[неофициальный перевод]
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
СУДЕБНОЕ РЕШЕНИЕ
ДЕВЕЕР (DEWEER) ПРОТИВ БЕЛЬГИИ
(Страсбург, 27 февраля 1980 года)
(Извлечение)
КРАТКОЕ НЕОФИЦИАЛЬНОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ ДЕЛА
A. Основные факты
Г-н Девеер, гражданин Бельгии, содержал мясной магазин в
Лувене. В сентябре 1974 г. сотрудник Главной экономической
инспекции, проводя проверку магазина, установил нарушение
Министерского постановления от 9 августа 1974 г.,
регламентировавшего наряду с другими вопросами порядок
установления цен на мясопродукты. На основании отчета инспектора
королевский прокурор при суде Лувена 30 сентября уведомил
заявителя, что против него возбуждено уголовное дело и с этого
момента, впредь до решения суда, его магазин будет закрыт. Однако
г-н Девеер может избежать этих последствий, уплатив в порядке
"мирного урегулирования" 10000 (десять тысяч) бельгийских
франков. Поскольку в ином случае ему грозили большие финансовые
потери из-за закрытия магазина, заявитель уплатил штраф, оговорив,
однако, в письме к прокурору, что считает предложенную ему
альтернативу незаконной. Тем не менее г-н Девеер не обратился с
иском ни в гражданский суд, ни в Государственный совет на предмет
признания Министерского постановления от 9 августа 1974 г.
незаконным. В феврале 1975 г. он подал жалобу в Комиссию по правам
человека. В 1978 г. г-н Девеер умер, но месяц спустя его вдова и
три дочери поставили Комиссию в известность, что они считают себя
морально и материально заинтересованными в завершении начатого им
дела.
B. Разбирательство в Комиссии по правам человека
В жалобе заявитель утверждал, что наложенная на него до
судебного рассмотрения санкция нарушала презумпцию невиновности
(статья 6 п. 2), а закрытие магазина на неопределенный срок
(в случае отказа уплатить штраф) является нарушением статьи 1
Протокола N 1. Комиссия признала жалобу приемлемой и в своем
докладе от 5 октября 1978 г., установив факты, выразила
единогласное мнение, что:
- одновременное использование "мирного урегулирования" и
"судебного разбирательства", сопровождаемого на этот период
закрытием магазина, нарушили право на справедливое разбирательство
по уголовному делу, гарантированное заявителю в силу статьи 6 п. 1
Конвенции;
- взятое отдельно, Решение о временном закрытии магазина не
противоречило принципу презумпции невиновности и не нарушало
статью 6 п. 2, статью 1 Протокола N 1;
- не было необходимости в рассмотрении дела в свете статьи 6
п. 3. Дело было передано Комиссией в Суд 14 декабря 1978 г.
ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ СУДЕБНОГО РЕШЕНИЯ
ВОПРОСЫ ПРАВА
I. О предварительных возражениях Правительства
A. О неисчерпании внутренних средств правовой защиты
1. Компетенция Суда и пресекательный срок
25. По мнению Правительства, жалоба неприемлема по причине
неисчерпания внутренних средств правовой защиты. Суд правомочен
принять такие предварительные возражения к своему рассмотрению,
только если государство - ответчик уже выдвигало их перед
Комиссией и только "в той мере, в какой это позволяют
обстоятельства и существо самих возражений" (см. Решение по делу
Де Вильде, Оомс и Версип против Бельгии от 18 июня 1971 г.
Серия A, т. 12, с. 29 - 31, п. 47 - 55).
26. Правительство ссылалось на то обстоятельство, что
г-н Девеер:
- не обращался в Государственный совет на предмет
аннулирования Постановления от 9 августа 1974 г.;
- не предъявил гражданский иск о возвращении уплаченных сумм и
возмещении убытков;
- не настаивал на рассмотрении дела в уголовно-правовом
порядке;
- не использовал другие правовые средства.
В 1976 г. Правительство уже ссылалось в своих письменных
возражениях на то, что два первых способа правовой защиты не были
использованы. Поэтому Суд обязан принять их к рассмотрению (см.
вышеупомянутое Решение).
По поводу третьей процедуры Правительство в заявлении,
сделанном в судебных прениях по существу жалобы 9 декабря 1977 г.,
утверждало, что она была бы доступна для заявителя, если бы
Государственный совет аннулировал Постановление от 9 августа
1974 г. (см. с. 24 протокола). Фактически Правительство сослалось
не на неисчерпание правового средства, а на обстоятельства,
которые препятствовали его использованию, т.е. на гипотетическую
возможность, которую можно было реализовать лишь до 31 мая
1978 г., когда дело уже рассматривалось в Комиссии более шести
месяцев и возобновление слушаний вряд ли можно было предвидеть
(см. п. 20 выше, а также приложение I к докладу Комиссии). Тем не
менее Правительство считало, что оно не потеряло своего права на
возражение.
Правительство так и не уточнило, в чем состоят "другие
средства правовой защиты", на которые оно ссылалось во время
слушаний 27 сентября 1979 г. Предположительно, Правительство
допускало при рассмотрении дела в Суде, как оно ранее делало в
Комиссии (см. с. 21 его меморандума, 1977 г.), что даже не
дожидаясь начала уголовного преследования, г-н Девеер мог бы
"предъявить иск... о возмещении ущерба от потерь, которые он понес
за время закрытия его заведения, или чрезмерной длительности
такого закрытия", или попытаться добиться "приостановления
исполнения приказа о закрытии в качестве временной меры".
Правительство исходит сейчас, как и тогда, из странного
предположения, которое не соответствует конкретным фактам, а
именно, что магазин был бы закрыт, если бы заявитель не уплатил
штрафа. Точка зрения Правительства касается прежде всего существа
спора, она не связана со статьей 26 Конвенции (см. п. 52 ниже).
Когда государство прибегает к правилу исчерпания средств правовой
защиты, предназначенного прежде всего "защищать национальный
правопорядок", то на государстве лежит обязанность доказать, что в
распоряжении заинтересованных лиц действительно имеются правовые
средства, которые они не использовали (см. вышеупомянутое Решение
по делу Де Вильде, Оомс и Версип против Бельгии, с. 31 и 33,
п. 55 - 56). Суд отклонился бы от возложенной на него роли, если
бы занялся уточнением тех "других средств правовой защиты",
которые имело в виду Правительство.
27. Все, что необходимо проанализировать для решения вопроса
об использовании правовых средств, включает:
- неподачу обращения об аннулировании Постановления от
9 августа 1974 г.;
- неподачу гражданского иска о возврате уплаченных сумм и
возмещении ущерба;
- нежелание заявителя рассмотреть дело в уголовно-правовом
порядке.
2. Обоснованность предварительного возражения
a) Жалоба об аннулировании Постановления от 9 августа 1974 г.
28. В своем Решении от 10 марта 1977 г. о приемлемости жалобы
Комиссия сочла обращение в Государственный совет неадекватным
средством правовой защиты. С точки зрения Комиссии, оно "не
предоставило бы возмещения по жалобам заявителя", которые были
направлены не против "основного принципа" Министерского
постановления от 9 августа 1975 г., на котором основано решение
инспектора, г-на Вандерлейдена, а единственно против "процедуры
наложения наказания" за такие правонарушения (см. с. 34 доклада).
Комиссия сохранила, по существу, такую же позицию и в Суде.
Правительство ответило, что в своем письме от 3 октября
1974 г. на имя королевского прокурора Лувена г-н Девеер усомнился
в принципиальной правильности Постановления от 9 августа 1974 г. и
намеревался обратиться в Государственный совет (см. п. 10 выше).
Указанное средство правовой защиты, добавило Правительство,
"является наиболее радикальным, т.к. оно позволяет заявителю
требовать придания обратной силы отмене решения об аннулировании
акта"; Решения, вынесенные Государственным советом 5 июля 1973 г.
и 31 мая 1978 г., продемонстрировали эффективность данного
средства правовой защиты (см. п. 20 выше). В представлении
Правительства говорилось, что тот факт, что г-н Девеер предпочел
ограничить свою жалобу, направленную в Комиссию, "процедурой
наложения наказания", не освобождал его от использования такого
предварительного средства, как попытка добиться полной отмены
Министерского постановления.
29. Как было недавно подчеркнуто Судом, статья 26 Конвенции
требует обязательного использования только тех средств правовой
защиты, которые являются одновременно доступными и достаточными в
отношении предполагаемого нарушения (см. Решение по делу Эйри от
9 октября 1979 г. Серия A, т. 32, с. 11 п. 19). Нарушения,
обжалуемые заявителем, состоят в ущемлении права на справедливое
разбирательство дела в суде (статья 6), а также права
собственности (статья 1 Протокола N 1); эти нарушения
предположительно были вызваны Решением, принятым 30 сентября
1974 г., о временном закрытии магазина в случае неуплаты "штрафа"
в согласительном порядке.
Полномочия королевского прокурора Лувена, использованные в
связи с нарушением статьи 2 з 4 и статьи 3 з 1 Постановления от
9 августа 1974 г., основаны не на этом регламентарном акте,
который согласно статье 14 Консолидированного закона о
Государственном совете мог быть аннулирован лишь законом, а на
основании статьи 11 з 1 - 2 Закона 1945 / 1971 (см. п. 8, 9, 13 и
15 выше).
По сути дела, г-н Девеер не ошибся целью: его требование в
Комиссию было направлено против указанной статьи 11 и, в
частности, ее п. 2, а не против Министерского постановления.
Предположительно сомнения относительно законности Постановления
ранее были высказаны в его письме от 3 октября 1974 г. на имя
королевского прокурора (см. п. 10 выше), но он не стал вновь
ставить этот вопрос в своей жалобе в Комиссию.
Этот выбор заявителя обязателен для Суда. В соответствии со
статьей 25 Конвенции заявитель свободен в выборе основания для
признания за ним статуса жертвы. Статья 26 в принципе препятствует
лишь тому, чтобы в Комиссию подавались жалобы, которые ранее не
рассматривались в рамках национального правопорядка; с другой
стороны, заинтересованное лицо не обязано в силу статьи 26
воспроизводить в своем обращении в Комиссию все содержание жалобы
в компетентные национальные органы.
Жалоба об аннулировании, возможно, привела бы по прошествии
продолжительного времени (см. п. 20 выше) и окольными путями к
признанию, с учетом статьи 6 Конституции Бельгии, что г-н Девеер
не совершил никакого уголовно наказуемого правонарушения и,
соответственно, ему были бы возвращены уплаченные им
10000 бельгийских франков. Тем не менее скорая и непосредственная
защита прав, гарантированная статьей 6 Конвенции и статьей 1
Протокола N 1, не была бы в таком случае обеспечена. Короче
говоря, подобные действия исправили бы некоторые последствия
оспариваемого решения, но не устранили бы их причину, т.е.
одновременное применение з 1 и 2 статьи 11 Закона 1945 / 1971.
Статья 26 Конвенции не идет настолько далеко, чтобы требовать
использования столь косвенных способов исправления ситуации; она
не настолько растяжима, как, по-видимому, полагает Правительство
(см. mutatis mutandis Решение по делу Стогмюллера от 10 ноября
1969 г. Серия A, т. 9, с. 42, п. 11).
b) Иск о возврате неосновательно уплаченного и возмещении
ущерба
30. По мнению Комиссии, иск о реституции неосновательно
уплаченного и возмещении ущерба (статьи 1235, 1382 Гражданского
кодекса) носит алетуарный характер, т.к. "бельгийское право в
данных обстоятельствах, по-видимому, не было нарушено". Во всяком
случае остался бы след возбужденного уголовного дела в форме
упоминания в приложениях к "судебному досье" лица (см. п. 15
выше); отсюда следует, что иск не мог бы служить действенным и
достаточным средством правовой защиты (см. с. 34 доклада).
Возражая на это, Правительство отметило, что сам г-н Девеер,
похоже, не рассматривал такой иск как имеющий сомнительную
ценность, т.к. в своем письме от 3 октября 1974 г., направленном
королевскому прокурору, он оговорил возможность его предъявления
(см. п. 10 выше). По мнению Правительства, отношение
Государственного совета и многих уголовных судов к Постановлению
от 9 августа 1974 г. было таково, что обращение заявителя в суд
имело бы хорошие шансы на успех; такой иск позволил бы оспорить,
опираясь на Конвенцию, как основание для обвинения, так и
процедуру наложения наказания.
31. Эта аргументация побуждает mutatis mutandis Суд развить
соображения, аналогичные тем, что изложены выше в первом и
предпоследнем абзаце п. 29. Гражданский иск не дал бы заявителю
реальной возможности изложить свои доводы в суде, который решает
вопрос об обоснованности уголовного обвинения. Как было указано
делегатами Комиссии, уплата штрафа исключала возможность
публичного иска (см. п. 15 выше). Гражданский суд только косвенным
путем мог бы рассматривать уголовно-правовую сторону вопроса;
Правительство признало это в своем ответе на поставленный Судом
вопрос.
c) Процедура пересмотра уголовного дела
32. Следует задаться вопросом, как это было сделано делегатами
Комиссии, какое отношение имеет нежелание заявителя рассмотреть
дело в уголовно-правовом порядке к целям, преследуемым статьей 26.
В любом случае, по крайней мере из буквального толкования
статьи 443 и последующих статей Уголовно-процессуального кодекса,
относящихся к делу, следует, что они говорят только об
окончательном осуждении. Правительство само указало на это, но ему
представляется, что в случае со штрафом, который был уплачен в
согласительном порядке, на эти нормы можно ссылаться "по
аналогии". Однако, как признал представитель Правительства,
попытки использовать такую аналогию неизвестны. У Суда нет
необходимости высказываться по поводу спорных утверждений на том
основании, что речь идет о спорном правовом средстве, которое само
бельгийское право считает чрезвычайным; Суд ограничивается
установлением того обстоятельства, что Правительство не
представило доказательств, которые оно обязано было привести
(см. п. 26 выше).
33. Вывод: ни по одному из трех пунктов доводы о неисчерпании
внутренних средств правовой защиты не были обоснованными.
B. О просьбе прекратить дело
34. Цитируя Решение по делу Де Бекера от 27 марта 1962 г.
(Серия A, т. 4, с. 26, п. 14), Правительство утверждало, что
жалоба стала беспредметной в результате отмены Министерского
постановления от 9 августа 1974 г. Соответственно, Правительство
предложило Суду прекратить дело.
35. Вопрос должен быть рассмотрен Судом на основании статьи 47
Регламента Суда, нынешний текст которого датирован 27 августа
1974 г.
36. Пункт 1 данной статьи не применим к данному делу, т.к. он
охватывает только случай прекращения дела по просьбе заявителя, а
именно государства, передавшего дело в Суд (см. Решение по делу
Кьелдсен, Буск Мадсен и Педерсен от 7 декабря 1976 г. Серия A,
т. 23, с. 21, п. 47).
37. Пункт 2 предусматривает, что, "будучи информирован о
мировом соглашении или о другом подобном обстоятельстве, ведущем к
разрешению спора", Суд может, при условии соблюдения требований
п. 3, прекратить дело, подлежащее рассмотрению". Однако не было
никакого соглашения - формального или иного - между Правительством
и заявителем или его наследниками; в данных обстоятельствах нельзя
говорить ни о "мировом соглашении", ни об "урегулировании"
(см. Решение по делу Людике, Белкасема и Коча от 28 ноября 1978 г.
Серия A, т. 29, с. 15, п. 36). Остается лишь установить, не
существует ли "каких-либо других фактов такого рода, ведущих к
решению данного вопроса".
Смерть г-на Девеера, конечно, не является такого рода фактом.
14 февраля 1978 г. г-жа Девеер и ее три дочери уведомили Комиссию
"о своей материальной и моральной заинтересованности в завершении
дела, начатого их мужем и отцом" (см. п. 6 доклада Комиссии).
Правительство этот интерес не оспаривало. Суд, со своей стороны,
хотел бы отметить, что он целиком и полностью одобряет практику,
которой Комиссия следует в делах такого рода. Она и "сейчас
молчаливо подтвердила", что в случае смерти заявителя его
наследники в принципе могут утверждать, что они явились "жертвами"
(п. 1 статьи 25 Конвенции) предполагаемого нарушения, как его
законные преемники, а в некоторых случаях и от своего собственного
имени (см. жалобу N 4427/70 от 24 мая 1971 г. по делу X против
Федеративной Республики Германии. D.R. т. 38, с. 39; жалоба
N 6166/73 от 30 мая 1975 г. по делу Баадер, Майнс, Мейнхоф и
Грундман против Федеративной Республики Германии. Там же, т. 2,
с. 66; жалобы N 7572/76, 7586/76 и 7587/76 от 8 июля 1978 г. по
делу Энслина, Баадера и Распе. Там же, т. 145, с. 67, 83). В
данном случае вдова г-на Девеера и его дети имеют статус
заявителей.
Правительство ссылается на Решение Государственного совета от
31 мая 1978 г., аннулировавшее Постановление от 9 августа 1974 г.
Как и смерть г-на Девеера, последовавшая 14 января 1978 г., это
произошло перед утверждением доклада Комиссии (5 октября 1978 г.)
и упомянуто в конце последнего. Суд, таким образом, имел
возможность учесть это обстоятельство с того самого дня, когда
дело было ему направлено (14 декабря 1978 г.). Однако статья 47
п. 2, как ясно следует из ее текста, посвящена случаю, когда
Суд получает сведения по делу, когда оно уже рассматривается.
Кроме того, и это главное, Решение Государственного совета могло
бы в лучшем случае привести к возврату 10000 бельгийских франков,
уплаченных г-ном Девеером; оно не восстанавливало требуемого им в
данных обстоятельствах права, а именно права лично защищать себя в
уголовном процессе в соответствии с требованиями статьи 6
Конвенции. Таким образом, до настоящего времени "вопрос" не
получил "решения".
38. Более того, з 1 - 2 статьи 11 Закона 1945 / 1971 все еще
действуют (см. п. 17 выше), в результате чего они могут быть в
любой момент применены в сочетании, как это и случилось в
отношении г-на Девеера. Таким образом, главный вопрос, поднятый в
ходе рассмотрения дела, остается нерешенным; эта проблема выходит
за рамки личных интересов заявителя и его наследников. Раз это
так, то Суд должен, принимая во внимание п. 3 статьи 47 Регламента
Суда, продолжить рассмотрение данного вопроса (см. mutatis
mutandis вышеупомянутое Решение по делу Людике, Белкасема и Коча,
с. 15, п. 36, последний абзац; и Решение по делу Ирландия против
Соединенного Королевства от 18 января 1978 г. Серия A, т. 25,
с. 62, п. 154).
II. О существе дела
A. О предполагаемом нарушении статьи 6 п. 1 Конвенции
39. Требование г-на Девеера о признании его жертвой "наложения
штрафа, уплаченного в порядке мирового соглашения, к которому его
принудили угрозой временного закрытия его магазина", основывается
в первую очередь на статье 6 п. 1 Конвенции, первое предложение
которой гласит:
"Каждый человек имеет право при определении его гражданских
прав и обязанностей или при рассмотрении любого уголовного
обвинения, предъявляемого ему, на справедливое и публичное
разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным
судом, созданным на основании закона..."
Согласно докладу Комиссии, "взятые в отдельности, ни
предложение уплатить штраф, ни решение о закрытии магазина" не
противоречат процитированному тексту, но использование этих двух
процедур "в сочетании" действительно нарушает гарантированное им
право (см. п. 49, 59 доклада).
Правительство, со своей стороны, утверждало:
- "документ, посредством которого... заявителю было предложено
уплатить штраф, не был решением о его "правах и обязанностях
гражданско-правового характера" или основанием "уголовного
обвинения" против него; имело место лишь предложение мирно решить
вопрос, что не ущемляло его "права на справедливое и публичное
разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным
судом, созданным на основании закона";
- "постановление, посредством которого... королевский прокурор
Лувена распорядился временно закрыть магазин заявителя, было не
более чем мерой обеспечения контроля и безопасности, не являлось
по своей природе наказанием и не имело целью служить ни основанием
"уголовного обвинения", ни инструментом определения "прав и
обязанностей гражданско-правового характера", оно не
препятствовало вынесению судами любого решения по данному вопросу
и, следовательно, не ущемляло права г-на Девеера "на справедливое
и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и
беспристрастным судом, созданным на основании закона";
- "ничто в Конвенции... не запрещает совместное использование
согласительной процедуры".
40. Суд сосредоточит свое внимание на этом последнем моменте.
В ходе судебного разбирательства, возникшего по индивидуальной
жалобе, Суд должен стремиться по мере возможности ограничиться
вопросами, возникшими по данному конкретному делу. Следовательно,
задача Суда состоит не в ответе на вопрос о совместимости с
Конвенцией з 1 - 2 статьи 11 Закона 1945 / 1971, а в установлении
той роли, которую они играли в конкретных обстоятельствах, т.е. их
"совместное использование".
1. Применимость статьи 6 п. 1 к настоящему случаю
41. Вопрос о том, имеет ли статья 6 п. 1 отношение к
рассматриваемому делу, по-видимому, даже не обсуждался. Никто
перед Комиссией не отрицал, что "против заявителя было начато
уголовное производство"; применимость статьи 6 п. 1 Конвенции
вытекала из статей 5, 9 и 11 Закона 1945 / 1971 (см. п. 52 - 52
доклада). Во время слушаний делегаты Комиссии нашли "совершенно
очевидным" тот факт, что г-ну Девееру было предъявлено обвинение
"уголовного характера"; Правительство не возражало.
42. Согласно терминологии бельгийского внутреннего права,
заявитель не был обвиняемым, когда королевский прокурор Лувена
направил ему письмо от 30 сентября 1974 г.; более того,
статья 11 з 1 Закона 1945 / 1971 уточняет, что никакое предложение
о согласительной процедуре урегулирования не может быть сделано
после того, как дело о правонарушении передано в суд (см. п. 9, 15
выше).
Понятие "уголовное обвинение" носит автономный характер в том
смысле, что его следует понимать в соответствии с настоящей
Конвенцией (см., в частности, Решение по делу Кенига от 28 июня
1978 г. Серия A, т. 27, с. 29, п. 88), в особенности с учетом
того, что в английском тексте статьи 6 п. 1, как и статьи 5 п. 2,
соответствующий термин является гораздо более емким.
В сфере уголовного права "разумный срок" согласно статье 6
п. 1 "по необходимости начинается в тот день, когда лицу
предъявлено обвинение" (см. Решение по делу Неймастера от 27 июня
1968 г. Серия A, т. 8, с. 41, п. 18). "Разумный срок" может при
определенных обстоятельствах начать течь и ранее передачи дела для
рассмотрения в компетентный суд (см. Решение по делу Голдера от
21 февраля 1975 г. Серия A, т. 18, с. 15, п. 32). В Судебных
решениях по делам Вемхофа и Неймастера от 27 июня 1968 г., а затем
в Судебном решении по делу Рингейзена от 16 июля 1971 г. точкой
отсчета соответственно были день ареста, дата, когда лицо было
официально уведомлено, что уголовное преследование возможно, а
также день открытия предварительного следствия (Серия A, т. 7,
с. 26 - 27, п. 19; Серия A, т. 8, с. 41, п. 18; Серия A, т. 13,
с. 45, п. 110).
43. В данном случае не было ни ареста, ни официального
уведомления о предстоящем уголовном преследовании. Инспекция,
проведенная г-ном Вандерлейденом в магазине г-на Девеера, была
составной частью непрерывного процесса контроля за соблюдением
нормативов и правил, действующих в экономической жизни страны;
инспекция проводилась не в контексте борьбы с преступностью.
Административный протокол от 18 сентября 1974 г. был передан
королевскому прокурору "для информации и принятия решения"
(см. п. 8 и 12 выше). В своем письме от 30 сентября 1974 г.
королевский прокурор, уведомив заявителя о закрытии его заведения,
предложил ему способ "избежать преследования", а именно заплатить
сумму в 10000 бельгийских франков. Уголовное разбирательство еще
не началось, когда 2 октября была произведена оплата
(см. статью 11 з 1 Закона 1945 / 1971, п. 9 - 11 и 15 выше).
44. Однако с учетом важного места, которое занимает в
демократическом обществе право на справедливое судебное
разбирательство (см. в особенности вышеупомянутое Решение по делу
Эйри, с. 12 - 13, п. 24), Суд должен склоняться к выбору в пользу
"содержательного", а не "формального" понятия "обвинения" в тексте
статьи 6 п. 1. Суд призван видеть, что скрывается за внешней
стороной дела, и исследовать реалии рассматриваемой процедуры.
45. В этом ракурсе соответствующие нормы бельгийского
законодательства (см. п. 12 - 15 выше) многое проясняют.
Предшественником Закона 1945 / 1971 был закон - декрет, изданный
во время Второй мировой войны, в самый разгар нехваток,
рационирования и "черного рынка". При помощи целого ряда
решительных мер этот закон - декрет выстроил целую систему
"репрессий против нарушения правил, регулирующих снабжение
страны". Возвращение к нормальным условиям позволило ослабить
суровость его норм и изменить название, но даже существующий текст
все еще несет на себе отпечаток своего происхождения.
Свидетельством тому является терминология. Так, в з 1 - 2
статьи 11, положенных в основу оспариваемых решений королевского
прокурора, используются такие термины, как "правонарушитель" и
"преступление". Кроме того, всякий, кто нарушит акт, изданный во
исполнение главы I указанного Закона, например Постановления от 9
августа 1974 г., может быть подвергнут одному из наказаний,
перечисленных в статье 9, а именно тюремному заключению, штрафу,
конфискации имущества, закрытию предприятия по предписанию суда и
публикации за счет нарушителя текста вынесенного Судебного
решения. Предложение о "согласительном порядке", сделанное 30
сентября 1974 г., было фактически заменой по крайней мере
некоторых из этих наказаний. Если бы заявитель отверг это
предложение, тогда бы вступило в силу альтернативное решение о
временном закрытии, которое бы действовало вплоть до "даты
вынесения Судебного решения по данному правонарушению" (п. 2
статьи 11); заявитель рисковал подвергнуться тюремному заключению
и штрафу, если бы позволил себе проигнорировать решение о закрытии
(з 5 "b" статьи 9 и з 2 статьи 11, взятые в сочетании).
Аналогичным образом Административный протокол от 18 сентября
1974 г. говорил о г-не Девеере, как "нарушителе" статьи 2 з 4 и
статьи 3 з 1 Постановления от 9 августа 1974 г. (см. п. 8 выше). В
своем Решении от 30 сентября королевский прокурор Лувена упомянул
также о "преступлении", хотя прокурор не счел необходимым
требовать заключения нарушителя под стражу. Он подчеркнул тем не
менее "серьезность" происшедшего. В письме, датированном тем же
числом, он привлек особое внимание заявителя к "тяжелым
наказаниям", которые предусматривает закон за неисполнение приказа
о закрытии (см. п. 9 выше).
Приказ о закрытии, как наглядно показало Правительство, был
отдан "в обычном порядке разбирательства по уголовному делу,
которое должно было последовать после того, как поступило
сообщение о совершении г-ном Девеером правонарушения". Приказ был
прелюдией к "уголовному судопроизводству", которое королевский
прокурор собирался открыть, если бы нарушитель отказался от
согласительной процедуры - уплаты штрафа.
Кроме того, Правительство подчеркнуло, что заявитель якобы
"признался" инспектору, г-ну Вандерлейдену, и утверждало, что
"явное преступление", совершенное г-ном Девеером, было выявлено им
"прямо на месте". С точки зрения Правительства, "согласившись
заплатить штраф в согласительном порядке" - "своего рода
компенсацию обществу за достойное порицания поведение", -
заявитель признал тем самым свою "вину", "возможно не прямо, но по
существу" (см. с. 34 протокола слушания в Комиссии от 9 декабря
1977 г.).
Хотя подобный штраф нельзя приравнивать к наказанию по
уголовному делу, факт его уплаты должен быть в любом случае
обязательно упомянут в информационных сообщениях, направляемых
муниципалитетами для включения их в юридическое досье лица
(см. п. 15 выше).
46. Таким образом, сочетание ряда факторов с несомненностью
показывает, что в свете Конвенции данное дело носит уголовный
характер. "Обвинение" можно было бы в целях статьи 6 п. 1
определить как официальное уведомление лица компетентным органом
государственной власти о наличии предположения о том, что этим
лицом совершено уголовно наказуемое правонарушение. Во многих
случаях Комиссия использовала формулу, которая, как
представляется, весьма тесно связана с вышесказанным, а именно,
"сказалось ли это существенным образом на положении
[подозреваемого]" (дело Неймастера. Серия B, т. 6, с. 81). В
подобных обстоятельствах Суд полагает, что начиная с 30 сентября
1974 г. заявителю было предъявлено "уголовное обвинение".
47. Таким образом, статья 6 является полностью применимой к
обстоятельствам настоящего дела. Суд не обязан устанавливать,
имеет ли отношение к делу п. 1 статьи 6 по причине наличия
"гражданско-правовых прав и обязанностей": этот вопрос не
представляет интереса для принятия решения по данному делу
(см. mutatis mutandis Решение по делу Энгель и другие от 8 июня
1976 г. Серия A, т. 22, с. 36 - 37, п. 87).
2. О применении статьи 6 п. 1 к настоящему случаю
48. В соответствии со статьей 6 п. 1 г-н Девеер имел право на
справедливое разбирательство (см. вышеупомянутое Решение по делу
Голдера, с. 18 п. 36) перед "независимым и беспристрастным судом,
созданным на основании закона" для "рассмотрения предъявленного
ему уголовного обвинения" и решение о его как правовой, так и
фактической обоснованности (см. вышеупомянутое Решение по делу
Делькура, с. 14). Поэтому в суде заявитель имел бы право
ссылаться, как он это делал, давая показания г-ну Вандерлейдену,
не только на свою добросовестность или на дополнительные затраты,
на которые приходится идти мясникам, покупающим живой скот, но и
на то, что Министерское постановление от 9 августа 1974 г.
противоречит Конституции или несовместимо с нормами права
Европейского сообщества (см. п. 19 - 20 выше). Кроме того,
г-н Девеер получил бы возможность пользоваться гарантиями статьи 6
п. 2, 3.
49. "Право на правосудие" - одно из составляющих справедливого
судебного разбирательства, так же не абсолютно в
уголовно-правовой, как и в гражданско-правовой сфере. Оно
подвержено подразумеваемым ограничениям, два примера которых были
приведены в п. 58 доклада Комиссии (решение не возбуждать
судебного преследования и постановление о прекращении
производства); в задачу Суда не входит разработка общей теории
подобных ограничений (см. mutatis mutandis вышеупомянутое Решение
по делу Голдера, с. 18 - 19, п. 36 и 38 - 39).
Однако данное судебное разбирательство не касается такого рода
ограничений. Заплатив 10000 бельгийских франков в порядке штрафа
(см. п. 9 выше), г-н Девеер отказался от своего права на
рассмотрение его дела судом.
Во внутреннем законодательстве многих Договаривающихся
государств такого рода отказ нередко встречается как в области
гражданского права в частности в виде арбитражных оговорок, так и
в сфере уголовного права в виде inter alia штрафов, уплачиваемых в
согласительном порядке. Такой отказ, который имеет несомненные
преимущества для заинтересованного лица, а также для отправления
правосудия, в принципе не противоречит Конвенции; в этом вопросе
Суд разделяет точку зрения Комиссии (см. п. 55 - 56 доклада;
жалоба N 1197/61, Решение от 5 марта 1962 г. по делу X против
Германии. Yearbook of the Convention, т. 5, с. 94 - 96).
Тем не менее в демократическом обществе "право на правосудие"
(см. п. 44 выше) слишком значимо, чтобы оно могло считаться
утраченным единственно по той причине, что лицо оказалось стороной
в соглашении, носящем согласительный характер. В сфере публичного
порядка любая мера или решение, предположительно нарушающие
статью 6, требуют особенно тщательного рассмотрения
(см. статью 55, а также вышеупомянутое Решение по делу Де Вильде,
Оомс и Версип против Бельгии, с. 36, п. 65). Суд учитывает, как
строго относятся бельгийские суды, основываясь на статье 8
Конституции страны и статье 6 настоящей Конвенции, к нарушениям
"права на правосудие" в сфере частноправовых отношений (см.,
например, Решение суда Брюсселя по гражданским делам от 23 ноября
1967 г. Journal des Tribunaux, 1967, p. 741; Решение Кассационного
суда от 1 июня 1966 г. с заключительным выступлением заместителя
генерального прокурора. Pasicrisie 1966, I, p. 1249 - 1250; и 1251
- 1252). Такая же требовательность необходима, когда тот, кому
ранее было предъявлено "уголовное обвинение", оспаривает затем
согласительную процедуру, которая явилась препятствием для
осуществления права на правосудие. Никакое принуждение в этом
плане недопустимо; это продиктовано международными договорами,
которые основываются на принципах свободы и верховенства права
(см. вышеупомянутое Решение по делу Голдера, с. 16 - 17, п. 34).
Здесь вновь позиции Суда и Комиссии совпадают.
50. В п. 57 своего доклада Комиссия выразила мнение, что в
данном случае имело место принуждение: она сочла, что заявитель
отказался от гарантий, предоставляемых статьей 6 п. 1, только "под
угрозой серьезных неприятностей", которые повлекло бы для него
закрытие магазина.
51. a) В первом представлении Правительства говорилось
следующее: предложение об урегулировании путем уплаты штрафа,
сделанное г-ну Девееру 30 сентября 1974 г., он был вправе легко
отвергнуть; "приняв данное предложение и действуя сообразно с ним
2 октября", заявитель, "заплатив сравнительно скромную сумму,
сумел избежать опасности наказания гораздо более строгого, включая
при наличии соответствующих обстоятельств судебный приказ о
закрытии предприятия" (статья 9 з 5 Закона 1945 / 1971; см. п. 13
выше).
Правительство считало позицию Комиссии непоследовательной. В
п. 57 доклада процедура, использованная в данных обстоятельствах,
характеризуется как нарушающая Конвенцию на том основании, что она
связана с принуждением, а в п. 57 и 59 содержится признание того,
что согласительные процедуры в делах такого рода правомерны. В
подобного рода соглашениях "всегда присутствует определенная доля
принуждения или угрозы более серьезного ущерба" и уголовное
преследование "для большинства тех, против кого оно ведется или
может быть возбуждено, представляет нечто, чего следует
опасаться". Все это в очень многих случаях "является достаточно
серьезной угрозой, побуждающей [их] воздержаться" от рассмотрения
своего дела в суде.
b) Суд отмечает, что, хотя перспектива предстать перед судом,
вероятно, усиливает готовность к компромиссу у многих
"обвиняемых", оказываемое таким путем давление не является
несовместимым с Конвенцией. При условии соблюдения требований
статей 6 и 7 она в принципе не ограничивает свободу государства
объявлять преступным и подвергать уголовному преследованию любое
поведение, которое не является обычным способом осуществления
одного из охраняемых Конвенцией прав (см. вышеупомянутое Решение
по делу Энгель и другие, с. 34, п. 81).
Более того, заявитель вряд ли боялся уголовного преследования,
поскольку оно весьма вероятно завершилось бы оправданием, которому
могла предшествовать преюдициальная жалоба в Суд Европейских
сообществ (см. п. 19 - 20 выше). Принуждение, на которое жаловался
заявитель, следует искать в другом, а именно в приказе о закрытии
магазина от 30 сентября 1974 г.
Этот приказ должен был вступить в действие через сорок восемь
часов после решения королевского прокурора и мог оставаться в силе
до даты принятия решения компетентным судом (статья 2 з 2 и
статья 9 з 5 "b" Закона 1945 / 1971; см. п. 13 выше). Это
означает, что на протяжении многих месяцев заявитель был бы лишен
дохода от своей профессиональной деятельности, не мог бы платить
зарплату своим сотрудникам и мог потерять свою клиентуру к тому
времени, когда магазин откроется вновь (см. с. 2, 7, 46, 47 и 49
протокола слушаний в Комиссии 9 декабря 1977 г. и судебных
слушаний от 27 сентября 1979 г. - ответ, данный адвокатом
заявителя на третий вопрос Суда). В результате г-н Девеер понес бы
значительные убытки.
Королевский прокурор Лувена действительно предложил
г-ну Девееру способ избежать такой опасности, а именно заплатить
10000 бельгийских франков в порядке "мирового соглашения"
(см. п. 9 выше). Такое решение, конечно, представляло собой
гораздо меньшее зло. Как справедливо указало Правительство, сумма,
о которой идет речь, была немногим больше установленного законом
минимального размера штрафа - 3000 бельгийских франков, тогда как
согласно статье 11 з 1 Закона 1945 / 1971 она могла бы даже
превысить максимальный штраф - 30 миллионов бельгийских франков
(см. п. 13 и 15 выше). Соответственно, как отметили делегаты
Комиссии, существовало "явное несоответствие" между двумя
альтернативами, с которыми столкнулся заявитель. "Относительная
умеренность" требуемой суммы фактически говорит против доводов
Правительства, т.к. она лишь увеличивала воздействие угрозы
приказа о закрытии магазина, которая оказалась настолько сильной,
что неудивительно, что г-н Девеер поддался ей.
52. Излагая свою позицию по существу, Правительство выдвинуло
еще одно возражение. Оно утверждало, что ничто не мешало
г-ну Девееру отказаться от "мирового соглашения" и оспорить
решение королевского прокурора, подав иск о возмещении ущерба,
понесенного вследствие закрытия предприятия" или "чрезмерной
длительности такого закрытия", а также просить о вынесении "в
качестве временной меры" решения "о приостановлении действия
приказа о закрытии" (см. п. 44 доклада Комиссии).
a) По поводу последнего момента Правительство при этом
ссылалось на статью 584 Судебного кодекса Бельгии, согласно
которой "председатель суда первой инстанции по всем вопросам,
кроме изъятых законом из юрисдикции судов, вправе в случаях,
признанных им неотложными, выносить предварительные решения". Это
весьма широкая норма и ничто не мешало ее возможному применению в
данном случае.
Делегаты Комиссии усомнились в том, что "временные меры,
принятые прокуратурой", могут в свою очередь стать объектом других
"временных мер", принятых гражданским судом с целью
противодействовать первым мерам, тем более что в бельгийском
судопроизводстве действует правило "уголовное приостанавливает
гражданско-правовое".
Суд разделяет сомнения делегатов Комиссии и хотел бы добавить
к уже выдвинутым доводам следующие соображения. Как указали сами
представители Правительства, "ходатайство о принятии временных мер
обычно является вспомогательным по отношению к основному
требованию, и приказы о промежуточных мерах отдаются при условии,
если они не нанесут ущерба рассмотрению основного требования по
существу". Однако настоящий Суд не видит, какая юрисдикция,
рассматривая данное дело "по существу", могла бы отменить
закрытие, сославшись, например, на Конституцию или на Конвенцию.
Статья 2 з 5 Закона 1945 / 1971 позволяет подать в
административный суд первой инстанции жалобу, приостанавливающую
действие решения министра экономики о закрытии предприятия,
рассматриваемую в суде первой инстанции; но этим Законом не
предусмотрено право на подачу жалобы на решения о закрытии
предприятия, вынесенные королевским прокурором (см. п. 13 выше).
b) Относительно обращения в суд с иском о возмещении ущерба,
вызванного закрытием предприятия, Правительство не уточнило, в
какой форме оно считало возможным предъявление подобного иска. В
Бельгии существуют строгие правила личной ответственности
магистратов, работающих в прокуратуре. Так, их можно "призвать к
ответу" только в том случае, "если они виновны в подлоге или в
обмане", "если закон признает их ответственность в случае
причинения ущерба" или если закон "специально" предусматривает
возможность призвать их к ответственности (статьи 1140 - 1141
Судебного кодекса). Правительство не утверждало, что в настоящем
случае имелись какие-либо из этих условий. Оно также не указало,
каким образом решение королевского прокурора Лувена могло повлечь
за собой ответственность публичных властей.
В компетенцию настоящего Суда не входит рассмотрение проблем
внутреннего законодательства Бельгии, которые, по-видимому, еще не
нашли своего решения и по поводу которых Правительство не
представило достаточной информации. Суд ограничивается тем, что
отмечает, что заявитель, столкнувшись с серьезной и
непосредственной угрозой, вполне естественно занялся сперва
решением наиболее неотложной проблемы и не стал предаваться
рискованным спекуляциям правового характера; Суд не может его за
это упрекнуть.
53. Наконец, Правительство подчеркнуло, что "Комиссия
согласилась с тем", что "немедленное закрытие" магазина было бы
вполне совместимым с Конвенцией, хотя "столь радикальное решение
наверняка обошлось бы заявителю значительно дороже
10000 [бельгийских] франков". Исходя из этой посылки,
Правительство назвало логику рассуждений доклада "странной",
утверждая, что если следовать ей, то нарушение статьи 6, по
существу, вытекало из "любезности", оказанной г-ну Девееру, а
именно предложения об урегулировании, благодаря которому
королевский прокурор смог принять более мягкое, более гибкое и
менее обременительное решение, нежели закрытие. Таким образом, по
мнению Правительства, мы приходим к "абсурдному выводу".
Суд напоминает, что он ограничил свое рассмотрение совместным
использованием двух процедур (см. п. 40 выше); в его намерение не
входило решить вопрос о том, был бы приказ о закрытии, не
сопровождаемый предложением об урегулировании, совместим с
требованиями Конвенции.
Суд далее отмечает, как это сделали и делегаты Комиссии, что
ситуация, из которой исходит Правительство, существовала лишь в
краткий период сразу после войны, когда повсюду был дефицит и
экономика работала с крайним напряжением. Начиная с 1946 г.
королевские прокуроры использовали з 2 статьи 11 Закона 1945 /
1971 только в сочетании с з 1; с другой стороны, они часто
применяли з 1 без з 2 (см. п. 15 выше, последний абзац).
Кроме того, в области прав человека тот, кому положено больше,
не должен принуждаться получить меньше. Конвенция разрешает, при
наличии определенных условий, некоторые весьма суровые формы
обращения, такие, как наказание смертью (статья 2 п. 1, второе
предложение), тогда как в то же самое время она запрещает другие,
которые в сравнении с этим могут рассматриваться как относительно
мягкие, например "незаконное задержание" на короткий период
времени (статья 5 п. 1) или высылка гражданина (статья 3 п. 1
Протокола N 4). Возможность подвергнуть лицо одному из видов
обращения, указанных первыми, не означает возможности подвергнуть
его тем видам обращения, что упомянуты вторыми, даже если он
согласен или не противодействует этому (см. mutatis mutandis
доклад Комиссии по делу Де Бекера. Серия B, т. 2, с. 90 - 91,
101 - 102 и 124 - 125).
54. Итак, отказ г-на Девеера от справедливого разбирательства
в суде со всеми гарантиями, которые требует в данной связи
Конвенция, отмечен принуждением. Соответственно, имело место
нарушение статьи 6 п. 1.
B. О предполагаемом нарушении статьи 6 п. 2, 3 Конвенции
55. Заявитель ссылался также на п. 2 и на первые четыре
подпункта п. 3 статьи 6:
"2. Каждый человек, обвиняемый в совершении уголовного
преступления, считается невиновным до тех пор, пока его виновность
не будет установлена законным порядком.
3. Каждый человек, обвиняемый в совершении уголовного
преступления, имеет как минимум следующие права:
a) быть незамедлительно и подробно уведомленным на понятном
ему языке о характере и основании предъявленного ему обвинения;
b) иметь достаточное время и возможности для подготовки своей
защиты;
c) защищать себя лично или через посредство выбранного им
самим защитника или, если у него нет достаточных средств для
оплаты услуг защитника, иметь назначенного ему защитника
бесплатно, когда того требуют интересы правосудия;
d) допрашивать показывающих против него свидетелей или иметь
право на то, чтобы эти свидетели были допрошены, и иметь право на
вызов и допрос свидетелей в его пользу на тех же условиях, что и
для свидетелей, показывающих против него..."
Правительство не выдвинуло в этой связи отдельных доводов.
Комиссия со своей стороны выразила мнение, что "взятое само по
себе решение о закрытии магазина не может противоречить принципу
презумпции невиновности". С учетом вывода, сделанного ею в
отношении п. 1, Комиссия не видела смысла в рассмотрении
оставшейся части жалобы заявителя в свете п. 2 и посчитала, что
нет оснований продолжать ее рассмотрение в свете п. 3.
56. Поскольку применительно к данному случаю значимо только
совместное использование двух указанных процедур (см. п. 40 выше),
Суд не должен определять, нарушало ли решение о закрытии магазина
или предложение об урегулировании, взятые по отдельности, п. 2
либо п. 3 статьи 6.
Суд считает, что оба эти пункта представляют конкретизацию
общего принципа, сформулированного в п. 1 данной статьи.
Презумпция невиновности, воплощенная в п. 2, и различные права,
неисчерпывающий перечень которых приводится в п. 3 ("как минимум
следующие"), являются наряду с другими правами составными
элементами понятия справедливого судебного разбирательства по
уголовным делам (см., например, доклад Комиссии по делу Нильсена
от 15 марта 1961 г. Yearbook of the Convention, v. 4,
p. 548 - 550).
Тем не менее г-н Девеер был полностью лишен возможности такого
разбирательства, т.к. он под принуждением отказался от него (см.
п. 54 выше). Соответственно, вопрос о том, были ли соблюдены
требования п. 2 и 3, не имеет реального значения; он полностью
поглощается вопросом о том, были ли выполнены требования п. 1.
Вывод о нарушении требований п. 1 освобождает Суд от необходимости
рассматривать данное дело в свете п. 2 и 3, что он был бы обязан
сделать в других обстоятельствах (см. вышеупомянутое Решение по
делу Энгель и другие, с. 37 - 39).
C. О предполагаемом нарушении статьи 1 Протокола N 1
57. Комиссия по своей собственной инициативе приняла во
внимание статью 1 Протокола N 1, которая гарантирует каждому
физическому или юридическому лицу право собственности (см. п. 22
выше). Однако, вынося Решение о приемлемости жалобы, Комиссия
указала, что это второстепенная проблема. В своем докладе от
5 октября 1978 г. Комиссия выразила мнение - вопреки доводу,
который выдвинул г-н Девеер в "подкрепление своей жалобы" и
который оспаривался государством - ответчиком, - что нарушения
указанной статьи не было, т.к. "решение о закрытии не было
осуществлено".
58. Суд напоминает, что совместное использование двух
процедур - единственный объект его рассмотрения по настоящему
делу (см. п. 40 выше) - вынудило г-на Девеера заплатить штраф в
10000 бельгийских франков в порядке урегулирования, что привело к
некоторому уменьшению его имущества. Однако уплата этой суммы была
произведена в условиях, несовместимых с требованиями статьи 6 п. 1
Конвенции. Соответственно, излишне устанавливать, нарушала ли
уплата этой суммы статью 1 Протокола N 1; данный вопрос не имеет
практического значения для Решения по данному делу.
D. Применение статьи 50 Конвенции
59. Г-н Ван Хилле от имени наследников заявителя потребовал
справедливого возмещения, состоящего:
- "в материальном плане" в "возмещении суммы штрафа" и
800 французских франков - расходов на транспорт и проживание,
понесенных в связи со слушанием в Комиссии 9 декабря 1977 г.;
- "в отношении морального ущерба" в "установлении Судом
нарушения прав г-на Девеера" (см. п. 24 выше).
По мнению Правительства, аннулирование Государственным советом
Постановления от 9 августа 1974 г. и "вытекающее отсюда возмещение
суммы штрафа... выплаченного в порядке урегулирования, составляют
полное возмещение в смысле статьи 50 Конвенции за последствия
решений, на которые ссылается заявитель" (там же).
1 октября 1979 г. грефье по поручению Суда попросил Комиссию
уточнить, была ли "предоставлена заявителю в соответствии со
статьей 4 п. 2 приложения к Правилам процедуры Комиссии судебная
помощь, покрывающая понесенные им расходы", о которой упоминал
г-н Ван Хилле. На следующий день секретарь Комиссии дал
отрицательный ответ.
60. Соответственно, Суд считает, что вопрос готов для
вынесения решения (статья 50 п. 3 первое предложение Регламента
Суда).
Насколько Суду известно, бельгийские власти еще не возместили
наследникам г-на Девеера неосновательно уплаченные им 10000
бельгийских франков. Более того, никто не оспаривает, что расходы,
связанные с его явкой в Комиссию в декабре 1977 г., действительно
имели место и что их оценка в сумме 800 французских франков
представляется в высшей степени разумной. Наконец, заявитель и его
семья, несомненно, понесли моральный вред, требующий возмещения.
Поэтому Суд удовлетворяет просьбу заявителя.
ПО ЭТИМ ОСНОВАНИЯМ СУД
1. Отверг единогласно возражение Правительства о неисчерпании
внутренних средств правовой защиты;
2. Решил единогласно не прекращать дело производством;
3. Постановил единогласно, что имело место нарушение статьи 6
п. 1 Конвенции;
4. Постановил единогласно, что нет необходимости рассматривать
данное дело на предмет соответствия п. 2 и 3 указанной статьи;
5. Постановил шестью голосами против одного, что нет
необходимости рассматривать данное дело на предмет соответствия
статье 1 Протокола N 1;
6. Предоставил единогласно заявителям справедливое возмещение,
состоящее:
- в материальном плане в возмещении государством - ответчиком
10000 (десяти тысяч) бельгийских франков, уплаченных их мужем и
отцом 2 октября 1974 г., и 800 (восьмисот) французских франков в
возмещение расходов на транспорт и проживание, понесенных в связи
со слушанием дела в Комиссии 9 декабря 1977 г.;
- в отношении морального ущерба - в констатации факта
нарушения прав г-на Девеера.
Совершено на английском и французском языках, причем
французский текст является аутентичным, и оглашено во Дворце прав
человека в Страсбурге 27 февраля 1980 г.
Председатель
Герман МОСЛЕР
Грефье
Марк-Андре ЭЙССЕН
В соответствии со статьей 51 п. 2 Конвенции и статьей 50 п. 2
Регламента Суда к настоящему Решению прилагается частично особое
мнение судьи Пинейро Фариньи.
ЧАСТИЧНО ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ПИНЕЙРО ФАРИНЬИ
Я очень сожалею, что не могу разделить мнения большинства моих
коллег в отношении п. 58 мотивировочной части Судебного решения и
п. 5 постановляющей части.
Я хорошо понимаю и одобряю п. 55 и 56, т.к. в данном случае
можно сказать, что п. 1 статьи 6 Конвенции поглощает п. 2 - 3 этой
статьи. Фактически мы сталкиваемся здесь с тем, что известно как
"кажущаяся конкуренция"; признание нарушенным требования п. 1
освобождает Суд от рассмотрения настоящего дела и в свете
п. 2 - 3.
Сказанное нельзя применить к статье 1 Протокола N 1: статья 6
Конвенции требует справедливого разбирательства, сопровождаемого
всеми гарантиями, предусмотренными Конвенцией в данном вопросе,
тогда как статья 1 Протокола N 1 касается защиты права
собственности.
Одна и та же ситуация может привести к нарушению двух разных
интересов, каждый из которых не поглощает другой. Здесь мы
сталкиваемся с "идеальной конкуренцией". По моему мнению, Суд
должен был соответственно рассмотреть обстоятельства дела в свете
статьи 1 Протокола N 1. Он бы пришел к выводу, что либо имело
место нарушение статьи 6 п. 1 Конвенции и статьи 1 Протокола (Суд
уже выносил постановления, что одни и те же факты могут составлять
нарушение нескольких статей Конвенции, например, в деле Голдера),
либо нарушения статьи 1 не было (я разделяю такой вывод; Суд уже
признавал нарушенной одну статью и отсутствие нарушения другой,
например, в деле Рингейзена), либо, что статья 1 не подлежит
применению к жалобам г-на Девеера (Суд принял подобное решение в
деле Маркс относительно статьи 8 Конвенции и статьи 1 Протокола).
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
CASE OF DEWEER v. BELGIUM
JUDGMENT
(Strasbourg, 27.II.1980)
In the Deweer case,
The European Court of Human Rights, sitting, in accordance
with Article 43 (art. 43) of the Convention for the Protection of
Human Rights and Fundamental Freedoms ("the Convention") and the
relevant provisions of the Rules of Court, as a Chamber composed
of the following judges:
Mr. H. Mosler, President,
Mr. M. Zekia,
Mr. R. Ryssdal,
Mr. W. Ganshof van der Meersch,
Mr. P.-H. Teitgen,
Mr. F. {Golcuklu} <*>,
Mr. J. Pinheiro Farinha,
and also Mr. M.-A. Eissen, Registrar, and Mr. H. Petzold,
Deputy Registrar,
--------------------------------
<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке
набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
Having deliberated in private on 28 and 29 September 1979 and
on 4 and 5 February 1980,
Delivers the following judgment, which was adopted on the
last-mentioned date:
PROCEDURE
1. The Deweer case was referred to the Court by the European
Commission of Human Rights ("the Commission"). The case originated
in an application against the Kingdom of Belgium lodged with the
Commission on 6 February 1975 under Article 25 (art. 25) of the
Convention by a Belgian national, Mr. Julius Deweer.
2. The Commission's request, to which was attached the report
provided for under Article 31 (art. 31) of the Convention, was
filed with the registry of the Court on 14 December 1978, within
the period of three months laid down by Articles 32 par. 1 and 47
(art. 32-1, art. 47). The request referred to Articles 44 and 48
(art. 44, art. 48) and to the declaration made by the Kingdom of
Belgium recognising the compulsory jurisdiction of the Court
(Article 46) (art. 46). The purpose of the Commission's request is
to obtain a decision from the Court as to whether or not the facts
of the case disclose a breach by the respondent State of its
obligations under Article 6 (art. 6) of the Convention and Article
1 of Protocol No. 1 (P1-1).
3. The Chamber of seven judges to be constituted included, as
ex officio members, Mr. W. Ganshof van der Meersch, the elected
judge of Belgian nationality (Article 43 of the Convention)
(art. 43), and Mr. G. Balladore Pallieri, the President of the
Court (Rule 21 par. 3 (b) of the Rules of Court). On 26 January
1979, in the presence of the Registrar, the President of the Court
drew by lot the names of the five other members, namely
Mr. R. Ryssdal, Mrs. D. Bindschedler-Robert, Mr. P.-H.Teitgen,
Mr. F. {Golcuklu} <*> and Mr. J. Pinheiro Farinha (Article 43
in fine of the Convention and Rule 21 par. 4) (art. 43).
Subsequently, Mrs. Bindschedler-Robert was exempted from sitting
(17 May 1979) and Mr. Balladore Pallieri was prevented from
taking part in the consideration of the case (25 September 1979);
they were replaced by the first two substitute judges, Mr. Mosler
and Mr. Zekia (Rules 22 par. 1 and 24 par. 1 and 4). Mr. Balladore
Pallieri and then, as from 25 September 1979, Mr. Mosler assumed
the office of President of the Chamber (Rule 21 par. 5).
4. Acting through the Registrar, the President of the Chamber
ascertained the views of the Agent of the Belgian Government ("the
Government") and the Delegates of the Commission regarding the
procedure to be followed. On 6 June 1979, having particular ragard
to their concurring statements, the President decided that it was
not necessary for memorials to be filed; in addition, he directed
that the oral hearings should open on 27 September 1979.
On 13 September, the President instructed the Registrar to request
the Commission to produce certain documents to the Court; these
documents were filed by the Commission on 19 September.
5. The hearings took place in public at the Human Rights
Building, Strasbourg, on 27 September. Immediately prior to their
opening, the Chamber had held a short preparatory meeting.
There appeared before the Court:
- for the Government:
- Mr. J. Niset, Legal Adviser at the Ministry of Justice,
Agent,
- Mr. J. De Meyer, Professor at the University of Louvain,
Counsel,
- Mr. R. Geurts, Inspector at the Ministry of Economic
Affairs, Adviser;
- for the Commission:
- Mr. Gaukur {Jorundsson}, Principal Delegate,
- Mr. S. Trechsel, Delegate,
- Mr. J.-M. van Hille, the applicant's counsel before the
Commission, assisting the Delegates (Rule 29 par. 1, second
sentence, of the Rules of Court).
The Court heard addresses by Mr. De Meyer for the Government
and by Mr. Gaukur {Jorundsson}, Mr. Trechsel and Mr. van Hille for
the Commission, as well as their replies to questions put by the
Court.
6. On 1 October 1979, acting on the instructions of the
Chamber and the President, the Registrar made a written request to
the Commission for an item of information and two documents. The
following day, the matters requested were supplied to the
Registrar by the Secretary to the Commission.
AS TO THE FACTS
A. The Particular Circumstances of the case
7. The applicant, a Belgian national, had been a retail
butcher in Louvain since 1935. He died on 14 January 1978, but one
month later his widow and three daughters advised the Commission
that they considered themselves to have a material and moral
interest in seeing completed the proceedings he had instituted.
8. On 18 September 1974, his shop, where he employed several
persons, was the subject of a visit by Mr. Vanderleyden, an
official in the Economic Inspectorate General. This official found
an infringement of the Ministerial Decree of 9 August 1974 "fixing
the selling price to the consumer of beef and pigmeat" ("the
Decree of 9 August 1974"), in that Mr. Deweer had not reduced his
prices of pork by 6.5 per cent as required by Article 2 par. 4 and
his "retail margin" for that meat was 5.95 BF in excess of the
maximum - 22 BF per kilogram - permitted under Article 3 par. 1
(see paragraph 18 below).
When questioned in this connection, the applicant made the
following statement, according to the report drawn up the same day
by the inspector (translation from the Dutch original):
"...
As is shown by the price-markings recorderd by you, for beef I
have applied the reduction provided for in the Ministerial Decree
of 9 August 1974 and my margin is less than 22 F.
As concerns pigmeat, I have not applied the reduction and my
margin is in excess of 22 F.
This is because my calculations were for category 2 pigmeat
instead of category 1 pigmeat. This was a mistake on my part. I
acted in good faith and, in your presence, I immediately reduced
the prices in order not to exceed the margin of 22 F."
He added the following note, signed, like the report, by
Mr. Vanderleyden and himself:
"... I buy my meat on the hoof and ... the costs listed below
were not included by you in your calculations:
(1) 1.50 F commission per live kg;
(2) transport costs of 100 F per animal, that is 1 F per kg;
(3) slaughter costs: 100 F per animal;
(4) slaughter tax: 105.20 per animal;
(5) transport costs for each carcase: 100 F per animal."
The inspector did not supply a copy of the report to
Mr. Deweer. He set out the foregoing facts in a formal statement,
known as a "pro-justitia", dated 18 September 1974; the Economic
Inspectorate General transmitted this formal statement on
26 September to the procureur du Roi attached to the Louvain Court
of First Instance.
9. On 30 September, the Louvain procureur du Roi ordered the
provisional closure of the applicant's shop within forty-eight
hours from notification of the decision. The decision cited the
gravity of the facts, whilst noting that there was no need to
request a sentence of imprisonment; it referred to the interview
report of 18 September and to sections 1 par. 1, 2, 5 to 7, 9 and
11 of the Economic Regulation and Prices Act of 22 January 1945
(see paragraphs 12 to 16 below). The closure was to come to an end
either on the day after the payment of a sum of 10,000 BF by way
of friendly settlement (minnelijke schikking) or, at the latest,
on the date on which judgment was passed on the offence;
Mr. Deweer had eight days in which to indicate whether he accepted
the offer of settlement.
The same day the procureur du Roi wrote Mr. Deweer the
following letter (translation from the Dutch original):
"...
You are hereby informed of the decision provisionally closing
your business in pursuance of section 11 par. 2 of the Act of
22 January 1945. Your attention is particularly drawn to the heavy
penalties imposed by the Act for failure to comply with this
decision.
The amount of the friendly settlement proposed is fixed at
10,000 F.
I should be obliged if, within eight days, you would transfer
this sum to Post Office Account no. ... and advise me whether you
accept the offer of settlement.
The closure of your business will be terminated the day after
you make the required payment.
..."
10. On 1 October, a deputy superintendent of police delivered
this letter to the applicant together with a copy of the decision
to which it referred. Mr. Deweer replied on 3 October by
registered letter in the following terms (translation from the
Dutch original):
"Dear Sir,
...
Kindly note that I am today paying the sum proposed in your
letter of 30 September 1974 by way of friendly settlement;
consequently, the criminal proceedings become barred once and for
all (section 11 par. 1 of the Act of 22 January 1945) and the
closure of my establishment will no longer be put into effect.
Kindly note, however, that I reserve all my rights to take
action against the Belgian State before the civil courts, in
particular for the restitution of this sum plus damages.
In point of fact:
- I have not as yet received any copy of the report which is
the basis of the penalties imposed in my respect;
- as far as I can recollect, the findings of those drawing up
the report did not take account of the factors which are essential
for calculating the prices;
- an application for a declaration of annulment of the Decree
of 9 August 1974 will be lodged before the Conseil d'Etat which
has already annulled four similar Decrees (see the judgment of
5 July 1973);
- a closure can only come into effect forty-eight hours after
notification of the conviction (section 11 par. 2 of the Act
refers to section 9 par. 5 which speaks exclusively of
convictions).
I have therefore paid the amount of the friendly settlement
for the sole purpose of limiting the damage suffered by me; for
the prejudice resulting from the closure of my establishment as
from today until the eventual hearing of the case before the
criminal court might be far in excess of 10,000 F and the civil
court might then draw certain conclusions from the fact I had not
mitigated my loss.
..."
11. Following this payment, which had in fact already been
made on 2 October, the applicant did not have his shop closed. He
did not bring any action before the civil courts for restitution
of money paid over without cause and for damages; nor did he apply
to the Conseil d'Etat for a declaration of annulment of the Decree
of 9 August 1974.
B. The Legislation in issue
12. At the relevant time, State intervention in the sphere of
prices was governed in Belgium by the Economic Regulation and
Prices Act ("the 1945/1971 Act"). This Act derived from the
Legislative Decree of 22 January 1945 "on repression of offences
against rules relating to the country's supplies", as several
times amended, in the last instance by an Act of 30 July 1971
which had modified the original title.
Section 2 par. 1, 2 and 4, read in conjunction with section 1
par. 1, empowered the Minister responsible for economic affairs to
fix by Decree, for the whole or part of the territory of the
Kingdom, price-ceilings to be respected in transactions of sale,
offer for sale or purchase of products, materials, foodstuffs,
goods or animals, as well as the maximum profit to be made by any
vendor or intermediary.
The investigation and the finding of offences against the
1945/1971 Act were normally the responsibility of officials from
the Economic Inspectorate General, acting on behalf of the
Minister, and formed the subject of reports which were transmitted
to the procureur du Roi; these reports were deemed to be
conclusive until production of proof to the contrary (section 6).
13. In addition to imprisonment of one month to five years and
a fine of 3,000 to 30,000,000 BF (section 9 par. 1), offenders
were liable to various criminal and administrative sanctions
(sections 2 par. 5, 3, 7, 9 par. 2 to 6, 10, 11 and 11 bis). One
of the most serious of these sanctions was closure of the
offender's business, which took four forms:
(a) Under section 2 par. 5, the Minister could direct closure
on a provisional basis, for five days at the most, in the event of
refusal to comply with the instructions given by officials
empowered by him; an appeal having suspensive effect was available
to the person concerned before the judge in chambers at the Court
of First Instance with jurisdiction in criminal matters.
(b) Section 3, second paragraph, allowed the Minister, even in
the absence of any offence, also to close establishments whose
activity he considered useless or harmful.
(c) Section 9 par. 5 enabled the courts to order closure for a
period not exceeding five years, without prejudice to any penalty
of imprisonment, fine or forfeiture (section 9 par. 1 to 4).
(d) In the instant case, the closure decision was taken by the
procureur du Roi. It was based on section 11 par. 2 according to
which:
"The procureur du Roi or, where preliminary investigations
have been instituted, the investigating judge may order the
provisional closure of the offender's establishment. The closure
may not continue beyond the date on which judgment is passed on
the offence.
..."
The 1945/1971 Act did not provide for any appeal against such
a decision to which, according to section 11 par. 2 in fine,
section 9 par. 5 (b) applied. This latter section read as follows:
"The closure ... shall come into effect forty-eight hours
after notification of the conviction. If the decision of closure
is contravened, the procureur du Roi shall take all appropriate
action in order to secure compliance therewith, in particular by
affixing seals ..., and the offender shall be liable to
imprisonment of six months to two years and to a fine"
which, in September 1974, was fixed at the amount of 3,000 to
3,000,000 BF.
14. Whereas the first three forms of closure had apparently
not been used for fifteen years or so, the same was not true of
the fourth form. Provisional closure of that type was ordered in
the context of judicial proceedings already instituted or imminent
and could thus precede a sentence of closure imposed by a court of
law in pursuance of section 9 par. 5. However, according to
decided case-law, provisional closure constituted an
administrative measure differing in character from and incapable
of being offset against any such sentence; it was not entered on
the judicial records (casier judiciaire) or on the information
extracts (bulletins de renseignements) and lists of convictions
issued by the municipal authorities.
15. When he did not consider it necessary to seek a sentence
of imprisonment and if proceedings for the offence had not yet
been instituted before the trial court, the procureur du Roi
could, under section 11 par. 1, inform the offender by registered
letter that it was open to him to avoid prosecution by effecting
one or more payments or services ("prestations"). The 1945/1971
Act listed five such payments or services from which the procureur
du Roi made his choice. The first consisted of paying over a
certain sum of money which might, if appropriate, be greater than
the maximum fine fixed by the Act. The procureur du Roi called on
the person concerned to advise him within a given period whether
he accepted the settlement proposed; full and punctual performance
of the settlement barred criminal proceedings.
Although often referred to as a fine by way of settlement, the
payment thus made was not regarded in Belgian law as a penalty.
Consequently, the payment could not be taken into consideration
when dealing with further offences and was not entered on the
judicial records. It was nevertheless notified to the municipal
authorities of the person's place of residence; until a period of
five years had expired, mention of it was included in the
information extracts the municipalities supplied to the judicial
authorities but not in the lists of convictions intended for other
authorities. In that respect, settlements negotiated in accordance
with section 11 par. 1 of the 1945/1971 Act resembled those
provided for under, inter alia, Articles 166 to 169 and 180 to 180
ter of the Code of Criminal Procedure.
With the possible exception of one or a few instances dating
back to 1946, the closure orders issued by a procureur du Roi in
pursuance of paragraph 2 of section 11 of the 1945/1971 Act were
always accompanied by an offer of settlement made in accordance
with paragraph 1. Such was the case in seven decisions - including
the one affecting the applicant - taken in 1974 with regard to
butchers in the district of Louvain. On the other hand, the
converse situation - an offer of settlement without there being
any closure order - was a frequent occurrence.
16. Again, under the terms of section 11 bis, a provision not
applied in Mr. Deweer's case, the officials specially empowered
for these purposes by the Minister could, on finding an offence,
fix a sum whose voluntary payment by the offender likewise barred
criminal proceedings. In such cases, the settlement was not even
entered on the information extracts issued by the municipal
authorities.
17. Since the period under consideration, section 4 par. 4 of
the 1945/1971 Act has been amended in one respect by section 24 of
the Business Accounting and Annual Accounts Act of 17 July 1975,
but each of the clauses quoted or summarised above, including in
particular section 11, was left unchanged.
18. The offence established in the instant case by the
Economic Inspectorate General related to the Ministerial Decree of
9 August 1974 "fixing the selling price to the consumer of beef
and pigmeat" (see paragraph 8 above). This Decree, which was
passed pursuant to the 1945/1971 Act, came into force on 14 August
1974; it was intended, like numerous other Decrees preceding it,
to restrain rises in the cost of products constituting a major
item in the consumer's budget and in the computation of the
official price-index.
Article 2 dealt with pigmeat. Paragraph 1 of Article 2
required retailers in business before 1 November 1972 - such as
the applicant - not to charge in excess of the prices prevailing
during the first three weeks of October 1972 as increased by 10
per cent. Paragraph 4 specified that until 31 October 1974 the
selling prices to the consumer, inclusive of value-added tax,
charged in accordance with paragraph 1, had to be marked down by
15 per cent. The combined effect of these two paragraphs was to
produce a price reduction of 6.5 per cent as compared with the
levels current in October 1972.
Article 3, however, contained a proviso. Under paragraph 1 of
Article 3, retailers able to show that they were not obtaining a
retail margin of 22 BF per kilogram were, subject to not exceeding
that margin, allowed to charge prices other than those following
from Article 2. Paragraph 2 indicated what was to be understood by
"retail margin", namely the difference between "the weighted
average selling price not inclusive of value-added tax" and "the
weighted average purchase price", these two prices being in their
turn defined in paragraphs 3 and 4. Paragraph 2 did not include
any provisions regarding those butchers - a minority of the order
of 2 per cent - who, like Mr. Deweer, purchased their meat on the
hoof.
Under Article 7, offences against the Decree of 9 August 1974
were to be investigated, established, prosecuted and punished in
accordance with the provisions of Parts II and III of the
1945/1971 Act. Section II, which was applied in Mr. Deweer's case,
appeared in Part III of the latter Act.
19. The criminal prosecutions launched for failure to comply
with the Decree of 9 August 1974 resulted, in numerous cases, in
acquittals. For the most part, the relevant courts gave as the
ground for their verdict the illegality of the Decree; in so doing
they were acting in pursuance of Article 107 of the Constitution
which states: "The courts and tribunals shall not apply any
general, provincial or local decrees and regulations save insofar
as they are in accordance with the law." In the early stages, the
prosecuting authorities entered appeals which, however, failed;
eventually they abandoned any attempt at appeal.
Certain courts adopted another solution: faced with the
accused pleading the incompatibility of the Decree with Community
law, they requested the Court of Justice of the European
Communities to give a preliminary ruling pursuant to Article 177
of the Treaty establishing the European Economic Community; for
reasons that were the subject of dispute before the Commission,
the Court of Justice did not have the occasion to deliver any
ruling.
20. In a case brought before it on 14 October 1974 by a retail
butcher and pork-butcher, the Conseil d'Etat declared the Decree
of 9 August 1974 to be contrary to the principle of the equality
of all Belgians before the law (Article 6 of the Constitution):
the appreciable distinction drawn between retai according to the
period of their establishment in business did not appear to the
Conseil d'Etat to be justified either by any technical necessity
or by imperative considerations of general economic interest. It
accordingly annulled the Decree on 31 May 1978 (Ghekiere v. the
State of Belgium).
Four earlier Decrees of a similar kind, dating back to 1970
and 1971, had suffered the same fate on 5 July 1973 (National
Federation of Retail Butchers and Pork-Butchers of Belgium v. the
State of Belgium).
21. After being amended on 7 October 1974, 29 October 1974,
13 November 1974 and 12 February 1975, the Decree of 9 August 1974
was repealed on 27 March 1975. The Decree which replaced it on the
latter date, and which came into force on 11 April 1975, contained
- as did the Decrees of 7 October and 13 November 1974 - specific
clauses relating to retailers who purchased their meat on the hoof
(Article 3 par. 4, last sub-paragraph). The Decree of March 1975
was the subject of a request for a preliminary ruling submitted by
the {Neufchateau} Court of First Instance; the Court of Justice of
the European Communities gave its decision on the request on 29
June 1978 (Procureur du Roi v. P. Dechmann, case 154/77, European
Court Reports 1978, pp. 1573 - 1595).
PROCEEDINGS BEFORE THE COMMISSION
22. In his application of 6 February 1975 to the Commission,
Mr. Deweer objected to section 11 of the 1945/1971 Act and to the
manner in which the Louvain procureur du Roi had applied that
section in his case. He invoked each of the three paragraphs in
Article 6 (art. 6) of the Convention, complaining in substance of
the imposition of a fine by way of settlement under constraint of
provisional closure of his establishment.
When giving the notice provided for in Rule 42 par. 2 (b) of
its Rules of procedure (18 May 1976), the Commission of its own
motion requested the Government also to take account of Article 1
of Protocol No. 1 (P1-1) in their written observations on
admissibility; subsequently, Mr. Deweer placed additional reliance
on this Article (P1-1) in order to supplement his submissions.
23. The Commission accepted the application on 10 March 1977.
In its report of 5 October 1978, it expressed the unanimous
opinion that:
- "the combined use ... of the procedures for settlement and
for provisional closure of the business" violated the right,
"guaranteed to the applicant under Article 6 par. 1 (art. 6-1) of
the Convention, to a fair hearing in criminal proceedings";
- "taken in isolation, the decision of provisional closure"
had neither "offended against the principle of the presumption of
innocence", embodied in Article 6 par. 2 (art. 6-2), nor
contravened Article 1 of Protocol No. 1 (P1-1);
- there was no call "to pursue the examination of the case
under Article 6 par. 3 (art. 6-3)".
The report contains one separate opinion.
Mr. Deweer, on the basis of Article 50 (art. 50) of the
Convention, submitted a request before the Commission for
compensation of 100,000 BF.
FINAL SUBMISSIONS MADE TO THE COURT
24. At the hearings on 27 September 1979 the Government made
the following final submissions:
"...May it please the Court to hold:
principally,
that the application was brought before the Commission without
domestic remedies having been exhausted and is accordingly not
admissible;
in the alternative,
that the annulment by the Conseil d'Etat of Belgium of the
Decree creating the offence prompting the decisions to which the
application relates has rendered the application devoid of object,
that accordingly there is no longer any need for a ruling and that
the case should therefore be struck off the list;
in the further alternative,
that the decisions to which the application relates are not at
variance with Belgium's obligations under the European Convention
on Human Rights, in particular under Article 6 (art. 6) of the
Convention and under Article 1 of the First Protocol (P1-1), and
that the application is accordingly ill-founded;
in the final alternative,
that the annulment of the Decree creating the offence and the
resultant reimbursement of the fine of 10,000 francs paid by way
of settlement by the applicant on 2 October 1974 will have made
complete reparation, within the meaning of Article 50 (art. 50) of
the Convention, for the consequences of the decisions to which the
application refers."
For his part Mr. van Hille, speaking on behalf of the
applicant's heirs, limited the initial request for just
satisfaction (see paragraph 23 in fine above)
- "in the material sphere", to "reimbursement of the amount of
the fine of 10,000 Belgian francs paid without cause" and of
800 French francs for travel and accommodation costs incurred on
the occasion of the hearings held before the Commission on
9 December 1977;
- "as regards non-pecuniary damage", to the "finding by the
Court of a violation of Mr. Deweer's rights".
AS TO THE LAW
I. As concerns the government's preliminary pleas
A. The plea of non-exhaustion of domestic remedies
1. The jurisdiction of the Court and estoppel
25. In the Government's submission, the application was
inadmissible on the ground of non-exhaustion of domestic remedies.
The Court has jurisdiction to take cognisance of such preliminary
pleas insofar as the respondent State may have first raised them
before the Commission "to the extent that their character and the
circumstances permit[ted]" (see the De Wilde, Ooms and Versyp
judgment of 18 June 1971, Series A no. 12, pp. 29 - 31,
par. 47 - 55).
26. The Government relied on the fact that Mr. Deweer did not
- apply to the Conseil d'Etat for a declaration of annulment
of the Decree of 9 August 1974;
- bring a civil action for restitution of the sums paid over
and for damages;
- apply for a retrial of the criminal case ({revision en
matiere penale});
- have recourse to other remedies.
In their written observations on admissibility filed in 1976,
the Government had already pleaded before the Commission failure
to exercise the first two remedies. The Court must therefore take
them into consideration (see the last-mentioned judgment, loc.
cit.).
As to the third remedy, the Government had stated, in their
pleadings of 9 December 1977 on the merits, that it would be open
to the applicant should the Conseil d'Etat annul the Decree of
9 August 1974 (see page 24 of the verbatim record). It is true
that the Government had not pleaded non-exhaustion on this point
but it would have been difficult for them to do so in the
circumstances; annulment was hypothetical at the time and did not
occur until 31 May 1978, by which date the case had already been
at the stage of deliberations for more than six months and
reopening the hearings could scarcely have been envisaged (see
paragraph 20 above and Appendix I to the Commission's report).
There is accordingly no estoppel.
On the other hand, the Government never specified the nature
of the "other remedies" to which they adverted at the hearings of
27 September 1979. Admittedly, the Government have alleged before
the Court, as they did before the Commission (see page 21 of their
memorial of September 1977), that even without waiting for the
launching of any criminal prosecution Mr. Deweer could have
"brought an action ... to recover damages for the loss he suffered
as a result of the provisional closure of his establishment or the
excessive length of such closure" and could have endeavoured "to
have the closure suspended through an application for interim
measures". However, the Government were and are here proceeding
from a supposition that does not correspond to the particular
facts, namely that the closure had actually taken place because -
which was not the case - the applicant had not paid the fine
proposed by way of settlement; above all, the Government's point
went and goes to the merits and not to Article 26 (art. 26) (see
paragraph 52 below). Where a Contracting State prays in aid the
obligation to exhaust remedies, a rule essentially intended to
"protect its national legal order", it is for the State to prove
that there exist available remedies which have not been utilised
by those concerned (see the above-mentioned De Wilde, Ooms and
Versyp judgment, pp. 31 and 33, par. 55 and 60). The Court would
be straying outside its given role were it to set about
identifying the "other remedies" the Government had in mind.
27. What has to be examined in deciding whether the plea is
well-founded is thus limited to the failure to
- apply for a declaration of annulment of the Decree of
9 August 1974;
- bring a civil action for restitution of the sums paid over
and for damages;
- apply for a retrial of the criminal case.
2. Whether the plea is well-founded
(a) Application for a declaration of annulment of the Decree
of 9 August 1974
28. In its decision of 10 March 1977 on the admissibility of
the application, the Commission judged an application to the
Conseil d'Etat for a declaration of annulment of the Decree of
9 August 1974 to be inadequate. In the Commission's view, it would
not have provided "redress for the applicant's complaints" which
were directed not against "the basic principle" of the Ministerial
Decree of 9 August 1974, "the legislation creating the offence"
found by the inspector, Mr. Vanderleyden, but solely against "the
procedure for dealing with" that offence (see page 34 of the
report). The Commission expressed substantially the same opinion
before the Court.
The Government replied that in his letter of 3 October 1974 to
the Louvain procureur du Roi, Mr. Deweer indeed appeared to be
objecting to the very principle of the Decree of 9 August 1974
since he gave notice of the lodging of an application to have the
Decree declared null (see paragraph 10 above). This remedy, added
the Government, "was the most radical because it allowed" the
applicant to claim the retroactive invalidation of "the
legislation creating the offence"; the judgments delivered by the
Conseil d'Etat on 5 July 1973 and 31 May 1978 were said to have
demonstrated the remedy's effectiveness (see paragraph 20 above).
In the Government's submission, the fact that Mr. Deweer chose to
limit his complaint before the Commission to the "procedure for
dealing with the offence" did not absolve him from previously
seeking in Belgium to have the Decree set aside.
29. As the Court has recently emphasised, the only remedies
which Article 26 (art. 26) of the Convention requires to be
exercised are those that are both available and sufficient in
respect of the violation alleged (see the Airey judgment of
9 October 1979, Series A no. 32, p. 11, par. 19). The breaches
complained of by the applicant before the Commission, and now
complained of by his heirs, consist in infringements of the right
to a fair trial (Article 6) (art. 6) and of the right of property
(Article 1 of Protocol No. 1) (P1-1); these infringements were
allegedly occasioned by the decision taken on 30 September 1974,
namely the provisional closure of the shop failing payment of a
"fine" by way of friendly settlement.
Although the powers of the Louvain procureur du Roi were
exercised in the particular circumstances in order to deal with an
offence against Articles 2 par. 4 and 3 par. 1 of the Decree of
9 August 1974, they were not conferred by this Decree, an
instrument of subordinate legislation against which an application
for a declaration of annulment could be brought in accordance with
the terms of section 14 of the Consolidated Conseil d'Etat Acts,
but rather by a statutory text not liable to challenge in this
way, that is to say section 11, par. 1 and 2, of the 1945/1971 Act
(see paragraphs 8, 9, 13 and 15 above).
In point of fact, Mr. Deweer was not mistaken in his
objective: his claim before the Commission was directed against
section 11, in paticular paragraph 2 of the section, and not
against the Ministerial Decree (see, especially, pages 2 and 17 of
his memorial of July 1977 on the merits). Admittedly, doubts
concerning the legality of the Decree had previously been
expressed in his letter of 3 October 1974 to the procureur du Roi
(see paragraph 10 above), but he did not revive the issue in his
application to the Commission.
This choice is binding on the Court. In availing himself of
Article 25 (art. 25), the applicant was free to decide upon the
measures of which he would claim to be the victim. What Article 26
(art. 26) in principle prevents is coming directly before the
Commission with a complaint which has not first been litigated
within the national legal order; on the other hand, the person
concerned is not obliged by Article 26 (art. 26) to repeat in his
petition to the Commission the full case he argued before the
relevant national authorities.
An application for a declaration of annulment would, it is
true, probably have led - after a fairly lengthy interval (see
paragraph 20 above) and by a side-wind as it were - to a finding
that, having regard to Article 6 of the Belgian Constitution,
Mr. Deweer had not committed any punishable offence and, in
consequence, to reimbursement of the 10000 BF paid over by him.
Nevertheless, the direct and speedy protection of the rights
guaranteed by Article 6 (art. 6) of the Convention and Article 1
of Protocol no. 1 (P1-1) would not have been thereby secured. In
short, such an action would have remedied certain of the
consequences of the contested decision but not its cause, that is
the concurrent application of paragraphs 1 and 2 of section 11 of
the 1945/1971 Act. Article 26 (art. 26) of the Convention does not
go so far as to require the use of such an indirect means of
redress; it does not have the inflexible character which the
Government seem to attribute to it (see, mutatis mutandis, the
{Stogmuller} judgment of 10 November 1969, Series A no. 9, p. 42
par. 11).
(b) Action for restitution of money paid over without cause
and for damages
30. According to the Commission, an action for restitution of
money paid over without cause and for damages (Articles 1235 and
1382 of the Civil Code) was of "uncertain" value "as Belgian law
would not appear to have been broken in the circumstances"; in any
event, the action would have left intact, in the shape of an entry
in the information extracts attached to criminal files, a record
of the impugned settlement of the criminal proceedings (see
paragraph 15 above); the result, the Commission stated, is that
this action also would not have constituted an effective and
sufficient remedy (see page 34 of the report).
The Government's rejoinder was that Mr. Deweer did not appear
to regard the action as of uncertain value, since in his letter of
3 October 1974 to the procureur du Roi he reserved his right to
bring such proceedings (see paragraph 10 above). In their
submission, judging by the attitude of the Conseil d'Etat and
several criminal courts as to the legality of the Decree of
9 August 1974, the action would have had good chances of success;
they maintained that it would have allowed not only "the
legislation creating the offence" but also "the procedure for
dealing with the offence" to be challenged, for example on grounds
of non-compliance with the Convention.
31. The action in question prompts on the part of the Court
the same comments, mutatis mutandis, as those already set out
above in the first and last sub-paragraphs of paragraph 29. In
particular, it would not have offered the applicant a genuine
opportunity to argue his case before a court invested with
jurisdiction to "determine" a "criminal charge". As was pointed
out by the Delegates, payment of the fine by way of composition
had barred any criminal proceedings (see paragraph 15 above). Only
indirectly could the civil court have taken cognisance of the
criminal side of the matter; the Government admitted this in a
reply to a question put by the Court.
(c) Application for a retrial of the criminal case
32. The question should be put, as it was by the Delegates,
whether an application for a retrial of the criminal case is
relevant for the purposes of Article 26 (art. 26). In any event,
at least on a literal reading Articles 443 and following of the
Code of Criminal Procedure, which govern the matter, are concerned
solely with convictions that have become final. The Government
themselves pointed this out, but it seemed possible to them to
rely on these provisions "by analogy" in the case of a fine paid
by way of settlement; however, they added that to their knowledge
no one had as yet ever tried to do so. The Court does not have to
rule on the correctness of a submission which at first view is
debatable for the reason that the remedy in question is regarded
under Belgian law as being extraordinary; the Court confines
itself to finding that the Government have not produced the proof
they were obliged to adduce (see paragraph 26 above).
33. To sum up, the plea of non-exhaustion has not been
substantiated on any of the three counts.
B. The request to strike the case off the list
34. Citing the De Becker judgment of 27 March 1962 (Series A
no. 4, p. 26, par. 14), the Government contended that the
application had become devoid of object as a result of the
annulment by the Decree of 9 August 1974. The Government
accordingly invited the Court to strike the case out of its list.
35. The issue must be examined by the Court on the basis of
Rule 47 of the Rules of Court, the present wording of which dates
from 27 August 1974.
36. Paragraph 1 of the Rule does not apply in the
circumstances since it covers solely discontinuance by an
applicant Party, that is to say a State which has brought a case
before the Court (see the Kjeldsen, Busk Madsen and Pedersen
judgment of 7 December 1976, Series A no. 23, p. 21, par. 47).
37. Paragraph 2 admittedly provides that when "informed of a
friendly settlement, arrangement or other fact of a kind to
provide a solution of the matter" the Court may, subject to
paragraph 3, strike out of the list "a case brought before [it] by
the Commission". However, there being no agreement - whether
formal or otherwise - between the Government and the applicant or
his heirs, it is not possible in the circumstances to talk of
either a "friendly settlement" or an "arrangement" (see the
Luedicke, Belkacem and {Koc} judgment of 28 November 1978, Series
A no. 29, p. 15, par. 36). What remains to be determined is
whether there exists any "other fact of a kind to provide a
solution of the matter".
Mr. Deweer's death certainly does not constitute such a fact.
On 14 February 1978, Mrs. Deweer and her three daughters advised
the Commission "of their material and moral interest in seeing
completed the proceedings instituted by their husband and father"
(see paragraph 6 of the Commission's report). The Government did
not challenge this interest. The Court, for its part, wishes to
mark its full approval of the practice which the Commission has
been following in cases of this nature and which it has implicitly
confirmed in the present instance: when an applicant dies during
the course of proceedings, his heirs may in principle claim in
their turn to be "victims" (Article 25 par. 1 of the Convention)
(art. 25-1) of the alleged violation, as rightful successors and,
in certain circumstances, on their own behalf (see application no.
4427/70, 24. 5. 1971, X v. Federal Republic of Germany, Collection
of Decisions, vol. 38, p. 39; application no. 6166/73;
30. 5. 1975, Baader, Meins, Meinhof and Grundmann v. Federal
Republic of Germany, Decisions and Reports, vol. 2, p. 66;
applications nos. 7572/76, 7586/76 and 7587/76, 8. 7. 1978,
Ensslin, Baader and Raspe, ibid., vol. 14, pp. 67 and 83). In the
present case, Mr. Deweer's widow and children today have the
status of applicants.
The "fact" relied on by the Government is the judgment of
31 May 1978 whereby the Conseil d'Etat annulled the Decree of
9 August 1974. Like Mr. Deweer's death (14 January 1978), it
predated the adoption of the Commission's report (5 October 1978)
and is mentioned therein at paragraph 20 in fine. The Court has
therefore had cognisance of the "fact" as from the moment when the
case was referred to it (14 December 1978). However, Rule 47
par. 2, as is made clear by its text, is concerned with the Court
being "informed" of something having a bearing on a case already
pending before it. Furthermore and above all, the judgment by the
Conseil d'Etat could at the very best have led to restitution of
the 10,000 BF paid over by Mr. Deweer; it did not restore the
right being claimed by him in the circumstances, namely the right
to defend himself in criminal proceedings in accordance with the
requirements of Article 6 (art. 6) of the Convention. Up to the
present time, the "matter" has thus received no "solution".
38. Furthermore, paragraphs 1 and 2 of section 11 of the
1945/19971 Act are still in force (see paragraph 17 above), with
the result that they can at any moment be applied in combination
as occurred in relation to Mr. Deweer. The leading issue raised by
the case therefore remains unresolved; this issue transcends the
person and the interests of the applicant and his heirs. This
being so, the Court must, having regard to paragraph 3 of Rule 47
of the Rules of Court, proceed with the consideration of the issue
(see, mutatis mutandis, the above-mentioned Luedicke, Belkacem and
{Koc} judgment, p. 15, par. 36, last sub-paragraph, and the
Ireland v. the United Kingdom judgment of 18 January 1978, Series
A no. 25, p. 62, par. 154).
II. As concerns the merits
A. The alleged violation of Article 6 par. 1 (art. 6-1)
of the Convention
39. Mr. Deweer's claim to be the victim of "the imposition of
a fine paid by way of settlement under constraint of provisional
closure of his establishment" was based in the first place on
Article 6 par. 1 (art. 6-1) of the Convention, the first sentence
of which reads as follows:
"In the determination of his civil rights and obligations or
of any criminal charge against him, everyone is entitled to a fair
and public hearing within a reasonable time by an independent and
impartial tribunal established by law."
According to the Commission, "taken separately, neither the
offer of settlement nor the closure decision" would offend against
the above-quoted provision, but the "combined use" of the two
procedures did violate the right it guarantees (see paragraphs 49
and 59 of the report).
The Government, for their part, submitted that
"the act whereby ... the payment of a fine by way of
settlement was proposed to the applicant ... did not constitute a
"determination" either of "his civil rights and obligations" or of
"any criminal charge against him" but was simply a proposal for a
friendly settlement" that did not prejudice his "right "to a fair
and public hearing within a reasonable time by an independent and
impartial tribunal established by law";
- "the act whereby ... the Louvain procureur du Roi ordered
the provisional closure of the applicant's establishment
constituted no more than a control and safety measure, was not in
the nature of a penalty, was not intended to be a "determination"
either of a "criminal charge" or of "civil rights and
obligations", did not prejudge whatever the courts might have
decided in this respect and consequently could not prejudice
Mr. Deweer's right "to a fair and public hearing within a
reasonable time by an independent and impartial tribunal
established by law";
- "there is nothing in the ... Convention ... to prohibit the
combined application of the friendly settlement and provisional
closure procedures".
40. The Court will confine its attention to the last-mentioned
point. In proceedings originating in an individual application,
the Court should as far as possible limit its examination to the
issues raised by the concrete case before it. Consequently, the
Court's task is to rule not whether paragraphs 1 and 2 of
section 11 of the 1945/1971 Act are in themselves compatible with
the Convention, but whether the manner in which they were applied
in the specific circumstances, that is their "combined use", was
so compatible.
1. The applicability of Article 6 par. 1
(art. 6-1) in the present case
41. The question whether Article 6 par. 1 (art. 6-1) is
relevant does not appear to have been the subject of discussion.
Before the Commission, no one denied that "criminal proceedings
had been instituted against the applicant"; the applicability of
Article 6 par. 1 (art. 6-1) of the Convention was said to follow
from sections 5, 9 and 11 of the 1945/1971 Act (see paragraphs 52
and 53 of the report). At the hearings, the Delegates found it
"guite obvious" that Mr. Deweer was faced with a "criminal charge"
(in the French text: "accusation en {matiere penale}"); the
Government did not dissent.
42. As far as the French text is concerned, the applicant did
not have - in the terminology of Belgian domestic law - the status
of {accuse} when the Louvain procureur du Roi wrote to him on 30
September 1974; furthermore, as is stated at the end of section 11
par. 1 of the 1945/1971 Act, no proposal for settlement may be
made once proceedings for the offence have been instituted before
the trial court (see paragraphs 9 and 15 above).
The concept embodied in the French expression "accusation en
{matiere penale}" is, however, "autonomous"; it has to be
understood "within the meaning of the Convention" (see notably the
{Konig} judgment of 28 June 1978, Series A no. 27, p. 29, par.
88), more especially since the English text of Article 6 par. 1
(art. 6-1) - like that of Article 5 par. 2 (art. 5-2) - employs
the term "charge" which is very wide in scope.
In "criminal" matters, the "reasonable time" stipulated by
Article 6 par. 1 (art. 6-1) "necessarily begins with the day on
which a person is charged" (see the Neumeister judgment of 27 June
1968, Series A no. 8, p. 41, par. 18). And the "reasonable time"
may on occasion "start to run from a date prior to the seisin of
the trial court, of the "tribunal" competent for the
"determination ... of [the] criminal charge" (see the Golder
judgment of 21 February 1975, Series A no. 18, p. 15, par. 32).
The Wemhoff and Neumeister judgments of 27 June 1968 and then the
Ringeisen judgment of 16 July 1971 took as the starting-point the
moment of arrest, the moment when the person was officially
notified that he would be prosecuted and the moment when
preliminary investigations were openend, respectively (Series A
no. 7, pp. 26 - 27, par. 19; Series A no. 8, p. 41, par. 18; and
Series A no. 13, p. 45, par. 110).
43. In the present case there was no arrest and no official
notification of impending prosecution. Again, the inspection
carried out by Mr. Vanderleyden in Mr. Deweer's shop formed part
of the continuing process of controlling observance of the
statutes and regulations on the country's economic life (see the
"pro-justitia" of 18 September 1974: "toezicht op de wets - en
reglementsbeschikkingen betreffende's Lands economisch leven");
the inspection was not performed within the context of the
repression of crime. The "pro-justitia" of 18 September 1974 was
forwarded to the procureur du Roi "for information and decision",
"voor kennisgeving en beschikking" (see paragraphs 8 and 12 above)
so that it was for him to decide upon the appropriate action. In
his letter of 30 September 1974, the procureur du Roi - while
advising the applicant of the closure of his establishment -
offered him a means of "avoiding prosecution", namely payment of
the sum of 10,000 BF. Criminal proceedings had not as yet been
instituted when they were barred by the payment made on 2 October
(section 11 par. 1 of the 1945/1971 Act, paragraphs 9 - 11 and
15 above).
44. However, the prominent place held in a democratic society
by the right to a fair trial (see especially the above-mentioned
Airey judgment, pp. 12 - 13, par. 24) prompts the Court to prefer
a "substantive", rather than a "formal", conception of the
"charge" contemplated by Article 6 par. 1 (art. 6-1). The Court is
compelled to look behind the appearances and investigate the
realities of the procedure in question.
45. When seen in this light, the relevant provisions of the
Belgian legislation (see paragraphs 12 - 15 above) prove to be
enlightening. The source of the 1945/1971 Act is a Legislative
Decree published during the Second World War, in the middle of a
time of shortages, rationing and the "black market". Through a
series of drastic measures, this Legislative Decree set on foot
"the repression of offences against rules relating to the
country's supplies". The return to conditions of plenty has
enabled its severity to be relaxed and its title to be changed,
but even the existing text still carries the imprint of its
origin. The wording employed bears witness to this. Thus,
paragraphs 1 and 2 of section 11, the basis of the contested
decisions by the Louvain procureur du Roi, utilise terms such as
"offender" and "offence". In addition, anyone who contravenes a
Decree passed in pursuance of Part I of the Act, as for instance
the Decree of 9 August 1974, is liable to the penalties listed in
section 9, that is to say imprisonment, fine, forfeitures, court
ordered closure of premises and publicising of the judgment. The
offer of settlement made on 30 September 1974 was in effect a
substitute for at least certain of those penalties. Had the
applicant rejected the offer, the accompanying decision of
provisional closure would have come into operation, if need be
until "the date on which judgment [was] passed on the offence"
(section 11 par. 2); he would have risked imprisonment and a fine
if he had disregarded the closure decision (sections 9 par. 5 (b)
and 11 par. 2 read in conjunction).
Similarly, the "pro-justitia" of 18 September 1974 described
Mr. Deweer as being "in breach" ("in overtreding") of Articles 2
par. 4 and 3 par. 1 of the Decree of 9 August 1974 (see
paragraph 8 above). In his decision of 30 September, the Louvain
procureur du Roi also mentioned an "offence" ("een inbreuk");
although he judged it unnecessary to request imprisonment as
punishment for the offence ("dat geen hoofdgevangenisstraf dient
gevorderd te worden ter beteugeling van gezegd misdrijf"), the
procureur du Roi stressed its "gravity" ("de ernst"). By letter of
the same date, he drew the applicant's especial attention to the
"heavy penalties" ("strenge straffen") under the Act for failure
to comply with the closure order (see paragraph 9 above).
The closure order, as the Government have well shown, was made
"in the normal course of the criminal proceedings that had to be
taken following the offence reported against Mr. Deweer". The
order was a prelude to "criminal proceedings" which the procureur
du Roi contemplated instituting if the "offender" were to refuse a
friendly settlement.
In addition, the Government stressed the applicant's alleged
"confession" to the inspector, Mr. Vanderleyden, and the "flagrant
offence" whose commission they claimed Mr. Deweer "acknowledged on
the spot". In their view, in agreeing to "pay the fine by way of
settlement" - "a kind of compensation to the community for his
reprehensible conduct" - the applicant had admitted his "guilt",
"perhaps not explicitly but in substance" (see page 34 of the
verbatim record of the hearings of 9 December 1977 before the
Commission).
Although such a fine is not assimilated to a penalty, its
payment had, in any event, to be mentioned in the information
extracts supplied by municipalities for inclusion in criminal
files (see paragraph 15 above).
46. There accordingly exists a combination of concordant
factors conclusively demonstrating that the case has a criminal
character under the Convention. The "charge" could, for the
purposes of Article 6 par. 1 (art. 6-1), be defined as the
official notification given to an individual by the competent
authority of an allegation that he has committed a criminal
offence. In several decisions and opinions the Commission has
adopted a test that appears to be fairly closely related, namely
whether "the situation of the [suspect] has been substantially
affected" (Neumeister case, Series B no. 6, p. 81; case of Huber
v. Austria, Yearbook of the Convention, vol. 18, p. 356, 67; case
of {Hatti} v. Federal Republic of Germany, ibid., vol. 19, p.
1064, 50, etc.). Under these circumstances, the Court considers
that as from 30 September 1974 the applicant was under a "criminal
charge".
47. Article 6 (art. 6) was therefore fully applicable by
virtue of the last-mentioned phrase. The Court is not compelled to
ascertain whether paragraph 1 of Article 6 (art. 6-1) was also
material on account of the existence of a dispute over "civil
rights and obligations": this question is devoid of interest for
the decision in the particular case (see, mutatis mutandis, the
Engel and others judgment of 8 June 1976, Series A no. 22,
pp. 36 - 37, par. 87).
2. The application of Article 6 par. 1
(art. 6-1) in the present case
48. Under Article 6 par. 1 (art. 6-1), Mr. Deweer had the
right to a fair trial (see the above-mentioned Golder judgment, p.
18, par. 36) before "an independent and impartial tribunal
established by law", incorporating a "hearing" followed by
"determination of [the] criminal charge against him". The French
text of Article 6 par. 1 (art. 6-1) contains the term
"{bien-fonde}" which, the Court recalls, refers to the charge
being well-founded in law as well as in fact (see the
above-mentioned Delcourt judgment, p. 14). Before the trial court,
the applicant would therefore have been entitled not only to rely,
as he did before Mr. Vanderleyden, on his good faith or the
additional costs incurred by a butcher buying on the hoof (see
paragrapg 8 above) but also to plead that the Decree of 9 August
1974 was contrary to the Constitution or incompatible with
Community law (see paragraphs 19 - 20 above). Mr. Deweer would in
addition have enjoyed the benefit of the guarantees in paragraphs
2 and 3 of Article 6 (art. 6-2, art. 6-3).
49. The "right to a court", which is a constituent element of
the right to a fair trial, is no more absolute in criminal than in
civil matters. It is subject to implied limitations, two examples
of which are given at paragraph 58 of the Commission's report
(decision not to prosecute and order for discontinuance of the
proceedings); it is not the Court's function, though, to elaborate
a general theory of such limitations (see, mutatis mutandis, the
above-mentioned Golder judgment, pp. 18 - 19, par. 36 and
38 - 39).
The current proceedings do not, however, concern a limitation
of that nature. By paying the 10,000 BF which the Louvain
procureur du Roi "required" by way of settlement (see paragraph 9
above), Mr. Deweer waived his right to have his case dealt with by
a tribunal.
In the Contracting States' domestic legal systems a waiver of
this kind is frequently encountered both in civil matters, notably
in the shape of arbitration clauses in contracts, and in criminal
matters in the shape, inter alia, of fines paid by way of
composition. The waiver, which has undeniable advantages for the
individual concerned as well as for the administration of justice,
does not in principle offend against the Convention; on this point
the Court shares the view of the Commission (see paragraphs
55 - 56 of the report; decision of 5. 3. 1962, application
no. 1197/61, X v. Republic of Germany, Yearbook of the Convention,
vol. 5, pp. 94 - 96).
Nevertheless, in a democratic society too great an importance
attaches to the "right to a court" (see paragraph 44 above) for
its benefit to be forfeited solely by reason of the fact that an
individual is a party to a settlement reached in the course of a
procedure ancillary to court proceedings. In an area concerning
the public order (ordre public) of the member States of the
Council of Europe, any measure or decision alleged to be in breach
of Article 6 (art. 6) calls for particularly careful review (see,
for Article 5 (art. 5), the above-mentioned De Wilde, Ooms and
Versyp judgment, p. 36, par. 65). The Court is not unaware of the
firmness with which the Belgian courts have condemned, on the
basis of Article 8 of the Constitution and Article 6 (art. 6) of
the Convention, failure to respect the "right to a court" in
private legal relationships (see, for example, the Brussels Civil
Court, 23. 11. 1967, Journal des Tribunaux 1967, p. 741; compare
the Court of Cassation, 1. 6. 1966, with the final submissions of
Advocate General Mahaux, Pasicrisie 1966, pp. 1249 - 1250 and
1251 - 1252). At least the same degree of vigilance would appear
indispensable when someone formerly "charged with a criminal
offence" challenges a settlement that has barred criminal
proceedings. Absence of constraint is at all events one of the
conditions to be satisfied; this much is dictated by an
international instrument founded on freedom and the rule of law
(see the above-mentioned Golder judgment, pp. 16 - 17, par. 34).
Here again, the Court concurs with the Commission.
50. In paragraph 57 of its report, the Commission expressed
the opinion that there was constraint in the present case : it
considered that the applicant waived the guarantees of Article 6
par. 1 (art. 6-1) only "under the threat of [the] serious
prejudice" that the closure of his shop would have caused him.
51. (a) The Government's first submission was as follows: the
offer of settlement made to Mr. Deweer on 30 September 1974
amounted in law to no more than a "proposal for a friendly
settlement" which he could quite well have rejected; "in accepting
the offer and acting upon it on 2 October", the applicant, "by
paying a relatively modest sum, succeeded in avoiding the risk of
receiving a sentence which might have been more severe than this
fine paid by way of settlement" and "which might, if appropriate,
have been accompanied by a court order for the closure of the
establishment" (section 9 par. 5 of the 1945/1971 Act; see
paragraph 13 above).
Furthermore, the Government maintained, the Commission's
reasoning is inconsistent. Whereas the procedure followed in the
circumstances is stated at paragraph 57 of the report to be in
breach of the Convention for the reason that it was tainted with
constraint, paragraphs 55 and 59 contain the recognition that
settlement of criminal cases is legitimate. In a sense, so the
argument continued, that kind of settlement "always takes place
under some form of "constraint" and under the "threat" of more or
less "serious" prejudice"; thus, criminal proceedings represent,
"for the majority of those" against whom they are taken "or likely
to be taken, something to be feared" and, in very many instances,
"a sufficiently serious "threat" to encourage [them] ... to forgo"
the trial of their case by a court of law.
(b) The Court points out that while the prospect of having to
appear in court is certainly liable to prompt a willingness to
compromise on the part of many persons "charged with a criminal
offence", the pressure thereby brought to bear is in no way
incompatible with the Convention: provided that the requirements
of Articles 6 and 7 (art. 6, art. 7) are observed, the Convention
in principle leaves the Contracting States free to designate and
prosecute as a criminal offence conduct not constituting the
normal exercise of one of the rights it protects (see the
above-mentioned Engel and others judgment, p. 34, par. 81).
Moreover, the applicant was probably scarcely apprehensive
about criminal prosecution since it was not unlikely that
prosecution would result in an acquittal, perhaps proceded by a
request to the Court of Justice of the European Communities for a
preliminary ruling (see paragraphs 19 - 20 above). The
"constraint" complained of by the applicant was to be found in
another quarter, namely in the closure order of 30 September 1974.
This order was due to come into effect forty-eight hours after
notification of the decision of the procureur du Roi and it could
have remained in force until the date on which the competent court
passed judgment on the offence (sections II par. 2 and 9
par. 5 (b) of the 1945/1971 Act; see paragraph 13 above). In the
meantime, that is possibly during a period of months, the
applicant would have been deprived of the income accruing from his
trade; he would nonetheless have incurred the risk of having to
continue to pay his staff and of not being able to resume business
with all his former customers once his shop reopened (see
pages 2, 7, 46, 47 and 49 of the verbatim record of the hearings
of 9 December 1977 before the Commission; and the note of the
hearings of 27 September 1979 - the reply given by the applicants
counsel to the Court's third question). Mr. Deweer would have
suffered considerable loss as a consequence.
The Louvain procureur du Roi did admittedly offer Mr. Deweer a
means of avoiding the danger, namely by paying 10,000 BF in
"friendly settlement" (see paragraph 9 above). This solution
certainly represented by far a lesser evil. As the Government
rightly pointed out, the sum in question was only slightly above
the minimum amount - 3,000 BF - of "the fine laid down by law",
whereas under section 11 par. 1 of the 1945/1971 Act it could have
been more than the maximum, namely 30,000,000 BF (see
paragraphs 13 and 15 above). Accordingly, as the Delegates
observed, there was a "flagrant disproportion" between the two
alternatives facing the applicant. The "relative moderation" of
the sum demanded in fact tells against the Government's argument
since it added to the pressure brought to bear by the closure
order. The moderation rendered the pressure so compelling that it
is not surprising that Mr. Deweer yielded.
52. Pleading as to the merits and not as to admissibility (see
paragraph 26 above), the Government put forward a second
objection. They maintained that nothing prevented Mr. Deweer from
refusing a "friendly settlement" and challenging the decision of
the procureur du Roi by bringing "an action tot recover damages
for the loss suffered as a result of the closure of his
establishment", or "the excessive length of such closure", and by
making an "application for interim measures" "to have the closure
suspended" (see paragraph 44 of the Commission's report).
(a) On the latter point, the Government invoked Article 584 of
the Belgian Judicial Code, a provision that could be applied in "a
wide variety of circumstances" although up till now, they said, it
would not appear to have been relied on in any comparable case :
"The President of the Court of First Instance shall, in respect of
all matters except those which the law excludes from the
jurisdiction of the courts of justice, give a provisional ruling
in cases which he recognises as being urgent."
The Delegates, for their part, did not believe that a
"provisional measure ordered by the prosecuting authorities"
could, in its turn, be the subject of another "provisional
measure" decreed by a civil court with the object of
countermanding the former measure, especially since in Belgium
civil proceedings must await the outcome of criminal proceedings
("{le penal tient le civil en etat}").
The Court shares the Delegates' scepticism and would add the
following considerations to those which they advanced. As the
Government themselves pointed out, "an application for interim
measures is normally accessory to a principal claim" and, as is
laid down by Article 1039 of the Judicial Code, "orders for
interim measures are made without prejudice to the merits".
However, the Court does not perceive which court having to deal
with the "merits" of the case could have ordered discontinuance of
the impugned closure by relying, for example, on the Constitution
or the Convention. Whilst section 2 par. 5 of the 1945/1971 Act
allows an appeal, having suspensive effect, against closure
decisions issued by the Minister of Economic Affairs to be made to
the judge in chambers at the Court of First Instance with
jurisdiction in criminal matters, no right of appeal against
closure decisions emanating from the procureur du Roi is granted
by the Act (see paragraph 13 above).
(b) As for suing for damages in respect of the loss caused by
the closure, the Government did not specify in what form they
conceived such an action. In Belgium, there are strict rules on
the personal liability of officers serving in the public
prosecutor's department (parquet). Thus, they "can be called to
account" ("{la prise a partie}") only "if they have been guilty of
deceit or fraud", "if the law declares them to be liable in
damages" or if the law "expressly" stipulates that they are to be
called to account (Articles 1140 and 1141 of the Judicial Code,
taken together). The Government did not allege that any of these
conditions was satisfied in the present case. Neither did they
indicate in what way the decision of the Louvain procureur du Roi
could entail liability on the part of the authorities.
It is not for the Court to deal with issues of Belgian
domestic law which are apparently unsettled and on which the
Government have not supplied sufficient information. The Court
confines itself to noting that the applicant, who was faced with a
serious and immediate peril, quite naturally attended to the most
pressing matter first without embarking on hazardous legal
speculations; the Court cannot reproach him for doing so.
53. The Government finally stressed that "the Commission
admitted" that "the outright closure" of the shop would have been
reconcilable with the Convention, even though "so radical a
solution would certainly have cost the applicant more than
10,000 [Belgian] francs". From this premise, they described the
logic of the reasoning followed in the report as "curious",
submitting that, "still according to the Commission", the breach
of Article 6 (art. 6) stemmed in substance from a "favour"
granted to Mr. Deweer, namely the offer of a settlement whereby
the procureur du Roi was to adopt a solution milder, more flexible
and less burdensome than closure. In this way, claimed the
Government, an "absurd conclusion" was reached.
The Court recalls that it is limiting its examination to the
combined use of the two procedures (see paragraph 40 above); it
has no intention of ruling whether a closure order unaccompanied
by any offer of settlement would have been compatible with the
Convention.
The Court further notes, as did the Delegates, that the
situation suggested by the Government has never occurred in
practice, except in the immediate post-war period when shortages
were prevalent and the economy was under great strain. Since 1946,
procureurs du Roi have utilised paragraph 2 of section 11 of the
1945/1971 Act solely in conjunction with paragraph 1; on the other
hand, they have frequently applied paragraph 1 without paragraph 2
(see paragraph 15 above, last sub-paragraph).
Besides, in the area of human rights he who can do more cannot
necessarily do less. The Convention permits under certain
conditions some very serious forms of treatment, such as the death
penalty (Article 2 par. 1, second sentence) (art. 2-1), whilst at
the same time prohibiting others which by comparison can be
regarded as rather mild, for example "unlawful" detention for a
brief period (Article 5 par. 1) (art. 5-1) or the expulsion of a
national (Article 3 par. 1 of Protocol No. 4) (P4-3-1). The fact
that it is possible to inflict on a person one of the
first-mentioned forms of treatment cannot authorise his being
subjected to one of the second-mentioned, even if he agrees or
acquiesces (see, mutatis mutandis, the Commission's report in the
De Becker case, Series B no. 2, pp. 90 - 91, 101 - 102 and
124 - 125).
54. To sum up, Mr. Deweer's waiver of a fair trial attended by
all the guarantees which are required in the matter by the
Convention was tainted by constraint. There has accordingly been
breach of Article 6 par. 1 (art. 6-1).
B. The alleged violation of Article 6
par. 2 and 3 (art. 6-2, art. 6-3) of the Convention
55. The applicant also invoked paragraph 2 and the first four
sub-paragraphs of paragraph 3 of Article 6 (art. 6-2, art. 6-3):
"2. Everyone charged with a criminal offence shall be presumed
innocent until proved guilty according to law.
3. Everyone charged with a criminal offence has the following
minimum rights:
(a) to be informed promptly, in a language which he
understands and in detail, of the nature and cause of the
accusation against him;
(b) to have adequate time and facilities for the preparation
of his defence;
(c) to defend himself in person or through legal assistance of
his own choosing or, if he has not sufficient means to pay for
legal assistance, to be given it free when the interests of
justice so require;
(d) to examine or have examined witnesses against him and to
obtain the attendance and examination of witnesses on his behalf
under the same conditions as witnesses against him;
..."
The Government put forward no separate arguments in this
connection. The Commission, for its part, expressed the opinion
that "taken in isolation, the decision of ... closure cannot have
offended against the principle of the presumption of innocence".
In view of its conclusion regarding paragraph 1 (art. 6-1), the
Commission saw no purpose in considering under paragraph 2
(art. 6-2) the remainder of the applicant's complaints and judged
that there was no call to pursue an examination under paragraph 3
(art. 6-3).
56. Since only the combined use of the two procedures is
relevant (see paragraph 40 above), the Court does not have to
determine whether the closure decision or the offer of settlement,
taken individually, offended against paragraph 2 (art. 6-2) or
paragraph 3 of Article 6 (art. 6-3).
The Court further points out that these two paragraphs
(art. 6-2, art. 6-3) represent specific applications of the
general principle stated in paragraph 1 of the Article (art. 6-1).
The presumption of innocence embodied in paragraph 2 (art. 6-2)
and the various rights of which a non-exhaustive list appears in
paragraph 3 (art. 6-3) ("minimum rights", "notamment") are
constituent elements, amongst others, of the notion of a fair
trial in criminal proceedings (see, for example, the Commission's
report in the case of Nielsen v. Denmark, 15 March 1961, Yearbook
of the Convention, vol. 4, pp. 548 - 550).
Yet Mr. Deweer was totally deprived of such a trial since,
under constraint, he agreed to its waiver (see paragraph 54
above). Accordingly, the question whether paragraphs 2 and 3 were
observed (art. 6-2, art. 6-3) has no real significance in his
regard; it is entirely absorbed by the question whether
paragraph 1 (art. 6-1) was complied with. The finding of a breach
of the requirements of paragraph 1 dispenses the Court from also
examining the case in the light of paragraphs 2 and 3, a course
which might have been incumbent on it in different circumstances
(see the above-mentioned Engel and others judgment, pp. 37 - 39,
par. 89 - 91).
C. The alleged violation of Article 1 of
Protocol No. 1 (P1-1)
57. The Commission of its own motion had taken into
consideration Article 1 of Protocol No. 1 (P1-1), which in
substance guarantees every natural or legal person's right of
property (see paragraph 22 above). However, when ruling on the
admissibility of the application, the Commission indicated that
this was a subsidiary issue. In its report of 5 October 1978, the
Commission expressed the opinion - contrary to the argument which
Mr. Deweer advanced "to supplement his submissions" and which was
contested by the respondent State - that there had been no
violation of this Article (P1-1) since "the closure order was not
enforced".
58. The Court recalls that the combined use of the two
procedures, the sole object of its review (see paragraph 40
above), led Mr. Deweer to pay a fine by way of settlement of
10,000 BF and, hence, to suffer a certain reduction of his assets.
However, the collection of this sum, having been effected in
conditions incompatible with Article 6 par. 1 (art. 6-1) of the
Convention, was unlawful (see paragraph 54 above). Accordingly, it
proves superfluous to determine whether the collection offended
against Article 1 of Protocol No. 1 (P1-1) as well; resolving this
issue is devoid of interest for the decision in the particular
case.
D. The application of Article 50 (art. 50)
of the Convention
59. Mr. van Hille requested, on behalf of the applicant's
heirs, just satisfaction consisting
- "in the material sphere", of "reimbursement of the amount of
the fine" and 800 French francs for travel and accommodation costs
incurred on the occasion of the hearings held before the
Commission on 9 December 1977;
- "as regards non-pecuniary damage", of the "finding by the
Court of a violation of Mr. Deweer's rights" (see paragraph 24
above).
According to the Government, the annulment of the Decree of
9 August 1974 by the Conseil d'Etat and the "resultant
reimbursement of the fine ... paid by way of settlement ... will
have made complete reparation, within the meaning of Article 50
(art. 50) of the Convention, for the consequences of the decisions
to which the application refers" (ibid.).
On 1 October 1979, the Registrar, acting on the Court's
instructions, asked the Commission to specify "whether under
Rule 4 par. 2 of the Addendum to its Rules of Procedure it had
granted to the applicant free legal aid covering the expenses"
mentioned by Mr. van Hille. The Secretary to the Commission
replied in the negative on the following day.
60. The Court considers that the question is accordingly ready
for decision (Rule 50 par. 3, first sentence, of the Rules of
Court).
As far as the Court is aware, the Belgian authorities have not
as yet reimbursed Mr. Deweer's heirs the 10,000 Belgian francs
which he paid without cause. Furthermore, it is not disputed that
the expenses referable to his appearance before the Commission in
December 1977 were actually incurred and their assessment at
800 French francs appears most reasonable. Finally, the applicant
and his family undoubtedly suffered non-pecuniary damage
warranting at least moral satisfaction.
The Court therefore allows the request.
FOR THESE REASONS, THE COURT
1. Rejects unanimously the Government's plea that domestic
remedies have not been exhausted;
2. Decides unanimously not to strike the case out of its list;
3. Holds unanimously that there has been breach of paragraph 1
of Article 6 (art. 6-1) of the Convention;
4. Holds unanimously that it is not necessary also to examine
the case under paragraphs 2 and 3 of the said Article (art. 6-2,
art. 6-3);
5. Holds by six votes to one that it is also not necessary to
examine the case under Article 1 of Protocol No. 1 (P1-1);
6. Affords unanimously to the applicants just satisfaction
consisting
- in the material sphere, of reimbursement by the respondent
State of the ten thousand Belgian francs (10,000 BF) paid by their
husband and father on 2 October 1974 and of eight hundred French
francs (800 FF) for travel and accommodation costs incurred on the
occasion of the hearings held before the Commission on 9 December
1977;
- as regards non-pecuniary damage, of the finding of a
violation of Mr. Deweer's rights.
Done in English and in French, the French text being
authentic, at the Human Rights Building, Strasbourg, this
twenty-seventh day of February, one thousand nine hundred and
eighty.
Signed: Hermann MOSLER
President
Signed: {Marc-Andre} EISSEN
Registrar
The separate opinion of Mr. Pinheiro Farinha is annexed to the
present judgment in accordance with article 51 par. 2 (art. 51-2)
of the Convention and Rule 50 par. 2 of the Rules of Court.
Initialled: H.M.
Initialled: M.-A.E.
PARTLY DISSENTING OPINION OF JUDGE PINHEIRO FARINHA
(Translation)
I very much regret that I am unable to share the opinion of
the majority of my colleagues as regards paragraph 58 and point 5
of the operative provisions of the judgment.
I well understand and approve paragraphs 55 and 56 because in
the present case it can be said that paragraph 1 of Article 6
(art. 6-1) of the Convention absorbs that Article's paragraphs 2
and 3 (art. 6-2, art. 6-3). We are, in fact, faced with what is
known as "apparent concurrence" (Scheinkonkurrenz or
Gesetzeskonkurrenz); the finding of a breach of the requirements
of paragraph 1 (art. 6-1) therefore dispenses the Court from also
examining the present case in the light of paragraphs 2 and 3
(art. 6-2, art. 6-3).
The same does not apply to Article 1 of Protocole No. 1
(P1-1): Article 6 (art. 6) of the Convention calls for a fair
trial, attended by all the guarantees which are required in the
matter by the Convention, whereas Article 1 of Protocol No. 1
(P1-1) concerns protection of the right of property.
The same fact or situation may give rise to violation of both
interests without the one absorbing the other. Here we are faced
with a "notional concurrence" (Idealkonkurrenz or Tateinheit). In
my opinion, the Court should accordingly also examine and
deliberate on the case with reference to Article 1 of Protocol
No. 1 (P1-1). It would thus conclude either that there has been
breach of Article 6 з 1 (art. 6-1) of the Convention and of
Article 1 of the Protocol (P1-1) (the Court has already held that
facts may constitute a violation of several Articles of the
Convention, for example in the Golder case); or that there has
been no breach of Article 1 (P1-1), a result which would
correspond to my own opinion (the Court has already found
violation of one Article and no violation of another, for example,
in the Ringeisen case); or even that Article 1 (P1-1) is not
applicable to Mr. Deweer's complaints (the Court adopted this
solution for Article 8 of the Convention and Article 1 of the
Protocol in the Marckx case) (art. 8, P1-1).
|
