задержание явились нарушением статьи 5 п. 1 Конвенции, что были
также нарушены статья 5 п. 3, 4, 5 и статья 13. Комиссия
объединила жалобы в одно производство 10 июля 1986 г. и на
следующий день объявила о принятии их к рассмотрению.
В своем докладе от 14 мая 1987 г. Комиссия пришла к выводу, что
нарушение статьи 5 п. 3 и 5 имело место в отношении г-на Броугана
и г-на Койла (десятью голосами против двух по п. 3 и девятью
против трех по п. 5) и что нарушения не было в отношении г-на
Макфаддена и г-на Трейси (восемью голосами против четырех по обоим
пунктам), что не было нарушения статьи 5 п. 1, 4 (единогласно по
п. 1 и десятью голосами против двух по п. 4) и что не существует
самостоятельного вопроса по статье 13 (единогласно).
Дело передано в Суд Комиссией 15 июля 1987 г. и Правительством
Соединенного Королевства - 3 августа 1987 г.
ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ СУДЕБНОГО РЕШЕНИЯ
ВОПРОСЫ ПРАВА
I. О предмете спора
45. В первоначально представленных в Комиссию жалобах заявители
утверждали о нарушении статьи 5, п. 2 которой гласит:
"Каждому арестованному незамедлительно сообщаются на понятном
ему языке причины его ареста и любое предъявляемое ему обвинение".
Однако впоследствии они отозвали эту жалобу, и Комиссия в своем
решении о приемлемости дела отметила, что заявители больше к ней
не возвращались.
В письме, поданном в секретариат 17 мая 1988 г., заявители
запросили разрешение Суда на возобновление данной жалобы. В своих
устных заявлениях как Правительство - ответчик, так и Комиссия
высказали возражение по поводу этой просьбы.
46. Суд напомнил, что его компетенцию по делу предопределило
решение Комиссии о приемлемости жалобы (см., в частности, Решение
от 2 марта 1987 г. по делу Уикса. Серия A, т. 114, с. 21, п. 37).
Суд считает необходимым принять во внимание, что жалоба по п. 2
была отозвана в прямо выраженной форме. В результате Комиссия
прекратила рассмотрение вопроса о приемлемости этой жалобы.
Согласие с заявителями относительно восстановления данной жалобы в
Суде означало бы отход от порядка рассмотрения жалоб,
установленного Конвенцией.
47. Соответственно жалоба о нарушении статьи 5 п. 2 не может
быть принята к рассмотрению.
II. Общая перспектива
48. Правительство неоднократно указывало на существование
особенно сложной ситуации в Северной Ирландии вследствие угрозы
организованного терроризма. Суд, принимая во внимание рост
терроризма в современном обществе, уже признавал вытекающую из
Конвенции необходимость надлежащего равновесия между защитой в
общих интересах институтов демократии и обеспечением прав личности
(см. Решение по делу Класс и другие от 6 сентября 1978 г. Серия A,
т. 28, с. 23 и 27 - 28, п. 48 - 49, 59).
Правительство 22 августа 1984 г. информировало Генерального
секретаря Совета Европы о том, что оно отзывает сделанное ранее в
соответствии со статьей 15 уведомление об отступлении от Конвенции
вследствие чрезвычайной обстановки в Северной Ирландии (см. об
отступлении - Yearbook of the Convention, v. 14, p. 32 [1971], v.
16, p. 26 - 28 [1973], v. 18, p. 18 [1975] и v. 21, р. 22 [1978];
об отзыве - Information Bulletin on Legal Activities within the
Council of Europe and in Member States, v. 21, p. 2 [июль 1985]).
Правительство соответственно указало, что, по его мнению, "статьи
Конвенции полностью применимы" и соответственно отступление не
относится к юридическим обстоятельствам данного дела.
Таким образом, сейчас нет оснований рассматривать вопрос о
допустимости в соответствии со статьей 15 отступления Соединенного
Королевства от обязательств по Конвенции в связи с
террористическими действиями в Северной Ирландии. К делу следует
подходить, основываясь на идее, что все статьи Конвенции, на
которые ссылаются заявители, действуют в комплексе. Суд призвал
оценить важность данного дела в свете статьи 5, установить, были
ли в обстоятельствах данного дела должным образом соблюдены все
входящие в нее нормы и статья в целом в свете ее предмета и
глобальных целей.
III. О предполагаемом нарушении статьи 5 п. 1
49. Заявители утверждали, что была нарушена статья 5 п. 1,
которая предусматривает:
"Каждый человек имеет право на свободу и личную
неприкосновенность. Никто не может быть лишен свободы иначе как в
следующих случаях и в порядке, установленном законом:
...
c) законный арест или задержание лица, произведенное с тем,
чтобы оно предстало перед компетентным судебным органом по
обоснованному подозрению в совершении правонарушения..."
В свете действовавшего в Северной Ирландии права арест и
задержание заявителей были "незаконными действиями", и этого никто
не оспаривал. Однако заявители утверждали, что лишение их свободы
на основании статьи 12 Закона 1984 г. не соответствует статье 5 п.
1 "c", поскольку они были задержаны не потому, что в отношении них
имелись обоснованные подозрения и не для того, чтобы предстать
перед компетентным судебным органом.
50. Заявители подчеркивали, что их арест и задержание
основывались на подозрении не в совершении ими конкретного
правонарушения, а в участии в неких, не названных точно,
террористических актах. Это выходит за рамки уголовного права
Северной Ирландии и не может рассматриваться в качестве
"правонарушения" в смысле статьи 5 п. 1 "c".
Правительство не оспаривало того факта, что Закон 1984 г. не
требует, чтобы арест был произведен по подозрению в конкретном
правонарушении, однако утверждало, что определение терроризма в
этом Законе совместимо с понятием правонарушения и отвечает в этом
отношении требованиям п. 1 "c", что подтверждается практикой суда.
Правительство в этой связи указало, что заявители фактически
подозревались не в причастности к терроризму вообще, а в членстве
в запрещенной организации и участии в конкретных актах терроризма,
каждый из которых представлял правонарушение по закону Северной
Ирландии и на каждый из которых было прямо указано заявителям в
ходе допросов, проведенных вслед за их арестами.
51. Статья 14 Закона 1984 г. определяет терроризм как
"применение насилия в политических целях", что включает
"применение насилия в целях устрашения населения или какой-то его
части" (см. п. 31 выше). Такое же определение террористических
актов, содержащееся в Предписании о задержании террористов
(Северная Ирландия) 1972 г. и Законе о Северной Ирландии
(чрезвычайные полномочия) 1973 г., уже признавалось Судом как
"вполне отвечающее понятию правонарушения" (см. Решение по делу
Ирландия против Соединенного Королевства от 18 января 1978 г.
Серия A, т. 25, с. 74 - 75, п. 196).
Кроме того, все заявители были допрошены в течение нескольких
часов после ареста по поводу подозреваемой причастности к
конкретным правонарушениям и принадлежности к запрещенным
организациям (см. п. 13, 16, 19 и 22 выше).
Таким образом, арест и последующее задержание заявителей были
произведены по обоснованному подозрению в совершении преступления
в смысле статьи 5 п. 1 "c".
52. Этот пункт предусматривает также, что цель ареста и
задержания должна состоять в том, чтобы соответствующее лицо
предстало перед компетентным судебным органом.
Правительство и Комиссия утверждали, что такое намерение
существовало и что, если бы имеющие значение и достаточные
доказательства были получены в ходе полицейского расследования,
проведенного после ареста заявителей, им, несомненно, было бы
предъявлено обвинение и они предстали бы перед судом.
Заявители не согласились с этими утверждениями и настаивали,
что за время их нахождения под стражей им не было предъявлено
обвинение и они не были доставлены в судебный орган. Согласно
статье 12 Закона 1984 г. предъявление обвинения в связи с арестом
не обязательно, и требование общего права о том, чтобы задержанный
предстал перед судом, не распространяется на задержания,
производимые по этому Закону (см. п. 30, 32 выше). Поэтому, как
утверждают заявители, в данном случае имело место нечто вроде
административного задержания с целью получения информации. То, как
на практике реализуются чрезвычайные полномочия, подтверждает это.
53. Суд не должен рассматривать оспариваемые нормы права in
abstracto и обязан ограничиться обстоятельствами слушаемого дела.
Тот факт, что заявителям не были предъявлены обвинения и они не
предстали перед судом, необязательно означает, что лишение
заявителей свободы не соответствовало статье 5 п. 1 "c". Как
заявили Правительство и Комиссия, существование подобной цели
следует рассматривать отдельно от ее достижения и что п. 1 "c"
статьи 5 не предполагает, что следственные органы должны иметь
доказательства, достаточные для предъявления обвинения либо в
момент ареста, либо в период содержания под стражей.
Такие доказательства, возможно, нельзя было получить или же
представить в суде, не подвергая опасности жизнь третьих лиц. Нет
оснований считать, что полицейское расследование в данном случае
проводилось недобросовестно и что задержание заявителей не имело
целью продвинуть данное расследование, подтвердив или сняв
конкретные подозрения (см. п. 51 выше).
Поэтому следует считать, что оспариваемые арест и задержание
преследовали цели, указанные в п. 1 "c".
54. Таким образом, статья 5 п. 1 не была нарушена.
IV. О предполагаемом нарушении статьи 5 п. 3
55. В соответствии с Законом 1984 г. лицо, арестованное на
основании статьи 12 по обоснованному подозрению в причастности к
террористическим актам, может быть подвергнуто задержанию полицией
вначале на срок до 48 часов, а затем, с санкции Государственного
секретаря по делам Северной Ирландии, еще на срок до пяти дней
(см. п. 30 - 37 выше).
Заявители утверждали, что в результате ареста и задержания на
основании данных норм они стали жертвами нарушения статьи 5 п. 3,
которая предусматривает:
"Каждое лицо, подвергнутое аресту или задержанию в соответствии
с положениями подпункта "c" пункта 1 настоящей статьи,
незамедлительно доставляется к судье или к иному должностному
лицу, уполномоченному законом осуществлять судебные функции, и
имеет право на судебное разбирательство в течение разумного срока
или на освобождение до суда. Освобождение может ставиться в
зависимость от предоставления гарантий явки в суд".
Заявители отметили, что лицо, арестованное в соответствии с
обычно применяемыми нормами права Северной Ирландии, должно
предстать перед Магистратским судом в течение 48 часов (см. п. 32
выше) и что по общему праву Англии и Уэльса (Закон 1984 г. о
полиции и доказательствах по уголовным делам) максимально
возможный срок задержания без предъявления обвинения составляет
четыре дня, причем разрешение судьи требуется по истечении 36
часов. Не было убедительных причин для продления срока задержания
до семи дней, который представляет собой довольно существенное
отклонение от обычного режима даже в сравнении с трехдневным
сроком, допускаемым специальными полномочиями Закона о Северной
Ирландии (чрезвычайные полномочия) 1978 г. (см. п. 33 выше). Ничем
не оправдано и то, что принятие таких решений не было возложено на
судебные органы Северной Ирландии.
56. Правительство обратило внимание на характер и масштабы
угрозы терроризма и сложность получения доказательств, достаточных
для предъявления обвинения. Предусмотренный Законом максимальный
семидневный срок задержания являлся необходимой частью усилий по
борьбе с этой угрозой, что подтверждается рядом состоявшихся
парламентских дебатов и изучением законодательства (см. п. 26 - 29
выше). В частности, силы безопасности столкнулись с трудностями
при сборе допустимых и имеющих значение доказательств, поскольку
лица, причастные к терроризму, обучены поведению на допросах.
Требовалось также время для выполнения необходимых экспертиз,
сопоставления информации, полученной от разных задержанных лиц, и
для сношения с другими службами безопасности. Правительство
утверждало, что необходимость продления срока задержания
подтверждалась статистикой. Например, в 1987 г. в Северной
Ирландии сроки задержания были продлены для 365 человек; в
результате из 83 содержавшихся под стражей более пяти дней 39 были
обвинены в тяжких террористических преступлениях.
Что касается утверждения, что продление срока задержания на
период свыше 48 часов должно контролироваться судьей или даже
осуществляться с его разрешения, то Правительство указало на
трудности, с которыми может быть сопряжено представление в суд
информации, служащей основанием для подозрения, ввиду ее высокой
степени конфиденциальности. Пришлось бы проводить закрытое
заседание суда, и, более того, нельзя было бы допускать на него ни
задержанное лицо, ни его адвокатов, ни сообщать им каких-либо
подробностей. Это означало бы существенный и нежелательный отход
от права и процесса Соединенного Королевства, обеспечивающих
лишенному свободы лицу возможность быть представленным своими
адвокатами во всех судебных инстанциях, имеющих отношение к его
задержанию. Если наделить судей полномочиями на продление срока
задержания, то они выполняли бы скорее административную, чем
судебную функцию. Это ничего не добавило бы к существующим
гарантиям против злоупотреблений и могло бы привести к
обоснованной критике судебной власти. В этих условиях
Государственный секретарь был более подходящей инстанцией для
принятия таких решений; он лично внимательно знакомился с
существом каждого запроса о продлении срока задержания, а во время
его отсутствия это выполнял другой министр (см. п. 37 выше).
57. Комиссия в своем докладе сослалась на устоявшуюся судебную
практику, согласно которой четырехдневный срок для случаев обычных
уголовных правонарушений и пятидневный срок для исключительных
случаев не противоречат требованию о незамедлительной доставке
арестованного к судье в соответствии со статьей 5 п. 3 (см.
Решение о приемлемости по жалобе N 2894/66, X против Нидерландов,
Yearbook of the Convention, v. 9, p. 568 (1966) и по жалобе N
4960/71, X против Бельгии, D.R., v. 42, р. 54 - 55 (1973)
соответственно). По мнению Комиссии, учитывая обстоятельства
ареста заявителей и особые проблемы, с которыми связано
расследование террористических актов, некоторое продление срока
задержания по сравнению с обычными случаями было оправданно.
Комиссия сделала вывод, что сроки, составившие четыре дня и шесть
часов (для г-на Макфаддена) и четыре дня и одиннадцать часов (для
г-на Трейси), удовлетворяли требованию о незамедлительности, тогда
как сроки в пять дней и одиннадцать часов (для г-на Броугана) и
шесть дней и шестнадцать с половиной часов (для г-на Койла) - нет.
58. Тот факт, что задержанному не предъявлено обвинение или он
не предстал перед судом, сам по себе не представляет нарушения
первой части статьи 5 п. 3. Можно предположить отсутствие
нарушения статьи 5 п. 3, если арестованный освобожден
"незамедлительно" до осуществления судом какого-либо контроля в
отношении его задержания (см. Решение по делу Де Йонга, Балье и
Ван ден Бринка от 22 мая 1984 г. Серия A, т. 77, с. 25, п. 52).
Если арестованный не освобожден "тотчас", он имеет право
незамедлительно быть доставлен к судье или должностному лицу,
осуществляющему судебные функции.
Оценка "незамедлительности" должна быть сделана в свете
предмета и цели статьи 5 (см. п. 48 выше). Суд принимает во
внимание важность этой статьи для Конвенции в целом: она говорит
об одном из основных прав человека, а именно защите отдельной
личности от произвольных посягательств государства на ее свободу
(см. Решение по делу Боцано от 18 декабря 1986 г. Серия A, т. 111,
с. 23, п. 54). Судебный контроль за подобным вмешательством
исполнительной власти является важным элементом гарантии,
содержащейся в статье 5 п. 3, призванной свести к минимуму
опасность произвола. Судебный контроль вытекает из принципа
верховенства права - "одного из основных принципов
демократического общества... на который указывается в Преамбуле
Конвенции" (см. mutatis mutandis вышеупомянутое Решение по делу
Класс и другие. Серия A, т. 28, с. 25 - 26, п. 55) и "из которого
она исходит" (см. mutatis mutandis Решение по делу Энгель и другие
от 8 июня 1976 г. Серия A, т. 22, с. 28, п. 69).
59. Требование "незамедлительно", выраженное в английском
тексте словом "promptly" и во французском - "{aussitot}" <*>,
заметно отличается от менее строгого требования в отношении
разумного срока во второй части п. 3 ("reasonable time" / "{delai}
raisonnable") и даже от требования, выраженного словом
"безотлагательно" в п. 4 статьи 5 ("speedily" / "a bref {delai}").
Термин "незамедлительно" ("promptly") в английском тексте
употреблен и в п. 2, где во французском варианте использованы
слова "в кратчайший срок" ("dans le plus court {delai}"). Как
указано в Решении по делу Ирландия против Соединенного Королевства
от 18 января 1978 г. (Серия A, т. 25, с. 76, п. 199),
"незамедлительно" ("promptly") в п. 3 можно понять как имеющее
более широкое значение, чем французское "{aussitot}", которое
буквально означает "немедленно". Имея, таким образом, два варианта
нормоустанавливающего договора, в равной степени аутентичных, но
не являющихся совершенно одинаковыми, Суд должен дать им
толкование, которое сблизило бы их насколько это возможно, и было
бы наиболее подходящим с точки зрения реализации и достижения
целей Конвенции (см. inter alia Решение по делу "Санди таймс" от
26 апреля 1979 г. Серия A, т. 30, с. 30, п. 48; и статью 33 п. 4
Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969
г.).
--------------------------------
<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны
латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
Применение во французском тексте слова "{aussitot}", имеющего
более узкое значение немедленности, подтверждает, что степень
гибкости, которую можно применить к понятию "незамедлительность"
("promptness") при его определении по п. 3, ограниченна, даже
когда сопутствующие обстоятельства не могут быть проигнорированы.
Хотя степень незамедлительности должна определяться с учетом
особенности каждого случая (см. вышеупомянутое Решение по делу Де
Йонга, Балье и Ван ден Бринка. Серия A, т. 77, с. 25, п. 52),
значение, придаваемое этим особенностям, не может достигать такой
степени, когда подрывается суть гарантированного статьей 5 п. 3
права, т. е. когда фактически сводится на нет обязательство
государства обеспечить незамедлительное освобождение или
незамедлительное доставление в судебный орган.
60. Настоящее дело связано исключительно с арестом и
задержанием лиц, подозреваемых в причастности к терроризму в
Северной Ирландии на основании полномочий, предоставленных
специальным законодательством. Требования обычно применяемых в
Северной Ирландии норм относительно доставления обвиняемого к
судье не применимы к такому виду ареста и задержания, как это
прямо выражено статьей 12 з 6 Закона 1984 г. (см. п. 30, 32 выше).
В данной связи нет необходимости устанавливать, соответствовал бы
статье 5 п. 3 применительно к обычному уголовному делу срок,
например четыре дня, полицейского или административного задержания
и ареста.
Фактически никто из заявителей не был доставлен к судье или
должностному лицу, выполнявшему судебные функции. Поэтому вопрос,
который необходимо решить, состоит в том, можно ли считать
освобождение каждого из заявителей, учитывая особенности, на
которые указывает Правительство, "незамедлительным" в свете статьи
5 п. 3.
61. Расследование террористических преступлений, несомненно,
ставит особые проблемы перед властями, и они отчасти были отмечены
применительно к статье 5 п. 1 (см. п. 53 выше). Суд в полной мере
принимает во внимание факторы, отмеченные в этой связи
Правительством. Справедливо и то, что в Северной Ирландии
направление полицией запросов о продлении сроков задержания
Государственному секретарю и индивидуальное рассмотрение каждого
такого запроса министром действительно являются формой контроля со
стороны органов исполнительной власти (см. п. 37 выше). Кроме
того, необходимость в продлении специальных полномочий постоянно
контролировалась Парламентом, и их применение было предметом
регулярных обзоров, которые готовились независимыми и известными
личностями (см. п. 26 - 29 выше). Суд согласен, что положение с
терроризмом в Северной Ирландии оправдывает, при условии
существования надлежащих гарантий против злоупотреблений,
продление срока, в течение которого власти могут, не нарушая
статьи 5 п. 3, содержать под стражей подозреваемое в
террористических преступлениях лицо до того, как его доставят к
судье или к иному должностному лицу, выполняющему судебные
функции. Трудности осуществления судебного контроля за решениями
об аресте и задержании подозреваемых в терроризме лиц, на которые
указало Правительство, могут повлиять на то, как выполняется
статья 5 п. 3, требуя принятия процессуальных мер предосторожности
ввиду характера подозреваемых правонарушений. Однако применительно
к статье 5 п. 3 они не могут оправдать полный отказ от
"незамедлительного" судебного контроля.
62. Как уже отмечалось (п. 59), пределы гибкости в толковании и
применении понятия "незамедлительность" весьма ограниченны. По
мнению Суда, даже самый короткий срок задержания по данному делу,
а именно четыре дня и шесть часов пребывания г-на Макфаддена под
стражей в полиции (см. п. 18 выше), выходит за строгие временные
рамки, допускаемые первой частью статьи 5 п. 3. Придание
особенностям данного дела такого значения, которое оправдывало бы
столь продолжительный срок задержания без доставления к судье или
к иному должностному лицу, осуществляющему судебные функции, было
бы слишком широким толкованием ясного значения слова
"незамедлительно". Подобное толкование существенно ослабило бы
процессуальные гарантии статьи 5 п. 3 в ущерб отдельной личности и
имело бы последствия, подрывающие саму суть права, защищаемого
этой статьей. Таким образом, Суд должен сделать вывод, что ни один
из заявителей не был ни доставлен "незамедлительно" в судебный
орган, ни освобожден "незамедлительно" после ареста. Тот
несомненный факт, что арест и задержание были вызваны законным
стремлением защитить общество в целом от терроризма, сам по себе
недостаточен, чтобы обеспечить уважение к требованиям,
установленным статьей 5 п. 3.
Таким образом, в отношении всех четырех заявителей имело место
нарушение статьи 5 п. 3.
V. О предполагаемом нарушении статьи 5 п. 4
63. Заявители утверждали, что эффективный контроль за
законностью их задержания, требуемый статьей 5 п. 4, был
невозможен, т.к. статья 5 не была инкорпорирована в право
Соединенного Королевства. Статья 5 п. 4 предусматривает следующее:
"Каждый, кто лишен свободы путем ареста или задержания, имеет
право на разбирательство, в ходе которого суд безотлагательно
решает вопрос о законности его задержания и выносит постановление
о его освобождении, если задержание незаконно".
64. В данном деле заявителям была доступна возможность защиты
своих прав на основании habeas corpus, однако они не
воспользовались ею. Такая процедура обеспечила бы рассмотрение
соответствия их ареста и задержания Закону 1984 г. и сложившимся
принципам судебной практики (см. п. 39 - 40 выше). Комиссия
посчитала выполненными требования статьи 5 п. 4, поскольку
существующая в Северной Ирландии система контроля в свете
Конвенции охватывала процессуальные и материально-правовые
основания задержания заявителей. Правительство придерживается
такой же мотивировки.
65. Согласно предыдущим решениям Суда понятие "законности" в п.
4 имеет такое же значение, как в п. 1 (см. прежде всего Решение по
делу Ашингдена от 28 мая 1985 г. Серия A, т. 93, с. 23, п. 52); и
вопрос о том, можно ли "арест" или "задержание" считать
"законным", должен решаться с точки зрения не только внутреннего
права, но и текста Конвенции, ее общих принципов и той цели,
которую преследуют ограничения, допускаемые статьей 5 п. 1 (см.
прежде всего вышеупомянутое Решение по делу Уикса. Серия A, т.
114, с. 28, п. 57). Согласно п. 4 статьи 5 арестованные и
задержанные лица имеют право на проверку процессуальных и
материально-правовых обстоятельств, которые имеют важное значение
для "законности" лишения их свободы в том смысле, которого
придерживается Конвенция. Это означает, что в данном деле
заявители должны были иметь такую возможность, которая позволяла
бы компетентному суду рассмотреть не только соответствие
процессуальным требованиям статьи 12 Закона 1984 г., но и
обоснованность подозрения, которое послужило причиной ареста, и
правомерность цели, которая преследовалась арестом и последующим
задержанием.
Как показывают соответствующие прецеденты, прежде всего Решения
по делам Ван Хоута и Линча (см. п. 40 выше), эти условия
соблюдаются в работе судов Северной Ирландии применением такого
средства судебной защиты, как habeas corpus.
Таким образом, не было нарушения статьи 5 п. 4.
VI. О предполагаемом нарушении статьи 5 п. 5
66. Заявители утверждали также, что нарушена статья 5 п. 5,
которая гласит:
"Каждый, кто стал жертвой ареста или задержания в нарушение
положений настоящей статьи, имеет право на компенсацию".
Иск о компенсации за незаконное лишение свободы возможен в
Соединенном Королевстве при нарушении норм внутреннего права (см.
п. 41 выше относительно неправомерного тюремного заключения).
Поскольку статья 5 не является частью внутреннего права
Соединенного Королевства, иск о компенсации за нарушение какого-
либо положения статьи 5 не может быть предъявлен, если оно
одновременно не является нарушением права Соединенного
Королевства.
Правительство утверждало inter alia, что цель п. 5 -
гарантировать право на компенсацию жертве "незаконного" ареста или
задержания. В этой связи оно также утверждало, что понятие
"законный" применительно к различным пунктам статьи 5 должно
толковаться как отсылающее по преимуществу к внутреннему праву и,
кроме того, исключающее любой элемент произвола. Правительство
пришло к выводу, что даже в случае установления нарушения какого-
либо из первых четырех пунктов нельзя говорить о нарушении п. 5,
т.к. лишение свободы заявителей было законным по нормам Северной
Ирландии и не было актом произвола.
67. Суд, как и Комиссия, считает, что такое ограничительное
толкование не совместимо с формулировкой п. 5, в котором говорится
об аресте или задержании "в нарушение положений настоящей статьи".
В данном случае арест и задержание заявителей были законными
согласно нормам внутреннего права, но в нарушение статьи 5 п. 3.
Это нарушение и ранее, до настоящего Решения, и после того, как
оно вынесено, не может быть основанием для подачи заявителями в
национальный суд иска о взыскании компенсации. Данное
обстоятельство не оспаривалось Правительством.
Таким образом, в этом случае также имело место несоблюдение п.
5 в отношении всех четырех заявителей. Данный вывод не
предопределяет решения Суда по статье 50 относительно присуждения
справедливого возмещения (см. Решение по делу Неймастера от 7 мая
1974 г. Серия A, т. 17, с. 13, п. 30).
VII. О предполагаемом нарушении статьи 13
68. В жалобе, представленной Комиссии, заявители утверждали,
что в Северной Ирландии у них не было эффективного средства
судебной защиты в отношении своих прав по статье 5 и что в
результате была нарушена также статья 13, которая предусматривает
следующее:
"Каждый человек, чьи права и свободы, признанные в настоящей
Конвенции, нарушены, имеет право на эффективные средства правовой
защиты перед государственным органом даже в том случае, если такое
нарушение совершено лицами, действовавшими в официальном
качестве".
В свете вывода об отсутствии нарушения статьи 5 п. 4 Суд не
считает необходимым исследовать вопрос о соблюдении менее строгих
требований статьи 13, к тому же заявители не ставили этот вопрос
перед Судом (см. inter alia Решение по делу Буамара от 29 февраля
1988 г. Серия A, т. 129, с. 25, п. 65).
VIII. Применение статьи 50
69. Статья 50 гласит:
"Если Суд установит, что решение или мера, принятые судебными
или иными властями Высокой Договаривающейся Стороны, полностью или
частично противоречат обязательствам, вытекающим из настоящей
Конвенции, а также если внутреннее право упомянутой Стороны
допускает лишь частичное возмещение последствий такого решения или
такой меры, то решением Суда, если в этом есть необходимость,
предусматривается справедливое возмещение потерпевшей стороне".
70. Заявители, трое из которых при рассмотрении дел в Комиссии
и Суде получили судебную помощь, не выдвинули требования о
возмещении судебных издержек и расходов. Суд не должен
рассматривать такой вопрос по собственной инициативе (см.
вышеупомянутое Решение по делу Буамара, с. 26, п. 68).
71. С другой стороны, заявители утверждали, что, "поскольку
нарушения были сознательными и очевидными, присуждение повышенных
сумм ущерба... было бы показательным". Этот ущерб мог бы быть
исчислен исходя примерно из 2000 (двух тысяч) фунтов стерлингов за
каждый час неправомерного задержания.
Правительство обратилось к Суду с просьбой отложить
рассмотрение этого вопроса.
Учитывая обстоятельства дела, Суд считает, что вопрос о
применении статьи 50 и возмещении причиненного ущерба пока не
готов для решения. Поэтому необходимо отложить этот вопрос и
определить последующее производство с учетом возможности
соглашения между государством - ответчиком и заявителями (статья
53 п. 1 и 4 Регламента Суда).
ПО ЭТИМ ОСНОВАНИЯМ СУД
1. Постановил шестнадцатью голосами против трех, что статья 5
п. 1 не была нарушена;
2. Постановил двенадцатью голосами против семи, что в отношении
всех четырех заявителей была нарушена статья 5 п. 3;
3. Постановил единогласно, что статья 5 п. 4 не была нарушена;
4. Постановил тринадцатью голосами против шести, что в
отношении всех четырех заявителей была нарушена статья 5 п. 5;
5. Постановил единогласно, что нет необходимости рассматривать
настоящее дело по статье 13;
6. Постановил единогласно, что вопрос о применении статьи 50
относительно возмещения понесенных судебных издержек и расходов не
требует рассмотрения;
7. Постановил единогласно, что вопрос о применении статьи 50 в
отношении возмещения причиненного вреда не готов для вынесения
решения по нему, и,
соответственно,
a) отложил рассмотрение данного вопроса в этом отношении;
b) предложил Правительству представить в течение ближайших трех
месяцев свои письменные замечания по этому вопросу, и в частности,
известить Суд о достижении какого-либо соглашения между ним и
заявителями;
c) отложил дальнейшее производство и делегировал председателю
Суда право определить его срок, если в этом будет необходимость.
Совершено на английском и французском языках и оглашено во
Дворце прав человека в Страсбурге 29 ноября 1988 г.
Председатель
Рольф РИССДАЛ
Грефье
Марк-Андре ЭЙССЕН
В соответствии со статьей 51 п. 2 Конвенции и статьей 52 п. 2
Регламента Суда к настоящему Решению прилагаются отдельные мнения
судей.
СОВМЕСТНОЕ ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЕЙ ТОРА ВИЛЬЯЛМСОНА,
БИНДШЕДЛЕР-РОБЕРТ, ГЕЛЬКЮКЛЮ, МАТШЕРА И ВАЛЬТИКОСА
1. Вопрос применения статьи 5 п. 3 в настоящем деле является
сложным, так как возникает проблема толкования (которое фактически
уже дано в предыдущих делах) и сталкиваются различные права и
интересы. Мы не можем согласиться с мнением большинства членов
Суда относительно того, каким образом он должен быть разрешен.
Что касается толкования, то, во-первых, ясно, что в нескольких
предыдущих делах точка зрения и Суда, и Комиссии заключалась в
том, что, хотя "каждое лицо, подвергнутое аресту или задержанию...
незамедлительно (по-французски: {aussitot}; по-английски:
promptly] доставляется к судье..." это не означает, учитывая
английский термин и общий контекст, что это должно быть сделано
немедленно и сразу же, а лишь как можно скорее с учетом места,
времени и обстоятельств каждого дела. Здесь остается некоторая
ограниченная возможность для правительств поступать по своему
усмотрению при условии осуществления контроля со стороны
учрежденных Конвенцией органов.
Вопрос состоит в том, какие пределы допустимы. Очевидно, что
приемлемый срок не может быть одинаковым для всех дел, и было бы
неестественно устанавливать один срок в конкретном цифровом
выражении для всех случаев. Суд неоднократно отмечал, что
невозможно выразить понятия разумного срока в конкретном
количестве дней, недель и т.д. (см. Решение по делу Стогмюллера от
10 ноября 1969 г. Серия A, т. 9). Таким образом, в каждом случае
возникает проблема оценки, которая зависит от конкретных
обстоятельств.
В предшествовавших делах Комиссия придерживалась мнения, что
при обычных уголовных преступлениях четырехдневный срок задержания
был совместим с требованиями положений статьи 5 п. 3, и в одном
особом случае, когда задержанное лицо пришлось поместить в
больницу, пришла к выводу, что допустим пятидневный срок. С другой
стороны, и Суд и Комиссия по ряду дел, касавшихся преимущественно
Швеции и Нидерландов, признавали несовместимым с упомянутой
статьей срок содержания под стражей длительностью от семи до
пятнадцати дней до того, как задержанное лицо доставлялось к судье
или иному должностному лицу, осуществляющему судебные функции.
Обстоятельства данного дела таковы, что никто не станет
отрицать их исключительность. Терроризм в Северной Ирландии достиг
угрожающих размеров, и его жертвами стали более 2000 человек,
погибших в результате действий подобного рода. Характер и
организация террористических актов, страх, внушаемый ими, и
окружающая их секретность затрудняют быстрое доставление
задержанных в суд, если к тому же учесть действующие уголовно-
процессуальные нормы, которые не предусматривают быстрого
вмешательства следственного судьи. Наряду с этим не может быть
речи о согласии с такой длительностью задержания, которая нарушает
права задержанных лиц и, в любом случае, запрещена статьей 5 п. 3
основополагающей нормой для защиты личной свободы.
Поэтому необходимо тщательно взвешивать, с одной стороны, права
задержанных лиц, а с другой, права населения в целом, для которого
действия террористов представляют серьезную угрозу.
В данном случае четыре заявителя были задержаны и не доставлены
в судебные органы в течение сроков, варьирующихся от четырех дней
и шести часов до шести дней и шестнадцати с половиной часов.
По нашему мнению, нельзя проводить различие между этими
отдельными случаями, т.к. все они относятся к одной категории и
различия между отдельными сроками несущественны.
Ввиду исключительности положения в Северной Ирландии, которое
отмечалось выше, нам представляется, что в конечном счете разумно
считать, что если четырехдневный срок допустим при нормальной
обстановке, то таковы же и вышеуказанные сроки, ни один из которых
не превышает недели. Такая точка зрения соответствует прецедентам
и оправдана совершенно исключительными условиями в Северной
Ирландии.
Поэтому, считая, что в данном деле нарушения статьи 5 п. 3 не
было, мы особо подчеркиваем, что эта позиция защитима только
тогда, когда в стране имеет место исключительная ситуация, и
власти, осуществляя тщательный контроль за обстановкой, должны
тотчас же возвратиться к обычно применяемым нормам, как только
ситуация нормализуется, и даже до этого момента должны быть
предприняты усилия для сокращения, насколько это возможно, срока,
в течение которого задержанное лицо находится под стражей, прежде
чем будет доставлено к судье.
2. Мы не можем также согласиться с мнением большинства членов
Суда о том, что имело место нарушение статьи 5 п. 5. С одной
стороны, поскольку мы придерживаемся взгляда, что нарушения статьи
5 п. 3 не было, вопрос о компенсации не встает. С другой стороны,
определение точной сферы действия статьи 5 п. 5 и условий, при
которых задержание, признанное неправомочным, может обосновать
право на компенсацию, ставит сложные вопросы, и нам не
представляется уместным обсуждать их в данном случае.
ЧАСТИЧНО ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ПИНЕЙРО ФАРИНЬИ
1. По моему мнению, имеет также место нарушение статьи 5 п. 1
по следующим причинам.
2. "...Суд подчеркнул жизненно важную роль международной
юрисдикции и необходимость ограничительного толкования ограничения
личной свободы, принимая во внимание исключительную важность
гарантии этого права, которое является основополагающим для
свободы и достоинства человека" (Луи-Эдмон Петтити, предисловие к
книге Vincent Berger "Jurisprudence de la Cour {europeenne} des
Droits de l'Homme").
3. Лицо, в отношении которого "имеются достаточные основания
полагать, что необходимо предотвратить совершение им
правонарушения", может быть арестовано только "с тем, чтобы оно
предстало перед компетентным судебным органом" (см. Решение по
делу Лоулесса от 1 июля 1961 г. Серия A, т. 3, с. 51 - 52, п. 14).
Заявители, однако, были задержаны с целью расследования, для того
чтобы собрать доказательства, а не "с тем, чтобы они предстали
перед компетентным судебным органом".
4. Доставление задержанных лиц в компетентный судебный орган
требуется для осуществления контроля за законностью их задержания;
должна быть дана оценка обоснованности подозрений полиции.
Я не считаю совместимыми с Конвенцией случаи, когда полиция
задерживает лицо, обоснованно подозреваемое ею в причастности к
выполнению или подготовке террористических действий или в
подстрекательстве к ним, и при этом полиция не должна отчитаться
перед судебной властью, чтобы подтвердить обоснованность своих
подозрений.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЕЙ УОЛША И КАРИЛЬО САЛСЕДО
В ОТНОШЕНИИ СТАТЬИ 5 П. 1 "C"
Мы считаем, что статья 5 Европейской конвенции о защите прав
человека не предоставляет государству какой-либо свободы
усмотрения. Если бы принцип свободы усмотрения был применен к
статье 5, то это полностью изменило бы характер этой важнейшей
статьи и поставило бы ее в зависимость от решения исполнительной
власти.
Арест, произведенный согласно статье 12 Закона о предотвращении
терроризма 1984 г. с поправками и изменениями, а также допускаемое
им задержание не сопровождаются требованием предъявить в
определенный момент обвинение арестованному лицу. Таким образом,
подобный арест и задержание "необязательно... являются первым
шагом уголовного преследования подозреваемого лица по основаниям,
предполагающим судебный контроль" (см. решение лорда Лоури,
упомянутое в п. 36 Решения).
Все, что требуется, - это обоснованное подозрение со стороны
производящих арест властей в том, что лицо, подвергаемое аресту,
причастно или было причастно к "террористическим актам, связанным
с ситуацией в Северной Ирландии" (см. п. 30 Решения Суда).
Даже если речь фактически не идет о таком правонарушении, как
"терроризм" (определение которого дано в п. 31 Решения), закон не
требует, чтобы задержанное лицо было проинформировано об
определенном уголовном преступлении, в котором оно может
подозреваться, как не требует и того, чтобы предметом его допроса
было такое подозреваемое преступление. В действительности его
допрос может ограничиться действиями, в которых подозреваются
другие лица. Чем дольше кто-то находится под стражей, тем
вероятнее, что он в чем-то признается. По нашему мнению, статья 5
не допускает ареста и задержания в надежде, что что-то выявится в
ходе допроса и даст основания для выдвижения обвинения.
На наш взгляд, аресты в данных случаях производились в целях
допроса, когда не было доказательств, обосновывающих предъявление
какого-либо обвинения. Такие доказательства так и не были
получены, и в итоге задержанных пришлось освободить. Об
использовании законодательства с такой целью в полной мере
свидетельствует тот факт, что на основании его норм с 1974 г.
15173 человека были арестованы и задержаны в Соединенном
Королевстве, при этом менее 25% этих лиц, а именно 3342, были
обвинены в уголовных преступлениях в результате полученных на
допросах показаний, включая правонарушения, совершенно не
связанные с первоначальным арестом и задержанием. Еще меньшая
часть этих лиц была осуждена за деяния террористического
характера.
Конвенция подтверждает презумпцию невиновности и, таким
образом, провозглашает одно из основных прав человека, а именно
право на защиту лица от произвольного вмешательства государства в
его право на свободу. Обстоятельства ареста и задержания в
рассматриваемых случаях не совместимы с этим правом, и
соответственно мы придерживаемся мнения, что статья 5 п. 1 была
нарушена.
Тот несомненный факт, что арест и задержание заявителей
преследовали правомерную цель защиты общества в целом от
терроризма, по нашему мнению, недостаточен, чтобы обеспечить
соответствие требованиям статьи 5 п. 1 "c". Чтобы обеспечить такое
соответствие, арест должен производиться с тем, чтобы задержанное
лицо предстало перед компетентным судебным органом по
обоснованному подозрению в совершении какого-либо конкретного
правонарушения. Конвенция не допускает ареста для проведения
допроса в надежде получить информацию, достаточную для обоснования
обвинения.
ЧАСТИЧНО ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ СЭРА ВИНСЕНТА ЭВАНСА
1. Я согласен с Решением Суда, что в данном деле не было
нарушения статьи 5 п. 1 или статьи 5 п. 4 и что нет также
необходимости рассматривать это дело применительно к статье 13.
Однако я не могу согласиться с большинством моих коллег
относительно того, что имели место нарушения статьи 5 п. 3 и
статьи 5 п. 5.
2. Применение статьи 5 п. 3 в настоящем деле зависит от
значения, придаваемого слову "незамедлительно" в контексте
требования о том, что "каждое лицо, подвергнутое аресту или
задержанию в соответствии с положениями подпункта "c" п. 1
настоящей статьи, незамедлительно доставляется к судье или иному
должностному лицу, уполномоченному законом осуществлять судебные
функции". Статья 12 Закона о предотвращении терроризма (временные
полномочия) 1984 г. допускает задержание лица по обоснованному
подозрению в причастности к террористическим действиям на срок до
семи дней до его освобождения или доставления в суд, при условии
получения санкции Государственного секретаря после сорока восьми
часов. Вопрос состоит в том, было ли совместимо со статьей 5 п. 3
задержание заявителей на сроки, варьирующиеся от четырех дней
шести часов до шести дней шестнадцати с половиной часов без
доставления в судебный орган, осуществленное в соответствии с
положениями Закона 1984 г.
3. Суд уже в нескольких случаях признавал, что слово
"незамедлительно" в контексте статьи 5 п. 3 не может означать
"немедленно". Так, в деле Де Йонга, Балье и Ван ден Бринка Суд
определил: "вопрос незамедлительности должен оцениваться в каждом
случае в соответствии с его особенностями" (Решение от 22 мая 1984
г. Серия A, т. 77, с. 25, п. 52). В этом деле Суд пришел к мнению,
что "при данных обстоятельствах, даже принимая во внимание
специфический характер военной жизни и военного правосудия, сроки
продолжительностью шесть, семь и одиннадцать дней не могут
рассматриваться как совместимые с требуемой "незамедлительностью"
(там же). Такой вывод объяснялся тем, что, по мнению Суда, он при
некоторой, но не безграничной, гибкости толкования термина
"незамедлительно" в свете предмета и цели п. 3 был совместим с
обстоятельствами, при которых были задержаны соответствующие лица.
Комиссия, со своей стороны, в течение более двадцати лет
придерживалась мнения, что в обычных случаях срок до четырех дней,
в течение которых задержанное лицо не доставляется к судье,
совместим с требованием незамедлительности и что несколько более
продолжительный срок может быть оправдан при некоторых
обстоятельствах. Суд до настоящего времени не подвергал сомнению
взгляды Комиссии на этот счет. Во всяком случае в Решениях по делу
Де Йонга, Балье и Ван ден Бринка и другим делам Суд был склонен в
подразумеваемой форме подтверждать их.
Кроме того, Суд постоянно признавал, что для проверки
совместимости своих законов и практики с требованиями Конвенции
государству должны быть даны "пределы усмотрения" и что Конвенции
присуще стремление к справедливому равновесию между необходимостью
обеспечения интересов общества в целом и защитой основных прав
личности. В деле Класса Суд согласился с Комиссией, что "системе
Конвенции внутренне присущ компромисс между требованиями защиты
демократического общества и личных прав" (см. Решение от 6
сентября 1978 г. Серия A, т. 28, с. 28, п. 59).
Таким образом, уже выработанные взгляды, по моему мнению,
представляют собой разумное толкование статьи 5 п. 3, и в
частности наречия "незамедлительно".
4. Необходимость оценки вопроса о незамедлительности в
соответствии с особенностями каждого дела и обеспечения
справедливого равновесия между различными правами и затрагиваемыми
интересами - это соображения, которые, несомненно, уместны,
учитывая специфику положения в Северной Ирландии, где за последние
двадцать лет более тридцати тысяч человек были убиты, покалечены и
ранены непосредственно в результате террористических действий.
Применение Конвенции в данной ситуации требует обеспечения
равновесия между, с одной стороны, интересами общества и обычных
добропорядочных людей, женщин и детей, которые так часто
становятся жертвами терроризма, и, с другой стороны, правами лиц,
вызывающих небезосновательные подозрения в принадлежности или в
поддержке запрещенной террористической организации или иной
причастности к осуществлению, подготовке террористических действий
или подстрекательстве к ним.
Особые обстоятельства, которые, по мнению Правительства,
оправдывают исключительные полномочия при задержаниях по статье 12
Закона 1984 г., изложены в п. 56 настоящего Решения Суда. Среди
них трудности, с которыми сталкиваются в таких делах силы
безопасности при сборе допустимых и имеющих значение
доказательств, вследствие того, что террористы обучены приемам
поведения на допросах; информация, на которой во многих таких
делах основывается подозрение, особо конфиденциальна, что делает
невозможным ее представление в Суде в присутствии задержанного
лица или его адвоката; дополнительное время, необходимое для
проверки доказательств, а также для контактов с другими силами
безопасности. Необходимость предусмотренных статьей 12
исключительных полномочий подтверждается данными статистики,
приведенными в том же пункте Решения, например, о том, что в 1987
г. из 83 лиц, содержавшихся под стражей более пяти дней в порядке
продления сроков задержания, 39 лицам были предъявлены обвинения в
тяжких террористических преступлениях.
Виконт Колвилл в главе 12 своего "Доклада 1987 г. о действии
Закона 1984 г." признал, что нет технической причины,
препятствующей тому, чтобы санкция на продление срока задержания
свыше 48 часов давалась не Государственным секретарем, а судьей
Высокого Суда, но при этом он пришел к выводу, что это было бы
неправильно. Он отметил, что судье пришлось бы принимать такие
решения на закрытых заседаниях в отсутствие представителя
задержанного лица; это ничего не добавит к гарантиям гражданских
свобод, но может привести к обоснованной критике судебной системы.
Эти соображения в равной степени можно отнести и к 1984 г., когда
заявители были взяты под стражу (см., например, подготовленный
лордом Джеллико "Доклад 1983 г. о действии Закона о предотвращении
терроризма (временные полномочия) 1976 г.", п. 70). Я нахожу их
убедительными и подтверждающими точку зрения о том, что
соответствующие положения статьи 12 Закона 1984 г. действительно
позволяют обеспечить справедливое равновесие между интересами
общества и правами лиц, задержанных в соответствии с этим Законом.
Суд в п. 61 своего Решения принимает во внимание и не
оспаривает факторы, отмеченные Правительством. Он признает наличие
особых проблем, которые возникают у государственных органов при
расследовании террористических правонарушений. Суд также признает,
что трудности осуществления судебного контроля за решениями об
аресте и задержании подозреваемых в терроризме могут потребовать
"надлежащих процессуальных мер предосторожности". Большинство
членов Суда тем не менее сочли необходимым истолковать слово
"незамедлительно" таким образом, что несовместимым со статьей 5 п.
3 становится любой срок осуществляемого по статье 12 Закона 1984
г. задержания, превышающий четыре дня, который ранее
рассматривался, по крайней мере Комиссией, как приемлемый срок в
обычных случаях. Учитывая, что применение понятия
незамедлительности в контексте статьи 5 п. 3 должно иметь
некоторую степень гибкости, такое толкование, по моему мнению,
является излишне ограничительным, оно не принимает во внимание в
достаточной степени особые факторы, лежащие в основе статьи 12.
Мой вывод состоит в том, что эти нормы оправданы необходимостью
обеспечения в конкретных условиях справедливого равновесия и они
не противоречат тому, что, по-видимому, и должно быть целью
Конвенции - праву человека на защиту от бесчеловечности
непрекращающегося терроризма в Северной Ирландии.
5. По этим причинам я не считаю, что предоставляемые статьей 12
Закона 1984 г. полномочия содержать под стражей задержанное лицо
до семи дней без доставления его в судебный орган сами по себе
противоречат статье 5 п. 3. Что касается применения этих
полномочий в четырех случаях, рассматриваемых настоящим Судом, то
нет причин сомневаться, что каждый из заявителей был обоснованно
задержан в соответствии со статьей 12, и, соответственно,
нарушения статьи 5 п. 3, по моему мнению, не было ни в одном из
этих случаев.
6. Из вышеизложенного следует, что статья 5 п. 5, по моему
мнению, также не была нарушена.
СОВПАДАЮЩЕЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ДЕ МЕЙЕРА
Полностью соглашаясь с выводами Решения, я все же по поводу
формулировки п. 48 отметил бы, что данное дело в действительности
не столько поднимает вопрос о "защите демократических институтов",
сколько связано с проблемой гражданского сосуществования в
обществе, разрываемом глубоким национальным и религиозным
антагонизмом.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ МАРТЕНСА
I. Предварительные замечания
1. Я не могу согласиться с мнением большинства о том, что в
данном деле Соединенное Королевство нарушило свои обязательства по
статье 5 п. 3.
Я весьма сожалею по этому поводу, поскольку, будучи призван
Судом лишь недавно, не склонен возражать такому большому числу
моих более опытных коллег.
2. Я тем более сожалею, потому что, вообще говоря, по моему
убеждению, авторитет Суда выше, когда право выражать особое мнение
используется весьма сдержанно. Более того, в данном конкретном
случае я в значительной степени разделяю мнение большинства. Я
также считаю:
1) что данное дело не может рассматриваться без учета того, что
оно связано с терроризмом (п. 48 Решения Суда);
2) что допустимо принять во внимание этот фактор, хотя статья
15 Конвенции не применяется (там же);
3) что "судебный контроль за подобным вмешательством
исполнительной власти является важным элементом гарантии,
содержащейся в статье 5 п. 3" (п. 58 Решения Суда).
Тот факт, что я тем не менее пришел к иному выводу,
объясняется, я думаю, различиями во мнениях относительно, во-
первых, значения, которое следует придавать терроризму или,
точнее, той свободе, которую должны иметь правительства в борьбе с
этой и другими бедами нашего времени, особенно когда речь идет о
праве человека на свободу, и, во-вторых, относительно значения,
которое следует придавать формулировкам Конвенции.
3. Как справедливо отмечает Суд в п. 48 своего Решения,
терроризм - это фактор нашей жизни, который приобрел свой нынешний
размах и активность уже после выработки Конвенции. Терроризм,
особенно терроризм в масштабах, наблюдаемых в Северной Ирландии,
является резким отрицанием тех принципов, которые провозглашает
Конвенция, и поэтому с ним нужно бороться как можно решительнее.
Представляется очевидным, что для подавления терроризма
исполнительной власти требуются чрезвычайные полномочия, равно как
представляется очевидным, что правительства в значительной степени
должны быть свободны в выборе путей и средств, которые они могут
счесть наиболее действенными в борьбе с терроризмом. Конечно, в
борьбе с терроризмом государства - участники Конвенции должны
уважать права и свободы, гарантированные ею каждому человеку. Я
согласен с этим и осознаю опасность мер, принятие которых, как
сформулировал Суд, может подорвать или даже уничтожить демократию
в стремлении ее защитить (см. Решение по делу Класса от 6 сентября
1978 г. Серия A, т. 28, с. 23, п. 49). Однако я думаю, что эту
опасность не следует преувеличивать, особенно в отношении
государств, которые имеют давние и устойчивые демократические
традиции; в свете этой опасности не следует чрезмерно ограничивать
национальные органы власти, что пошло бы только на пользу тем, кто
без колебаний растаптывает права и свободы других.
4. Само собой разумеется, что лицо, в отношении которого
существует обоснованное подозрение в причастности к
террористическим действиям, не должно подвергаться пыткам и
бесчеловечному или унижающему достоинство обращению. Но мне
представляется оправданным спросить: разве не может оно быть
подвергнуто задержанию, прежде чем будет доставлено к судье, на
срок, несколько более длительный, чем это допустимо по общим
нормам уголовного права? В этой связи я считаю, что Суд, отметив
во второй части п. 58 своего Решения, что статья 5 "провозглашает
одно их основных прав человека", несколько переоценивает значение
этой нормы в системе Конвенции. Несомненно, что право на свободу и
личную неприкосновенность является важным правом, но оно не
принадлежит к тому небольшому ядру прав, никакое отступление от
которых не допускается. Это означает, иначе говоря, что возможно
соразмерить общий интерес в эффективной борьбе с терроризмом с
индивидуальными интересами тех, кто арестован по обоснованному
подозрению в причастности к террористическим действиям. Поиск
справедливого равновесия между общим интересом общества в целом и
интересами личности присущ, как Суд уже неоднократно указывал и
указывает вновь в настоящем Решении (п. 48), внутренне присущ
системе Конвенции.
5. Однако Суд считает определяющим моментом то, что
формулировка п. 3 статьи 5, особенно значение слова
"незамедлительно", не оставляет возможности для такого соизмерения
интересов (см. п. 59 - 62 Решения Суда). В пунктах 6 - 13 ниже я
поясню, почему я не разделяю эту точку зрения. Здесь я хотел бы
лишь вкратце указать на две причины, по которым считаю
нежелательным придавать формулировкам Конвенции значение,
исключающее применение принципа, который представляется
основополагающим в этом контексте и который, как это показывает
сложившаяся практика Суда, присущ Конвенции в целом.
Первая причина состоит в том, что в тексте Конвенции нередки
очевидные следы ее происхождения: нередко формулировки
фундаментальных, но зачастую тонких вопросов права лучше подходят
для манифеста, чем для международного договора, предназначенного
давать ответы в течение значительного времени и для большого числа
различных правовых систем.
Вторая причина, по которой не следует придавать слишком большое
значение формулировкам Конвенции, состоит в том, что Суд в своем
толковании Конвенции, по моему убеждению, должен быть свободным в
ее адаптации к изменяющимся социальным условиям и моральным
взглядам. Для этого следует пойти дальше толкования отдельных
формулировок.
II. Совместим ли семидневный срок,
предусмотренный статьей 12 Закона 1984 г.,
с требованием незамедлительности?
6. Теперь я перехожу к тому, что, по моему мнению, является
решающим вопросом, а именно совместим ли семидневный срок,
предусмотренный статьей 12 Закона 1984 г., со статьей 5 п. 3 и
особенно с ее требованием "незамедлительности".
7. Однако, поскольку мне впервые приходится излагать мнение по
вопросам толкования Конвенции, я позволю себе небольшое
отступление, которое может послужить как объяснением постановки
мною вышеприведенного вопроса, так и исходным пунктом последующих
рассуждений.
Прежде чем говорить о толковании статьи 5 Конвенции, возможно,
целесообразно начать с точного определения того, какие
обязательства приняты на себя Высокими Договаривающимися Сторонами
по этой статье Конвенции.
Мне представляется несомненным, что эти обязательства двух
видов:
1) обеспечить соответствие своего национального права
положениям этой статьи и
2) обеспечить применение этого права в соответствии с данными
положениями <1>.
--------------------------------
<1> См. Решение по делу Ирландия против Соединенного
Королевства от 18 января 1978 г. Серия A, т. 25, с. 91, п. 239.
Я думаю, что то же самое применимо и к Конвенции в целом. На
первый взгляд может показаться, что многие ее статьи, судя по их
формулировкам, содержат нормы общеправового характера, но, по
размышлении, становится ясно, что, хотя, возможно, они могут в
исключительных случаях выполнять эту функцию, прежде всего они
являются директивами <2>, которым должны следовать законодательные
органы (прежде всего) при выработке ими законов, национальные
органы исполнительной власти - в своих действиях и настоящий Суд -
при оценке, соответствуют ли эти законы и эти действия стандартам
Конвенции.
--------------------------------
<2> См. Решение от 23 июля 1968 г. по делу "О языках в
Бельгии". Серия A, т. 6, с. 35, п. 10 in fine; Решение по делу
Хэндисайда от 7 декабря 1976 г. Серия A, т. 24, с. 22, п. 48;
Решение по делу "Санди таймс" от 26 апреля 1979 г. Серия A, т. 30,
с. 37 - 38, п. 61.
Я сознаю, конечно, и Суд неоднократно подчеркивал это, что при
разбирательстве индивидуальных жалоб <3> его задача, как правило,
состоит не в определении in abstracto, соответствует ли Конвенции
закон государства - участника по делу, а лишь в оценке того,
нарушило ли применение этого закона к заявителю его право,
установленное Конвенцией. Обоснованием этой доктрины,
подтвержденной и в настоящем Решении (п. 53), служат различия в
формулировках статей 24 и 25, но мне представляется, что основной
причиной является самоограничение судей.
--------------------------------
<3> У этого правила есть исключения: см. Решение по делу Класса
от 6 сентября 1978 г. Серия A, т. 28, с. 17 - 18, п. 33. См. также
Решение по делу X и Y против Нидерландов от 26 марта 1985 г. Серия
A, т. 91, в общем и особенно заголовок на с. 13; Решение по делу
Литгоу от 8 июля 1986 г. Серия A, т. 102, в общем и особенно с.
52, п. 124; Решение по делу Леандера от 26 марта 1987 г. Серия A,
т. 116, с. 30, п. 79.
Однако я думаю, что в тех случаях, когда обжалуемое заявителем
действие во всех отношениях соответствует одному или нескольким
определенным и точным нормам национального закона, тогда логика и
поиск истины требуют, чтобы первым шагом в оценке того, является
ли применение этого закона нарушением Конвенции, должно быть
определение, соответствует ли Конвенции сам этот закон. Если ответ
на последний вопрос будет утвердительным, то ответ на первый почти
всегда будет отрицательным. Но если норма внутреннего права как
таковая будет сочтена противоречащей Конвенции, то существует все
же возможность, что ее применение in concreto не нарушает
Конвенцию.
Примером для данного тезиса может служить настоящее дело. Если
статья 12 Закона 1984 г. совместима со статьей 5 Конвенции, то
тогда произведенные аресты in concreto не нарушают положений
последней. Но если Закон 1984 г. противоречит Конвенции, все еще
существует возможность установить, что аресты (один или более) in
concreto не нарушают статью 5.
8. Теперь, после объяснения, почему вопрос, поставленный в п.
6, имеет решающее значение, я перейду к ответу на него. Он,
конечно, зависит от значения слова "незамедлительно". Что же
означает это слово в контексте статьи 5 п. 3?
Я считаю, что возможны два типа ответа на этот вопрос, в
зависимости от намерения, как у настоящего Суда, ограничиться
рассмотрением текста данной статьи, или готовности обратиться
также к другим способам толкования.
9. Сначала рассмотрим текст. С первого взгляда формулировка п.
3, особенно его вариант на французском языке <4>, кажется,
предполагает, что арестованное лицо должно быть доставлено к судье
немедленно после ареста. Однако уже на этом этапе становится ясно,
что нельзя ограничиться буквальным толкованием, т.к. норма
становится явно невыполнимой. Поэтому необходимо предположить
возможные исключения. Соответственно, эта правовая норма должна
означать, что арестованное лицо должно быть незамедлительно
доставлено к судье, за исключением случаев, когда конкретные
обстоятельства дела делают это невозможным: если нет судьи в
период ареста или если существуют другие причины, по которым
невозможно немедленно доставить арестованное лицо к судье.
Некоторая задержка допустима при условии, что ее длительность не
превышает того, что абсолютно необходимо в условиях конкретных
обстоятельств дела <5>.
--------------------------------
<4> Во французском варианте употреблено слово "{aussitot}",
которое предполагает, однако, "{aussitot} que possible" - как
можно скорее. Таким образом, слово "незамедлительно" в п. 3 статьи
5, возможно, имеет несколько более широкое значение, чем то же
слово в п. 2 статьи 5, где во французском варианте употреблено
"dans le plus court {delai}" (в кратчайшие сроки).
<5> Пример подобного рода обстоятельств, соответствующих такому
толкованию, содержится в Решении Комиссии от 19 июля 1972 г.
(жалоба N 4960/71) (D.R. т. 42, с. 49): арестованное лицо пришлось
поместить в больницу сразу после ареста, и его можно было
доставить к судье только после выздоровления.
10. Однако при дальнейшем рассмотрении кажется весьма
маловероятным, что толкование, предложенное в предыдущем пункте,
соответствует намерению разработчиков статьи 5 п. 3. Из сказанного
мною выше в п. 7 следует, что они создавали критерий для оценки
своих национальных законов или, точнее, норм, которые
устанавливают срок, в течение которого лицо может быть задержано
без доставления в суд.
Согласно Фосету <6> в большинстве государств - участников
Конвенции этот срок "редко превышает" два дня. Фосет никак не
подтверждает свое заявление, но, дискуссии ради, допустим, что оно
верно. Логично предположив, что авторы Конвенции, формулируя этот
пункт, стремились выработать норму, соответствующую национальным
нормам (какими они были на то время), нельзя не сделать вывод, что
просто невозможно, чтобы "незамедлительно" имело тот довольно
строгий смысл, на который указано выше в п. 5, потому что при
таком толковании п. 3 внутренний закон почти каждой страны
противоречил бы Конвенции с самого начала! Это вновь ясно
показывает, что нельзя ограничиваться буквальным толкованием этого
текста.
--------------------------------
<6> См.: Fawcett J.E.S. The Application of the European
Convention on Human Rights, р. 93.
На мой взгляд, эти соображения оправдывают вывод, что намерение
участников Конвенции состояло в том, чтобы слово "незамедлительно"
в контексте статьи 5 п. 3 имело "особый смысл" <7> и понималось
как (довольно) короткий срок, но тем не менее срок, возможно,
длительностью в несколько дней, который должен быть установлен во
внутреннем законодательстве Высоких Договаривающихся Сторон.
--------------------------------
<7> См.: статья 31 п. 4 Венской конвенции о праве международных
договоров.
Согласно такому толкованию "незамедлительно" означает, что
национальный законодательный орган имеет определенную свободу
усмотрения и может устанавливать срок, который он считает наиболее
подходящим для конкретных условий соответствующей страны, хотя и
под контролем в конечном счете со стороны органов Конвенции <8>.
--------------------------------
<8> См.: другие примеры (подразумеваемой) свободы усмотрения,
выходящей за рамки статей 8, 9, 10, 11, 14 и 15: Решение по делу
Кьелдсен, Буск Мадсен и Педерсен от 7 декабря 1976 г. Серия A, т.
23, с. 26, п. 53; Решение по делу Колоца от 12 февраля 1985 г.
Серия A, т. 89, с. 15 - 16, п. 30.
Пределы этой свободы усмотрения зависят от точности
вышеупомянутого утверждения Фосета: если определенно существует
двухдневный европейский стандарт, то трехдневный срок, по-
видимому, входит в эти пределы, но четыре дня, кажется, будут
выходить за них. Я, однако, осмелюсь полагать, что это утверждение
не верно, по крайней мере в отношении первых десятилетий
существования Конвенции. Во-первых, если бы оно было верным, то
Комиссия вряд ли пришла бы к мнению (как она это сделала в своем
Решении от 6 октября 1966 г., жалоба N 2894/66, Yearbook, v. 9, p.
565), что четырехдневный срок "совместим с общей тенденцией в
других государствах - членах Совета Европы". Во-вторых, Хюльсман в
своем докладе на Конгрессе по европейскому уголовному праву,
состоявшемся в ноябре 1968 г., сказал: "В законодательстве
большинства стран установлена максимальная продолжительность
предварительного задержания, предшествующего судебному контролю
<9>, и она варьируется от двадцати четырех часов до семи дней!"
Эти данные подтверждают вышеупомянутое Решение Комиссии в октябре
1966 г. Поскольку нет утверждений, и тем более доказательств, что
в Европе за истекший период сложился новый и более жесткий
стандарт, я не могу согласиться с критикой этого Решения Комиссии,
которая подразумевается в п. 60 Решения Суда (не говоря уже о том,
оправданна ли с точки зрения юридической определенности такая
внезапная критика Решения, которое в течение многих лет было
ведущим прецедентом по этому вопросу).
--------------------------------
<9> См.: European Criminаl Law. Brussels, 1970, p. 491; см.
также Teitelbaum L.E. Revue des Droits de l'Homme, v. V (1972), p.
433 et seq.
11. Два возможных толкования статьи 5 п. 3, рассмотренные выше
в п. 9, 10, кажутся взаимоисключающими в том смысле, что если одно
является правильным, то другое таким быть не может. Я считаю,
однако, что из сказанного в п. 7 следует, что вопрос не настолько
прост.
Толкование, предложенное в п. 10 (слово "незамедлительно"
означает срок длительностью, возможно, в несколько дней, который
должен быть установлен в нормах национального законодательства),
соответствует функции данной статьи как директивы; поэтому в
принципе это правильное толкование. Однако толкование, изложенное
в п. 9 может иметь некоторое значение, когда необходимо
рассмотреть вопрос о том, явилось ли применение национальной нормы
in concreto нарушением Конвенции, после того как установлено, что
национальная норма соответствует Конвенции. В этом случае решающее
значение может иметь вопрос о том, оправдывают ли конкретные
обстоятельства дела ситуацию, когда задержанное лицо было
доставлено к судье после того, как истек максимальный срок,
установленный этой нормой.
Я считаю, что этот довод подтверждается позицией Комиссии и
объясняет заметное различие между ее Решением 1972 г. и Решением в
октябре 1966 г., отмеченным выше в п. 10: в первом из них Комиссия
уделила внимание только рассматриваемой конкретной жалобе, тогда
как в последнем - первостепенное значение имел вопрос о том,
соответствуют ли законы Нидерландов статье 5 п. 3.
Поскольку здесь предметом моего внимания являются прежде всего
вопросы второго вида, интересно отметить, что Комиссия в своем
Решении 1966 г., несомненно, придерживалась толкования,
изложенного выше в п. 10:
"Принимая во внимание... Комиссия считает, что государствам -
участникам предоставлены определенные пределы усмотрения при
толковании и применении требований в отношении незамедлительности,
установленных в статье 5 п. 3".
Насколько мне удалось установить, Суд никогда четко не выражал
своего мнения по поводу данного толкования. Однако интересно
отметить, что в своем Решении по делу Де Йонга, Балье и Ван ден
Бринка от 22 мая 1984 г. Серия A, т. 77, с. 25, п. 52, Суд принял
во внимание не только конкретные обстоятельства каждого дела (что
логично, если Суд придерживался мнения, изложенного в п. 9 выше),
но и отметил "специфику военной жизни и правосудия". Это, кажется,
указывает на то, что Суд в то время также разделял мнение,
изложенное выше в п. 10.
Из настоящего Судебного решения следует, что сейчас Суд
отказывается от такого толкования, но исходя из вышеизложенных
соображений я полагаю, что Суд, ограничившись тем, что подчеркнул,
что в лингвистическом плане "степень гибкости, которую можно
применить к понятию "незамедлительность" ограниченна", не
мотивировал достаточным образом этот отказ.
12. Теперь, после вывода о том, что применительно к п. 3 статьи
5 государства - участники Конвенции имеют определенную свободу
усмотрения, я перехожу к вопросу о том, были ли превышены ее
пределы законодательными органами Соединенного Королевства, когда
был принят Закон 1984 г. (статья 12).
Если эта норма была бы обычно применяемой нормой уголовного
права, то вопрос вообще бы не стоял: после вышеупомянутого Решения
Суда по делу Де Йонга, Балье и Ван ден Бринка (с. 25, п. 53)
следует считать установленным, что норма общего уголовного права,
допускающая срок задержания в семь дней без доставления
задержанного лица в суд, нарушает статью 5 п. 3.
Мы, однако, имеем дело не с обычно применяемыми нормами
уголовного права Соединенного Королевства, а, как уже подчеркнуто
выше в п. 3, с особой нормой особого Закона, направленного против
терроризма. Согласно позиции Правительства Соединенного
Королевства, при ответе на вопрос, были или нет превышены пределы
усмотрения применительно к статье 5, следует не только принять во
внимание особый характер этого Закона, но и придать ему особое
значение.
Как уже отмечалось выше в п. 2 - 4, я считаю, что первое из
этих утверждений правильное: по моему мнению, вполне совместимо с
системой Конвенции, что государство, руководствуясь необходимостью
борьбы с терроризмом, устанавливает более длительный по сравнению
с приемлемым при обычных обстоятельствах срок, в течение которого
лицо, арестованное по обоснованному подозрению в причастности к
террористическим действиям, может быть задержано без доставления к
судье.
Это подводит меня к решающему вопросу о том, можно ли с учетом
позиции Правительства Соединенного Королевства, считающего, что
особые полномочия, предусмотренные статьей 12 Закона 1984 г.,
необходимы в целях борьбы с терроризмом, допустить в данной
ситуации семидневный срок, который негативно оценен в контексте
общего уголовного права как несовместимый с требованием
незамедлительности.
По моему убеждению, здесь должен быть применен принцип, который
был разработан Судом в отношении требований нравственности <10>.
Установление справедливого равновесия между интересами общества,
страдающего от терроризма, и интересами отдельной личности
является особенно трудным, и национальные органы власти в силу
большого и трудного опыта значительно лучше разбираются в том, что
требуется для эффективной борьбы с терроризмом и защиты своих
граждан, чем международный судья, составляющий свое мнение на
основе сообщений прессы; национальные власти в этой связи в
принципе находятся в лучшем положении, чем международный судья.
--------------------------------
<10> См. Решение по делу Хэндисайда от 7 декабря 1976 г. Серия
A, т. 24, с. 22, п. 48.
В этой связи мне представляются важными три фактора:
i) Первым фактором является особый размах, активность и
неослабевающий характер терроризма, бушующего в Северной Ирландии,
где проживает 1,5 млн. человек. В своем обращении к Суду
Генеральный солиситор сказал, что с 1969 г. непосредственно в
результате действий террористов 2646 человек погибли и 30658 были
покалечены и ранены. По его словам, имело место 43649 инцидентов с
применением бомб и стрельбы. Эти данные не были опровергнуты.
ii) Второй фактор - это то, что мы, несомненно, имеем дело с
обществом, издавна демократическим и полностью осознающим как
значение права человека на свободу, так и опасности, которыми
чревато наделение исполнительной власти слишком широкими
полномочиями по задержанию <11>.
--------------------------------
<11> См. mutatis mutandis вышеупомянутое Решение по делу Класс
и другие. Серия A, т. 28, с. 27, п. 59.
iii) Третий фактор заключается в том, что законодательный орган
Соединенного Королевства, явно сознавая эти опасности, каждый раз
предоставлял чрезвычайные полномочия только на ограниченный
период, т.е. на год, и только после проведения должного изучения
вопроса о необходимости сохранения этого закона, причем лица,
которым это было доверено, - как утверждало Правительство, и никто
из заявителей по существу не возражал, - были независимыми и
обладали необходимой профессиональной квалификацией <12>.
Неоднократно эти лица и британский парламент приходили к выводу,
что соответствующая статья не может быть отменена.
--------------------------------
<12> См. Решение Суда п. 27 - 29 выше.
По моему мнению, в силу этих трех факторов весьма желательно,
чтобы международный судья занимал сдержанную позицию.
На основании вышеизложенного я считаю, что Суд мог бы решить,
что Соединенное Королевство, введя в действие статью 12 Закона
1984 г. и обеспечивая ее исполнение, вышло за пределы усмотрения,
на которые имеет право по статье 5 п. 3, только установив, что
аргументы в пользу сохранения семидневного срока полностью не
убедительны и их нельзя обоснованно отстаивать. По моему мнению,
это условие не было выполнено.
Конечно, как видно из письменных комментариев Постоянной
консультативной комиссии по правам человека, можно обсуждать,
должен ли максимальный срок задержания по антитеррористическому
законодательству быть семь дней или пять (как предлагает эта
комиссия), и настаивать, что судебный контроль осуществим.
Ознакомившись с аргументами обеих сторон, я даже готов сказать,
особенно в отношении последнего пункта, что аргументы в пользу
судебного контроля, возможно, несколько сильнее, чем аргументы
против <13>. Но, по моему мнению, это вопросы, по которым
здравомыслящие люди могут придерживаться различных взглядов. Это
означает, что Суд должен уважать выбор Правительства Соединенного
Королевства и соответственно подтвердить, что оно не превысило
пределы своего усмотрения.
--------------------------------
<13> Не могу не отметить, что, по моему мнению, Суд в п. 61
своего Решения недооценил аргументы Правительства. Они были
следующими: 1) в целях защиты осведомителей (защита, которая
совершенно необходима, потому что эффективность расследования
зависит от готовности информировать) необходимо как можно дольше
держать в секрете важные данные, на которых основывается
подозрение; 2) предоставление этой информации только судье
несовместимо с фундаментальными понятиями, существующими в Англии,
о роли судьи; 3) сопоставление недостатков семидневного срока
задержания арестованных по обоснованному подозрению в причастности
к терроризму с неблагоприятными последствиями для общего
авторитета судебной власти, которые могут быть вызваны введением
системы, где правосудие отправляется на основе сокрытия информации
от одной из сторон, привело к решению Правительства, что первое
представляет собой меньшее зло. Я считаю, что слишком просто
отвергать эти аргументы, указывая лишь на то, что "надлежащие
процессуальные меры предосторожности ввиду характера подозреваемых
правонарушений" были бы возможны, и давая понять, что такие
"процессуальные меры предосторожности" были бы совместимы с
гарантиями, подразумеваемыми словами "судье или иному должностному
лицу, уполномоченному законом осуществлять судебные функции" в п.
3 статьи 5!
Следует учитывать и другие факторы.
Правительство Соединенного Королевства отметило, что
семидневный срок является максимальным <14> и что ведомство
Государственного секретаря следит за тем, чтобы в каждом
конкретном случае срок задержания был как можно короче. Это
утверждение не встретило серьезных возражений, и настоящее дело,
во всяком случае, свидетельствует, что оно по крайней мере
правдоподобно.
--------------------------------
<14> Меморандум Правительства, п. 1.9 и 1.12.
Правительство, кроме того, утверждало, что, как правило, в
течение сорока восьми часов извещается семья арестованного <15> и
что он может обратиться к адвокату после сорока восьми часов и
имеет право это делать в последующем с интервалом сорок восемь
часов <16>. Эти утверждения также не встретили возражений. Не
отрицалось также и то, что арестованное лицо, испрашивая судебный
приказ habeas corpus, может обеспечить рассмотрение в суде вопроса
о законности его ареста, т.е. соблюдены ли требования статьи 12
Закона 1984 г. <17>
--------------------------------
<15> Меморандум Правительства, п. 1.19.
<16> Меморандум Правительства, п. 1.19 и 2.41. См. также п.
2.47, где подчеркивается, что заявители по данному делу
встречались со своим солиситором (см. также п. 11 - 22 Решения
Суда).
<17> См. Решение Суда, п. 39 и 40. Сам факт того, что это
средство судебной защиты не было использовано, не представляется
существенным; существенно то, что оно доступно лицам, задержанным
согласно статье 12 Закона 1984 г., и что из ответов Правительства
следует, что из тринадцати заявлений три привели к освобождению
судом и в четырех случаях задержанные были освобождены полицией до
начала разбирательства в суде.
По моему мнению, это представляет собой важные гарантии против
возможного злоупотребления полномочиями по задержанию на основании
статьи 12 Закона 1984 г. <18>
--------------------------------
<18> В п. 4 своих ответов на вопросы Суда Правительство
приводит и другие гарантии; я не вижу необходимости их
рассматривать, поскольку считаю, что рассмотренные являются
наиболее важными для данного случая.
Принимая во внимание все эти факторы и помня, что в обычных
уголовных делах четырехдневный срок по-прежнему должен
рассматриваться как приемлемый, я считаю, что нельзя сказать, что
Закон 1984 г. не совместим со статьей 5 п. 3 Конвенции.
13. Вывод, сделанный мною выше, освобождает меня от
рассмотрения вопроса о том, явилось ли применение Закона 1984 г.
in concreto нарушением статьи 5 п. 3: задержание, по поводу
которого заявители представили жалобы, длилось менее семи дней и
поэтому не может считаться нарушением, если верен мой вывод о том,
что семидневный срок не противоречит Конвенции.
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
CASE OF BROGAN AND OTHERS v. THE UNITED KINGDOM
JUDGMENT
(Strasbourg, 29.XI.1988)
In the case of Brogan and Others <1>,
--------------------------------
<1> Note by the registry: The case is numbered 10/1987/133/184-
187. The second figure indicates the year in which the case was
referred to the Court and the first figure its place on the list
of cases referred in that year; the last two figures indicate,
respectively, the case's order on the list of cases and of
originating applications (to the Commission) referred to the Court
since its creation.
The European Court of Human Rights, taking its decision in
plenary session in pursuance of Rule 50 of the Rules of Court and
composed of the following judges:
Mr R. Ryssdal, President
Mr J. Cremona,
Mr {Thor Vilhjalmsson},
Mrs D. Bindschedler-Robert,
Mr F. {Golcuklu},
Mr F. Matscher,
Mr J. Pinheiro Farinha,
Mr L.-E. Pettiti,
Mr B. Walsh,
Sir Vincent Evans,
Mr R. Macdonald,
Mr C. Russo,
Mr R. Bernhardt,
Mr A. Spielmann,
Mr J. De Meyer,
Mr J. A. Carrillo Salcedo,
Mr N. Valticos,
Mr S. K. Martens,
Mrs E. Palm,
and also of Mr M.-A. Eissen, Registrar, and Mr H. Petzold,
Deputy Registrar,
Having deliberated in private on 27 May and 28 October 1988,
Delivers the following judgment, which was adopted on the last-
mentioned date:
PROCEDURE
1. The case was brought before the Court on 15 July 1987 by the
European Commission of Human Rights ("the Commission") and on 3
August 1987 by the Government of the United Kingdom of Great
Britain and Northern Ireland ("the Government") within the period
of three months laid down by Article 32 para. 1 and Article 47
(art. 32-1, art. 47) of the Convention for the Protection of Human
Rights and Fundamental Freedoms ("the Convention"). The case
originated in four applications (nos. 11209/84, 11234/84, 11266/84
and 11386/85) against the United Kingdom lodged with the
Commission under Article 25 (art. 25) on 18 October 1984, 22
October 1984, 22 November 1984 and 8 February 1985 respectively by
Mr Terence Brogan, Mr Dermot Coyle, Mr William McFadden and Mr
Michael Tracey, who are British citizens.
2. The Commission's request referred to Articles 44 and 48
(art. 44, art. 48) and to the declaration whereby the United
Kingdom recognised the compulsory jurisdiction of the Court
(Article 46) (art. 46). The object of the request and of the
Government's application was to obtain a decision as to whether or
not the facts of the case disclosed a breach by the respondent
State of its obligations under Article 5 (art. 5) and, as far as
the request was concerned, Article 13 (art. 13) of the Convention.
3. In response to the inquiry made in accordance with Rule 33
para. 3 (d) of the Rules of Court, each applicant stated that he
wished to participate in the proceedings pending before the Court
and designated the lawyer who would represent him (Rule 30).
4. The Chamber to be constituted included, as ex officio
members, Sir Vincent Evans, the elected judge of British
nationality (Article 43 of the Convention) (art. 43), and Mr R.
Ryssdal, the President of the Court (Rule 21 para. 3 (b)). On 27
August 1987, the Vice-President of the Court, acting by delegation
of the President of the Court, drew by lot, in the presence of the
Registrar, the names of the five other members, namely Mr B.
Walsh, Mr A. Spielmann, Mr A. Donner, Mr J. De Meyer and Mr J.A.
Carrillo Salcedo (Article 43 in fine of the Convention and Rule 21
para. 4) (art. 43). Subsequently, Mr J. Pinheiro Farinha,
substitute judge, replaced Mr Donner, who was prevented from
taking part in the Chamber's consideration of the case (Rules 22
para. 1 and 24 para. 1).
5. Mr Ryssdal assumed the office of President of the Chamber
(Rule 21 para. 5). He ascertained, through the Registrar, the
views of the Agent of the Government, the Delegate of the
Commission and the lawyer for the applicants regarding the need
for a written procedure (Rule 37 para. 1). Thereafter, in
accordance with the Orders and directions of the President of the
Chamber, the memorial of the Government was lodged at the registry
on 14 December 1987 and the memorial of the applicants on 18
January 1988.
The Secretary to the Commission informed the Registrar on 14
March 1988 that the Delegate would submit his observations at the
hearing.
Further documents were lodged at the registry on 24 February
and 18 March 1988 by the Agent of the Government and the
applicants' representatives respectively.
6. By letter received on 23 November 1987, the Standing
Advisory Commission on Human Rights, Belfast, sought leave to
submit written comments (Rule 37 para. 2). On 2 December 1987, the
President granted leave subject to certain conditions. The
comments were filed at the registry on 19 January 1988.
7. After consulting, through the Registrar, those who would be
appearing before the Court, the President directed on 15 March
1988 that the oral proceedings should open on 25 May 1988 (Rule
38).
8. On 23 March 1988, the Chamber relinquished jurisdiction in
favour of the plenary Court (Rule 50).
9. The hearing took place in public at the Human Rights
Building, Strasbourg, on the appointed day. Immediately prior to
its opening, the Court had held a preparatory meeting.
There appeared before the Court:
(a) for the Government
Mr M. Wood, Legal Counsellor, Foreign and Commonwealth Office,
Agent,
Sir Nicholas Lyell, Q.C., Solicitor-General,
Mr A. Campbell, Q.C.,
Mr N. Bratza, Q.C., Counsel;
(b) for the Commission
Mr H. Danelius, Delegate;
(c) for the applicants
Mr R. Charles Hill, Q.C.,
Mr S. Treacy, Barrister-at-Law, Counsel,
Mr J. Christopher Napier, Solicitor.
10. The Court heard addresses by Sir Nicholas Lyell for the
Government, by Mr Danelius for the Commission and by Mr Hill for
the applicants. The Government filed their replies to the Court's
questions and to the questions put by one of the judges on 25 May
and 24 June 1988 respectively.
AS TO THE FACTS
I. Particular circumstances of the case
A. Terence Patrick Brogan
11. The first applicant, Mr Terence Patrick Brogan, was born in
1961. He is a farmer and lives in County Tyrone, Northern Ireland.
12. He was arrested at his home at 6.15 a.m. on 17 September
1984 by police officers under section 12 of the Prevention of
Terrorism (Temporary Provisions) Act 1984 ("the 1984 Act"). He was
then taken to Gough Barracks, Armagh, where he was detained until
his release at 5.20 p.m. on 22 September 1984, that is a period of
detention of five days and eleven hours.
13. Within a few hours of his arrest, he was questioned about
his suspected involvement in an attack on a police mobile patrol
which occurred on 11 August 1984 in County Tyrone and resulted in
the death of a police sergeant and serious injuries to another
police officer. He was also interrogated concerning his suspected
membership of the Provisional Irish Republican Army ("IRA"), a
proscribed organisation for the purposes of the 1984 Act. He
maintained total silence and refused to answer any questions put
to him. In addition, he turned away from his questioners and
stared at the floor, ceiling or wall and periodically stood to
attention. He was visited by his solicitor on 19 and 21 September
1984.
B. Dermot Coyle
14. The second applicant, Mr Dermot Coyle, was born in 1953. He
is at present unemployed and lives in County Tyrone, Northern
Ireland.
15. He was arrested at his home by police officers at 6.35 a.m.
on 1 October 1984 under section 12 of the 1984 Act. He was then
taken to Gough Barracks, Armagh, where he was detained until his
release at 11.05 p.m. on 7 October 1984, that is a period of
detention of six days and sixteen and a half hours.
16. Within a few hours of his arrest, he was questioned about
the planting of a land-mine intended to kill members of the
security forces on 23 February 1984 and a blast incendiary bomb
attack on 13 July 1984, both of which occurred in County Tyrone.
He was also interrogated about his suspected provision of firearms
and about his suspected membership of the Provisional IRA. He
maintained complete silence apart from one occasion when he asked
for his cigarettes. In one interview, he spat several times on the
floor and across the table in the interview room. He was visited
by his solicitor on 3 and 4 October 1984.
C. William McFadden
17. The third applicant, Mr William McFadden, was born in 1959.
He is at present unemployed and lives in Londonderry, Northern
Ireland.
18. He was arrested at his home at 7.00 a.m. on 1 October 1984
by a police officer under section 12 of the 1984 Act. He was then
taken to Castlereagh Police Holding Centre, Belfast, where he was
detained until his release at 1.00 p.m. on 5 October 1984, that is
a period of four days and six hours.
19. Within a few hours of his arrest, he was questioned about
the murder of a soldier in a bomb attack in Londonderry on 15
October 1983 and the murder of another soldier during a petrol
bomb and gunfire attack in Londonderry on 23 April 1984. He was
also interrogated about his suspected membership of the
Provisional IRA. Apart from one interview when he answered
questions of a general nature, he refused to answer any questions
put to him. In addition, he periodically stood up or sat on the
floor of the interview room. He was visited by his solicitor on 3
October 1984.
D. Michael Tracey
20. The fourth applicant, Mr Michael Tracey, was born in 1962.
He is an apprentice joiner and lives in Londonderry, Northern
Ireland.
21. He was arrested at his home at 7.04 a.m. on 1 October 1984
by police officers under section 12 of the 1984 Act. He was then
taken to Castlereagh Royal Ulster Constabulary ("RUC") Station,
Belfast, where he was detained until his release at 6.00 p.m. on 5
October 1984, that is a detention period of four days and eleven
hours.
22. Within a few hours of his arrest, he was questioned about
the armed robbery of post offices in Londonderry on 3 March 1984
and 29 May 1984 and a conspiracy to murder members of the security
forces. He was also interrogated concerning his suspected
membership of the Irish National Liberation Army ("INLA"), a
proscribed terrorist organisation. He remained silent in response
to all questions except certain questions of a general nature and
sought to disrupt the interviews by rapping on heating pipes in
the interview room, singing, whistling and banging his chair
against the walls and on the floor. He was visited by his
solicitor on 3 October 1984.
E. Facts common to all four applicants
23. All of the applicants were informed by the arresting
officer that they were being arrested under section 12 of the 1984
Act and that there were reasonable grounds for suspecting them to
have been involved in the commission, preparation or instigation
of acts of terrorism connected with the affairs of Northern
Ireland. They were cautioned that they need not say anything, but
that anything they did say might be used in evidence.
24. On the day following his arrest, each applicant was
informed by police officers that the Secretary of State for
Northern Ireland had agreed to extend his detention by a further
five days under section 12(4) of the 1984 Act. None of the
applicants was brought before a judge or other officer authorised
by law to exercise judicial power, nor were any of them charged
after their release.
II. Relevant domestic law and practice
A. Introduction
25. The emergency situation in Northern Ireland in the early
1970s and the attendant level of terrorist activity form the
background to the introduction of the Prevention of Terrorism
(Temporary Provisions) Act 1974 ("the 1974 Act"). Between 1972 and
1983, over two thousand deaths were attributable to terrorism in
Northern Ireland as compared with about one hundred in Great
Britain. In the mid 1980s, the number of deaths was significantly
lower than in the early 1970s but organised terrorism continued to
thrive.
26. The 1974 Act came into force on 29 November 1974. The Act
proscribed the IRA and made it an offence to display support in
public for that organisation in Great Britain. The IRA was already
a proscribed organisation in Northern Ireland. The Act also
conferred special powers of arrest and detention on the police so
that they could deal more effectively with the threat of terrorism
(see paragraphs 30 - 33 below).
27. The 1974 Act was subject to renewal every six months by
Parliament so that, inter alia, the need for the continued use of
the special powers could be monitored. The Act was thus renewed
until March 1976 when it was re-enacted with certain amendments.
Under section 17 of the 1976 Act, the special powers were
subject to parliamentary renewal every twelve months. The 1976 Act
was in turn renewed annually until 1984, when it was re-enacted
with certain amendments. The 1984 Act, which came into force in
March 1984, proscribed the INLA as well as the IRA. It has been
renewed every year but will expire in March 1989, when the
Government intend to introduce permanent legislation.
28. The 1976 Act was reviewed by Lord Shackleton in a report
published in July 1978 and subsequently by Lord Jellicoe in a
report published in January 1983. Annual reports on the 1984 Act
have been presented to Parliament by Sir Cyril Philips (for 1984
and 1985) and Viscount Colville (for 1986 and 1987), who also
completed in 1987 a wider-scale review of the operation of the
1984 Act.
29. These reviews were commissioned by the Government and
presented to Parliament to assist consideration of the continued
need for the legislation. The authors of these reviews concluded
in particular that in view of the problems inherent in the
prevention and investigation of terrorism, the continued use of
the special powers of arrest and detention was indispensable. The
suggestion that decisions extending detention should be taken by
the courts was rejected, notably because the information grounding
those decisions was highly sensitive and could not be disclosed to
the persons in detention or their legal advisers. For various
reasons, the decisions fell properly within the sphere of the
executive.
B. Power to arrest without warrant
under the 1984 and other Acts
30. The relevant provisions of section 12 of the 1984 Act,
substantially the same as those of the 1974 and 1976 Acts, are as
follows:
"12 (1) [A] constable may arrest without warrant a person whom
he has reasonable grounds for suspecting to be
...
(b) a person who is or has been concerned in the commission,
preparation or instigation of acts of terrorism to which this Part
of this Act applies;
...
(3) The acts of terrorism to which this Part of this Act
applies are
(a) acts of terrorism connected with the affairs of Northern
Ireland;
...
(4) A person arrested under this section shall not be detained
in right of the arrest for more than forty-eight hours after his
arrest; but the Secretary of State may, in any particular case,
extend the period of forty-eight hours by a period or periods
specified by him.
(5) Any such further period or periods shall not exceed five
days in all.
(6) The following provisions (requirement to bring accused
person before the court after his arrest) shall not apply to a
person detained in right of the arrest
...
(d) Article 131 of the Magistrates' Courts (Northern Ireland)
Order 1981;
...
(8) The provisions of this section are without prejudice to any
power of arrest exercisable apart from this section."
31. According to the definition given in section 14 (1) of the
1984 Act, terrorism "means the use of violence for political ends,
and includes any use of violence for the purpose of putting the
public or any section of the public in fear". An identical
definition of terrorism in the Northern Ireland (Emergency
Provisions) Act 1978 was held to be "in wide terms" by the House
of Lords, which rejected an interpretation of the word "terrorist"
that would have been "in narrower terms than popular usage of the
word "terrorist" might connote to a police officer or a layman"
(McKee v. Chief Constable for Northern Ireland [1985] 1 All
England Law Reports 1 at 3-4, per Lord Roskill).
32. Article 131 of the Magistrates' Courts (Northern Ireland)
Order 1981, declared inapplicable by section 12(6)(d) of the 1984
Act (see paragraph 30 above), provides that where a person
arrested without warrant is not within twenty-four hours released
from custody, he must be brought before a Magistrates' Court as
soon as practicable thereafter but not later than forty-eight
hours after his arrest.
33. The Northern Ireland (Emergency Provisions) Act 1978 also
conferred special powers of arrest without warrant. Section 11
provided that a constable could arrest without warrant any person
whom he suspected of being a terrorist. Such a person could be
detained for up to seventy-two hours without being brought before
a court.
The 1978 Act has been amended by the Northern Ireland
(Emergency Provisions) Act 1987, which came into force on 15 June
1987. The powers of arrest under the 1978 Act have been replaced
by a power to enter and search premises for the purpose of
arresting a suspected terrorist under section 12 of the 1984 Act.
C. Exercise of the power to make an arrest
under section 12 (1)(b) of the 1984 Act
34. In order to make a lawful arrest under section 12(1)(b) of
the 1984 Act, the arresting officer must have a reasonable
suspicion that the person being arrested is or has been concerned
in the commission, preparation or instigation of acts of
terrorism. In addition, an arrest without warrant is subject to
the applicable common law rules laid down by the House of Lords in
the case of Christie v. Leachinsky [1947] Appeal Cases 573 at 587
and 600. The person being arrested must in ordinary circumstances
be informed of the true ground of his arrest at the time he is
taken into custody or, if special circumstances exist which excuse
this, as soon thereafter as it is reasonably practicable to inform
him. This does not require technical or precise language to be
used provided the person being arrested knows in substance why.
In the case of Ex parte Lynch [1980] Northern Ireland Reports
126 at 131, in which the arrested person sought a writ of habeas
corpus, the High Court of Northern Ireland discussed section
12(1)(b). The arresting officer had told the applicant that he was
arresting him under section 12 of the 1976 Act as he suspected him
of being involved in terrorist activities. The High Court held
that the officer had communicated the true ground of arrest and
had done what was reasonable in the circumstances to convey to the
applicant the nature of his suspicion, namely that the applicant
was involved in terrorist activities. Accordingly, the High Court
found that the lawfulness of the arrest could not be impugned in
this respect.
35. The arresting officer's suspicion must be reasonable in the
circumstances and to decide this the court must be told something
about the sources and grounds of the suspicion (per Higgins J. in
Van Hout v. Chief Constable of the RUC and the Northern Ireland
Office, decision of Northern Ireland High Court, 28 June 1984).
D. Purpose of arrest and detention under
section 12 of the 1984 Act
36. Under ordinary law, there is no power to arrest and detain
a person merely to make enquiries about him. The questioning of a
suspect on the ground of a reasonable suspicion that he has
committed an arrestable offence is a legitimate cause for arrest
and detention without warrant where the purpose of such
questioning is to dispel or confirm such a reasonable suspicion,
provided he is brought before a court as soon as practicable (R.
v. Houghton [1979] 68 Criminal Appeal Reports 197 at 205 and
Holgate-Mohammed v. Duke [1984] 1 All England Law Reports 1054 at
1059).
On the other hand, Lord Lowry LCJ held in the case of Ex parte
Lynch (loc. cit. at 131) that under the 1984 Act no specific crime
need be suspected to ground a proper arrest under section 12
(1)(b). He added (ibid.):
"... [I]t is further to be noted that an arrest under section
12(1) leads ... to a permitted period of detention without
preferring a charge. No charge may follow at all; thus an arrest
is not necessarily ... the first step in a criminal proceeding
against a suspected person on a charge which was intended to be
judicially investigated."
E. Extension of period of detention
37. In Northern Ireland, applications for extended detention
beyond the initial forty-eight-hour period are processed at senior
police level in Belfast and then forwarded to the Secretary of
State for Northern Ireland for approval by him or, if he is not
available, a junior minister.
There are no criteria in the 1984 Act (or its predecessors)
governing decisions to extend the initial period of detention,
though strict criteria that have been developed in practice are
listed in the reports and reviews appended to the Government's
memorial.
According to statistics quoted by the Standing Advisory
Commission on Human Rights in its written submissions (see
paragraph 6 above), just over 2% of police requests for extended
detention in Northern Ireland between the entry into force of the
1984 Act in March 1984 and June 1987 were refused by the Secretary
of State.
F. Remedies
38. The principal remedies available to persons detained under
the 1984 Act are an application for a writ of habeas corpus and a
civil action claiming damages for false imprisonment.
1. Habeas corpus
39. Under the 1984 Act, a person may be arrested and detained
in right of arrest for a total period of seven days (section 12
(4) and (5) - see paragraph 30 above). Paragraph 5 (2) of Schedule
3 to the 1984 Act provides that a person detained pursuant to an
arrest under section 12 of the Act "shall be deemed to be in legal
custody when he is so detained". However, the remedy of habeas
corpus is not precluded by paragraph 5 (2) cited above. If the
initial arrest is unlawful, so also is the detention grounded upon
that arrest (per Higgins J. in the Van Hout case, loc. cit., at
18).
40. Habeas corpus is a procedure whereby a detained person may
make an urgent application for release from custody on the basis
that his detention is unlawful.
The court hearing the application does not sit as a court of
appeal to consider the merits of the detention: it is confined to
a review of the lawfulness of the detention. The scope of this
review is not uniform and depends on the context of the particular
case and, where appropriate, the terms of the relevant statute
under which the power of detention is exercised. The review will
encompass compliance with the technical requirements of such a
statute and may extend, inter alia, to an inquiry into the
reasonableness of the suspicion grounding the arrest (ex parte
Lynch, loc. cit., and Van Hout, loc. cit.). A detention that is
technically legal may also be reviewed on the basis of an alleged
misuse of power in that the authorities may have acted in bad
faith, capriciously or for an unlawful purpose (R v. Governor of
Brixton Prison, ex parte Sarno [1916] 2 King's Bench Reports 742
and R v. Brixton Prison (Governor), ex parte Soblen [1962] 3 All
England Law Reports 641).
The burden of proof is on the respondent authorities which must
justify the legality of the decision to detain, provided that the
person applying for a writ of habeas corpus has firstly
established a prima facie case (Khawaja v. Secretary of State
[1983] 1 All England Law Reports 765).
2. False imprisonment
41. A person claiming that he has been unlawfully arrested and
detained may in addition bring an action seeking damages for false
imprisonment. Where the lawfulness of the arrest depends upon
reasonable cause for suspicion, it is for the defendant authority
to prove the existence of such reasonable cause (Dallison v.
Caffrey [1965] 1 Queen's Bench Reports 348 and Van Hout, loc.
cit., at 15).
In false imprisonment proceedings, the reasonableness of an
arrest may be examined on the basis of the well-established
principles of judicial review of the exercise of executive
discretion (see Holgate-Mohammed v. Duke, loc. cit.).
PROCEEDINGS BEFORE THE COMMISSION
42. The applicants applied to the Commission on 18 October
1984, 22 October 1984, 22 November 1984 and 8 February 1985
respectively (applications nos. 11209/84, 11234/84, 11266/84 and
11386/85). They claimed that their arrest and detention were not
justified under Article 5 para. 1 (art. 5-1) of the Convention and
that there had also been breaches of paragraphs 2, 3, 4 and 5 of
that Article (art. 5-2, art. 5-3, art. 5-4, art. 5-5). They also
alleged that, contrary to Article 13 (art. 13), they had no
effective remedy in respect of their other complaints.
The complaint under Article 5 para. 2 (art. 5-2) was
subsequently withdrawn.
43. On 10 July 1986, the Commission ordered the joinder of the
applications in pursuance of Rule 29 of its Rules of Procedure
and, on the following day, it declared the applications
admissible.
In its report of 14 May 1987 (drawn up in accordance with
Article 31) (art. 31), the Commission concluded that there had
been a breach of paragraphs 3 and 5 of Article 5 (art. 5-3, art. 5-
5) in respect of Mr Brogan and Mr Coyle (by ten votes to two for
paragraph 3 (art. 5-3), and nine votes to three for paragraph 5
(art. 5-5)), but not in respect of Mr McFadden and Mr Tracey (by
eight votes to four for both paragraphs (art. 5-3, art. 5-5)). It
also concluded that there had been no breach of paragraphs 1 and 4
of Article 5 (art. 5-1, art. 5-4) (unanimously for paragraph 1
(art. 5-1), and by ten votes to two for paragraph 4 (art. 5-4))
and finally that no separate issue arose under Article 13 (art.
13) (unanimously).
The full text of the Commission's opinion and of the dissenting
opinions contained in the report is reproduced as an annex to this
judgment.
FINAL SUBMISSIONS MADE TO THE COURT BY THE GOVERNMENT
44. At the public hearing on 25 May 1988, the Government
maintained in substance the concluding submissions set out in
their memorial, whereby they requested the Court to decide
"(1) that the facts disclose no breach of paragraphs 1, 3, 4 or
5 of Article 5 (art. 5-1, art. 5-3, art. 5-4, art. 5-5) of the
Convention;
(2) that the facts disclose no breach of Article 13 (art. 13)
of the Convention, alternatively that no separate issue arises
under Article 13 (art. 13) of the Convention".
In addition, the Government requested the Court not to
entertain the complaint raised under Article 5 para. 2 (art. 5-2).
AS TO THE LAW
I. Scope of the case before the Court
45. In their original petitions to the Commission, the
applicants alleged breach of paragraph 2 of Article 5 (art. 5-2),
which provides:
"Everyone who is arrested shall be informed promptly, in a
language which he understands, of the reasons for his arrest and
of any charge against him."
However, they subsequently withdrew the claim, and the
Commission noted in its admissibility decision that the applicants
were no longer complaining under paragraph 2 (art. 5-2).
In a letter filed in the registry on 17 May 1988, the
applicants sought the leave of the Court to reinstate the
complaint. In their oral pleadings both the respondent Government
and the Commission objected to the applicants' request.
46. The scope of the Court's jurisdiction is determined by the
Commission's decision declaring the originating application
admissible (see, inter alia, the Weeks judgment of 2 March 1987,
Series A no. 114, p. 21, para. 37). The Court considers that
regard must be had in the instant case to the express withdrawal
of the claim under paragraph 2 (art. 5-2). As a result, the
Commission discontinued its examination of the admissibility of
this complaint. To permit the applicants to resuscitate this
complaint before the Court would be to circumvent the machinery
established for the examination of petitions under the Convention.
47. Consequently, the allegation that there has been a breach
of Article 5 para. 2 (art. 5-2) cannot be entertained.
II. General approach
48. The Government have adverted extensively to the existence
of particularly difficult circumstances in Northern Ireland,
notably the threat posed by organised terrorism.
The Court, having taken notice of the growth of terrorism in
modern society, has already recognised the need, inherent in the
Convention system, for a proper balance between the defence of the
institutions of democracy in the common interest and the
protection of individual rights (see the Klass and Others judgment
of 6 September 1978, Series A no. 28, pp. 23 and 27 - 28, paras.
48 - 49 and 59).
The Government informed the Secretary General of the Council of
Europe on 22 August 1984 that they were withdrawing a notice of
derogation under Article 15 (art. 15) which had relied on an
emergency situation in Northern Ireland (see Yearbook of the
Convention, vol. 14, p. 32 [1971], vol. 16, pp. 26 - 28 [1973],
vol. 18, p. 18 [1975], and vol. 21, p. 22 [1978], for
communications giving notice of derogation, and Information
Bulletin on Legal Activities within the Council of Europe and in
Member States, vol. 21, p. 2 [July, 1985], for the withdrawal).
The Government indicated accordingly that in their opinion "the
provisions of the Convention are being fully executed". In any
event, as they pointed out, the derogation did not apply to the
area of law in issue in the present case.
Consequently, there is no call in the present proceedings to
consider whether any derogation from the United Kingdom's
obligations under the Convention might be permissible under
Article 15 (art. 15) by reason of a terrorist campaign in Northern
Ireland. Examination of the case must proceed on the basis that
the Articles of the Convention in respect of which complaints have
been made are fully applicable. This does not, however, preclude
proper account being taken of the background circumstances of the
case. In the context of Article 5 (art. 5), it is for the Court to
determine the significance to be attached to those circumstances
and to ascertain whether, in the instant case, the balance struck
complied with the applicable provisions of that Article in the
light of their particular wording and its overall object and
purpose.
III. Alleged breach of Article 5 para. 1 (art. 5-1)
49. The applicants alleged breach of Article 5 para. 1 (art. 5-
1) of the Convention, which, in so far as relevant, provides:
"Everyone has the right to liberty and security of person. No
one shall be deprived of his liberty save in the following cases
and in accordance with a procedure prescribed by law:
...
(c) the lawful arrest or detention of a person effected for the
purpose of bringing him before the competent legal authority on
reasonable suspicion of having committed an offence ...;
..."
There was no dispute that the applicants' arrest and detention
were "lawful" under Northern Ireland law and, in particular, "in
accordance with a procedure prescribed by law". The applicants
argued that the deprivation of liberty they suffered by virtue of
section 12 of the 1984 Act failed to comply with Article 5 para. 1
(c) (art. 5-1-c), on the ground that they were not arrested on
suspicion of an "offence", nor was the purpose of their arrest to
bring them before the competent legal authority.
50. Under the first head of argument, the applicants maintained
that their arrest and detention were grounded on suspicion, not of
having committed a specific offence, but rather of involvement in
unspecified acts of terrorism, something which did not constitute
a breach of the criminal law in Northern Ireland and could not be
regarded as an "offence" under Article 5 para. 1 (c) (art. 5-1-c).
The Government have not disputed that the 1984 Act did not
require an arrest to be based on suspicion of a specific offence
but argued that the definition of terrorism in the Act was
compatible with the concept of an offence and satisfied the
requirements of paragraph 1 (c) (art. 5-1-c) in this respect, as
the Court's case-law confirmed. In this connection, the Government
pointed out that the applicants were not in fact suspected of
involvement in terrorism in general, but of membership of a
proscribed organisation and involvement in specific acts of
terrorism, each of which constituted an offence under the law of
Northern Ireland and each of which was expressly put to the
applicants during the course of their interviews following their
arrests.
51. Section 14 of the 1984 Act defines terrorism as "the use of
violence for political ends", which includes "the use of violence
for the purpose of putting the public or any section of the public
in fear" (see paragraph 31 above). The same definition of acts of
terrorism - as contained in the Detention of Terrorists (Northern
Ireland) Order 1972 and the Northern Ireland (Emergency
Provisions) Act 1973 - has already been found by the Court to be
"well in keeping with the idea of an offence" (see the Ireland v.
the United Kingdom judgment of 18 January 1978, Series A no. 25,
pp. 74 - 75, para. 196).
In addition, all of the applicants were questioned within a few
hours of their arrest about their suspected involvement in
specific offences and their suspected membership of proscribed
organisations (see paragraphs 13, 16, 19 and 22 above).
Accordingly, the arrest and subsequent detention of the
applicants were based on a reasonable suspicion of commission of
an offence within the meaning of Article 5 para. 1 (c) (art. 5-1-
c).
52. Article 5 para. 1 (c) (art. 5-1-c) also requires that the
purpose of the arrest or detention should be to bring the person
concerned before the competent legal authority.
The Government and the Commission have argued that such an
intention was present and that if sufficient and usable evidence
had been obtained during the police investigation that followed
the applicants' arrest, they would undoubtedly have been charged
and brought to trial.
The applicants contested these arguments and referred to the
fact that they were neither charged nor brought before a court
during their detention. No charge had necessarily to follow an
arrest under section 12 of the 1984 Act and the requirement under
the ordinary law to bring the person before a court had been made
inapplicable to detention under this Act (see paragraphs 30 and 32
above). In the applicants' contention, this was therefore a power
of administrative detention exercised for the purpose of gathering
information, as the use in practice of the special powers
corroborated.
53. The Court is not required to examine the impugned
legislation in abstracto, but must confine itself to the
circumstances of the case before it.
The fact that the applicants were neither charged nor brought
before a court does not necessarily mean that the purpose of their
detention was not in accordance with Article 5 para. 1 (c) (art. 5-
1-c). As the Government and the Commission have stated, the
existence of such a purpose must be considered independently of
its achievement and sub-paragraph (c) of Article 5 para. 1 (art. 5-
1-c) does not presuppose that the police should have obtained
sufficient evidence to bring charges, either at the point of
arrest or while the applicants were in custody.
Such evidence may have been unobtainable or, in view of the
nature of the suspected offences, impossible to produce in court
without endangering the lives of others. There is no reason to
believe that the police investigation in this case was not in good
faith or that the detention of the applicants was not intended to
further that investigation by way of confirming or dispelling the
concrete suspicions which, as the Court has found, grounded their
arrest (see paragraph 51 above). Had it been possible, the police
would, it can be assumed, have laid charges and the applicants
would have been brought before the competent legal authority.
Their arrest and detention must therefore be taken to have been
effected for the purpose specified in paragraph 1 (c) (art. 5-1-
c).
54. In conclusion, there has been no violation of Article 5
para. 1 (art. 5-1).
IV. Alleged breach of Article 5 para. 3 (art. 5-3)
55. Under the 1984 Act, a person arrested under section 12 on
reasonable suspicion of involvement in acts of terrorism may be
detained by police for an initial period of forty-eight hours,
and, on the authorisation of the Secretary of State for Northern
Ireland, for a further period or periods of up to five days (see
paragraphs 30 - 37 above).
The applicants claimed, as a consequence of their arrest and
detention under this legislation, to have been the victims of a
violation of Article 5 para. 3 (art. 5-3), which provides:
"Everyone arrested or detained in accordance with the
provisions of paragraph 1 (c) of this Article (art. 5-1-c) shall
be brought promptly before a judge or other officer authorised by
law to exercise judicial power and shall be entitled to trial
within a reasonable time or to release pending trial. Release may
be conditioned by guarantees to appear for trial."
The applicants noted that a person arrested under the ordinary
law of Northern Ireland must be brought before a Magistrates'
Court within forty-eight hours (see paragraph 32 above); and that
under the ordinary law in England and Wales (Police and Criminal
Evidence Act 1984) the maximum period of detention permitted
without charge is four days, judicial approval being required at
the thirty-six hour stage. In their submission, there was no
plausible reason why a seven-day detention period was necessary,
marking as it did such a radical departure from ordinary law and
even from the three-day period permitted under the special powers
of detention embodied in the Northern Ireland (Emergency
Provisions) Act 1978 (see paragraph 33 above). Nor was there any
justification for not entrusting such decisions to the judiciary
of Northern Ireland.
56. The Government have argued that in view of the nature and
extent of the terrorist threat and the resulting problems in
obtaining evidence sufficient to bring charges, the maximum
statutory period of detention of seven days was an indispensable
part of the effort to combat that threat, as successive
parliamentary debates and reviews of the legislation had confirmed
(see paragraphs 26 - 29 above). In particular, they drew attention
to the difficulty faced by the security forces in obtaining
evidence which is both admissible and usable in consequence of
training in anti-interrogation techniques adopted by those
involved in terrorism. Time was also needed to undertake necessary
scientific examinations, to correlate information from other
detainees and to liaise with other security forces. The Government
claimed that the need for a power of extension of the period of
detention was borne out by statistics. For instance, in 1987
extensions were granted in Northern Ireland in respect of 365
persons. Some 83 were detained in excess of five days and of this
number 39 were charged with serious terrorist offences during the
extended period.
As regards the suggestion that extensions of detention beyond
the initial forty-eight-hour period should be controlled or even
authorised by a judge, the Government pointed out the difficulty,
in view of the acute sensitivity of some of the information on
which the suspicion was based, of producing it in court. Not only
would the court have to sit in camera but neither the detained
person nor his legal advisers could be present or told any of the
details. This would require a fundamental and undesirable change
in the law and procedure of the United Kingdom under which an
individual who is deprived of his liberty is entitled to be
represented by his legal advisers at any proceedings before a
court relating to his detention. If entrusted with the power to
grant extensions of detention, the judges would be seen to be
exercising an executive rather than a judicial function. It would
add nothing to the safeguards against abuse which the present
arrangements are designed to achieve and could lead to
unanswerable criticism of the judiciary. In all the circumstances,
the Secretary of State was better placed to take such decisions
and to ensure a consistent approach. Moreover, the merits of each
request to extend detention were personally scrutinised by the
Secretary of State or, if he was unavailable, by another Minister
(see paragraph 37 above).
57. The Commission, in its report, cited its established case-
law to the effect that a period of four days in cases concerning
ordinary criminal offences and of five days in exceptional cases
could be considered compatible with the requirement of promptness
in Article 5 para. 3 (art. 5-3) (see respectively the
admissibility decisions in application no. 2894/66, X v. the
Netherlands, Yearbook of the Convention, vol. 9, p. 568 (1966),
and in application no. 4960/71, X v. Belgium, Collection of
Decisions, vol. 42, pp. 54 - 55 (1973)). In the Commission's
opinion, given the context in which the applicants were arrested
and the special problems associated with the investigation of
terrorist offences, a somewhat longer period of detention than in
normal cases was justified. The Commission concluded that the
periods of four days and six hours (Mr McFadden) and four days and
eleven hours (Mr Tracey) did satisfy the requirement of
promptness, whereas the periods of five days and eleven hours (Mr
Brogan) and six days and sixteen and a half hours (Mr Coyle) did
not.
58. The fact that a detained person is not charged or brought
before a court does not in itself amount to a violation of the
first part of Article 5 para. 3 (art. 5-3). No violation of
Article 5 para. 3 (art. 5-3) can arise if the arrested person is
released "promptly" before any judicial control of his detention
would have been feasible (see the de Jong, Baljet and van den
Brink judgment of 22 May 1984, Series A no. 77, p. 25, para. 52).
If the arrested person is not released promptly, he is entitled to
a prompt appearance before a judge or judicial officer.
The assessment of "promptness" has to be made in the light of
the object and purpose of Article 5 (art. 5) (see paragraph 48
above). The Court has regard to the importance of this Article
(art. 5) in the Convention system: it enshrines a fundamental
human right, namely the protection of the individual against
arbitrary interferences by the State with his right to liberty
(see the Bozano judgment of 18 December 1986, Series A no. 111, p.
23, para. 54). Judicial control of interferences by the executive
with the individual's right to liberty is an essential feature of
the guarantee embodied in Article 5 para. 3 (art. 5-3), which is
intended to minimise the risk of arbitrariness. Judicial control
is implied by the rule of law, "one of the fundamental principles
of a democratic society ..., which is expressly referred to in the
Preamble to the Convention" (see, mutatis mutandis, the above-
mentioned Klass and Others judgment, Series A no. 28, pp. 25 - 26,
para. 55) and "from which the whole Convention draws its
inspiration" (see, mutatis mutandis, the Engel and Others judgment
of 8 June 1976, Series A no. 22, p. 28, para. 69).
59. The obligation expressed in English by the word "promptly"
and in French by the word "{aussitot}" is clearly distinguishable
from the less strict requirement in the second part of paragraph 3
(art. 5-3) ("reasonable time"/"{delai} raisonnable") and even from
that in paragraph 4 of Article 5 (art. 5-4) ("speedily"/"{a} bref
{delai}"). The term "promptly" also occurs in the English text of
paragraph 2 (art. 5-2), where the French text uses the words "dans
le plus court {delai}". As indicated in the Ireland v. the United
Kingdom judgment (18 January 1978, Series A no. 25, p. 76, para.
199), "promptly" in paragraph 3 (art. 5-3) may be understood as
having a broader significance than "{aussitot}", which literally
means immediately. Thus confronted with versions of a law-making
treaty which are equally authentic but not exactly the same, the
Court must interpret them in a way that reconciles them as far as
possible and is most appropriate in order to realise the aim and
achieve the object of the treaty (see, inter alia, the Sunday
Times judgment of 26 April 1979, Series A no. 30, p. 30, para. 48,
and Article 33 para. 4 of the Vienna Convention of 23 May 1969 on
the Law of Treaties).
The use in the French text of the word "{aussitot}", with its
constraining connotation of immediacy, confirms that the degree of
flexibility attaching to the notion of "promptness" is limited,
even if the attendant circumstances can never be ignored for the
purposes of the assessment under paragraph 3 (art. 5-3). Whereas
promptness is to be assessed in each case according to its special
features (see the above-mentioned de Jong, Baljet and van den
Brink judgment, Series A no. 77, p. 25, para. 52), the
significance to be attached to those features can never be taken
to the point of impairing the very essence of the right guaranteed
by Article 5 para. 3 (art. 5-3), that is to the point of
effectively negativing the State's obligation to ensure a prompt
release or a prompt appearance before a judicial authority.
60. The instant case is exclusively concerned with the arrest
and detention, by virtue of powers granted under special
legislation, of persons suspected of involvement in terrorism in
Northern Ireland. The requirements under the ordinary law in
Northern Ireland as to bringing an accused before a court were
expressly made inapplicable to such arrest and detention by
section 12(6) of the 1984 Act (see paragraphs 30 and 32 above).
There is no call to determine in the present judgment whether in
an ordinary criminal case any given period, such as four days, in
police or administrative custody would as a general rule be
capable of being compatible with the first part of Article 5 para.
3 (art. 5-3).
None of the applicants was in fact brought before a judge or
judicial officer during his time in custody. The issue to be
decided is therefore whether, having regard to the special
features relied on by the Government, each applicant's release can
be considered as "prompt" for the purposes of Article 5 para. 3
(art. 5-3).
61. The investigation of terrorist offences undoubtedly
presents the authorities with special problems, partial reference
to which has already been made under Article 5 para. 1 (art. 5-1)
(see paragraph 53 above). The Court takes full judicial notice of
the factors adverted to by the Government in this connection. It
is also true that in Northern Ireland the referral of police
requests for extended detention to the Secretary of State and the
individual scrutiny of each police request by a Minister do
provide a form of executive control (see paragraph 37 above). In
addition, the need for the continuation of the special powers has
been constantly monitored by Parliament and their operation
regularly reviewed by independent personalities (see paragraphs 26
- 29 above). The Court accepts that, subject to the existence of
adequate safeguards, the context of terrorism in Northern Ireland
has the effect of prolonging the period during which the
authorities may, without violating Article 5 para. 3 (art. 5-3),
keep a person suspected of serious terrorist offences in custody
before bringing him before a judge or other judicial officer.
The difficulties, alluded to by the Government, of judicial
control over decisions to arrest and detain suspected terrorists
may affect the manner of implementation of Article 5 para. 3 (art.
5-3), for example in calling for appropriate procedural
precautions in view of the nature of the suspected offences.
However, they cannot justify, under Article 5 para. 3 (art. 5-3),
dispensing altogether with "prompt" judicial control.
62. As indicated above (paragraph 59), the scope for
flexibility in interpreting and applying the notion of
"promptness" is very limited. In the Court's view, even the
shortest of the four periods of detention, namely the four days
and six hours spent in police custody by Mr McFadden (see
paragraph 18 above), falls outside the strict constraints as to
time permitted by the first part of Article 5 para. 3 (art. 5-3).
To attach such importance to the special features of this case as
to justify so lengthy a period of detention without appearance
before a judge or other judicial officer would be an unacceptably
wide interpretation of the plain meaning of the word "promptly".
An interpretation to this effect would import into Article 5 para.
3 (art. 5-3) a serious weakening of a procedural guarantee to the
detriment of the individual and would entail consequences
impairing the very essence of the right protected by this
provision. The Court thus has to conclude that none of the
applicants was either brought "promptly" before a judicial
authority or released "promptly" following his arrest. The
undoubted fact that the arrest and detention of the applicants
were inspired by the legitimate aim of protecting the community as
a whole from terrorism is not on its own sufficient to ensure
compliance with the specific requirements of Article 5 para. 3
(art. 5-3).
There has thus been a breach of Article 5 para. 3 (art. 5-3) in
respect of all four applicants.
V. Alleged breach of Article 5 para. 4 (art. 5-4)
63. The applicants argued that as Article 5 (art. 5) had not
been incorporated into United Kingdom law, an effective review of
the lawfulness of their detention, as required by paragraph 4 of
Article 5 (art. 5-4), was precluded. Article 5 para. 4 (art. 5-4)
provides as follows:
"Everyone who is deprived of his liberty by arrest or detention
shall be entitled to take proceedings by which the lawfulness of
his detention shall be decided speedily by a court and his release
ordered if the detention is not lawful."
64. The remedy of habeas corpus was available to the applicants
in the present case, though they chose not to avail themselves of
it. Such proceedings would have led to a review of the lawfulness
of their arrest and detention under the terms of the 1984 Act and
the applicable principles developed by case-law (see paragraphs 39
- 40 above).
The Commission found that the requirements of Article 5 para. 4
(art. 5-4) were satisfied since the review available in Northern
Ireland would have encompassed the procedural and substantive
basis, under the Convention, for their detention. The Government
have adopted the same reasoning.
65. According to the Court's established case-law, the notion
of "lawfulness" under paragraph 4 (art. 5-4) has the same meaning
as in paragraph 1 (art. 5-1) (see notably the Ashingdane judgment
of 28 May 1985, Series A no. 93, p. 23, para. 52); and whether an
"arrest" or "detention" can be regarded as "lawful" has to be
determined in the light not only of domestic law, but also of the
text of the Convention, the general principles embodied therein
and the aim of the restrictions permitted by Article 5 para. 1
(art. 5-1) (see notably the above-mentioned Weeks judgment, Series
A no. 114, p. 28, para. 57). By virtue of paragraph 4 of Article 5
(art. 5-4), arrested or detained persons are entitled to a review
bearing upon the procedural and substantive conditions which are
essential for the "lawfulness", in the sense of the Convention, of
their deprivation of liberty. This means that, in the instant
case, the applicants should have had available to them a remedy
allowing the competent court to examine not only compliance with
the procedural requirements set out in section 12 of the 1984 Act
but also the reasonableness of the suspicion grounding the arrest
and the legitimacy of the purpose pursued by the arrest and the
ensuing detention.
As is shown by the relevant case-law, in particular the Van
Hout and Lynch judgments (see paragraph 40 above), these
conditions are met in the practice of the Northern Ireland courts
in relation to the remedy of habeas corpus.
Accordingly, there has been no violation of Article 5 para. 4
(art. 5-4).
VI. Alleged breach of Article 5 para. 5 (art. 5-5)
66. The applicants further alleged breach of Article 5 para. 5
(art. 5-5) which reads:
"Everyone who has been the victim of arrest or detention in
contravention of the provisions of this Article shall have an
enforceable right to compensation."
A claim for compensation for unlawful deprivation of liberty
may be made in the United Kingdom in respect of a breach of
domestic law (see paragraph 41 above on false imprisonment). As
Article 5 (art. 5) is not considered part of the domestic law of
the United Kingdom, no claim for compensation lies for a breach of
any provision of Article 5 (art. 5) which does not at the same
time constitute a breach of United Kingdom law.
The Government argued, inter alia, that the aim of paragraph 5
(art. 5-5) is to ensure that the victim of an "unlawful" arrest or
detention should have an enforceable right to compensation. In
this regard, they have also contended that "lawful" for the
purposes of the various paragraphs of Article 5 (art. 5) is to be
construed as essentially referring back to domestic law and in
addition as excluding any element of arbitrariness. They concluded
that even in the event of a violation being found of any of the
first four paragraphs, there has been no violation of paragraph 5
because the applicants' deprivation of liberty was lawful under
Northern Ireland law and was not arbitrary.
67. The Court, like the Commission, considers that such a
restrictive interpretation is incompatible with the terms of
paragraph 5 (art. 5-5) which refers to arrest or detention "in
contravention of the provisions of this Article".
In the instant case, the applicants were arrested and detained
lawfully under domestic law but in breach of paragraph 3 of
Article 5 (art. 5-3). This violation could not give rise, either
before or after the findings made by the European Court in the
present judgment, to an enforceable claim for compensation by the
victims before the domestic courts; this was not disputed by the
Government.
Accordingly, there has also been a breach of paragraph 5 (art.
5-5) in this case in respect of all four applicants. This finding
is without prejudice to the Court's competence under Article 50
(art. 50) in the matter of awarding compensation by way of just
satisfaction (see the Neumeister judgment of 7 May 1974, Series A
no. 17, p. 13, para. 30).
VII. Alleged breach of Article 13 (art. 13)
68. The applicants claimed before the Commission that they had
no effective remedy in Northern Ireland in respect of their
complaints under Article 5 (art. 5) and that consequently there
was also a breach of Article 13 (art. 13) which provides as
follows:
"Everyone whose rights and freedoms as set forth in [the]
Convention are violated shall have an effective remedy before a
national authority notwithstanding that the violation has been
committed by persons acting in an official capacity."
In the light of the finding that there has been no violation of
Article 5 para. 4 (art. 5-4) in this case, the Court does not deem
it necessary to inquire whether the less strict requirements of
Article 13 (art. 13) were complied with, especially as the
applicants did not pursue this complaint before the Court (see,
inter alia, the Bouamar judgment of 29 February 1988, Series A no.
129, p. 25, para. 65).
VIII. Application of Article 50 (art. 50)
69. By virtue of Article 50 (art. 50),
"If the Court finds that a decision or a measure taken by a
legal authority or any other authority of a High Contracting Party
is completely or partially in conflict with the obligations
arising from the ... Convention, and if the internal law of the
said Party allows only partial reparation to be made for the
consequences of this decision or measure, the decision of the
Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured
party."
70. The applicants, three of whom have received legal aid
before the Commission and the Court, did not submit any claim for
reimbursement of costs and expenses, and this is not a matter
which the Court has to examine of its own motion (see, as the most
recent authority, the above-mentioned Bouamar judgment, ibid., p.
26, para. 68).
71. On the other hand, the applicants contended that "because
the breaches were conscious and flagrant, exemplary damages or an
enhanced award of damages ... would be appropriate". They
suggested that compensation should be calculated on the basis of
approximately 2000 GBP (two thousand pounds) per hour for each
hour of wrongful detention.
The Government requested the Court to reserve the matter.
In the circumstances of the case, the Court considers that the
question of the application of Article 50 (art. 50) is not yet
ready for decision in relation to the claim for compensation for
prejudice suffered. It is therefore necessary to reserve the
matter and to fix the further procedure, taking due account of the
possibility of an agreement between the respondent State and the
applicants (Rule 53 paras. 1 and 4 of the Rules of Court).
FOR THESE REASONS, THE COURT
1. Holds by sixteen votes to three that there has been no
violation of Article 5 para. 1 (art. 5-1);
2. Holds by twelve votes to seven that there has been a
violation of Article 5 para. 3 (art. 5-3) in respect of all four
applicants;
3. Holds unanimously that there has been no violation of
Article 5 para. 4 (art. 5-4);
4. Holds by thirteen votes to six that there has been a
violation of Article 5 para. 5 (art. 5-5) in respect of all four
applicants;
5. Holds unanimously that it is not necessary also to consider
the case under Article 13 (art. 13);
6. Holds unanimously that there is no call to examine the
application of Article 50 (art. 50) in relation to reimbursement
of any costs or expenses incurred;
7. Holds unanimously that the question of the application of
Article 50 (art. 50) as raised in respect of compensation for
prejudice sustained is not ready for decision;
accordingly,
(a) reserves the said question in that respect;
(b) invites the Government to submit, within the forthcoming
three months, their written comments thereon and, in particular,
to notify the Court of any agreement reached between them and the
applicants;
(c) reserves the further procedure and delegates to the
President of the Court power to fix the same if need be.
Done in English and in French, and delivered at a public
hearing in the Human Rights Building, Strasbourg on 29 November
1988.
Signed: Rolv RYSSDAL
President
Signed: {Marc-Andre EISSEN}
Registrar
In accordance with Article 51 para. 2 (art. 51-2) of the
Convention and Rule 52 para. 2 of the Rules of Court, the
following separate opinions are annexed to the present judgment:
- joint dissenting opinion of Mr {Thor Vilhjalmsson}, Mrs
Bindschedler-Robert, Mr {Golcuklu}, Mr Matscher and Mr Valticos;
- partly dissenting opinion of Mr Pinheiro Farinha;
- dissenting opinion of Mr Walsh and Mr Carrillo Salcedo in
respect of Article 5 para. 1 (c) (art. 5-1-c);
- partly dissenting opinion of Sir Vincent Evans;
- concurring opinion of Mr De Meyer;
- dissenting opinion of Mr Martens.
Initialled: R.R.
Initialled: M.-A.E.
JOINT DISSENTING OPINION OF JUDGES {THOR VILHJALMSSON},
BINDSCHEDLER-ROBERT, {GOLCUKLU}, MATSCHER AND VALTICOS
(Translation)
1. The application of Article 5 para. 3 (art. 5-3) is complex
in the instant case, because it raises a question of legal
construction - which has in fact already been decided in earlier
cases - and brings different rights and interests into conflict.
We cannot share the view of the majority of the Court as to the
way in which the issue should be resolved.
As regards the question of legal construction, firstly, it is
clear that in several previous cases the Court and the Commission
have both taken the view that the requirement that "everyone
arrested or detained ... shall be brought promptly [in French:
{aussitot}] before a judge ..." does not, given the English term
used and the general context, mean that this must be done
immediately and instantaneously, but that it must be done as soon
as possible having regard to place, time and the circumstances of
each case. Some - limited - discretion is here left to
governments, subject to review by the Convention institutions.
The question is how much latitude is allowable. Obviously the
acceptable period of time will not be the same in every case, and
it would be artificial to lay down a numerical limit valid for all
situations. The Court has on more than one occasion held that it
is impossible to translate the concept of reasonable time into a
fixed number of days, weeks, etc. (see the {Stogmuller} judgment
of 10 November 1969, Series A no. 9). Thus, in each case, there
arises a question of assessment, which will depend on the
particular circumstances.
In earlier cases, the Commission took the view that in the case
of ordinary criminal offences a period of four days' detention was
consistent with the requirement of Article 5 para. 3 (art. 5-3),
and a period of five days was found to be acceptable in an
exceptional case in which the detainee had had to be hospitalised.
On the other hand, both the Court and the Commission held that
various cases - concerning mostly Sweden and the Netherlands - in
which the periods spent in custody prior to appearance before a
judge or other judicial officer ranged from seven to fifteen days
were incompatible with the provision in question.
The background to the instant case is a situation which no one
would deny is exceptional. Terrorism in Northern Ireland has
assumed alarming proportions and has claimed more than 2,000
victims who have died following actions of this kind. The nature
and organisation of terrorism, the fear it inspires and the
secrecy surrounding it make it difficult, having regard also to
the applicable criminal procedure (which does not provide for the
swift intervention of an investigating judge), to bring detainees
promptly before a court. At the same time there can be no question
of accepting prolonged detention, which violates the rights of the
persons detained and is in any case expressly prohibited in
Article 5 para. 3 (art. 5-3), a provision fundamental to the
protection of personal liberty.
It is therefore necessary to weigh carefully, on the one hand,
the rights of detainees and, on the other, those of the population
as a whole, which is seriously threatened by terrorist activity.
In the instant case, the four applicants were detained without
being brought before a judicial authority for periods varying from
four days and six hours to six days and sixteen and a half hours.
In our view, no distinction can be made between these
individual cases as they all fall within the same category and the
various periods do not differ very substantially.
In view of the exceptional situation in Northern Ireland, which
was referred to above, it seems to us that in the final analysis,
if a period of four days has been accepted in the case of normal
situations, it would be reasonable to regard the foregoing periods
of time, which are all less than a week, as being acceptable. Such
a view fits in with the case-law and is justified by the wholly
exceptional conditions obtaining in Northern Ireland.
While considering, therefore, that there was no breach of
Article 5 para. 3 (art. 5-3) in the instant case, we are anxious
to stress that this view can be maintained only in so far as such
exceptional conditions prevail in the country, and that the
authorities should monitor the situation closely in order to
return to the practices of ordinary law as soon as more normal
conditions are restored, and even that, until then, an effort
should be made to reduce as much as possible the length of time
for which a person is detained before being brought before a
judge.
2. Nor can we follow the majority of the Court in finding a
breach of Article 5 para. 5 (art. 5-5). On the one hand, since we
take the view that there has been no violation of Article 5 para.
3 (art. 5-3), no question of reparation arises. On the other hand,
the determination of the exact scope of Article 5 para. 5 (art. 5-
5) and of the conditions under which a detention considered to be
wrongful can ground an entitlement to compensation raises
difficult issues and it does not appear appropriate to us to
discuss them on the present occasion.
PARTLY DISSENTING OPINION OF JUDGE PINHEIRO FARINHA
(Translation)
1. In my opinion, there was also a violation of Article 5 para.
1 (art. 5-1) for the following reasons.
2. "... [T]he Court has stressed the vital role of the
international jurisdiction and the necessity of interpreting
restrictions on personal freedom strictly having regard to the
exceptional importance of the right guaranteed, which is crucial
for the freedom and dignity of the human being" (Louis-Edmond
Pettiti, preface to the book by Vincent Berger, Jurisprudence de
la Cour {europeenne} des Droits de l'Homme).
3. A "person whom it is reasonably considered necessary to
prevent ... committing an offence" may be arrested or detained
only "for the purpose of bringing him before the competent legal
authority" (see the Lawless judgment of 1 July 1961, Series A no.
3, pp. 51 - 52, para. 14). The applicants, however, were detained
for the purposes of the investigation so that evidence could be
gathered, and not "for the purpose of bringing [them] before the
competent legal authority".
4. Detainees are required to be brought before the competent
legal authority in order that the lawfulness of their detention
may be monitored; an assessment has to be made of whether the
suspicions of the police are reasonable.
I do not consider it compatible with the Convention that a
police officer should arrest a person whom he reasonably suspects
of being or having been involved in the commission, preparation or
instigation of terrorist acts and that the police should not be
required to answer to a judicial authority in order that it may be
verified that there is a reasonable suspicion.
DISSENTING OPINION OF JUDGES WALSH AND CARRILLO
SALCEDO IN RESPECT OF ARTICLE 5 PARA. 1 (c)
(art. 5-1-c)
We believe that Article 5 (art. 5) of the European Convention
on Human Rights does not afford to the State any margin of
appreciation. If the concept of a margin of appreciation were to
be read into Article 5 (art. 5), it would change the whole nature
of this all-important provision which would then become subject to
executive policy.
An arrest made under section 12 of the Prevention of Terrorism
Act 1984 as modified or amended by the various orders mentioned in
the case and the detention thereby permitted do not require the
preferring of any charge against the arrested person at any time.
Thus such an arrest and detention
"is not necessarily ... the first step in a criminal proceeding
against a suspected person on a charge which was intended to be
judicially investigated" (see the judgment of Lord Lowry, Lord
Chief Justice, in the case of ex parte Lynch, referred to at
paragraph 36 of the judgment of the Court).
All that is required is a reasonable suspicion on the part of
the arresting authority that the person arrested is or has been
concerned in
"acts of terrorism connected with the affairs of Northern
Ireland" (see paragraph 30 of the judgment of the Court).
Although in fact there is no such offence as "terrorism"
(definition of which appears in paragraph 31 of the judgment of
the Court), the law does not require the detained person to be
informed of any specific criminal offence of which he may be
suspected, nor does the law require that his interrogation should
be in respect of offences of which he may be suspected. In fact
his interrogation might be confined solely to matters of which
other persons are suspected. The longer a person is detained in
custody, the more likely he is to confess to something. In our
opinion, Article 5 (art. 5) does not permit the arrest and
detention of persons for interrogation in the hope that something
will turn up in the course of the interrogation which would
justify the bringing of a charge.
In our view the arrests in the present cases were for the
purpose of interrogation at a time when there was no evidential
basis for the bringing of any charge against them. No such
evidence ever emerged and eventually they had to be released. That
the legislation in question is used for such a purpose is amply
borne out by the fact that since 1974 15,173 persons have been
arrested and detained in the United Kingdom pursuant to the
legislation yet less than 25% of those persons, namely 3,342, have
been charged with any criminal offence arising out of the
interrogation including offences totally unconnected with the
original arrest and detention. Still fewer of them have been
convicted of any offence of a terrorist type.
The Convention embodies the presumption of innocence and thus
enshrines a most fundamental human right, namely the protection of
the individual against arbitrary interference by the State with
his right to liberty. The circumstances of the arrest and
detention in the present cases were not compatible with this right
and accordingly we are of the opinion that Article 5 para. 1 (art.
5-1) has been violated.
The undoubted fact that the arrest of the applicants was
inspired by the legitimate aim of protecting the community as a
whole from terrorism is in our opinion not sufficient to ensure
compliance with the requirements of Article 5 para. 1 (c) (art. 5-
1-c). Compliance requires that the purpose of the arrest must be
to bring the person arrested before the competent legal authority
on reasonable suspicion of having committed a specified offence or
offences. The Convention does not permit an arrest for the
purposes of interrogation in the hope of getting enough
information to ground a charge.
PARTLY DISSENTING OPINION OF JUDGE SIR VINCENT EVANS
1. I agree with the judgment of the Court that there was no
violation of Article 5 para. 1 (art. 5-1) or of Article 5 para. 4
(art. 5-4) in this case and also that it is not necessary to
consider the case under Article 13 (art. 13). I am unable to
agree, however, with the majority of my colleagues that there have
been violations of Article 5 para. 3 and of Article 5 para. 5
(art. 5-3, art. 5-5).
2. The application of Article 5 para. 3 (art. 5-3) in the
present case turns on the meaning which should be given to the
word "promptly" in the context of the requirement that "everyone
arrested or detained in accordance with the provisions of
paragraph 1 (c) of this Article (art. 5-1-c) shall be brought
promptly before a judge or other officer authorised by law to
exercise judicial power". Section 12 of the Prevention of
Terrorism (Temporary Provisions) Act 1984 permits a person
suspected on reasonable grounds of involvement in acts of
terrorism to be detained for a period of up to seven days, subject
to the authorisation of the Secretary of State after forty-eight
hours, before he is released or brought before a court. The
question is whether the detention of the applicants for periods
ranging from four days and six hours to six days and sixteen and a
half hours under the provisions of that section without being
brought before a court was compatible with Article 5 para. 3 (art.
5-3).
3. The Court has already recognised in several cases that the
word "promptly" in the context of Article 5 para. 3 (art. 5-3)
cannot mean "immediately". Thus in the case of de Jong, Baljet and
van den Brink the Court said: "The issue of promptness must be
assessed in each case according to its special features" (judgment
of 22 May 1984, Series A no. 77, p. 25, para. 52). In that case it
found that "in the particular circumstances, even taking into
account the exigencies of military life and military justice",
intervals of six, seven and eleven days could not be regarded as
consistent with the required "promptness" (ibid.). But the clear
implication of this finding was that, in the Court's opinion, it
was consistent with the use of the word "promptly" (and
"{aussitot}" in the French text) and with the object and purpose
of paragraph 3 (art. 5-3) to allow some - though certainly not
unlimited - flexibility having regard to the circumstances in
which the individuals concerned were detained.
The Commission for its part has for more than twenty years
taken the view that in normal cases a period of up to four days
before the detained person is brought before a judge is compatible
with the requirement of promptitude and that a somewhat longer
period is justifiable in some circumstances. The Court has not
hitherto cast doubt on the Commission's view in these respects. If
anything, the Court's judgments in the de Jong, Baljet and van den
Brink and other cases have tended by implication to confirm it.
Furthermore, the Court has consistently recognised that States
must, in assessing the compatibility of their laws and practices
with the requirements of the Convention, be permitted a "margin of
appreciation" and that inherent in the whole Convention is the
search for a fair balance between the demands of the general
interest of the community and the protection of the individual's
fundamental rights. In the Klass case, the Court agreed with the
Commission that "some compromise between the requirements of
defending democratic society and individual rights is inherent in
the system of the Convention" (judgment of 6 September 1978,
Series A no. 28, p. 28, para. 59).
In my opinion, the jurisprudence thus far developed constitutes
a reasonable interpretation of Article 5 para. 3 (art. 5-3), and
in particular of the word "promptly".
4. The need to assess the issue of promptness according to the
special features of the case and to strike a fair balance between
the different rights and interests involved are considerations
which are surely relevant in the special circumstances of the
situation in Northern Ireland where more than thirty thousand
persons have been killed, maimed or injured as a direct result of
terrorist activity in the last twenty years. The balance to be
sought in applying the Convention in this situation is between, on
the one hand, the interests of the community and of ordinary
decent men, women and children who are so often the victims of
terrorism and, on the other hand, the rights of persons suspected
on reasonable grounds of belonging to or supporting a proscribed
terrorist organisation or of otherwise being concerned in the
commission, preparation or instigation of acts of terrorism.
The special factors held by the Government to justify the
exceptional powers of detention in cases under section 12 of the
1984 Act are summarised in paragraph 56 of the Court's judgment.
They include the difficulty faced by the security forces in these
cases in obtaining evidence which is admissible and usable
particularly in consequence of the training received by terrorists
in anti-interrogation techniques, the highly sensitive nature of
information on which suspicion is based in many such cases making
impossible its production in court in the presence of the detained
person or his legal adviser, and the extra time needed for
examining and correlating evidence and for liaison with other
security forces. The need for the exceptional powers under section
12 to which such factors give rise is supported by the statistics
quoted in the same paragraph of the judgment - that in 1987, for
instance, of some 83 persons detained in excess of five days, 39
were charged with serious terrorist offences during the extended
period.
Viscount Colville in chapter 12 of his 1987 Report on the
operation of the 1984 Act accepted that there was no technical
reason why the decison to grant an extension of a person's
detention beyond 48 hours should not be made by a High Court Judge
instead of by the Secretary of State, but he concluded that such a
change would be wrong. He pointed out that the decisions in
question would have to be made by a judge sitting in camera
without any effective representation of the detained person and
that in his opinion the change would add nothing to the safeguards
for civil liberties but could lead to unanswerable criticisms of
the judiciary. These considerations were of course equally
pertinent in 1984 when the applicants were detained (see, for
instance, Lord Jellicoe's Report of 1983 on the operation of the
Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1976, para.
70). I find them to be convincing and to support the view that the
relevant provisions of section 12 of the 1984 Act do enable a fair
balance to be struck between the interests of the community and
the rights of persons detained thereunder.
The Court in paragraph 61 of its judgment takes notice of and
does not dispute the factors adverted to by the Government and it
acknowledges the special problems which the investigation of
terrorist offences poses for the authorities of the State. It also
accepts that the difficulties of judicial control over decisions
to arrest and detain suspected terrorists may call for
"appropriate procedural precautions". The majority of the Court
have nevertheless felt constrained to interpret the word
"promptly" as in effect making incompatible with Article 5 para. 3
(art. 5-3) any period of detention under section 12 of the 1984
Act exceeding the four days previously considered, at least by the
Commission, to be acceptable in normal cases. In my opinion, given
that the notion of promptness in the context of Article 5 para. 3
(art. 5-3) must be applied with some degree of flexibility, this
is an unduly restrictive interpretation which does not take
sufficiently into account the special factors underlying the
provisions of section 12. My conclusion is that the provisions in
question are justified by the need to strike a fair balance in the
circumstances and that they are consonant with what must also be
the aim under the Convention of protecting human rights against
the continuing inhumanity of terrorism in Northern Ireland.
5. For these reasons, I do not find that the power under
section 12 of the 1984 Act to detain a person for up to seven days
without bringing him before a court is in itself incompatible with
Article 5 para. 3 (art. 5-3). As regards the exercise of that
power in the four instances before the Court, there is no reason
to doubt that each of the applicants was justifiably detained in
accordance with section 12 and consequently in my opinion there
was no violation of Article 5 para. 3 (art. 5-3) in any of these
cases.
6. It follows that in my view there was no violation of Article
5 para. 5 (art. 5-5) either.
CONCURRING OPINION OF JUDGE DE MEYER
Whilst wholly concurring in the result of the judgment, I would
observe, as to the dictum in paragraph 48, that the present case
does not really raise the issue of "the defence of the
institutions of democracy", but rather concerns a problem of civil
coexistence within a society deeply torn by national and religious
antagonisms.
DISSENTING OPINION OF JUDGE MARTENS
I. Preliminary remarks
1. I find that I am unable to concur in the opinion of the
majority that the United Kingdom is in violation of its
obligations under Article 5 para. 3 (art. 5-3) of the Convention
in this case.
I rather regret this because, being called to the Court but
recently, I am reluctant to disagree with so many of my more
experienced brethren.
2. I regret this all the more because, generally speaking, it
is my conviction that it enhances the Court's authority if the
right to express a dissenting opinion is used rather reticently.
Moreover, in this particular case I share to a great extent the
opinions of the majority. I to think:
(1) that this case cannot be judged without taking into account
that it is concerned with terrorism (paragraph 48 of the Court's
judgment);
(2) that it is permissible to take this factor into account
although Article 15 (art. 15) of the Convention does not apply
(ibid.); and
(3) that "judicial control of interferences by the executive
with the individual's right to liberty is an essential feature of
the guarantee embodied in Article 5 para. 3 (art. 5-3)" (paragraph
58 of the Court's judgment).
That I have nevertheless reached a different conclusion is, I
think, due to a difference of opinion with regard, firstly, to the
weight to be attached to terrorism, or rather to the liberty to be
left to Governments to cope with that and similar scourges of our
times, especially where the individual's right to liberty is
concerned, and, secondly, to the weight to be attached to the
wording of the Convention.
3. As the Court rightly recalls in paragraph 48 of its
judgment, terrorism is a feature of modern life, which has
attained its present extent and intensity only since the
Convention was drafted. Terrorism - and particularly terorrism on
the scale obtaining in Northern Ireland - is the very negation of
the principles the Convention stands for and should therefore be
combated as vigorously as possible. It seems obvious that to
suppress terrorism the executive needs extraordinary powers, just
as it seems obvious that Governments should to a large extent be
free to choose the ways and means which they think most
efficacious for combating terrorism. Of course, in combating
terrorism the States Parties to the Convention have to respect the
rights and freedoms secured therein to everyone. I subscribe to
that and I am aware of the danger of measures being taken which,
as the Court has put it, may undermine or even destroy democracy
on the ground of defending it (see the Klass and Others judgment
of 6 September 1978, Series A no. 28, p. 23, para. 49). But I
think that this danger must not be exaggerated - especially with
regard to States which have a long and firm traditon of democracy
- and should not lead to the wings of national authorities being
excessively clipped, for that would unduly benefit those who do
not hesitate to trample on the rights and freedoms of others.
4. It goes without saying that a person against whom there is a
reasonable suspicion of being involved in acts of terrorism should
be free from torture or inhuman or degrading treatment. But it
seems to me legitimate to ask whether he may not be detained,
before being brought before a judge, for a somewhat longer period
than is acceptable under ordinary criminal law. In this
connection, I consider that the Court by saying, in the second
section of paragraph 58 of its judgment, that Article 5 (art. 5)
"enshrines a fundamental human right" somewhat overestimates the
importance of this provision in the Convention system.
Undoubtedly, the right to liberty and security of person is an
important right, but it does not belong to that small nucleus of
rights from which no derogation is permitted. This means that
there is room for weighing the general interest in an effective
combating of terrorism against the individual interests of those
who are arrested on a reasonable suspicion of involvement in acts
of terrorism. The search for such a fair balance between the
general interest of the community and the interests of the
indiviudual is, as the Court has already pointed out repeatedly
and points out again in its present judgment (paragraph 48),
inherent in the whole of the Convention.
5. The Court finds it decisive, however, that the wording of
Article 5 para. 3 (art. 5-3) - especially "the plain meaning of
the word "promptly" - leaves no (or at least hardly any) room for
such a weighing of interests (see paragraphs 59 to 62 of its
judgment). I will explain in paragraphs 6 to 13 below why I do not
share this view. Here I should like to indicate breifly two
reasons for thinking that it is undesirable to attach a degree of
importance to the wording of this Convention that excludes
application of a principle which seems fundamental in this context
and, under the Court's established case-law, is inherent in the
Convention as a whole.
The first reason is that the way the Convention is worded still
bears obvious traces of its origin: its wording is not seldom
better suited to a manifesto than to an international treaty
designed to provide, for a considerable time and for a great
number of different legal orders, answers to fundamental but often
delicate questions of law.
The second reason for not attaching too much weight to the
wording of the Convention is that, in my belief, the Court should
remain free to adapt the interpretation of the Convention to
changing social conditions and moral opinions. That calls for
methods of interpretation that do not stop, prematurely, at the
wording of a provision.
II. Is the seven-day period under section 12
of the 1984 Act compatible with the requirement
of promptness?
6. I now turn to what in my opinion is the decisive question,
i.e. whether the seven-day period under section 12 of the 1984 Act
is compatible with Article 5 para. 3 (art. 5-3), and especially
with the requirement of "promptness" in that provision.
7. However, as this is the first time that I am called upon to
express an opinion on questions of construction of the Convention,
I will permit myself a short digression, which may serve both as
an explanation of my way of putting the above question and as a
starting point for further reasoning.
As we are dealing with a question of interpretation of Article
5 (art. 5) of the Convention, it may be worthwhile to start by
ascertaining exactly what are the engagements undertaken by the
High Contracting Parties in the Convention under this Article
(art. 5).
To me it seems clear that these engagements are twofold:
(1) to ensure that their national law is in accordance with the
provisions of this Article; and
(2) to apply that law, and to have that law applied <2>, in
accordance with these provisions.
--------------------------------
<2> See the Ireland v. the United Kingdom judgment of 18
January 1978, Series A no. 25, p. 91, para. 239.
I think that the same applies to the Convention as a whole. At
first sight, it may appear from the wording of many of its
provisions that they contain rules of uniform law, but, on
reflection, it becomes clear that, although perhaps they may
exceptionally serve that function, generally speaking their
function is that of directives <3>. Directives for national law-
making authorities (mainly legislators) to model their laws, for
national executive authorities to model their conduct and for the
Court to assess whether those laws and that conduct are in
conformity with the standards of the Convention.
--------------------------------
<3> See the judgment of 23 July 1968 in the "Belgian
Linguistic" case, Series A no. 6, p. 35, para. 10 in fine; the
Handyside judgment of 7 December 1976, Series A no. 24, p. 22,
para. 48; the Sunday Times judgment of 26 April 1979, Series A no.
30, pp. 37 - 38, para. 61.
I realise, of course, that the Court has repeatedly stressed
that, in proceedings originating in an individual application, its
task - as a rule <4> - is not to review in abstracto whether the
law of the State Party concerned is in conformity with the
Convention, but only to assess whether the application of that law
to the applicant has violated a right set forth in the Convention.
The ground given for this doctrine - which is reiterated in the
present judgment (paragraph 53) - is the difference in wording
between Articles 24 and 25 (art. 24, art. 25), but to me it would
seem that the more fundamental basis for it is judicial restraint.
--------------------------------
<4> There are exceptions to this rule: see the Klass and Others
judgment of 6 September 1978, Series A no. 28, pp. 17 - 18, para.
33. See also the X and Y v. the Netherlands judgment of 26 March
1985, Series A no. 91, in general and, especially, the heading on
p. 13; the Lithgow and Others judgment of 8 July 1986, Series A
no. 102, in general and, especially, p. 52, para. 124; the Leander
judgment of 26 March 1987, Series A no. 116, p. 30, para. 79.
I think however that, in cases where the treatment the
applicant is complaining about is in every respect in conformity
with one or more specific and precise provisions of national law,
both logic and truthfulness demand that the first step in
assessing whether the application of that law consititutes a
violation of the Convention should be to review whether that law
is in conformity with the Convention. If the latter question is to
be answered in the affirmative, the answer to the former will
almost always be in the negative. But if the internal law as such
is found to be incompatible with the Convention, it is still
possible that its application in concreto does not violate the
Convention.
The present case illustrates the point. If section 12 of the
1984 Act is compatible with Article 5 (art. 5) of the Convention,
it follows that the arrests in concreto did not violate this
provision; but if the 1984 Act is not in conformity with the
Convention, it is still possible to hold that (one or more of) the
arrests in concreto did not violate Article 5 (art. 5).
8. Having explained why the question set out in paragraph 6
above is decisive, I will now turn to the answer to that question
which, of course, depends on the meaning of the word "promptly".
What then does that word mean in the context of Article 5 para. 3
(art. 5-3)?
I think that one may give two types of answer to this question,
according to whether one is inclined, as the Court is, to stop at
the wording of this provision, or whether one is willing to look
also at other means of interpretation.
9. But let us start with the wording. On a first reading, the
wording of paragraph 3 (art. 5-3), especially that of the French
version <5>, seems to suggest that a person arrested shall be
brought before a judge immediately after the arrest. Already at
this stage it becomes clear, however, that you simply cannot stop
at a literal interpretation, for that would give a rule which
obviously would be unworkable. Some room for exceptions must be
presumed. The rule should accordingly be that a person arrested
shall be brought before a judge immediately unless the particular
circumstances of the case make this impossible: if at the time of
the arrest the judge is not available or if there are other
reasons which make it impossible to bring the person immediately
before the judge, some postponement may be permitted, provided
this is no longer than is absolutely necessary in the particular
circumstances of the case <6>.
--------------------------------
<5> The French version has "{aussitot}", which however suggests
"{aussitot} que possible" - as soon as possible. Thus the word
"promptly" in paragraph 3 (art. 5-3) would perhaps be a shade
broader than the same word in paragraph 2 (art. 5-2), where the
French version reads: "dans le plus court {delai}".
<6> An example of the kind of circumstances that are relevant
under this construction is to be found in the Commission's
decision of 19 July 1972 (application no. 4960/71) (Collection of
Decisions, vol. 42, p. 49): the person arrested had to be
hospitalised immediately after his arrest and could only be
brought before a judge after his recovery.
10. On further consideration, however, it seems most unlikely
that the construction set forth in the preceding paragraph is what
the draftsmen of Article 5 para. 3 (art. 5-3) intended. It follows
from what I have said in paragraph 7 above that they were drafting
a yardstick for testing their national laws or, to be more
precise, for testing national provisions which lay down the period
during which a person may be detained without being brought before
a judge.
According to Fawcett, in most of the States Parties to the
Convention, this period "seldom exceeds" two days <7>. Fawcett
does not give any authority for this statement, but let us assume
for argument's sake that it is correct. Assuming further, as seems
reasonable, that the authors of the Convention, when drafting this
paragraph, tried to lay down a provision with which their
aforesaid national provisions (as they were then) would comply,
one cannot but conclude that it is simply impossible that
"promptly" has the rather strict meaning referred to in paragraph
5 above, because under that construction of paragraph 3 almost
every national law would have been incompatible with the
Convention right from the outset! Again it becomes clear that one
simply cannot stop at a literal interpretation of this text.
--------------------------------
<7> See J.E.S. Fawcett, The Application of the European
Convention on Human Rights, p. 93.
In my view, these considerations justify the conclusion that it
was the intention of the Parties to the Conventon that the word
"promptly" in the context of Article 5 para. 3 (art. 5-3) has "a
special meaning" <8> and must be understood as: a (rather) short
period, but nevertheless a period which may last some days, to be
fixed in the national laws of the High Contracting States.
--------------------------------
<8> See Article 31 para. 4 of the Vienna Convention on the Law
of Treaties.
Under this construction, "promptly" implies that the national
legislature has a certain margin of appreciation and is free to
fix the period it thinks most suitable to the specific conditions
of the country in question, although subject to the ultimate
control of the Convention organs <9>.
--------------------------------
<9> See for other examples of an (implied) margin of
appreciation outside the field of Articles 8-11, 14 and 15 (art.
8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 14, art. 15): the Kjeldsen, Busk
Madsen and Pedersen judgment of 7 December 1976, Series A no. 23,
p. 26, para. 53; and the Colozza judgment of 12 February 1985,
Series A no. 89, pp. 15 - 16, para. 30.
The extent of this margin of appreciation depends on the
exactitude of Fawcett's aforementioned assertion: if there is a
definite European standard of two days, three days would seem
within, but four days would seem outside, that margin. I venture
to think however that, at least with regard to the first decades
of the Conventon, that assertion was not correct. Firstly, if it
were correct, the Commission would hardly have found - as it did
in its decision of 6 October 1966, application no. 2894/66,
Yearbook, vol. 9, p. 564 - a period of four days "consistent with
the general tendency of other member States of the Council of
Europe". Secondly, Hulsman, in his report for the Congress on
European Criminal Law, held at Brussels in November 1968, said:
"The maximum length of provisional detention which precedes
judicial control had been laid down in the law of most countries
and ranges from twenty-four hours till seven days"! <10> These
data confirm the Commission's aforementioned decision of October
1966. Since it has not been maintained, let alone established,
that meanwhile a new and more severe European standard has been
developed, I cannot subscribe to the criticism of this decision
implied in paragraph 60 of the Court's judgment (quite apart from
the question whether, from the point of view of legal certainty,
such sudden criticism of a decision which has for years been the
leading case on the subject is judicious).
--------------------------------
<10> See European Criminal Law, Brussels, 1970, p. 491; see
also L.E. Teitelbaum, Revue des Droits de l'Homme, Vol. V (1972),
pp. 433 et seq.
11. The two possible constructions of Article 5 para. 3 (art. 5-
3) discussed in paragraphs 9 and 10 above seem mutually exclusive,
in the sense that if one is correct the other cannot be. I think,
however, that it follows from what has been said in paragraph 7
that the situation is not as simple as that.
The construction set out in paragraph 10 (promptly means a
period which may last some days, to be fixed in the national laws)
squares with this provision's function as a directive: in
principle this is therefore the correct construction. But the
construction set out in paragraph 9 may be of some use when, after
it has been established that the national law is in conformity
with the Convention, the question whether or not the application
of that law in concreto constituted a violation must be addressed.
Then it may become decisive whether the particular circumstances
of the case justify the person being brought before a judge only
after the maximum period laid down in that law has expired.
I think that this point is illustrated by the Commission's
decisions and accounts for the marked difference between its
decision of 1972, referred to in note 5, and its decision of
October 1966, referred to in paragraph 10 above: in the former the
Commission was concerned only with the specific application before
it, whereas in the latter its first concern was whether Dutch law
was in conformity with Article 5 para. 3 (art. 5-3).
Since I am primarily concerned here with the latter type of
question, it is interesting to note that the Commission, in its
1966 decision, has clearly adopted the construction set out in
paragraph 10 above:
"Whereas ... the Commission considers that the Contracting
Parties are given a certain margin of appreciation when
interpreting and applying the requirement as to promptitude laid
down in Article 5 para. 3 (art. 5-3)."
As far as I have been able to ascertain, the Court has never
explicitly expressed its view as to this construction. It may,
however, be interesting to note that in its de Jong, Baljet and
van den Brink judgment of 22 May 1984 (Series A no. 77, p. 25,
para. 52), the Court took account not only of the particular
circumstances of each individual case - as would have been
appropriate if the Court were of the opinion set out in paragraph
9 above - but also referred to "the exigencies of military life
and justice". This seems to imply that the Court also then shared
the opinion expressed in paragraph 10 above.
It follows from the present judgment that the Court now rejects
that construction, but in view of the above considerations I feel
that the Court, by merely stressing that as a matter of
linguistics "the degree of flexibility attaching to the notion of
"promptness" is limited", has not sufficiently motivated that
rejection.
12. Having reached the conclusion that, under Article 5 para. 3
(art. 5-3), the States Parties to the Convention enjoy a certain
margin of appreciation, I now turn to the question whether or not
the United Kingdom legislature exceeded that margin when enacting
section 12 of the 1984 Act.
If this provision were an ordinary criminal law provision,
there would have been no case at all: after the Court's de Jong,
Baljet and van den Brink judgment (Series A no. 77, p. 25, para.
53) it should be considered as settled that an ordinary criminal
law provision allowing for a period of detention of seven days
without bringing the person before a judge violates paragraph 3 of
Article 5 (art. 5-3).
But we are not dealing with the ordinary criminal law of the
United Kingdom on detention but - as I have stressed already in
paragraph 3 above - with a special provision of a special law
directed against terrorism. It is the United Kingdom Government's
position that, when answering the question whether or not they
have exceeded their margin of appreciation under Article 5 (art.
5), this special feature of that law not only should be taken into
account but also should carry much weight.
As already indicated in paragraphs 2 to 4 above, I think that
the first of these contentions is correct: in my opinion it is
quite compatible with the Convention system for a State to invoke
the requirements of combating terrorism in order to justify fixing
at a longer duration than would be acceptable under ordinary
circumstances the period during which a person arrested on a
reasonable suspicion of involvement in acts of terrorism my be
detained without being brought before a judge.
This brings me, of course, to the crucial question whether,
taking into account the assertion of the United Kingdom Government
that the special powers under section 12 of the 1984 Act are
necessary for the purposes of combating terrorism, a period of
seven days, which in the context of ordinary criminal law has
already been condemned as incompatible with the requirement of
promptness, may be accepted.
It is my conviction that, in this regard, the principle which
the Court has developed with respect to the requirements of
morality <11> should apply. Striking a fair balance between the
interests of the community that suffers from terrorism and those
of the individual is particularly difficult and national
authorities, who from long and painful experience have acquired a
far better insight into the requirements of effectively combating
terrorism and of protecting their citizens than an international
judge can ever hope to acquire from print, are in principle in a
better position to do so than that judge!
--------------------------------
<11> See the Handyside judgment of 7 December 1976, Series A
no. 24, p. 22, para. 48.
It is in this context that three factors seem to me to be of
importance:
(i) The first factor is the particular extent, vehemence and
persistence of the terrorism that has raged since 1969 in Northern
Ireland, a community of 1.5 million people. In his address to the
Court, the Solicitor General said that since 1969 2,646 persons
have died as a direct result of terrorist activity and 30,658 have
been maimed and injured. There were, he said, 43,649 bombing and
shooting incidents. These data have not been disputed.
(ii) The second factor is that we are undoubtedly dealing with
a society which has been a democracy for a long time and as such
is fully aware both of the importance of the individual right to
liberty and of the inherent dangers of giving too wide a power of
detention to the executive <12>.
--------------------------------
<12> See, mutatis mutandis, the above-mentioned Klass and
Others judgment, Series A no. 28, p. 27, para. 59.
(iii) The third factor is that the United Kingdom legislature,
apparently being aware of those dangers, has each time granted the
extraordinary powers only for a limited period, i.e. one year on
each occasion, and only after due inquiry into the continued need
for the legislation by investigators who - as the Government have
asserted and the applicants have not seriously denied - were
independent and professionally qualified for such investigation
<13>. Time and again both these investigators and the British
Parliament concluded that the section under discussion could not
be dispensed with.
--------------------------------
<13> See the Court's judgment, paragraphs 27 - 29.
In my opinion, these three factors also make it highly
desirable for an international judge to adopt an attitude of
reserve.
Against this background I think that the Court can find that
the United Kingdom, when enacting and maintaining section 12 of
the 1984 Act, overstepped the margin of appreciation it is
entitled to under Article 5 para. 3 (art. 5-3) only if it
considers that the arguments for maintaining the seven-day period
are wholly unconvincing and cannot be reasonably defended. In my
opinion that condition has not been satisfied.
Of course, as the written comments of the Standing Advisory
Commission on Human Rights show, it is possible to question
whether the maximum period of detention under the anti-terrorism
legislation should be seven days or five (as that Commission
suggests), and to maintain that judicial control is quite
feasible. Having read the arguments on both sides, I am even
prepared to say that, especially on the last point, the arguments
advanced for allowing judicial control are perhaps slightly
stronger than those against it <14>. But, in my opinion, these
remain questions on which reasonable people may hold different
views. This means that the Court should respect the United Kingdom
Government's choice and cannot but hold that they did not overstep
their margin of appreciation.
--------------------------------
<14> I cannot refrain from pointing out that, in my opinion,
the Court has, in paragraph 61 of its judgment, made light of the
Government's arguments. These arguments were
(1) that in order to protect informants - a protection which is
all the more indispensable because an effective investigation
depends on the preparedness to inform -, essential data on which
the suspicion is based should be kept secret as long as possible;
(2) that to make these data available only to the judge is
quite incompatible with fundamental conceptions in England of the
role of a judge;
(3) that, after weighing the disadvantages of the seven-day
period for those arrested on a reasonable suspicion of involvement
in terrorism against the injurious effects on general esteem for
the judiciary which might flow from the introduction of a system
whereby justice was administered on the basis of data withheld
from one of the parties, they have thought the former the lesser
evil. I feel that it is too easy to reject these arguments by
merely suggesting that "appropriate procedural precautions in view
of the nature of the suspected offences" would have been possible,
and implying that such "procedural precautions" would have been
compatible with the guarantees implicit in the words "judge or
other officer authorised by law to exercise judicial power" in
Article 5 para. 3 (art. 5-3)!
These are, however, not the only factors to be taken into
account.
The United Kingdom Government have pointed out that the seven-
day period is a maximum <15>, the Secretary of State's office
seeing to it that in every individual case the period of detention
is as short as possible. This assertion has not been contested
seriously and the present case indicates that, in any event, it is
at least plausible.
--------------------------------
<15> Memorial of the Government, paragraphs 1.9 and 1.12.
The Government have further asserted that, as a rule, within
forty-eight hours after arrest the family of the arrested person
is notified <16> and that the person has access to legal advice
after forty-eight hours and thereafter at forty-eight-hourly
intervals <17>. These assertions have not been contested either.
Neither has it been denied that the person arrested, by seeking a
writ of habeas corpus, may have the question whether his arrest is
lawful, i.e. whether the conditions of section 12 of the 1984 Act
have been met, scrutinised in court <18>.
--------------------------------
<16> Memorial of the Government, paragraph 1.19.
<17> Memorial of the Government, paragraphs 1.19 and 2.41. See
also paragraph 2.47, where it is stressed that the present
applicants were seen by their solicitor (see also paragraphs 11 -
22 of the Court's judgment).
<18> See the Court's judgment, paragraphs 39 and 40. The mere
fact that this remedy does not appear to be used often does not
seem material; what is material is that it is available to those
detained under section 12 of the 1984 Act and that, from the
replies by the Government to the questions put by the Court, it
appears that out of thirteen applications three resulted in
release by the court, while in four other cases release by the
police occurred before the hearing.
These are, I think, important safeguards against potential
abuse of the power to detain under section 12 of the 1984 Act
<19>.
--------------------------------
<19> In paragraph 4 of their replies to the questions put by
the Court, the Government have listed further safeguards ; I do
not think it necessary to go into these, since I deem those
discussed in the text the most important in the present context.
Taking all these factors into account and keeping in mind that
- as follows from paragraph 10 above - for ordinary criminal cases
a four-day period must still be deemed acceptable, I find that the
1984 Act cannot be said to be incompatible with Article 5 para. 3
(art. 5-3) of the Convention.
13. The conclusion I have reached in the preceding paragraph
relieves me from going into the question whether the application
of the 1984 Act in concreto constituted a violation of Article 5
para. 3 (art. 5-3): the detention the applicants are complaining
about lasted less than seven days and therefore cannot be regarded
as a violation, if my conclusion that seven days is not
incompatible with the Convention is correct.
|
