[неофициальный перевод]
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
СУДЕБНОЕ РЕШЕНИЕ
"САНДИ ТАЙМС" (THE SUNDAY TIMES)
ПРОТИВ СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА
(Страсбург, 26 апреля 1979 года)
(Извлечение)
КРАТКОЕ НЕОФИЦИАЛЬНОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ ДЕЛА
A. Основные факты
В период между 1959 г. и 1962 г. в Англии многие дети родились
с дефектами, как утверждалось, по причине того, что их матери
принимали во время беременности в качестве успокаивающего или
средства от бессонницы талидомид. Родители начали судебный процесс
против изготовителя и продавца талидомида в Соединенном
Королевстве, компании "Дистиллерс" (биохимикаты).
В сентябре 1972 г. газета "Санди таймс" опубликовала статью под
заголовком "Наши талидомидные дети - причина национального позора"
и объявила о своем намерении продолжить публикации, прослеживающие
историю трагедии, начиная от изготовления и тестирования
лекарства.
Компания "Дистиллерс" направила официальные представления
Генеральному атторнею, утверждая, что вышеуказанные статьи
представляют собой неуважение к суду, поскольку судебное
разбирательство по делу еще не завершено. Генеральный атторней
принял решение обратиться в Высокий Суд за судебным запретом на
эти публикации. Таковой был выдан в ноябре 1972 г. Газета, со
своей стороны, утверждала, что нормы о "неуважении к суду",
призванные охранять независимость и беспристрастность судебной
власти, не могут пониматься как запрет профессиональным
журналистам выполнять их обязанности. Вопрос, по их мнению,
требует законодательного решения.
По апелляции "Таймс ньюспейперс лтд." апелляционный суд отменил
запрет Высокого Суда, но после обращения Генерального атторнея в
Палату лордов последняя 18 июля 1973 г. единогласно восстановила
действие этого судебного запрета. Палата сочла, что публикация
предполагаемой статьи составит неуважение к суду, т.к. она,
вероятно, вызовет предубеждение у общественности по поводу спора,
являющегося предметом незавершенного судебного разбирательства,
включая переговоры о мировом соглашении между истцами и компанией
"Дистиллерс".
Действие запрета было в конечном итоге прекращено в 1976 г., а
в 1981 г. был принят Закон о неуважении к суду, заменивший
прецедентные нормы.
B. Разбирательство в Комиссии по правам человека
В своей жалобе, поданной в Комиссию 19 января 1974 г.,
заявители утверждали, что судебный запрет, изданный Высоким Судом
и подтвержденный Палатой лордов, а также принципы, на которых
основывалось решение последней, находятся в противоречии со
статьей 10 Конвенции. Позднее, по ходу разбирательства, заявители
утверждали inter alia, что имела место дискриминация,
противоречащая статье 14, поскольку аналогичные публикации в
других печатных изданиях не были запрещены, а также существуют
различия в правилах, применяемых в Парламенте, когда затрагиваются
судебные дела, и нормах о "неуважении к суду", применяемых к
прессе.
В своем докладе от 18 мая 1977 г. Комиссия выразила мнение
inter alia:
- восьмью голосами против пяти, что ограничения, наложенные на
право заявителей на свободу слова, были нарушением статьи 10
Конвенции;
- единогласно, что не имело место нарушение статьи 14 в
сочетании со статьей 10.
ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ СУДЕБНОГО РЕШЕНИЯ
ВОПРОСЫ ПРАВА
I. О статье 10
42. Заявители утверждают, что они стали жертвами нарушения
статьи 10 Конвенции, которая предусматривает:
"1. Каждый человек имеет право на свободу выражать свое мнение.
Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу
получать и распространять информацию и идеи без какого-либо
вмешательства со стороны государственных органов и независимо от
государственных границ. Настоящая статья не препятствует
государствам осуществлять лицензирование радиовещательных,
телевизионных или кинематографических предприятий.
2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и
ответственность, может быть сопряжено с формальностями, условиями,
ограничениями или санкциями, которые установлены законом и которые
необходимы в демократическом обществе в интересах государственной
безопасности, территориальной целостности или общественного
спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений,
для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав
других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной
конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности
правосудия".
Заявители полагают, что данное нарушение вызвано, во-первых,
запретом, изданным английскими судами, а во-вторых, постоянными
ограничениями, которым они подвергаются вследствие чрезмерной
широты и расплывчатости действующих прецедентных норм о неуважении
к суду. Комиссия в своем докладе выразила мнение, что по первому
основанию нарушение имело место. Что касается второго основания,
то главный представитель Комиссии в своем письменном представлении
во время слушаний 24 апреля 1978 г. отметил также, что судебный
запрет является не единственным вопросом, подлежащим рассмотрению
Суда в связи со статьей 10, и что, несмотря на решение Палаты
лордов и даже скорее по причине его двусмысленности, заявители и
другие средства информации постоянно становятся жертвами
неопределенности действующих норм о неуважении к суду.
Правительство настаивало, что нарушения статьи 10 не было.
43. По поводу второго основания Суд напомнил, что "его
компетенция по спорным вопросам ограничивается прежде всего
содержанием жалоб, которые были поданы в Комиссию и приняты ею".
"Решение Комиссии, которым жалоба объявляется приемлемой,
определяет предмет дела, переданного на рассмотрение Суда, и
только в очерченных таким образом рамках Суд, после того как дело
было передано ему в установленном порядке, знакомится со всеми
вопросами факта и права, возникающими в ходе судебного
разбирательства" (Решение от 18 января 1978 г. по делу Ирландия
против Соединенного Королевства. Серия A, т. 25, с. 63, п. 157). В
данном случае Комиссия в своем Решении о приемлемости жалобы от 21
марта 1975 г. уточнила, что поставленный перед ней вопрос
заключался в том, "являются ли нормы о неуважении к суду в том
виде, как они были сформулированы Палатой лордов, выдавшей
запрещающее предписание, достаточным основанием для применения
ограничений по статье 10 п. 2". Рассмотрение Комиссией дела по
существу ограничивалось именно этим вопросом.
Таким образом, Суд пришел к выводу, что он должен рассматривать
только вопрос о том, имело ли место нарушение Конвенции в силу
судебного решения, вынесенного Палатой лордов.
44. Первоначально судебный запрет, о котором идет речь, был
издан отделением Высокого Суда и касался только проекта статьи в
"Санди таймс" (см. п. 21 выше). Он был отменен апелляционным
судом, но Палата лордов восстановила его действие и существенно
расширила сферу применения, поручив отделению Высокого Суда
предписать, чтобы "Таймс ньюспейперс лтд.", как сама, так и через
посредство своих служащих, агентов или иным образом, воздержалась
от публикации, оказания содействия или дачи разрешения либо
обеспечения издания или публикации любой статьи или материала,
которые предвосхищают судебное решение по вопросам небрежности,
нарушения договора или неисполнения обязательства или оценивают
свидетельские показания, относящиеся к одному из указанных
вопросов, возникающих в связи с ведущимся или неминуемо
предстоящим судебным процессом против компании "Дистиллерс"... по
поводу разработки, распространения или использования препарата
"талидомид".
45. Очевидно, что имело место "вмешательство со стороны
государственных органов" при осуществлении заявителями свободы
слова, которая гарантирована статьей 10 п. 1. Такое вмешательство
влечет за собой нарушение статьи 10, если только оно не подпадает
под одно из исключений, предусмотренных в п. 2 (Судебное решение
по делу Хэндисайда от 7 декабря 1976 г. Серия A, т. 24, с. 21, п.
43). Таким образом, Суду предстоит в свою очередь
проанализировать, было ли в настоящем случае вмешательство
"предусмотрено законом", преследовало ли оно цель или цели,
которые в соответствии со статьей 10 п. 2 являются правомерными, и
было ли оно "необходимым в демократическом обществе" для
достижения указанной цели или целей.
A. Было ли вмешательство "предусмотрено законом"?
46. Заявители утверждают inter alia, что нормы о неуважении к
суду, как до, так и после решения Палаты лордов, были настолько
расплывчатыми и неопределенными, а принципы, провозглашенные этим
решением, формулируют нормы настолько по-новому, что наложенное
ограничение не может рассматриваться как "предусмотренное
законом". Правительство настаивает, что тем не менее это так. Оно
добавляет в субсидиарном порядке, что по обстоятельствам дела
ограничение было "предвидимым в основном". На этот довод Комиссия
сослалась в своем докладе, хотя и не исходила из предположения о
том, что примененные Палатой лордов принципы были "предусмотрены
законом". Во время слушаний 25 апреля 1978 г. главный
представитель Комиссии говорил, что с учетом неопределенности
права данное ограничение нельзя рассматривать как "предусмотренное
законом" по крайней мере тогда, когда в 1972 г. указанный судебный
запрет был издан впервые.
47. Суд отметил, что слово "закон" в формуле "предусмотрено
законом" охватывает не только статуты, но и неписаное право.
Соответственно, Суд не придает значения тому обстоятельству, что
институт неуважения к суду является детищем общего права, а не
законодательства. Если считать, что ограничение, в силу общего
права, не относится к "предусмотренным законом" единственно на том
основании, что оно не закреплено в законодательстве, то это лишает
участвующее в Конвенции государство, где действует общее право
(common law), защиты статьи 10 п. 2 и подрубает самые корни
правовой системы этого государства. Это явно противоречило бы
намерениям составителей Конвенции.
Заявители не утверждают, что формула "предусмотрено законом"
обязательно требует наличия законодательного акта; он требуется,
только если - как в настоящем случае - нормы общего права
настолько неопределенны, что они не удовлетворяют тому, что, по
утверждению заявителей, составляет суть концепции, заключенной в
этом выражении, а именно принципу правовой определенности.
48. В пунктах 2 статей 9, 10 и 11 Конвенции и французский, и
английский текст используют равнозначное выражение "предусмотрено
законом" ({prevues} <*> par la lois и prescribed by law. Если,
однако, французский текст сохраняет то же самое выражение в статье
8 п. 2 Конвенции, в статье 1 Протокола N 1 и в статье 2 Протокола
N 4, то английский текст, соответственно, говорит иначе: "согласно
закону" (in accordance with the law), "предусмотрено правом"
(provided for by law) и "согласно праву" (in accordance with law).
Таким образом, столкнувшись с несколькими версиями
правоустанавливающего международного договора, каждая из которых
является аутентичной, но не точно такой же, Суд должен дать им
такое толкование, которое сближает их насколько это возможно и
соответствует реализации целей и достижению задач договора (см.
Решение по делу Вемхофа от 27 июня 1968 г. Серия A, т. 7, с. 23,
п. 8, и п. 4 статьи 33 Венской конвенции от 23 мая 1969 г. о праве
международных договоров).
--------------------------------
<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны
латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
49. По мнению Суда, из выражения "предусмотрены законом"
вытекают следующие два требования. Во-первых, право должно быть в
адекватной мере доступным: граждане должны иметь соответствующую
обстоятельствам возможность ориентироваться в том, какие правовые
нормы применяются к данному случаю. Во-вторых, норма не может
считаться "законом", если она не сформулирована с достаточной
степенью точности, позволяющей гражданину сообразовывать с ней
свое поведение: он должен иметь возможность - пользуясь при
необходимости советами - предвидеть, в разумной применительно к
обстоятельствам степени, последствия, которые может повлечь за
собой данное действие. Эти последствия не обязательно предвидеть с
абсолютной определенностью: опыт показывает, что это недостижимо.
Более того, хотя определенность весьма желательна, она может
сопровождаться чертами окаменелости, тогда как право должно
обладать способностью идти в ногу с меняющимися обстоятельствами.
Соответственно, многие законы неизбежно пользуются терминами,
которые в большей или меньшей степени расплывчаты: их толкование и
применение - задача практики.
50. В настоящем случае вопрос о том, были ли выполнены
требования доступности и предсказуемости, осложняется тем
обстоятельством, что разные судьи исходили из различных принципов.
Отделение Высокого Суда применило принцип, согласно которому актом
неуважения к суду является попытка оказать давление на одну из
сторон процесса, чтобы помешать мирному урегулированию спора
("принцип давления", см. п. 23 выше). Некоторые члены Палаты
лордов также ссылались на этот принцип, тогда как другие предпочли
ему принцип, по которому неуважением к суду является публикация
материалов, которые предвосхищают судебное решение или могут
вызвать у общественности преждевременные представления об итогах
незавершенного судебного спора ("принцип предвосхищения", см. п.
29 - 33 выше).
51. Заявители не утверждают, что они не знали в обстоятельствах
данного дела о "принципе давления". Его существование было
признано адвокатом "Таймс ньюспейперс лтд.", который, как записано
в протоколе, сказал в отделении Высокого Суда: "Эта статья, даже
если она и оказывает давление на одну из сторон, вовсе не является
неуважением к суду, потому что [высший общественный интерес]
исключает квалификацию ее как правонарушения. Иначе говоря, даже
если статья и выглядит как неуважение prima facie, высший
общественный интерес служит защитой от того, что при других
обстоятельствах было бы неуважением к суду". Кроме того, судья
апелляционного суда Филлимор сослался на "многочисленные
прецеденты... показывающие, что попытка возбудить общественное
негодование против одной из сторон является серьезным неуважением
к суду".
Суд также считает, что нет сомнения в том, что "принцип
давления" был сформулирован с достаточной степенью точности,
которая позволяла заявителям в необходимой степени предвидеть
последствия публикации статьи. В деле "Вайн продактс лтд." против
Грин 1966 г. судья Баклей сформулировал норму о неуважении к суду
следующим образом: "Появление комментариев о текущем судебном
процессе в любой форме, могущей причинить вред справедливому
рассмотрению дела, явится со стороны любой газеты неуважением к
данному суду. Произойти такое может по-разному... Может случиться
так, что комментарий окажет тем или иным способом давление на одну
из сторон по данному делу, как-то: помешать ей вести судебный
процесс, побудить ее согласиться на мирное соглашение на таких
условиях, которые она в других обстоятельствах не стала бы
рассматривать, либо повлиять иным образом на ведение дела, где она
должна быть свободна в выборе средств обвинения и защиты,
пользуясь при этом советами, но не подвергаясь давлению".
52. Заявители утверждали, с другой стороны, что "принцип
предвосхищения" является новым, а потому у них не могло быть
адекватного указания на его существование. В подтверждение этой
точки зрения заявители цитируют несколько источников, включая
доклад Филлимора, где заявлялось, что Палата лордов
"сформулировала значительно иной критерий" (см. п. 18 выше). Суд
отмечает в этой связи:
- в поданном заявителями меморандуме утверждается, что
"принцип предвосхищения", т.к. он был применен Палатой лордов к
обстоятельствам настоящего дела, никогда ранее не использовался
для обоснования судебных решений в английских судах в подобных
----------
делах" (подчеркнуто Судом);
-----
- в 1969 г. Межминистерский комитет по подготовке Закона о
неуважении к суду (см. п. 36 выше) заявил в п. 26 своего доклада,
что "не существует зарегистрированных дел, где кто-либо был
признан виновным в неуважении к суду по причине комментирования
процессов без участия присяжных... Однако имеются мнения,
поддерживающие ту точку зрения, что подобный комментарий может
вылиться в неуважение к суду";
- в третьем издании (вышедшем в 1972 г.) "Halslury's Laws of
England" (т. 8, с. 7 и след., п. 11 - 13) содержатся следующие
пассажи со ссылкой на прецедентное право: "...письменные
высказывания... вызывающие предубеждение общественности против или
в пользу стороны по делу, являются неуважением к суду... нет
[ничего] более пагубного по своим последствиям, чем вызывать
предубеждение в умах людей против лиц, выступающих стороной в
процессе, прежде чем дело будет окончательно рассмотрено в суде...
Неуважением к суду является публикация статьи в газете с
комментарием о ведущемся процессе... по гражданскому делу... В
таких случаях следует учитывать вред, который приносит тенденция
подменять судом газет разбирательство в судах страны... С другой
стороны, суммарную процедуру [при определении наказания за
неуважение к суду] следует применять только тогда, когда велика
вероятность того, что данная публикация может серьезно помешать
справедливому судебному разбирательству".
Суд отмечает, что Палата лордов ссылалась на различные
источники "принципа предвосхищения" и, в частности, на Решение по
делу Хант против Кларка 1889 г., где судья Коттон изложил его
следующим образом: "Если кто-либо будет обсуждать в газете
достоинства дела или свидетельские показания, которые могут быть
даны по нему до того, как дело будет рассмотрено судом, то это, с
моей точки зрения, будет серьезной попыткой вмешательства в
надлежащее отправление правосудия. Не нужно, чтобы сам суд пришел
к выводу, что у судьи или у присяжных могло бы сложиться
предубеждение в отношении одной из сторон; для наличия
вмешательства достаточно, чтобы статья мешала надлежащему
рассмотрению дела судом. Это заслуживает соответствующего
наказания, дабы не допускать подобного поведения". Более того,
редактор "Санди таймс" в письменных показаниях, направленных в
отделение Высокого Суда, признал: "Я получил юридическую
консультацию, что [предполагаемая] статья... относится к иной
категории, чем те статьи, что были опубликованы ранее, в том
плане, что наряду с предоставлением информации, усиливающей
моральную аргументацию в целях более справедливого мирового
соглашения, она включала данные по вопросу ответственности,
поставленному в судебном процессе по делу о талидомиде".
Суммируя вышесказанное, Суд не считает, что заявители не имели
достаточной информации о существовании "принципа предвосхищения".
Даже если у Суда и имеются некоторые сомнения, касающиеся
точности, с которой данный принцип был сформулирован на период
рассмотрения данного дела, он полагает, что заявители могли в
разумной по обстоятельствам дела степени предвидеть риск
столкновения с указанным принципом при публикации статьи.
53. Таким образом, вмешательство в осуществление свободы слова
заявителями было "предусмотрено законом" в смысле статьи 10 п. 2.
B. Преследовало ли вмешательство правомерные цели
в соответствии со статьей 10 п. 2?
54. С точки зрения заявителей, Правительства и меньшинства
Комиссии, нормы о неуважении к суду служат целям защиты не только
авторитета и беспристрастности правосудия, но также прав и
интересов тяжущихся.
Большинство Комиссии, с другой стороны, соглашаясь с тем, что
этот правовой институт служит обеспечению справедливости
правосудия и тем самым имеет цель, схожую с той, что предусмотрена
статьей 10 п. 2, где говорится об обеспечении авторитета и
беспристрастности правосудия, считало, что в ее задачу не входит
отдельное рассмотрение того, насколько этот Закон служит делу
защиты прав других лиц.
55. Суд подчеркнул, что выражение "авторитет и
беспристрастность судебной власти" следует понимать "в смысле
Конвенции" (см. mutatis mutandis Решение по делу Кенига от 28 июня
1978 г. Серия A, т. 27, с. 29 - 30, п. 88), т.е. с учетом того,
что ведущей в этом контексте является статья 6, где отражен
основополагающий принцип господства права (см., например, Решение
по делу Голдера от 21 февраля 1975 г. Серия A, т. 18, с. 17, п.
34).
Понятие "судебная власть" охватывает механизм осуществления
правосудия, ветвь государственной власти, а также самих судей при
осуществлении ими своих должностных обязанностей. Выражение
"авторитет судебной власти" выражает идею о том, что суды - это
органы, призванные подтверждать юридические права и обязанности и
решать споры о них; широкая публика должна воспринимать их в
таковом качестве и с уважением и доверием относиться к способности
суда выполнять данную функцию.
В данном контексте достаточно согласиться с описанием общих
целей Закона о неуважении к суду, перечисленных в докладе
Филлимора. Как можно увидеть из п. 18 выше, формы поведения,
охватываемые нормами о неуважении к суду, относятся в основном
либо к позиции судей, либо к функционированию судов и аппарата
юстиции; эти нормы "обеспечивают авторитет и беспристрастность
правосудия", что и является их целью.
56. В данном случае Суд разделяет точку зрения большинства
Комиссии: в той мере, в какой нормы о неуважении к суду могут
служить для защиты прав тяжущихся, эта цель уже входит в выражение
"обеспечение авторитета и беспристрастности правосудия".
Защищаемые таким образом права личности в качестве стороны в
процессе, т.е. как человека, вовлеченного в механизм правосудия,
нельзя обеспечить, если авторитет правосудия не будет
распространен на каждого, кто оказался в его сфере. Поэтому нет
необходимости рассматривать в качестве самостоятельного вопрос о
том, преследует ли "неуважение к суду" такую цель, как защита
"прав других лиц".
57. Остается рассмотреть, было ли целью вмешательства в
осуществление заявителями права на свободу слова обеспечение
авторитета и беспристрастности правосудия. Ни один из членов Суда
Палаты лордов, принимавших участие в рассмотрении дела, не
основывал свое решение на том, что намеченная к опубликованию
статья может повлиять на "беспристрастность" правосудия. Указанный
довод никем перед судом не приводился и может не приниматься во
внимание.
Причины, по которым проект статьи вызвал возражения Палаты
лордов (см. п. 29 - 33 выше), можно коротко суммировать следующим
образом:
- она "предвосхищала бы судебное решение" по вопросу о
небрежности и вела либо к проявлению неуважительного отношения к
правовой процедуре, либо к вмешательству в осуществление
правосудия;
- ее содержание выставляло бы компанию "Дистиллерс" на
досудебный суд общественности, и подобное обсуждение дела по
существу вызывает возражения, т.к. оно мешает судебному
рассмотрению и сторонам процесса;
- она подвергала бы компанию "Дистиллерс" давлению и наносила
ей ущерб предвзятым освещением вопросов, подлежащих судебному
разбирательству, а нормы о неуважении к суду направлены на то,
чтобы предотвратить такое вмешательство;
- предвосхищение судебного решения в прессе неизбежно привело
бы к возражениям участников процесса, создав тем самым угрозу
"газетного разбирательства", что несовместимо с надлежащим
отправлением правосудия;
- на судах лежит долг оградить стороны от вреда, наносимого
тем, что преждевременные решения вовлекают их в водоворот
досудебной полемики.
Настоящий Суд рассматривает все эти многообразные причины как
соответствующие цели обеспечения "авторитета правосудия" в том
виде, как он толкуется Судом во втором абзаце п. 55 выше.
Соответственно, вмешательство в осуществление свободы слова
преследует цель, которая в соответствии со статьей 10 п. 2
является правомерной.
C. Было ли вмешательство "необходимо в
демократическом обществе" для обеспечения
авторитета правосудия?
58. Согласно представлению заявителей и по мнению большинства
Комиссии, указанное вмешательство не было "необходимым" в смысле
статьи 10 п. 2. Правительство оспаривало это, утверждая, что
меньшинство Комиссии было право, когда оно пришло к
противоположному выводу, полагаясь главным образом на сферу
усмотрения, которым пользуется в данном вопросе Палата лордов.
59. У Суда уже была возможность изложить в упомянутом выше
Решении по делу Хэндисайда свое понимание выражения "необходимо в
демократическом обществе", характер его функций при рассмотрении
соответствующих вопросов и то, каким образом они осуществляются.
Суд отметил, что, хотя слово "необходимо" в смысле статьи 10 п.
2 не является синонимом слова "незаменимо", оно в то же время не
обладает гибкостью выражения "допустимо", "обычно",
"целесообразно", "разумно" или "желательно" и что оно
подразумевает существование "неотложной социальной потребности"
(с. 22 п. 48).
Суд подчеркнул, что первоначальная обязанность обеспечить права
и свободы, воплощенные в Конвенции, лежит на самих государствах -
участниках. Соответственно, "статья 10 п. 2 оставляет за
Договаривающимися государствами определенную сферу усмотрения. Эта
сфера предоставлена как законодателю... так и органам, в том числе
и судебным, которые призваны толковать и применять действующее
законодательство" (с. 22 п. 48).
Тем не менее статья 10 п. 2 "не дает им неограниченной свободы
усмотрения". "Настоящий Суд... вправе выносить окончательные
решения о том, насколько то или иное ограничение совместимо со
свободой слова в том виде, как она охраняется статьей 10. Таким
образом, сфера внутреннего усмотрения идет рука об руку с
европейским контролем, который "охватывает как закон, лежащий в
основе решения, так и само решение, в том числе и вынесенное
независимым судом".
Из сочетания этих принципов Суд сделал вывод, что "в его задачу
входит не подмена национальных судов, а контроль за соответствием
статье 10 тех решений, которые они вынесли, осуществляя свое право
на усмотрение" (там же, с. 23, п. 50).
Это не означает, что Суд ограничивается установлением того,
действовало ли государство - ответчик при осуществлении своих
дискреционных полномочий разумно, тщательно и добросовестно. Даже
когда государство - ответчик действует именно так, оно остается
под контролем Суда в отношении совместимости его действий с
обязательствами, вытекающими для него из настоящей Конвенции. Суд
по-прежнему не согласен с противоположной точкой зрения, которая
защищалась Правительством и большинством Комиссии по делу
Хэндисайда (с. 21 - 22, п. 47).
Объем полномочий, предоставленных государствам для усмотрения,
не одинаков в отношении всех целей, перечисленных в статье 10 п.
2. Дело Хэндисайда касалось "охраны нравственности". Взгляды
Договаривающихся государств на "требования нравственности",
отметил Суд, "меняются в зависимости от места и времени, особенно
в современную эпоху", и "органы государственной власти в принципе
находятся в лучшем положении, чем международный судья, чтобы
судить о точном содержании этих требований" (с. 22, п. 48). Но
этого же нельзя сказать о гораздо более объективном понятии,
каковым является "авторитет правосудия". Внутреннее
законодательство и практика Договаривающихся государств
обнаруживают значительно больше общего. Это нашло отражение в
целом ряде норм Конвенции, включая статью 6, которая не содержит
"нравственных критериев". Соответственно, здесь более широкой
сфере европейского надзора будет соответствовать сужение сферы
усмотрения государств.
В различных, но до некоторой степени сопоставимых контекстах п.
3 статьи 5 и п. 1 статьи 6 настоящий Суд не раз приходил к
выводам, отличающимся от тех, к которым пришли национальные суды
по вопросам, в отношении которых они были компетентны и
квалифицированы, чтобы дать их первоначальную оценку (Решение по
делу Неймастера от 27 июня 1968 г. Серия A, т. 8, с. 9 - 15 и 38 -
40; Решение по делу Стогмюллера от 10 ноября 1969 г. Серия A, т.
9, с. 11 - 24, 39 и 43 - 44; Решение по делу Рингейзена от 16 июля
1971 г. Серия A, т. 13, с. 24 - 34, и 42 - 44; Решение по делу
Кенига от 28 июня 1978 г. Серия A, т. 27, с. 16 in fine, 22, 23 -
24 и 33 - 40).
60. Как меньшинство Комиссии, так и Правительство придают
большое значение тому факту, что институт неуважения к суду
свойствен странам общего права, и высказали предположение, что
заключительные слова статьи 10 п. 2 предназначены для того, чтобы
охватить именно этот институт, который не имеет аналогов во многих
других государствах - членах Совета Европы.
Однако, если даже так оно и было, Суд полагает, что общая цель
включения этих слов состояла в том, чтобы "уважение к суду"
считалось правомерным в смысле статьи 10 п. 2, а не в том, чтобы
превратить этот институт в эталон, по которому будет проводиться
оценка "необходимости" той или иной конкретной меры. Даже если в
какой-то мере последние слова статьи 10 п. 2 были "подсказаны"
английскими нормами о неуважении к суду или иными аналогичными
институтами внутреннего права, Суд не может принять их в таком же
виде, т.к. они переносятся в автономный правовой контекст. Суд
должен давать оценку "необходимости" в понятиях Конвенции, его
роль заключается в том, чтобы проверять соответствие национальных
правовых актов нормам данного договора.
Кроме того, Суд осуществляет надзор в свете всего дела в целом
(см. вышеупомянутое Решение по делу Хэндисайда, с. 23, п. 50).
Соответственно, он не должен терять из виду различные доводы и
решения, изложенные в судебных материалах, которые суммированы
выше в п. 22 - 35, а также широкое обсуждение в Англии института
неуважения к суду и предложений по его реформированию.
Относительно последнего Суд отмечает, что хотя правительственная
Зеленая книга приводит аргументы как за, так и против некоторых
рекомендаций комитета Филлимора, она не ставит под вопрос
предложение о том, что принцип "предвосхищения судебного решения",
на который ссылалась Палата лордов, подлежит пересмотру (см. п. 37
выше).
61. Суд не может объявить, что судебный приказ не был
"необходим", только на том основании, что его не отдали бы в
условиях другой правовой системы. Как отмечалось в Судебном
решении по делу "О языках в Бельгии" от 9 февраля 1967 г.,
основная цель Конвенции состоит в том, чтобы "установить
определенные международные стандарты, которые должны соблюдаться
Договаривающимися государствами в их взаимоотношениях с лицами,
находящимися под их юрисдикцией" (Серия A, т. 5, с. 19). Сказанное
не означает требования абсолютного единообразия, и
Договаривающиеся государства остаются свободными в выборе средств,
которые они считают надлежащими. Суд не может забывать об
особенностях их материального и процессуального права (см. mutatis
mutandis Решение по делу "О языках в Бельгии" от 23 июля 1968 г.
Серия A, т. 6, с. 34 - 35).
62. Необходимо решить, было ли обжалуемое "вмешательство"
обусловлено "неотложной социальной потребностью", было ли оно
"соразмерным преследуемой правомерной цели", являются ли доводы,
приведенные национальными властями в его оправдание, "достаточными
и соответствующими критериям статьи 10 п. 2" (см. вышеупомянутое
Решение по делу Хэндисайда, с. 22 - 24, п. 48 - 50). В этой связи
Суд проанализировал предмет судебного запрета, состояние
рассмотрения дела о лекарстве "талидомид" на соответствующий
период времени и, наконец, сопутствовавшие делу обстоятельства, в
которых был выдан судебный запрет.
63. Судебный запрет в той форме, в которой он был отдан Палатой
лордов, был направлен не только против опубликования статьи в
"Санди таймс" (см. п. 44 выше). Заявители утверждают, что он мешал
им также передать результаты своих исследований в некоторые
правительственные комитеты и членам Парламента, а также не давал
им возможности продолжить исследования, откладывал осуществление
планов публикации книги и лишал редактора "Санди таймс" права
выступать с комментариями по данному вопросу или отвечать на
направленную против него критику. Судебный запрет был выражен в
широкой формулировке, которая охватывала все перечисленные
моменты; сама его широта требует особо тщательного анализа
"необходимости" такого запрета.
Тем не менее основным предметом судебного запрета был проект
статьи. Таким образом, необходимо прежде всего установить, были ли
представления национального суда относительно потенциального
воздействия статьи соответствующими задаче поддержания "авторитета
правосудия".
Один из доводов, на которые ссылался этот суд, состоял в том,
что давление, которое статья оказала бы на компанию "Дистиллерс",
вынуждало последнюю урегулировать претензии по искам до решения
суда на более выгодных условиях для истцов. Однако даже в 1972 г.
публикация статьи вряд ли что-либо добавила к тому давлению,
которое уже оказывалось на "Дистиллерс" (см. второй абзац п. 29
выше). В еще большей степени это применимо к ситуации, сложившейся
в июле 1973 г., когда Палата лордов вынесла свое решение: к тому
времени дело о талидомиде обсуждалось в Парламенте и стало
предметом не только дальнейших комментариев в прессе, но и
оказалось в центре общенациональной кампании (см. п. 13 и 14
выше).
В выступлениях в Палате лордов выражалась тревога, что должная
правовая процедура может лишиться уважительного к себе отношения,
а функции судов окажутся узурпированы, если мнение общественности
по вопросам, являющимся объектом судебного разбирательства, будет
сформировано до их рассмотрения судом или если участникам
судебного процесса придется проходить "суд газет". Подобная
озабоченность сама по себе соответствует задаче поддержания
"авторитета правосудия" в том виде, как данное выражение
понимается Судом (см. п. 55 выше). Если вопросы, возникающие в
ходе рассмотрения спора в суде, предаются огласке таким образом,
что это заранее ведет к формированию у общественности своего
собственного по ним мнения, то она может утратить свое доверие и
уважение к судам. Нельзя исключить того, что привычка
общественности к регулярному зрелищу псевдосуда в средствах
информации может иметь в конечном итоге пагубные последствия для
восприятия судов в качестве надлежащего места разрешения правовых
споров.
Тем не менее статья, предполагавшаяся к опубликованию в "Санди
таймс", была выдержана в умеренных выражениях, она не представляла
доказательства односторонне и не настаивала на том, что существует
лишь один возможный исход рассмотрения данного дела, к которому
должен прийти суд. Хотя она подробно анализировала доказательства
против "Дистиллерс", она также суммировала доводы в защиту
компании и заканчивалась такими словами: "Похоже, в данном деле
нет ясных ответов..." По мнению Суда, воздействие такой статьи,
если бы она была опубликована, менялось бы поэтому от одного
читателя к другому. Соответственно, даже в той мере, в какой
данная статья могла бы вызвать появление у некоторых читателей
мнения по вопросу о виновности, это не имело бы отрицательных
последствий для "авторитета правосудия", особенно учитывая, как
отмечалось выше, проходившую в то время общенациональную кампанию.
С другой стороны, публикация предполагавшейся статьи вполне
могла бы вызвать отклики. Однако подобное в большей или меньшей
степени справедливо в отношении любой публикации, которая касается
фактических обстоятельств и правовых вопросов, рассматриваемых в
данном процессе. Конвенция не намеревалась запретить публикации,
посягающие на "авторитет правосудия". Более того, хотя конкретная
причина судебного запрета может соответствовать основаниям статьи
10 п. 2, Суд не вправе вынести решение об этом без рассмотрения
всех сопутствующих обстоятельств.
64. В момент первоначальной выдачи судебного запрета и в момент
его восстановления дело о лекарстве "талидомид" перешло в стадию
переговоров о мирном урегулировании. Заявители согласились с
точкой зрения апелляционного суда, что дело находится в "спящем
состоянии", а большинство Комиссии полагало судебное рассмотрение
маловероятным. Напротив, для Правительства и меньшинства Комиссии
такой суд представлялся реальным.
Для решения Суду нет необходимости точно оценить состояние дела
на соответствующий период времени: предотвращение вмешательства в
переговоры о мирном урегулировании по незавершенному судебному
процессу является не менее правомерной целью в соответствии со
статьей 10 п. 2, чем предотвращение вмешательства на стадии
судебного процесса. То же самое применимо и к процедуре судебного
утверждения достигнутого мирового соглашения (см. п. 9 выше).
Следует, однако, иметь в виду, что переговоры носили очень
длительный характер, продолжались в течение нескольких лет и что
на тот самый момент, когда на публикацию статьи были наложены
ограничения, дело не было передано в суд.
Возникает вопрос, почему в 1976 г. судебный запрет был отменен,
причем со ссылкой на "принцип давления", а не на принцип
"предвосхищения судебного решения" (см. п. 35 выше), поскольку в
то время еще не было завершено рассмотрение не только некоторых
судебных дел, возбужденных родителями, но и спора между
"Дистиллерс" и ее страховщиками, назначенного к слушанию (см. п.
16 выше). Отмена судебного запрета в подобных обстоятельствах
подсказывает прежде всего вопрос: насколько необходим был такой
запрет?
65. Правительство ответило, что требовалось найти равновесие
между заинтересованностью государства в свободе слова и
заинтересованностью государства в справедливом отправлении
правосудия; Правительство подчеркнуло, что судебный запрет явился
временной мерой, и сказало, что в 1976 г. было найдено новое
равновесие, когда ситуация изменилась и чаша весов опустилась на
другую сторону.
Сказанное подводит Суд к проблеме обстоятельств,
сопутствовавших делу о талидомиде и выдаче судебного запрета.
Как отметил Суд в своем Решении по делу Хэндисайда, свобода
слова представляет собой одну из основных опор демократического
общества; при соблюдении требований статьи 10 п. 2 она применима
не только к "информации" или "идеям", которые встречают
благоприятный прием или рассматриваются как безобидные либо
безразличные, но также и к таким, которые оскорбляют, шокируют или
внушают беспокойство государству или части населения (с. 23, п.
49).
Эти принципы особенно важны в том, что касается прессы. Они в
равной мере применимы к сфере отправления правосудия, которая
служит интересам общества в целом и требует сотрудничества
просвещенной общественности. Существует общее признание того
факта, что суды не могут действовать в вакууме. Хотя они и
являются форумом для разрешения споров, это не означает, что
предварительное обсуждение споров не может происходить где-то еще,
будь то специальные журналы, широкая пресса или население.
Средства массовой информации не должны преступать рамки,
установленные в интересах надлежащего отправления правосудия, но
на них лежит также обязанность распространять информацию и идеи,
касающиеся вопросов деятельности судов, точно так же, как это
происходит в других сферах деятельности, представляющих
общественный интерес. Этой функции средств массовой информации
сопутствует право общественности получать информацию (см. mutatis
mutandis Решение по делу Кьелдсен, Буск Мадсен и Педерсен от 7
декабря 1976 г. Серия A, т. 23, с. 26, п. 52).
Для того чтобы оценить, основывается ли вмешательство, ставшее
объектом жалобы, на "достаточных" причинах, сделавших его
"необходимым в демократическом обществе", следует принять во
внимание такой аспект, как интерес к делу общественности. Суд
отмечает в этой связи, что наряду с поиском равновесия между
вступившими в конфликт интересами некоторые судьи - члены Палаты
лордов - сформулировали абсолютное правило, согласно которому не
разрешается предвосхищать решение вопросов, поставленных перед
правосудием; это ведет к неопределенности права (см. п. 29, 32 и
33 выше). Подчеркивая, что высказываться по поводу толкования
английского права, данного Палатой лордов, не входит в его функцию
(см. mutatis mutandis Решение по делу Рингейзена от 16 июля 1971
г. Серия A, т. 13, с. 40, п. 97), Суд указал, что он вынужден
подойти к вопросу иначе. Суд стоит не перед лицом выбора между
двумя конфликтующими принципами, а перед лицом принципа свободы
слова, который является объектом ряда исключений, требующих в свою
очередь ограничительного толкования (см. mutatis mutandis Решение
по делу Класс и другие от 6 сентября 1978 г. Серия A, т. 28, с.
21, п. 42). Кроме того, контроль Суда на основании статьи 10
охватывает не только само право, но и решения по его применению
(см. Решение по делу Хэндисайда, с. 23, п. 49). Недостаточно,
чтобы оспариваемое вмешательство принадлежало к категории
исключений, указанных в перечне статьи 10 п. 2, недостаточно и то,
что вмешательство произошло из-за того, что содержание статьи
оказалось в сфере действия правовой нормы, сформулированной в
слишком общих или абсолютных выражениях: Суд должен
удостовериться, что вмешательство было необходимым с учетом фактов
и обстоятельств, сложившихся вокруг рассматриваемого им дела.
66. Вне всякого сомнения, катастрофа, связанная с талидомидом,
вызывала озабоченность общественности. Она ставила вопрос, несет
ли могущественная компания, выпустившая лекарство на рынок,
правовую либо моральную ответственность перед сотнями людей,
переживших ужасную личную трагедию, или ее жертвы могут требовать
или надеяться на возмещение только от общества в целом; ставились
основополагающие проблемы, касающиеся защиты и компенсации за
вред, вызываемый развитием науки; под вопросом оказались многие
аспекты действовавшего законодательства по этим проблемам.
Как Суд уже отмечал, статья 10 гарантирует не только свободу
прессы информировать общественность, но также и право
общественности быть информированной должным образом (см. п. 65
выше).
В настоящем деле у семей многочисленных жертв трагедии, не
знавших о связанных с делом юридических сложностях, имелся
жизненно важный интерес ознакомиться со всеми лежащими в его
основе обстоятельствами и различными путями возможного решения
этих трудностей. Их можно было бы лишить этой информации, которая
имела для них столь важное значение, только если бы существовала
абсолютная уверенность в том, что ее распространение представляет
угрозу для "авторитета правосудия".
Призванный взвешивать вовлеченные в дело интересы и оценивать
их сравнительную значимость, настоящий Суд отмечает следующее: в
сентябре 1972 г. дело представляло собой, по словам заявителей,
"правовой кокон", по крайней мере на протяжении нескольких лет, и
было не ясно, когда поданные родителями иски будут слушаться в
суде. Не проводилось также и общественного расследования (см. п.
14 выше).
Правительство и большинство Комиссии указывают, что не
существовало запрета на обсуждение "более широких проблем", таких,
как принципиальный подход английского права к понятию небрежности,
и действительно верно, что в различных кругах состоялась широкая
дискуссия об этом, особенно после, но также и до первоначального
решения отделения Высокого Суда (см. п. 11, 12 и 14 выше). Однако
Суд считает деление на вопрос о "небрежности" в конкретном деле и
"более широкие проблемы" довольно искусственным. Вопрос о том, на
ком лежит ответственность за такого рода трагедию, также
представляет общественный интерес.
Верно, что, если бы статья в "Санди таймс" появилась в
намеченное время, компания "Дистиллерс" была бы вынуждена
представить свои доводы, касающиеся фактической стороны дела,
публично и до судебного разбирательства (см. п. 63 выше); однако
факты не перестают вызывать общественный интерес только потому,
что они лежат в основе незавершенного судебного разбирательства.
Предав огласке некоторые факты, статья могла бы послужить своего
рода тормозом для развертывания спекулятивной и непросвещенной
дискуссии.
67. Принимая во внимание все обстоятельства данного дела и
основываясь на подходе, описанном в п. 65 выше, Суд пришел к
выводу, что обжалуемое вмешательство не соответствует достаточно
неотложной социальной потребности, которая перевешивала бы
заинтересованность общественности в осуществлении свободы слова в
смысле Конвенции. Соответственно, Суд находит доводы в пользу
наложенного на заявителей ограничения в соответствии со статьей 10
п. 2 недостаточными. Это ограничение оказалось несоразмерным
преследуемой правомерной цели; оно не являлось необходимым в
демократическом обществе для поддержания авторитета правосудия.
68. Соответственно, имело место нарушение статьи 10.
II. О статье 14
69. Заявители утверждают, что они стали жертвой нарушения
статьи 10 в сочетании со статьей 14, которая предусматривает:
"Пользование правами и свободами, признанными в настоящей
Конвенции, должно быть обеспечено без какой-либо дискриминации по
признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или
иных убеждений, национального или социального происхождения,
принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного
положения, рождения или любым иным обстоятельствам".
Они полагают, что эти нарушения возникли по причине:
- аналогичные публикации в прессе не были подвергнуты
ограничениям, схожим с теми, которым были подвергнуты публикации и
деятельность заявителей;
- различия между парламентскими правилами комментирования
судебных дел и нормами о неуважении к суду, применяемыми к прессе.
С точки зрения Правительства и Комиссии, в данном деле не было
нарушения статьи 14 в сочетании со статьей 10.
70. Согласно сложившейся практике Суда статья 14 защищает
индивида или группу людей, оказавшихся в схожей ситуации, от
всякой дискриминации в пользовании правами и свободами,
изложенными в нормативных положениях Конвенции и Протоколов к ней
(см. вышеупомянутое Решение по делу "О языках в Бельгии" от 23
июля 1968 г., с. 34, п. 10; Решение по делу Национального
профсоюза полиции Бельгии от 27 октября 1975 г. Серия A, т. 19, с.
19, п. 44).
71. То обстоятельство, что не было предпринято каких-либо шагов
против других газет, например "Дейли мейл", не является
достаточным доказательством того, что судебный запрет в адрес
"Таймс ньюспейперс лтд." представляет собой дискриминацию,
противоречащую статье 14.
72. Относительно действующих в Парламенте правил (см. п. 20
выше) Суд отмечает, что члены апелляционного суда указывали на
нежелательность и, возможно, даже опасность существования
значительного расхождения в отношении рассмотрения вопросов sub
judice между практикой Парламента, дебаты в котором публикуются, и
практикой судов. Тем не менее Суд придерживается мнения, что
прессу и парламентариев нельзя рассматривать в качестве лиц,
"находящихся в схожей ситуации", т.к. их соответствующие
"обязанности и ответственность" существенно отличаются. Более
того, дебаты в Парламенте от 29 ноября 1972 г. (см. п. 13 выше) не
охватывали точно тот же круг вопросов, что и предполагавшаяся
статья в "Санди таймс".
73. Таким образом, нарушение статьи 14 в сочетании со статьей
10 не имело место.
III. О статье 18
74. Перед Комиссией заявители дополнительно выдвинули
претензию, основывающуюся на статье 18, которая предусматривает:
"Ограничения, допускаемые по настоящей Конвенции в отношении
указанных прав и свобод, не должны применяться для иных целей,
кроме тех, для которых они были предусмотрены".
Однако они не настаивали на этом перед судом в своем
меморандуме от 10 февраля 1978 г. Мнение по этому вопросу Комиссии
состоит в том, что нарушения статьи 18 в сочетании со статьей 10
не было.
Ни Правительство, ни Комиссия не затрагивали этот вопрос во
время слушаний, хотя последняя ссылалась на него, передавая дело в
Суд.
75. Суд отмечает позицию, занятую заявителями, и, учитывая
обстоятельства дела, не считает нужным рассматривать этот вопрос.
IV. О статье 50
76. Согласно статье 50 Конвенции, если Суд установит, "что
решение или мера, принятые" какими-либо властями Договаривающегося
государства, "полностью или частично противоречат обязательствам,
вытекающим из настоящей Конвенции, а также если внутреннее право"
упомянутого [государства] "допускает лишь частичное возмещение
последствий такого решения или такой меры", то решением Суда,
"если в этом есть необходимость, предусматривается справедливое
возмещение потерпевшей стороне".
Регламент уточняет, что, когда Суд "устанавливает нарушение
Конвенции, он должен в том же судебном решении принять
постановление о применении статьи 50 Конвенции, если этот вопрос,
после того как он был поставлен в соответствии со статьей 47 bis,
готов для решения; если вопрос не готов для решения, [Суд] должен
отложить его полностью или частично и установить дальнейшую
процедуру" (первое предложение статьи 50 п. 3 в сочетании со
статьей 48 п. 3).
77. В своем меморандуме от 10 февраля 1978 г. заявители просили
Суд о выплате им суммы, эквивалентной издержкам и расходам,
которые они понесли в связи с процессами в английских судах и
разбирательством дела в Комиссии и Суде. Однако заявители не
конкретизировали своего требования, а во время слушаний 24 апреля
1978 г. их адвокат заявил, что они надеются, что сумма ущерба,
который они понесли, может быть согласована, "не докучая этим
Суду".
Во время продолжения слушаний на следующий день Суд, в
соответствии с правилом 47 bis, предложил Правительству
представить свои замечания по вопросу о применении статьи 50 в
данном случае. В заключительном письменном представлении
Генерального атторнея говорилось, что Суду не придется
рассматривать данный вопрос.
78. Суд принимает к сведению, что заявители ограничили свои
требования вышеуказанными издержками и расходами, но не указали их
сумму на настоящий момент. В таких обстоятельствах вопрос о
применении статьи 50 Конвенции не готов для решения; поэтому Суд
должен отложить вопрос и определить дальнейшую процедуру, принимая
во внимание возможность, предусмотренную статьей 50 п. 5
Регламента Суда.
ПО ЭТИМ ОСНОВАНИЯМ СУД
1. Постановил одиннадцатью голосами против девяти, что имело
место нарушение статьи 10 Конвенции;
2. Постановил единогласно, что нарушение статьи 14 в сочетании
со статьей 10 места не имело;
3. Постановил единогласно, что рассматривать вопрос о нарушении
статьи 18 нет необходимости;
4. Постановил единогласно, что вопрос о применении статьи 50 не
готов для решения;
соответственно,
a) отложил указанный вопрос целиком;
b) предложил представшим перед Судом сторонам уведомить его в
течение трех месяцев со времени вынесения настоящего Решения о
любом урегулировании, к которому могли прийти Правительство и
заявители;
c) откладывает решение вопроса о дальнейшей процедуре по этому
вопросу.
Совершено на английском и французском языках, причем английский
текст является аутентичным, и оглашено во Дворце прав человека в
Страсбурге 26 апреля 1979 г.
Председатель
Джорджио Балладоре ПАЛЬЕРИ
Грефье
Марк-Андре ЭЙССЕН
В соответствии со статьей 51 п. 2 Конвенции и статьей 50 п. 2
Регламента Суда к настоящему Решению прилагаются отдельные мнения
судей.
СОВМЕСТНОЕ ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЕЙ ВИАРДА, КРЕМОНЫ, ТОРА ВИЛЬЯЛМСОНА, РИССДАЛА,
ГАНСГОФА ВАН ДЕР МЕЕРША, СЭРА ДЖЕРАЛЬДА ФИЦМОРИСА,
БИНДШЕДЛЕР-РОБЕРТ, ЛИША И МАТШЕРА
1. Мы сожалеем, что не можем разделить мнение большинства наших
коллег, посчитавших, что оспариваемое вмешательство в
осуществление свободы слова противоречит Конвенции, потому что его
нельзя считать необходимым в демократическом обществе для
обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия в смысле
статьи 10 п. 2 Конвенции.
2. Палата лордов воспрепятствовала публикации проекта статьи, о
которой идет речь, т.к. она считала, что, опубликовав эту статью,
"Санди таймс" окажется виновной в "неуважении к суду".
Следует отметить, что, имея в виду именно этот институт,
свойственный странам общего права, в Конвенцию было введено
ограничение свободы слова, направленное на поддержание авторитета
и беспристрастности правосудия. Аналогичное ограничение неизвестно
законодательству большинства государств - участников; оно
отсутствовало в первоначальном тексте проекта Конвенции и было
включено в него по предложению британской делегации.
Мы хотели бы напомнить, что, как признают и большинство Суда и
меньшинство Комиссии, общая цель норм о неуважении к суду -
обеспечить надлежащее отправление правосудия.
Эти нормы предусматривают, среди прочего, возможность запретить
или наказать такое поведение, особенно прессы, которое является
вмешательством в правосудие, в то время как дело находится sub
judice.
Какие бы различия во мнениях ни существовали относительно
предосудительного характера той или иной публикации, неоднократно
утверждалось, что должна существовать возможность запрета таких
публикаций, которые грозят вызвать то, что называется "газетным
судом" (см., например, речи лорда Рейда, лорда Морриса, лорда
Диплока и лорда Кросса в Палате лордов, п. 29, 30, 31 и 33 Решения
Суда по настоящему делу; решение судьи лорда Деннинга в
апелляционном суде, п. 25 Решения Суда по настоящему делу; п. 110
доклада Филлимора и п. 11 Зеленой книги).
Институт неуважения к суду направлен на то, чтобы в отношении
спора sub judice общественное мнение, пренебрегая гарантиями
судебной процедуры, не определяло бы заранее исход спора,
вследствие чего создается общественный климат, способный нанести
ущерб надлежащему отправлению правосудия. С другой стороны, цель
института неуважения к суду не в том, чтобы поставить
судопроизводство вне всякой критики. Поэтому вряд ли было
необходимо заявлять в этой связи, как это сделано в Судебном
решении, что "суды не могут действовать в вакууме" (см. п. 65
Судебного решения). Никто никогда и не думал ставить это под
сомнение.
Вышесказанное должно быть принято во внимание при толковании и
применении ограничения, налагаемого на свободу слова в целях
поддержания "авторитета и беспристрастности правосудия", в смысле
статьи 10 п. 2.
3. Судьи Палаты лордов привели разнообразные причины, почему
они считали нужным запретить публикацию статьи. Для большинства
лордов - судей основными причинами были, по нашему мнению,
следующие:
- предполагаемая статья вносила в развернутую в прессе кампанию
вокруг талидомида множество фактов относительно виновной в
небрежности "Дистиллерс" при разработке, распространении и
использовании талидомида;
- статья делала это таким образом, что из информации
складывалась картина, создававшая отчетливое представление о
небрежности "Дистиллерс";
- отсюда следует, что благодаря публикации намеченной статьи
вопрос о небрежности, который являлся ключевым для исхода
предстоящего рассмотрения в суде спора между родителями дефектных
детей и "Дистиллерс", оказывался предрешен прессой, хотя
правосудие еще не вынесло своего вердикта в установленной законом
судебной процедуре, гарантирующей сторонам их процессуальные
права;
- "решение" дела прессой неизбежно спровоцировало бы ответ
сторон по делу и было чревато риском "газетного разбирательства",
что несовместимо с надлежащим отправлением правосудия;
- на суде лежит долг оградить стороны от вреда, наносимого им
этой ситуацией и необходимостью самим участвовать в досудебной
полемике.
Указанные основания полностью совместимы с целью той гарантии
надлежащего отправления правосудия, которая выражена в Конвенции
при помощи понятия "авторитет и беспристрастность правосудия".
Следует принять к сведению, что в той мере, в какой данные
основания касаются защиты интересов сторон по делу, они находятся
в соответствии с целью "защиты прав других лиц", которая также
предусмотрена в статье 10 п. 2.
4. Различие во мнении, отделяющее нас от наших коллег, касается
прежде всего необходимости вмешательства и сферы усмотрения,
которая предоставляется в этой связи национальным властям.
5. Было ли необходимо воспрепятствовать публикации оспариваемой
статьи и других статей такого рода для того, чтобы гарантировать
надлежащее отправление правосудия? Из речей, звучавших в Палате
лордов, можно увидеть, что лорды - судьи задавали себе этот же
вопрос, говоря о неуважении к суду. Так, лорд Рейд заявил ([1974])
A. C. 294): "[Институт неуважения к суду] служит для того, чтобы
предотвратить вмешательство в отправление правосудия, и он должен,
по моему разумению, ограничиваться тем, что является разумно
необходимым для достижения такой цели". Аналогично лорд Кросс из
Челси заметил следующее (там же, 322): "Если предполагаемое
неуважение к суду заключается в публичном или частном высказывании
мнений, относящихся к судебным разбирательствам по делам
гражданского или уголовного характера, то этот институт
представляет собой вмешательство в осуществление свободы слова, и
я согласен с моим благородным ученым другом [лордом Рейдом], что
нужно внимательно следить за тем, чтобы нормы, касающиеся
неуважения к суду, не препятствовали пользованию свободой слова
более, чем то разумно необходимо для того, чтобы обеспечить
отсутствие вмешательства в отправление правосудия".
6. Когда Палата лордов решала вопрос о необходимости запрета,
речь шла о применении национального права. С другой стороны, когда
наш Суд рассматривает этот вопрос, он делает это, ссылаясь на
статью 10 Конвенции, которая преследует две цели, имеющие
отношение к настоящему случаю: "свобода слова", гарантируемая в
качестве основополагающего принципа организации демократического
общества, и "авторитет и беспристрастность правосудия",
гарантируемые в той мере, в какой их поддержание оказывается
необходимым в таком обществе. Суд должен учитывать эти две цели в
связи с принципом соразмерности.
Для того чтобы определить, нужно ли было в данных
обстоятельствах ограничить свободу слова, гарантированную в статье
10 п. 1 Конвенции, в интересах правосудия, указанных в п. 2 этой
же статьи, необходимо взвесить, с одной стороны, последствия для
свободы печати запрета публикации, о которой идет речь, и
аналогичных ей публикаций, а с другой стороны, ущерб, который
данные публикации могли бы нанести интересам надлежащего
отправления правосудия по делам, рассматривавшимся в тот период
времени. В контексте статьи 10 это означает, что нужно найти
баланс между осуществлением прессой права, гарантированного ей п.
1, и необходимостью в соответствии с п. 2 ограничить реализацию
этого права, чтобы обеспечить "авторитет и беспристрастность
правосудия" (см. mutatis mutandis Решение по делу Класс и другие
от 6 сентября 1978 г. Серия A, т. 28, с. 28, п. 59 in fine).
Конечно, нет необходимости напоминать о той важной роли, которую в
Англии играет судебная власть в деле защиты основных прав и
свобод.
7. Суд уже имел возможность, особенно в Судебном решении по
делу Хэндисайда от 7 декабря 1976 г., изложить правильный подход к
толкованию и применению выражения "необходимо в демократическом
обществе" в смысле статьи 10 п. 2 и указать, в чем состоят его
обязанности, когда он сталкивается с вопросами толкования или
применения данной статьи, и каким образом он собирается выполнять
эти обязанности.
Суд заявил в этом Решении, что именно национальные власти
проводят первоначальную оценку реальной неотложной социальной
потребности, наличие которой подразумевает использование понятия
"необходимо в демократическом обществе". Статья 10 п. 2
предоставляет в распоряжение государств - участников Конвенции
сферу усмотрения, которой "пользуются как внутренний
законодатель... так и государственные органы, среди них и
судебные, которые призваны толковать и применять действующие
законы" (см. вышеупомянутое Решение по делу Хэндисайда, с. 23, п.
48).
Сфера усмотрения предполагает определенную самостоятельность и
прилагается главным образом к оценке степени опасности, которую
конкретный случай осуществления свободы, обеспечиваемой статьей 10
п. 1, влечет для интересов, перечисленных в статье 10 п. 2, и
набор мер, направленных на то, чтобы избежать такой опасности (см.
вышеупомянутое Решение по делу Класс и другие, с. 23 п. 49). При
такой оценке, которая должна производиться разумно и тщательно
основываться на фактах и ситуации в данной стране, а также на
вероятном ее развитии, национальные власти в принципе более
компетентны, чем международный суд.
8. Вместе с тем статья 10 п. 2 не наделяет государств -
участников неограниченной свободой усмотрения. Суду и Комиссии
поручено обеспечить соблюдение этими государствами принятых на
себя обязательств (статья 19). Суд компетентен решать вопрос о
совместимости "ограничений" или "санкций" со свободой слова в том
виде, как она охраняется статьей 10. Таким образом, внутренняя
сфера усмотрения сопровождается европейским контролем (см.
вышеупомянутое Решение по делу Хэндисайда, с. 23, п. 49). Этот
контроль призван в первую очередь установить, действовали ли
национальные власти добросовестно, тщательно и разумно при оценке
фактов и обстоятельств, а также той опасности, которая могла бы
возникнуть для интересов, перечисленных в п. 2 статьи 10; он далее
должен следить за тем, чтобы в обществе, которое хочет остаться
демократическим, меры по ограничению свободы слова оставались
соразмерными преследуемой правомерной цели (см. вышеупомянутое
Решение по делу Хэндисайда, с. 23, п. 49; и Решение по делу Класс
и другие, с. 23, п. 49). Мы бы хотели напомнить, что не может быть
демократического общества, если "плюрализм, толерантность и
либерализм" (см. вышеупомянутое Решение по делу Хэндисайда, с. 23,
п. 49) не находят в нем эффективных способов выражения в системе
государственных институтов и если эта система не строится на
началах господства права, не предусматривает эффективного контроля
за действиями исполнительной власти со стороны органов правосудия
без ущерба для парламентского контроля (см. вышеупомянутое Решение
по делу Класс и другие, с. 25 - 26, п. 55) и не обеспечивает
уважения человеческой личности.
Соответственно, хотя подмена компетентных национальных судов в
его задачу не входит, настоящий Суд на основании толкуемой таким
образом статьи 10 должен рассматривать в порядке контроля решения,
вынесенные этими судами при осуществлении их дискреционных
полномочий (см. вышеупомянутое Решение по делу Хэндисайда, с. 23,
п. 50).
9. В деле Хэндисайда, касавшемся публикации, запрет которой
национальные суды посчитали необходимым "для охраны
нравственности", Суд счел, что компетентные внутренние суды в
соответствующий период времени "были вправе полагать", что
указанная публикация могла бы оказать пагубное воздействие на
нравственное здоровье тех детей и подростков, которые бы ее
прочли.
В данном случае Суд обязан рассмотреть вопрос, была ли Палата
лордов "вправе полагать", что публикация статьи, о которой идет
речь, оказала бы в соответствующий период времени негативное
воздействие на отправление правосудия в отношении незавершенного
судебного разбирательства по данным искам.
Для большинства наших коллег сфера усмотрения национальных
властей по вопросам, касающимся поддержания авторитета правосудия,
должна быть уже, чем сфера усмотрения, которая согласно Судебному
решению по делу Хэндисайда должна быть оставлена им в отношении
охраны нравственности. Наши коллеги утверждают, что понятие
"авторитет правосудия" является гораздо более объективным, чем
понятие "нравственность", и что внутреннее законодательство и
практика Договаривающихся государств обнаруживают значительно
больше общего в отношении первого понятия и что данное общее
основание находит отражение в целом ряде статей Конвенции, включая
статью 6 (см. п. 59 Решения).
Мы не можем разделить эту точку зрения.
Хотя значительно более широкая степень общности между
Договаривающимися государствами в отношении содержания статьи 6,
может быть, даже и существует, тем не менее остается фактом, что
институты и процедура судопроизводства могут существенно меняться
от одной страны к другой. Таким образом, вопреки тому, что считает
большинство Суда, понятие авторитета правосудия ни в коей мере не
отделено от национальных особенностей и не может быть определено
как единообразное. Более того, следует отметить, что настоящий
случай не затрагивает вопросов, регулируемых статьей 6, а
выясняет, могла или нет публикация о споре sub judice помешать
надлежащему отправлению правосудия. Надлежащее отправление
правосудия зависит, помимо того, что упомянуто в статье 6, от
соблюдения других процессуальных норм и от удовлетворительного
функционирования судебных учреждений.
Вышеприведенные рассуждения сохраняют свое значение в отношении
действий или ситуаций, способных нанести ущерб должному
функционированию правосудия, оценить которые можно лишь в
национальном контексте на данный период времени. Таким образом,
национальные власти призваны осуществлять первоначальную оценку
опасности, угрожающей авторитету правосудия, и судить о том, какие
ограничительные меры будут необходимы для борьбы с этой
опасностью. Соответствующие ограничения могут варьироваться в
зависимости от особенностей правовой системы и традиций данной
страны. В пределах, совместимых с требованиями, предъявляемыми к
демократическому обществу, заинтересованное государство свободно
само определять, какие методы будут наиболее подходящими для
поддержания авторитета правосудия (см. mutatis mutandis Решение от
23 июля 1968 г. по существу дела "О языках в Бельгии", Серия A, т.
6, с. 34 - 35).
10. В Соединенном Королевстве "неуважение к суду" служит одним
из инструментов, обеспечивающих надлежащее функционирование судов.
Как уже говорилось выше, авторы Конвенции имели в виду именно этот
институт, когда они вводили понятие "обеспечения авторитета и
беспристрастности правосудия" (см. п. 2 выше).
Задача обеспечить соблюдение норм о неуважении к суду выпала на
долю национальных судов. В этом отношении нам представляется
бесспорным, что Палата лордов более компетентна, чем наш Суд, в
решении вопроса о том, соответствовало ли данное ограничение
свободы слова интересам поддержания авторитета правосудия в
Соединенном Королевстве, было ли оно необходимо в демократическом
обществе в конкретных обстоятельствах, которые надлежит оценивать
Палате лордов.
Это не следует понимать в том смысле, что всякое ограничение
свободы слова, которое внутренний суд признал необходимым для
обеспечения уважения к суду, должно в обязательном порядке
рассматриваться как необходимое в соответствии с Конвенцией.
Оценка внутренними судами вредных последствий, которые
конкретная публикация могла бы иметь для надлежащего отправления
правосудия в Соединенном Королевстве, должна в принципе уважаться;
тем не менее не исключена вероятность, что принятые меры выйдут за
границы того, что рассматривается как "необходимое в
демократическом обществе" в смысле статьи 10 п. 2 (см. п. 7 выше).
Суд, осуществляя контроль, должен уделить особое внимание этой
ситуации.
11. Как явствует из фактов, изложенных в п. 11 - 14 Судебного
решения, запрещенный проект статьи был одним из многочисленных
репортажей о трагедии, публиковавшихся через разные промежутки
времени начиная с 1967 г. "Санди таймс" и другими газетами. Эти
репортажи были предназначены отчасти для того, чтобы информировать
общественность, а отчасти, по крайней мере в том, что касалось
"Санди таймс", чтобы оказать давление на "Дистиллерс" и улучшить
предлагаемые ими условия компенсации пострадавшим.
Хотя в соответствующее время целый ряд исков о возмещении
вреда, предъявленных "Дистиллерс" родителями, ждал рассмотрения в
суде, кампания в прессе не вызвала какой-либо реакции, требующей
вмешательства суда. Единственный запрет был издан в отношении
указанной статьи - предмета настоящего разбирательства, - проект
которой был передан газетой "Санди таймс" Генеральному атторнею с
целью убедиться, что ее публикация не будет актом неуважения к
суду. По мнению Палаты лордов - суда последней инстанции, запрет
был вызван весьма специфическим характером данной статьи в отличие
от более ранних репортажей. По мнению лордов - судей, ее особый
характер состоял в том, что статья содержала множество ранее не
публиковавшихся фактов, касавшихся вопроса о виновности
"Дистиллерс". В статье делалась попытка пересмотреть имеющиеся
доказательства, и сделано это было таким образом, что создавалось
впечатление, что "Дистиллерс" проявила небрежность. Таким образом,
публикация данной статьи как бы "предвосхищала" решение по
данному, ключевому вопросу спора sub judice. Такое
"предвосхищение" неизбежно вызвало бы ответ со стороны
"Дистиллерс" и привело к "газетному суду", что помешало бы
нормальному течению предстоящего судебного процесса.
По мнению некоторых лордов - судей, статья представляла бы
собой акт неуважения к суду также и потому, что она оказывала
давление на компанию "Дистиллерс" с целью убедить ее мирно
урегулировать дело и не полагаться на использование судебных
средств защиты. Некоторые лорды полагали, что в период, когда дело
ждет рассмотрения в суде, вызывает возражения любое
"предвосхищение решения" независимо от конкретного ущерба, который
оно действительно может вызвать. Мы не считаем необходимым
рассматривать все эти основания, т.к., с нашей точки зрения, они,
по-видимому, не играли определяющей роли для Решения суда. В
данном случае публикация, о которой идет речь, специально
рассматривала фактические обстоятельства, существенные для
обвинения в небрежности, и доказательства, приводимые в поддержку
этих утверждений. Именно публикации подобного рода создают риск,
которого Палата лордов своим решением хотела избежать.
Вот почему мы полагаем, что Палата лордов, оценив все указанные
факторы, "имела основания считать", что публикация статьи
отразилась бы на судебном процессе и это могло бы нанести ущерб
надлежащему отправлению правосудия и авторитету суда. Национальный
судья, конечно, находится в лучшем положении, чем настоящий Суд,
чтобы определить, будет ли публикация о предмете судебного
разбирательства "преждевременным решением" и повлечет ли она риск
"газетного процесса".
12. Заявители утверждали в Суде, что судебные дела,
возбужденные родителями против "Дистиллерс", были в
рассматриваемый период "спящими". В своем докладе Европейская
комиссия по правам человека посчитала маловероятным, что, во-
первых, огромное количество дел, по поводу которых тогда шли
переговоры, завершилось бы судебным решением, а во-вторых, по
делам, в которых родители по принципиальным соображениям не желали
идти на мировое соглашение, в обозримом будущем будут приняты
судебные решения.
Оценка состояния судебных дел, о которых идет речь, зависит от
того, что можно ожидать от переговоров о мирном урегулировании, на
которое некоторые родители согласны, и эти дела будут прекращены
производством, тогда как другие будут продолжены. Другими словами,
от того, каковы более или менее ближайшие перспективы либо мирного
урегулирования, либо вынесения судебного решения.
Для подобной оценки, которая охватывает значительное число
современных событиям фактов и процессуальных моментов,
национальный судья находится, в принципе, в более благоприятном
положении, чем настоящий Суд (см. вышеупомянутое Решение по делу
Хэндисайда, с. 22, п. 48). С нашей точки зрения, Палата лордов
"имела основания полагать", что в имевшихся обстоятельствах
соответствующие дела не могли рассматриваться как "спящие".
13. Изложенные выше соображения подводят нас к выводу, что
оценка национальными судами риска, что указанная статья может
помешать надлежащему отправлению правосудия, а также их оценка
необходимости запретительной меры, принятая в контексте
внутреннего права, должна рассматриваться как разумная.
Как уже отмечалось (см. п. 8 и 10 выше), тем не менее именно
настоящему Суду предстоит определить, был ли судебный запрет этой
публикации соразмерен преследуемой законной цели и может ли он
считаться необходимым в демократическом обществе для поддержания
авторитета и беспристрастности правосудия в смысле статьи 10 п. 2.
Для этого Суд должен принять во внимание не только интересы
правосудия, которые, как это видно из решений национальных судов,
обусловили необходимость запрета, но также и последствия данной
меры для свободы печати, которая гарантируется настоящей
Конвенцией как одна из главных опор "демократического общества" и
существенное условие для прогресса и развития общества (см.
mutatis mutandis вышеупомянутое Решение по делу Хэндисайда, с. 23,
п. 40).
Запрещенная статья говорила о трагедии, в высшей степени
затрагивающей общий интерес. Как справедливо указала Комиссия, в
подобной ситуации объективная оценка небрежности приобретает
публичный интерес: анализ того, на ком лежит ответственность, и
процесс информирования общественности, без сомнения, являются
законными функциями прессы.
Однако нельзя упускать из виду, что ограничение свободы печати
решением Палаты лордов не равносильно общему запрету на обсуждение
трагедии, вызванной талидомидом. Запрет носил ограниченный
характер как по предмету, так и по сроку действия.
14. "Санди таймс" было запрещено публиковать статьи, которые
"предвосхищали судебное решение" по вопросу о небрежности или
оценивали фактические доказательства, ставшие основой исков.
Свобода публиковать другую информацию или выносить суждения по
иным аспектам дела осталась нетронутой, собственно, ничто не
мешало "Санди таймс" продолжать свои публикации, воздерживаясь при
этом от какого-либо "предвосхищения судебного решения" или
рассмотрения соответствующих доказательств. Это, в частности,
относилось как к критике английских норм об ответственности
производителей продукции, так и к оценке моральной стороны дела.
Поэтому трудно, по-видимому, поддержать точку зрения, высказанную
в настоящем Решении, что это ограничение носило искусственный
характер (см. п. 66 Судебного решения).
Более того, содержащееся в настоящем Решении предположение, что
публикация статьи "Санди таймс" была нужна как единственный
способ, благодаря которому семьи пострадавших могли получить
необходимую информацию, представляется нам неверным, т.к. они
пользовались советами юридической фирмы, которой была хорошо
известна большая часть существенных обстоятельств дела. Есть
веские основания полагать, что сама "Санди таймс" получила
информацию от этих юристов (см. п. 16 Судебного решения).
15. Относительно длительности запрета следует отметить, что
единственной целью его выдачи было добиться того, чтобы на
протяжении определенного периода времени преждевременные
публикации не нанесли вреда надлежащему отправлению правосудия по
этому специфическому судебному спору. По мнению Палаты лордов,
необходимость запретить публикацию статьи была обусловлена
состоянием незавершенного судебного разбирательства по этим делам
на момент запрета. Лорды предвидели, что ситуация, вероятно,
изменится даже до того, как судебный процесс полностью завершится,
что баланс между интересами правосудия и свободой печати,
возможно, изменится и судебный запрет может быть отменен.
В этой связи поучительным является заявление лорда Рейда
([1974] A. C. 301): "Цель норм о неуважении к суду не в том, чтобы
предотвратить публикацию таких материалов, а в том, чтобы ее
отложить. Представленная нам информация дает основания надеяться,
что скоро может появиться общая схема урегулирования споров вокруг
этого несчастья. Тогда можно будет позволить публикацию таких
материалов. Но если бы дело тянулось неизвестно сколько, так что
не было бы никаких близких перспектив мирового соглашения либо
слушания дела в суде, тогда, я думаю, было бы уместно пересмотреть
данную оценку общественного интереса применительно к такой
уникальной ситуации". Следует принять к сведению замечание,
которое сделал лорд Кросс из Челси (там же 325), "ничто не мешает
ответчикам ["Санди таймс"] обратиться с ходатайством об отмене
[судебного запрета], если они считают, что в свете существующих
фактов им удастся убедить суд, что для продления его действия
больше нет оснований".
Из представленных доказательств не видно, чтобы "Санди таймс"
обращалась с подобным ходатайством до того, как запрет был отменен
по просьбе Генерального атторнея на том основании, что
общественный интерес более не требовал его сохранения. И
действительно, ситуация вокруг дела о талидомиде к тому времени
изменилась. После утверждения мирового соглашения между
большинством родителей и компанией "Дистиллерс" судебный запрет
продолжал действовать только в отношении нескольких сохранившихся
дел, но по прошествии некоторого времени стало ясно, что
производство по этим делам активно вестись далее не будет.
У нас нет достаточных оснований полагать, что ситуация
оправдывала более раннюю отмену судебного запрета. Как уже
указывалось, похоже, что такого решения не стремились добиться и
сами заявители.
16. В свете изложенных выше соображений мы делаем вывод, что
вмешательство в осуществление свободы печати, которое в данном
случае национальные суды сочли необходимым санкционировать в
соответствии с нормами о неуважении к суду и в интересах
отправления правосудия, не вышло за пределы того, что считается
необходимым в демократическом обществе для обеспечения "авторитета
и беспристрастности правосудия" в смысле статьи 10 п. 2.
Основываясь на поступивших в Суд материалах, мы не считаем
нарушение требований статьи 10 установленным.
СОВПАДАЮЩЕЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ЗЕКИА
Первая часть
При толковании и применении статьи 10 п. 1 и 2 Конвенции
относительно предполагавшейся публикации статьи "Санди таймс" о
плачевной участи жертв талидомида необходимо сделать упор на цель
и объем гарантий, предоставляемых соответствующими статьями
Конвенции.
Мы имеем полный отчет обо всех обстоятельствах дела.
Представлены соответствующие документы. Указаны соответствующие
нормативные и судебные решения. Точки зрения участвующих в деле
сторон исчерпывающим образом изложены в меморандумах и
контрмеморандумах, представленных в ходе разбирательства и во
время слушаний. Суд имел все возможности для полного ознакомления
с материалами дела, прежде чем он приступил к выполнению своей
задачи.
В соответствии со статьей 10 спорными проблемами, по которым
требуется вынести решение, являются две. Я предлагаю
сформулировать их в виде двух вопросов.
Вопрос N 1
Укладывалось ли ограничение, наложенное судебным запретом на
право свободно опубликовать статью в "Санди таймс", в понятие
"предусмотрено законом" согласно целям и задачам Конвенции в общем
и статьи 10 в частности?
Вопрос N 2
Было ли такое ограничение "необходимо в демократическом
обществе", как того требует статья 10 п. 2, для поддержания
авторитета и беспристрастности правосудия и / или защиты репутации
и прав других лиц?
Утвердительный ответ на вопрос N 1 является непременным
условием для возможности аналогичного ответа на вопрос N 2.
Мой ответ на вопрос N 1 отрицательный. Я постараюсь изложить
мои мотивы по возможности кратко:
1) Статья 1 Конвенции гласит: "Высокие Договаривающиеся Стороны
обеспечивают каждому человеку, находящемуся под их юрисдикцией,
права и свободы, определенные в разделе I настоящей Конвенции". В
п. 1 статьи 10 раздела I говорится: "Каждый человек имеет право на
свободу выражать свое мнение. Это право включает свободу
придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять
информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны
государственных органов и независимо от государственных границ...
"
При установлении смысла, объема и предмета ограничений,
вводимых на основании закона, о которых говорится в п. 2 той же
статьи 10, нельзя терять из виду то обстоятельство, что право на
свободу слова, предоставленное каждому человеку, должно разумно
обеспечиваться, использоваться или осуществляться. Оба пункта
взаимосвязаны. Всякое ограничение, затрагивающее осуществление
права на свободу слова, должно быть разумно ожидаемо или
предсказуемо. Вы не можете пользоваться или осуществлять право на
свободу слова, если пользование таким правом ставится в
зависимость от закона, принципа или нормы, изобилующих
неопределенностями. Это было бы равнозначно неподобающему
ограничению и даже отрицанию свободы слова как таковой. Поэтому я
стою на той точке зрения, что выражение "предусмотрено законом"
означает наличие такой нормы, которая налагает ограничения,
поддающиеся разумному распознанию. Она может быть законодательной
или четко выраженной общим правом.
Я согласен с заявителями в том, что нормы общего права о
неуважении к суду, относящиеся к публикациям о незавершенных
гражданских делах, не соответствуют формуле "предусмотрено
законом" в рамках и целях статьи 10 п. 1 и 2 Конвенции. Я отмечаю,
что Комиссия в своем докладе просто исходила из предположения, что
ограничения, наложенные на заявителей, были установлены законом и
что сомнения по поводу этого предположения прозвучали лишь в
выступлении главного представителя Комиссии во время слушаний.
2) Будет или нет конкретная публикация в прессе или других
средствах информации рассматриваться как неуважение к суду в связи
с незавершенным судебным разбирательством по гражданскому делу,
зависит от применяемых критериев или оценок. Существует целый ряд
такого рода критериев. Нет какой-либо устоявшейся или
единообразной практики в том, какие критерии должны быть приняты в
каждом конкретном случае, а результат может отличаться в
зависимости от того, какой из них применен.
3) Критерии, используемые в целях применения норм о неуважении
к суду против публикаций в прессе, настолько разнообразны и
субъективны по своей природе, что очень трудно предвидеть в каждом
конкретном случае, что может быть применено и с какими
результатами.
Разительный пример неопределенности и неудовлетворительного
состояния норм о неуважении к суду применительно к гражданским
делам можно найти в противоречивых мнениях, высказанных лордами -
судьями по поводу статьи в "Санди таймс" о трагедии с талидомидом.
Согласно лордам Диплоку и Симону, правонарушение "неуважение к
суду" имело место, тогда как лорды Рейд и Кросс полагают, что,
напротив, его не было.
Спорные правовые моменты могут возникать при толковании как
законодательного текста, так и норм общего права. Но ситуация
будет уже другой, когда мы имеем дело с институтом общего права -
неуважением к суду, который еще не настолько устоялся, чтобы его
можно было разумно рассматривать как сформировавшуюся часть общего
права. Имеется ряд принципов, относящихся к данному правовому
институту. Эти принципы могут оказаться полезными при толковании
действующего права, но они не заменяют норм, которые окончательно
не промульгированы в общем праве. Но я очень сильно сомневаюсь,
что одну лишь совокупность принципов можно было бы рассматривать
как нечто эквивалентное закону.
4) Видные судьи, пользующиеся большим уважением в Англии,
описывают тот институт общего права о неуважении к суду как
неопределенный, непоследовательный и сильно страдающий от
недостатка четкости. Лорд Рейд в решении Палаты лордов по
настоящему делу заявил (см. с. 294): "Я не могу не согласиться с
утверждением доклада "Право и пресса" (1965 г.)
неправительственной организации "Справедливость", что основной
целью действующих норм о неуважении к суду является сохранение
неопределенности".
Лорд Деннинг, председатель апелляционного суда, выступая перед
Комитетом Филлимора по вопросу о том, с какого момента гражданский
спор, находящийся в ожидании судебного разбирательства, может
влиять на возможность публикации в прессе, заявил: "Я полностью за
то, чтобы вопрос получил разъяснение. В настоящее время пресса
колеблется, не зная, должна ли она выступить с комментариями в
общественных интересах. Причина в том, что они боятся сделать это
из-за неопределенности в праве. Я думаю, что им следует знать, где
они находятся".
Когда лорда Салмона спросили, с какого момента должны вступать
в действие нормы о неуважении к суду применительно к гражданским
делам, он заявил (там же): "Никогда, потому что никакого
неуважения быть не может. Я подчеркиваю - никогда. Естественно,
никогда, когда дело рассматривается единолично судьей. Я думаю,
что нормы о диффамации охватывают все, что только может быть
сказано по гражданскому делу, а если какой-либо судья будет
находиться под впечатлением того, что говорят или пишут, то он не
годится в судьи".
В части V доклада Филлимора, где содержится резюме выводов и
рекомендаций, на 92-й странице говорится: " 4) Действующее право
содержит неопределенности, которые мешают свободе печати и
ограничивают разумное пользование ею... 5) Одна из
неопределенностей касается временных границ действия норм о
неуважении к суду, с какой стадии судебного разбирательства они
применимы к публикациям и до какого момента действуют в конкретном
случае".
На эти вопросы нельзя ответить с достаточной степенью четкости
из-за отсутствия ясности в нормах о неуважении к суду.
5) Правонарушение в виде неуважения к суду является уголовно
наказуемым, т.е. влечет за собой тюремное заключение и штраф и /
или внесение залога как гарантии хорошего поведения в будущем. Раз
это так, то основополагающий принцип, который требует четкого и
недвусмысленного определения правонарушения или преступления,
применим также и к рассматриваемому правонарушению в виде
неуважения к суду. Применяемая к делам о неуважении к суду
процедура суммарного производства создает и другую сложность, а
именно в какой мере эта процедура совместима со статьей 6
Конвенции.
6) Право прессы на свободу слова, несомненно, является одной из
основных характеристик демократического общества, и она незаменима
для поддержания свободы и демократии в стране. В соответствии со
статьей 1 Конвенции Высокие Договаривающиеся Стороны взяли на себя
обязательство обеспечить каждому человеку, находящемуся под их
юрисдикцией, права, перечисленные в разделе I Конвенции, а о
свободе прессы говорится именно в этом разделе. Осуществление
этого права и пользование им не может быть разумно достигнуто или
обеспечено, если этому препятствуют правовые нормы или принципы,
которые непредсказуемы и не могут быть однозначно истолкованы даже
квалифицированным юристом.
Принцип предвосхищения судебного решения, развиваемый Палатой
лордов, в данном случае не снимает проблему, с которой мы
сталкиваемся в силу статьи 10. Тому есть две причины:
а) Даже если предположить, что Палата лордов зафиксировала этот
институт, то датой, с которой следует определять, подпадает или
нет этот институт общего права под действие формулы "предусмотрено
законом", является день, когда проект статьи в "Санди таймс"
поступил на рассмотрение в отделение Высокого Суда, а не в Палату
лордов. В устных пояснениях сторон во время слушаний дела в Суде
делались ссылки на полномочия Палаты лордов как высшей судебной
инстанции. По мнению заявителя, лорды - судьи своим решением по
делу дали совершенно новое определение института неуважения к суду
применительно к гражданским делам. Правительство - ответчик не
согласилось с этим.
В задачу нашего Суда не входит дача ответа на вопрос:
правомочна ли Палата лордов как высшая судебная инстанция страны
изменять, дополнять, создавать или улучшать общее право, исходя из
потребностей времени и обстоятельств?
За лордами - судьями не признается право "создавать право", они
лишь объявляют, что является правом. Однако адвокат заявителей в
своем представлении говорит, что это - фикция и что Палата создала
новый правовой институт.
Однако выяснение, изменила ли или дополнила Палата лордов своим
судебным решением рассматриваемый нами институт общего права о
неуважении к суду, вполне может стать нашим делом. Если судебное
решение действительно дополнило или изменило нормы о неуважении к
суду, то тогда вступает в дело статья 7 Конвенции. Лично я
склоняюсь к точке зрения, высказанной заявителями, но я
удовлетворюсь ссылкой на данный аспект дела как на еще один
источник неопределенности в рассматриваемом институте неуважения к
суду и не более того.
b) Принцип предвосхищения судебного решения не дает прессе
достаточно надежного ориентира для решения вопроса об
опубликовании. Если понимать его как абсолютное правило, о чем
говорил лорд Кросс, он препятствует появлению даже безобидных
публикаций, где случайно затрагиваются вопросы и доказательства,
фигурирующие в судебном процессе, чем исключается возможность
ситуации, когда рассмотрение дела в суде уступает место суду в
газетах или других средствах информации. Мне представляется, что
это чрезмерно ограничительное абсолютное правило, которое трудно
примирить со свободой прессы. В вопросах, вызывающих озабоченность
общественности, таких как национальная трагедия талидомида, было
бы очень непросто избежать того, чтобы так или иначе не коснуться
проблем и доказательств, связанных с судебным процессом.
Разнообразие критериев, которые были применены в этом деле
главным судьей отделения Высокого Суда Виджери, лордом Деннингом и
его коллегами из апелляционного суда, а также критерий, на который
ссылалось большинство Палаты лордов, иллюстрируют
неудовлетворительное и неустоявшееся состояние норм и принципов
института неуважения к суду применительно к публикациям в прессе
материалов о незавершенном судебном процессе по гражданским делам.
Это особенно хорошо видно, когда публикации по вопросу,
представляющему общественный интерес, добросовестны, факты и ход
процесса в них не искажены и нет умысла на вмешательство или
создание помех процессу отправления правосудия.
Вывод по вопросу N 1
С моей точки зрения, институт общего права о неуважении к суду,
применительно к публикациям в прессе и других средствах информации
в связи с незавершенным судебным разбирательством по гражданским
делам, не сложился и отличался - по крайней мере на
рассматриваемый период времени - неопределенностью, а его
содержание не поддавалось определению даже при помощи
квалифицированного юриста. Поэтому он не может быть достаточным в
свете формулы "предусмотрено законом", предопределяющей применение
статьи 10 п. 1 и п. 2 Конвенции. Выражение "предусмотрены законом"
в контексте данной статьи означает не просто "разрешены правом", а
подразумевает закон, который с разумной полнотой описывает условия
наложения ограничений на осуществление прав и свобод, содержащихся
в п. 1 статьи 10. Как мы уже говорили ранее, право на свободу
прессы могло бы сильно пострадать, если бы сотрудники прессы,
проявив разумную тщательность и опираясь на советы юриста, не
смогли получить информацию и уяснить себе, какие риски и ловушки
лежат на их пути из-за неопределенности норм института неуважения
к суду.
Вторая часть
Вопрос N 2
Был ли судебный приказ, запретивший "Санди таймс" опубликовать
указанный проект статьи, "необходим в демократическом обществе"
для поддержания авторитета и беспристрастности правосудия и / или
защиты прав других лиц?
Независимо от моего ответа на вопрос N 1 мой ответ на этот
вопрос также отрицателен. Однако по второму вопросу я скажу
значительно меньше, т.к. я со всем уважением присоединяюсь к
основным доводам, изложенным в решении большинства настоящего
Суда.
Я уже говорил, насколько значимо право прессы на свободу слова
в демократическом обществе; в равной мере первостепенную важность
имеет поддержание авторитета и беспристрастности судов и защита
прав сторон, обратившихся к ним за помощью. По этому вопросу я
хотел бы процитировать отрывок из Судебного решения, вынесенного
лордом Моррисом в Палате лордов (с. 302):
"В общих интересах сообщества необходимо, чтобы авторитету
судов ничто не угрожало, а обращение в них за помощью не
становилось объектом неоправданного вмешательства. Такое
неоправданное вмешательство наказывается не потому, что те, на
кого возложена задача отправления правосудия, беспокоятся за свое
собственное достоинство; это делается потому, что сама структура
организованной жизни может оказаться в опасности, если с судами
страны будут обращаться так, что их авторитет сойдет на нет. Но
так как защита свободы всех членов общества в рамках права
является целью и смыслом существования судов в обществе, очевидно,
что суды никогда не должны подвергать свободу слова и свободной
дискуссии никаким ограничениям, кроме тех, что являются абсолютно
необходимыми (курсив мой)". <**>
--------------------------------
<**> В тексте документа фраза "абсолютно необходимыми" выделена
курсивом.
Хотя я согласен с приведенными выше заявлениями лорда Морриса,
при практическом применении содержащихся в них указаний к
обстоятельствам данного дела я, как член настоящего Суда, прихожу
к другому выводу.
Критерии Европейского суда по правам человека при оценке
необходимости, требуемой для введения ограничений на осуществление
прав и свобод, перечисленных в статье 10 Конвенции, нередко могут
отличаться от тех, что установлены национальными судами.
Несомненно, принцип свободы усмотрения, признанный
правоприменительной практикой Суда, нужно постоянно иметь в виду,
но разрыв между двумя системами норм, регламентирующих
осуществление прав и свобод, охватываемых Конвенцией, может
оказаться слишком велик, чтобы этот принцип всегда служил
соединительным мостом между ними.
Наш Суд всегда, когда он считает это разумным и осуществимым,
стремится создать единообразное международное европейское правило
пользования правами и свободами, провозглашенными Конвенцией. Это
может быть сделано постепенно, когда тому представится случай, и
после учета того, что наработано национальными правовыми
системами.
В преамбуле к Европейской конвенции о защите прав человека и
основных свобод содержится ссылка на эту цель. Она заявляет, что
Правительства, подписавшие настоящую Конвенцию:
"...
учитывая, что [Всеобщая декларация прав человека] имеет целью
обеспечить всеобщее и эффективное признание и осуществление
провозглашенных в ней прав,
...
вновь подтверждая свою глубокую приверженность этим основным
свободам, которые являются основой справедливости и мира во всем
мире и соблюдение которых наилучшим образом обеспечивается, с
одной стороны, подлинно демократической политической системой и, с
другой стороны, общим пониманием и соблюдением прав человека, с
которыми они связаны,
преисполненные решимости как правительства европейских стран,
придерживающихся единых взглядов и имеющих общее наследие
политических традиций и идеалов, уважения свободы и верховенства
права, сделать первые шаги на пути коллективного осуществления
некоторых из прав, сформулированных во Всеобщей декларации,
согласились о нижеследующем".
- далее следуют статьи Конвенции.
В правовых системах континентальных государств, которые были
среди тех, кто первым подписал Конвенцию, не имеется, насколько
мне позволяют судить мои знания и информация, ничего похожего на
институт общего права неуважения к суду - с его суммарным
производством в отношении публикаций, затрагивающих вопросы
незавершенного судебного разбирательства по гражданским делам.
Несмотря на это обстоятельство этим странам удалось обеспечить у
себя авторитет и беспристрастность правосудия. Следует ли мне
соглашаться с доводами о том, что условия в Англии отличны и, для
того чтобы обеспечить авторитет и беспристрастность правосудия,
здесь приходится сохранять в неизменном виде спорный институт
общего права, которому более двухсот лет? Мои знания и опыт,
полученный за долгие годы общения с английскими судами и судьями,
безоговорочно подсказывают мне, что стандарты отправления
правосудия в Англии слишком высоки, чтобы на них могли оказать
влияние публикации в прессе. Должен признаться, что за это
заявление меня могут счесть пристрастным. Однако во мне говорит
только профессиональный судья. В этой связи я солидарен с тем, что
сказал лорд Салмон.
Несомненно, высший судебный орган Англии вполне компетентен
судить о том, какие меры юридического характера должны быть
приняты для того, чтобы оградить независимость и авторитет судов,
права сторон по делу, поддержать чистоту и гласность отправления
правосудия. Однако, учитывая критерии, которыми следует
руководствоваться, я, как судья Европейского суда, чувствую себя
неспособным в свете статьи 10 п. 2 Конвенции согласиться с тем,
что выдача судебного приказа, запрещающего публикацию проекта
статьи "Санди таймс", была необходима.
Публикация предполагаемой статьи не была предназначена для
вмешательства предвзятого характера в ход правосудия или ущемления
прав сторон по делу. Признается, что предназначенная к публикации
статья была написана добросовестно и с честными намерениями, и это
признается всеми. Издатель настаивал на фактической точности
изложенных в ней данных, и они никем не оспаривались. Предметом
статьи была участь жертв лекарства "Талидомид". Глубина их
несчастья была подробно описана как национальная трагедия. В вину
"Дистиллерс" в статье ставилась небрежность, т.к. компания должным
образом не проверила действие лекарства до его выпуска на рынок,
и, по-видимому, эта часть статьи вызвала наибольшие возражения.
Однако дискуссии и комментарии, относящиеся к проблеме небрежности
прямо или косвенно, уже освещались в прессе на протяжении почти
десяти лет, а недавно стали предметом обсуждения в Парламенте,
хотя и вне связи с судебным процессом. Поэтому я не приемлю тезиса
о том, что "Дистиллерс" подверглась бы неподобающему давлению и
вынуждена была бы отказаться в ходе судебного разбирательства от
линии своей защиты. Если бы лекарство было должным образом
протестировано до выпуска его на рынок, они легко могли бы
доказать это и отбить обвинения в небрежности.
Было ли слушание в суде неминуемым или нет в свете
продолжительной пассивности сторон в процессе, является вопросом,
открытым для серьезных сомнений.
Меры по недопущению "суда газет", без сомнения, должны
приниматься, когда в этом возникает необходимость. Но в отсутствие
свидетельств о существовании подобной реальной перспективы я не
желал бы руководствоваться абстрактной возможностью или
действовать во имя принципа, когда нет достаточных оснований
считать его применение целесообразным. Более того, как говорится в
кратком изложении Судебного решения, вынесенного лордом Деннингом
в апелляционном суде (п. 25 Решения Европейского суда):
"Проведения суда газетами позволять нельзя. Однако следует
соотносить общественный интерес к вопросам, вызывающим
озабоченность страны, с заинтересованностью сторон в
справедливости судебного разбирательства или мирном урегулировании
спора; в настоящем случае общественный интерес в обсуждении
проблемы перевешивает потенциальный вред, который может быть
причинен какой-либо из сторон по делу... Даже в сентябре 1972 г.
предполагаемая статья не представляла бы собой неуважения к суду:
она являлась честным комментарием по вопросу, представлявшему
общественный интерес..." Если бы намеченная публикация статьи
могла с высокой степенью вероятности представлять реальный и
существенный риск вмешательства или создания предвзятости при
отправлении правосудия, мой ответ на вопрос N 2 был бы
утвердительным.
Когда того требуют обстоятельства, несомненно, приходится
искать баланс между свободой печати и других средств информации и
обеспечением авторитета и беспристрастности правосудия. И то и
другое основополагающие элементы демократического общества и
жизненно важны для обеспечения общественных интересов. Следует
избегать любого столкновения между ними. Обязанность избежать
такого столкновения и сохранить баланс между ними лежит на
судебной власти, которая руководствуется указанными в законе
критериями. Вот почему я делаю акцент на элементах оценки, которые
используются при применении норм общего права о неуважении к суду,
к прессе.
Я, может быть, повторяюсь, говоря, что настоящий Суд должен без
колебаний установить в понятиях и рамках Конвенции, когда для
этого будет повод, набор принципов, которые послужат путеводителем
и своего рода общим знаменателем в деле соблюдения свобод и их
ограничениях.
Я не могу удержаться от заявления, что традиционные стандарты,
которые строго соблюдают издатели газет в Англии, выполняя свои
обязанности и осознавая ответственность перед общественностью и
властями страны, можно спокойно сравнивать с теми, которых
придерживаются их континентальные коллеги. Поэтому трудно понять
целесообразность наложения ограничений на свободу прессы в Англии
в большей степени, чем где бы то ни было еще, путем сохранения
ставшего анахронизмом института неуважения к суду по общему праву.
И вновь, отступая от темы, я позволю себе заключить мое особое
мнение следующим замечанием:
Родина Великой хартии вольностей, Билля о правах и основных
принципов правосудия, нашедших воплощение в англосаксонской
судебной системе и в значительной степени инкорпорированных в
Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, по
моему скромному мнению, может легко позволить себе либо полностью
покончить с институтом неуважения к суду, либо внести дополнения в
эти нормы в направлениях, указанных в докладе Комитета Филлимора.
СОВПАДАЮЩЕЕ МНЕНИЕ СУДЬИ О'ДОНОХЬЮ
Я согласен с выводами, содержащимися в особом мнении судьи
Зекиа, и с его рассуждениями по вопросам 1 и 2.
СОВПАДАЮЩЕЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ЭВРИГЕНИСА
Хотя я голосовал вместе с большинством Суда по всем пунктам
постановляющей части Судебного решения, я считаю, что
вмешательство, юридически основывающееся на решении Палаты лордов,
не может рассматриваться как "предусмотренное законом" в смысле
Конвенции.
Ограничения права на свободу слова, которые предусмотрены
статьей 10 п. 2, представляют собой исключения из режима
осуществления этого права. В качестве таковых они должны не только
ограничительно толковаться (Судебное решение по делу Класс и
другие от 6 сентября 1978 г. Серия A, т. 28, с. 21, п. 42,
процитированное в п. 65 Судебного решения по настоящему делу), но
также быть достаточно четко и недвусмысленно определены во
внутреннем праве, с тем чтобы позволить каждому, кто пользуется
свободой слова, действовать с разумной степенью представлений в
отношении правовых последствий своего поведения.
Было бы трудно утверждать, что действия, предпринятые против
заявителей, отвечали этому условию. Неопределенность правового
института неуважения к суду в Соединенном Королевстве неоднократно
вызывала критику в литературе и судебных решениях, а также в
докладах различных комиссий (см. Доклад комитета по изучению
вопроса о неуважении к суду, 1974, Cmnd. 5794, п. 216, подпункты 4
и 5); указанную характерную черту этого института
продемонстрировала Палата лордов, применив его к настоящему
случаю, путем использования принципа "предвосхищения судебного
решения" (см. изданную Палатой директиву после вынесения решения).
Примечательно, что, во-первых, большинство Комиссии проявило
колебания с вынесением четкого определения по существу этого
вопроса (доклад Комиссии, п. 205), а во-вторых, ссылки,
появившиеся в Решении Суда в поддержку той точки зрения, что
вмешательство, основывавшееся на решении Палаты лордов, было
"предусмотрено законом", не слишком убедительны. Судебное решение
цитирует, в частности, два прецедента (см. п. 51 и 52). Первый,
"Вайн продактс лтд." против Грин (1966 г.), который строился на
"принципе давления", несколько раз критиковался лордами - судьями
в контексте настоящего дела. Второй, Хант против Кларка (1889 г.),
по-видимому, никак не повлиял на мотивировку решения Палаты лордов
при определении ею принципа "предвосхищения судебного решения".
Поразительно, что этот принцип не послужил правовым основанием для
каких-либо решений, вынесенных по этому делу английскими судами,
включая решение отделения Высокого Суда, который в 1976 г., три
года спустя после решения Палаты лордов, отменил судебный запрет.
Следовательно, если приходится делать вывод, что принцип,
оправдывающий вмешательство во внутреннее право, выглядит новым
(см. статью с. Дж. Миллера в "The Modern Law Review", т. 37, 1974,
с. 98), то его воплощение в жизнь высшими судами страны
оказывается несовместимым с требованиями статьи 10 п. 2 Конвенции.
Конечно, никто не может пренебрегать особенностями внутренней
правовой системы, в формировании которой прецедентное право
традиционно было призвано играть видную роль; кроме того, нельзя
упускать из виду то обстоятельство, что при определении границы
действия ограничений, упомянутых в п. 2 Конвенции, используются
нечеткие понятия, которые не всегда уживаются с правовыми нормами,
которые являются совершенно четкими, определенными и
предсказуемыми. Тем не менее на Суде лежит обязанность быть более
осторожным, прежде чем расширительно толковать выражение
"предусмотрено законом"; последствием такого толкования могло бы
стать ослабление принципа господства права, что подвергнет
основные свободы, которые являются жизненно важными для того
демократического общества, которое имели в виду составители
Конвенции, риску вмешательства, которое невозможно примирить с
буквой и духом данного международного договора.
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
CASE OF THE SUNDAY TIMES v. THE UNITED KINGDOM
JUDGMENT
(Strasbourg, 26.IV.1979)
In the Sunday Times case,
The European Court of Human Rights, taking its decision in
plenary session in application of Rule 48 of the Rules of Court
and composed of the following judges:
Mr. G. Balladore pallieri, President,
Mr. G. Wiarda,
Mr. H. Mosler,
Mr. M. Zekia,
Mr. J. Cremona,
Mr. P. O'Donoghue,
Mrs. H. Pedersen
Mr. {Thor Vilhjalmsson},
Mr. R. Ryssdal,
Mr. W. Ganshof van der Meersch,
Sir Gerald Fitzmaurice,
Mrs. D. Bindschedler-Robert,
Mr. D. Evrigenis,
Mr. P.-H. Teitgen,
Mr. G. Lagergren,
Mr. L. Liesch,
Mr. {F. Golcuklu},
Mr. F. Matscher,
Mr. J. Pinheiro Farinha,
Mr. E. Garcia de Enterria,
and also Mr. M.-A. Eissen, Regristrar, and Mr. H. Petzold,
Deputy Registrar,
Having deliberated in private from 30 November to 2 December
1978 and from 27 to 29 March 1979,
Delivers the following judgment, which was adopted on the last-
mentioned date:
PROCEDURE
1. The Sunday Times case was referred to the Court by the
European Commission of Human Rights ("the Commission"). The case
originated in an application against the United Kingdom of Great
Britain and Northern Ireland lodged with the Commission on 19
January 1974 under Article 25 (art. 25) of the Convention for the
Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms ("the
Convention") by the publisher (Times Newspapers Limited), the
editor (Mr. Harold Evans) and a group of journalists of the
British weekly newspaper The Sunday Times.
2. The Commission's request, to which was attached the report
provided for under Article 31 (art. 31) of the Convention, was
lodged with the registry of the Court on 15 July 1977, within the
period of three months laid down by Articles 32 para. 1 and 47
(art. 32-1, art. 47). The request referred to Articles 44 and 48
(art. 44, art. 48) of the Convention and to the declaration made
by the United Kingdom recognising the compulsory jurisdiction of
the Court (Article 46) (art. 46). The purpose of the Commission's
request is to obtain a decision from the Court as to whether or
not the facts of the case disclose a breach by the respondent
State of its obligations under Article 10 (art. 10) of the
Convention either alone or in conjunction with Article 14 (art.
14+10) or Article 18 (art. 18+10).
3. The Chamber of seven judges to be constituted included, as
ex officio members, Sir Gerald Fitzmaurice, the elected judge of
British nationality (Article 43 of the Convention) (art. 43), and
Mr G. Balladore Pallieri, the President of the Court (Rule 21
para. 3 (b) of the Rules of Court). On 28 July 1977, the President
of the Court drew by lot, in the presence of the Registrar, the
names of the five other members, namely Mr. H. Mosler, Mr. M.
Zekia, Mr. P. O'Donoghue, Mr. R. Ryssdal and Mr. J. Pinheiro
Farinha (Article 43 in fine of the Convention and Rule 21 para. 4)
(art. 43).
Mr. Balladore Pallieri assumed the office of President of the
Chamber (Rule 21 para. 5).
4. The President of the Chamber ascertained, through the
Registrar, the views of the Agent of the Government of the United
Kingdom ("the Government") and the Delegates of the Commission
regarding the procedure to be followed. By Order of 15 September
1977, he decided that the Agent should have until 7 December 1977
to file a memorial and that the Delegates should be entitled to
file a memorial in reply within two months from the date of the
transmission of the Government's memorial to them by the
Registrar.
The Government's memorial was received at the registry on 8
December 1977. On 10 February 1978, the Delegates transmitted to
the Court a memorial which had been submitted to them on behalf of
the applicants; the Delegates indicated that they did not at that
stage wish to express a view of their own or to comment on the
applicant's memorial, but reserved the right to do so at the oral
hearings.
5. After consulting, through the Deputy Registrar, the Agent of
the Government and the Delegates of the Commission, the President
directed by an Order of 16 March 1978 that the oral proceedings
should open on 24 April 1978. By an Order of 20 March 1978, he
authorised the Agent to file, not later than 7 April 1978, a
supplementary memorial; this was received at the registry on 6
April.
On 13 April, the Secretary to the Commission transmitted to the
Court a letter addressed to him on 10 April by the applicants,
together with certain documents enclosed with that letter.
6. The oral hearings were held in public at the Human Rights
Building, Strasbourg, on 24 and 25 April 1978.
There appeared before the Court:
- for the Government:
Mr. D. Anderson, Legal Counsellor, Foreign and Commonwealth
Office, Agent,
The Rt. Hon. Peter Archer, M.P., Q.C., Solicitor-General,
Mr. N. Bratza, Barrister-at-Law, Counsel,
Mr. R. Ricks, Treasury Solicitor's Department,
Mr. M. Saunders, Law Officers' Department, Advisers;
- for the Commission:
Mr. J. Fawcett, Principal Delegate,
Mr. J. Custers,
Mr. J. Frowein, Delegates,
Mr. A. Lester, Q.C.,
Mr. A. Whitaker, Legal Manager, Times Newspapers Ltd.,
assisting the Delegates under Rule 29 para. 1, second sentence.
The Court heard the addresses and submissions of Mr. Archer for
the Government and of Mr. Fawcett, Mr. Frowein and Mr. Lester for
the Commission, as well as Mr. Lester's replies to questions put
by certain judges. During the course of the hearing, the
Commission made available to the Court other documents which it
had received from the applicants.
7. The Chamber deliberated in private from 25 to 27 April.
At a meeting held in private on 27 October 1978 in Strasbourg,
the Chamber decided under Rule 48 to relinquish jurisdiction
forthwith in favour of the plenary Court, "considering that the
case raise[d] serious questions affecting the interpretation of
the Convention
...".
Having obtained, through the Registrar, the agreement of the
Agent of the Government and the concurring opinion of the
Delegates of the Commission, the Court decided on 30 November that
the proceedings would continue without any further oral hearings
(Rule 26).
AS TO THE FACTS
Historical
8. Between 1958 and 1961 Distillers Company (Biochemicals)
Limited ("Distillers") manufactured and marketed under licence in
the United Kingdom drugs containing an ingredient initially
developed in the Federal Republic of Germany and known as
thalidomide. The drugs were prescribed as sedatives for, in
particular, expectant mothers. In 1961 a number of women who had
taken the drugs during pregnancy gave birth to children suffering
from severe deformities; in the course of time there were some 450
such births in all. Distillers withdrew all drugs containing
thalidomide from the British market in November of the same year.
9. Writs against Distillers were issued, between 1962 and 1966,
by the parents of seventy of the deformed children on their own
and on their children's behalf. They contended that the cause of
the deformities was the effect on the foetus of thalidomide
administered to the mother during pregnancy, alleged that
Distillers had been negligent in the production, manufacture and
marketing of the drugs and claimed damages. Distillers denied
negligence and put in issue the legal basis of the claims. A
number of actions were also brought in respect of persons alleged
to have suffered peripheral neuritis as a result of use of the
drugs.
Of the seventy actions by parents, sixty-five were settled in
1968 following negotiations between the parties' legal advisers.
In sixty-two of the cases, the children were still alive and the
settlement therefore required court approval which was obtained.
The basis of the settlement was that each plaintiff, provided he
withdrew his allegation of negligence, should receive from
Distillers a lump sum equal to 40 per cent of the amount he would
have recovered had his action wholly succeeded. Further
proceedings in the High Court in 1969 dealt with the assessment of
damages in the cases settled on the above-mentioned basis and, in
the event, Distillers paid out some GBP 1,000,000 in respect of
fifty-eight cases. Two cases were otherwise disposed of and the
amount of damages in the remaining two was still under negotiation
in July 1973.
10. The 1968 settlement did not cover five of the original
seventy actions, since the writs in those five cases had not been
issued within the three-year limitation period prescribed by
English law. Leave to issue writs out of time was subsequently
granted ex parte by the court both in those five cases and in
respect of a further two hundred and sixty-one claims by the
parents or guardians of other deformed children. A further one
hundred and twenty-three claims had also been notified to
Distillers in correspondence but formal proceedings were not
started by agreement between the parties. Thus, by 1971, three
hundred and eighty-nine claims in all were pending against
Distillers. Apart from a statement of claim in one case and a
defence delivered in 1969, no further steps were taken in those
actions where writs had been issued. Distillers had announced in
February 1968 that they would provide a substantial sum for the
benefit of the remaining three hundred and eighty-nine claimants
and both sides were anxious to arrive at a settlement out of
court. The case in fact raised legal issues of considerable
difficulty under English law. Had any of the actions come on for
trial, they would have been heard by a professional judge sitting
without a jury.
In 1971, negotiations began on a proposal by Distillers to
establish a charitable trust fund for all the deformed children
other than those covered by the 1968 settlement. The proposal was
made subject to the condition that all the parents accepted but
five refused, one, at least, because payments out of the fund
would have been based on need. An application, on behalf of the
parents who would have accepted, to replace those five by the
Official Solicitor as next friend was refused by the Court of
Appeal in April 1972. During subsequent negotiations, the original
condition was replaced by a requirement that "a substantial
majority" of the parents consented. By September 1972, a
settlement involving the setting up of a GBP 3,250,000 trust fund
had been worked out and was expected to be submitted in October to
the court for approval.
11. Reports concerning the deformed children had appeared
regularly in The Sunday Times since 1967, and in 1968 it had
ventured some criticism of the settlement concluded in that year.
There had also been comment on the children's circumstances in
other newspapers and on television. In particular, in December
1971, the Daily Mail published an article which prompted
complaints from parents that it might jeopardise the settlement
negotiations in hand; the Daily Mail was "warned off" by the
Attorney-General in a formal letter threatening sanctions under
the law of contempt of court, but contempt proceedings were not
actually instituted. On 24 September 1972, The Sunday Times
carried an article entitled "Our Thalidomide Children: A Cause for
National Shame": this examined the settlement proposals then under
consideration, describing them as "grotesquely out of proportion
to the injuries suffered", criticised various aspects of English
law on the recovery and assessment of damages in personal injury
cases, complained of the delay that had elapsed since the births
and appealed to Distillers to make a more generous offer. The
article contained the following passage:
"... the thalidomide children shame Distillers... there are
times when to insist on the letter of the law is as exposed to
criticism as infringement of another's legal rights. The figure in
the proposed settlement is to be GBP 3.25 million, spread over 10
years. This does not shine as a beacon against pre-tax profits
last year of GBP 64.8 million and company assets worth GBP 421
million. Without in any way surrendering on negligence, Distillers
could and should think again."
A footnote to the article announced that "in a future article
The Sunday Times [would] trace how the tragedy occurred". On 17
November 1972, the Divisional Court of the Queen's Bench Division
granted the Attorney-General's application for an injunction
restraining publication of this future article on the ground that
it would constitute contempt of court (see paragraphs 17 to 35
below for a summary of the draft article and particulars of the
contempt proceedings).
12. Although the proposed article was accordingly not
published, The Sunday Times throughout October contained a number
of features on "the thalidomide children" and the laws of
compensation for personal injuries. There was also a considerable
response from the public, the press and television. Some radio and
television programmes were cancelled after official warnings about
contempt but proceedings were not actually taken except as regards
a television programme, shown on 8 October 1972, concerning the
plight of the children. The Attorney-General claimed that that
programme was calculated to bring pressure on Distillers to pay
more. On 24 November 1972, the Divisional Court decided (Attorney-
General v. London Weekend Television Ltd.) that there had been no
contempt because it was not established that the television
company deliberately intended to influence the pending proceedings
and, in the circumstances, a single showing of the programme did
not create "a serious risk" of interference with the course of
justice. The court distinguished the case concerning the proposed
Sunday Times article on the basis that, there, the editor had made
it plain that he was deliberately attempting to persuade
Distillers to pay more.
13. In the House of Commons, the Speaker had repeatedly refused
to allow any debate or questions on the issues raised by the
thalidomide tragedy. However, on 29 November 1972, the matter was
extensively debated in the House which had before it a motion,
inter alia, calling on Distillers to face up to their moral
responsibilities and for immediate legislation to establish a
trust fund for the deformed children. Shortly before the debate,
Distillers had increased the value of their proposed trust fund
from GBP 3,250,000 to GBP 5,000,000. Much of the debate was
devoted to the question whether immediate legislation would or
would not take pressure off Distillers and/or the parents and to a
discussion of social services for the children and the disabled in
general and of official scrutinising systems for new drugs.
Tributes were paid to the Sunday Times campaign and various
criticisms were made of the law and lawyers. The question of
Distillers' legal, as opposed to moral, responsibility was not
discussed, although references were made to facts - described as
"the danger flags flying" - of which little notice had been taken,
and to the absence of a general practice of tests on the foetus
when thalidomide was first marketed. Similar references appeared
in the draft Sunday Times article. At the close of the debate, the
House, "disturbed about the plight of thalidomide children, and
the delay in reaching a settlement", recognised the initiatives
taken by the Government to improve services for the disabled and
welcomed the Government's undertaking to investigate any special
cases of need and to "consider, as soon as the cases are no longer
sub judice, whether a trust fund needs to be established for
thalidomide children".
14. The Parliamentary debate was followed by a further wave of
publications and there was a nationwide campaign in the press and
among the general public directed to bringing pressure on
Distillers to make a better offer. The campaign included a threat
to boycott Distillers' other products and many of their
shareholders publicly urged a speedy and satisfactory settlement.
Two articles in the Daily Mail of 8 and 9 December 1972 referred,
in particular, to many of the same test and research results as
the enjoined Sunday Times article.
There were also, round about this time, a number of press
articles denying Distillers' legal responsibility, but no further
contempt proceedings were instituted. A public investigation of
the causes of the tragedy was repeatedly demanded but never
carried out; in fact, it was finally refused by the competent
Minister in the summer of 1976.
Following the public criticism, the proposed settlement did not
proceed and, in December 1972 and January 1973, Distillers came
forward with new proposals which involved a further increase in
the value of the trust fund to GBP 20,000,000. Negotiations
continued. In the meantime, following an appeal by Times
Newspapers Ltd., the Divisional Court's injunction was discharged
by the Court of Appeal on 16 February 1973, only to be restored in
modified form on 24 August 1973 following the House of Lords'
decision of 18 July allowing a further appeal by the Attorney-
General (see paragraphs 24 to 34 below).
15. On 30 July 1973, a single judge of the Queen's Bench
Division approved in the great majority of the cases the terms of
a settlement, after satisfying himself that they were in the true
interests of the minors involved. Under the settlement:
(a) each plaintiff, provided he withdrew his action, was to
receive a lump sum equal to fourty per cent of the amount he would
have received had the action been successful; and
(b) a charitable trust fund was to be set up for the deformed
children, including those covered by the 1968 settlement.
Distillers maintained their denial of negligence on the part of
themselves or their advisers; since not all the parents accepted
the proposed settlement, this issue remained sub judice.
16. On application by the Attorney-General, the injunction
against Times Newspapers Ltd. was discharged on 23 June 1976 (see
paragraph 35 below). Four days later, the contentious article was
published. It differed in a number of respects from the original
draft; in particular, it omitted certain matters based on
information which had been received in confidence by the parents'
advisers during the thalidomide litigation. Disclosure of this
information had been forbidden by a further injunction of 31 July
1974 of which the applicants did not complain before the
Commission.
By 23 June 1976, four of the parents' actions against
Distillers remained outstanding: in one, the pleadings were closed
but nothing had been done since 1974; in two, there had been only
delivery of a statement of claim; in the fourth, only a writ had
been issued. Moreover, there was still pending at that date
litigation between Distillers and their insurers which also
involved the issue of negligence: the insurers had contested their
liability to pay for the 1973 settlement on the ground, inter
alia, that Distillers had not carried out adequate tests and
research. This action had been set down for trial on 4 October
1976 but was, in fact, settled on 24 September 1976.
Summary of the draft Article
17. The unpublished article which was the subject of the
injunction opened with a suggestion that the manner of marketing
thalidomide in Britain left a lot to be desired. It stated that
Distillers:
"- relied heavily on the German tests and had not completed
full trials of its own before marketing the drug;
- failed to uncover in its research into medical and scientific
literature the fact that a drug related to thalidomide could cause
monster births;
- before marketing the drug did no animal tests to determine
the drug's effect on the foetus;
- accelerated the marketing of the drug for commercial reasons.
Were not deflected by a warning from one of its own staff that
thalidomide was far more dangerous than had been supposed;
- were not deflected by the discovery that thalidomide could
damage the nervous system, in itself a hint that it might damage
the foetus;
- continued to advertise the drug as safe for pregnant women up
to a month from when it was withdrawn."
The body of the article described how, after their apparently
disappointing initial ventures into pharmaceutics, Distillers
learned in 1956 that the German firm of Chemie Gruenenthal had
developed a sedative considered harmless and unique - thalidomide.
The very large market existing at the time for sedatives was
becoming overcrowded and Distillers thought it necessary to act
quickly. Their decision to market the drug was taken before they
had seen technical information, other than the transcript of a
German symposium, and before carrying out independent tests.
Indeed, they seemed to believe that thalidomide would not need
elaborate tests. Distillers put in hand a search of scientific
literature but failed to discover the results of research in 1950
by a Dr. Thiersch showing that a chemical related to thalidomide
could cause monster births; opinions differed as to whether his
work should have been found.
Sales of thalidomide began in Germany in October 1957 and
Distillers were committed under their licensing agreement to
commence marketing in April 1958. They put the programme for the
drug's launch in hand even though clinical trials were behind.
Results of the first British trials were published in January
1958: it had been found that thalidomide suppressed the work of
the thyroid gland and that its method of action was unknown; the
researcher warned that more tests were needed. Distillers did not
rely on this advice, basing their decision on "flimsy" evidence,
namely other trials in the United Kingdom and assurances
concerning the results of research in Germany. The warning about
anti-thyroid effects was particularly relevant since it was known
that drugs affecting the thyroid could affect unborn children; it
was reasonable to argue that Distillers should have delayed
launching the drug pending further tests.
On 14 April 1958, continued the article, thalidomide went on
sale in Britain, advertised as "completely safe". At the end of
1959, Distillers' pharmacologist discovered that thalidomide in
liquid form was highly poisonous and that an overdose might be
lethal, but this report was never published and the liquid product
went on sale in July 1961. In December 1960, it was reported that
patients who had taken thalidomide in the tablet form in which it
had first been on sale showed symptoms of peripheral neuritis;
this news had the result of holding up an application to market
thalidomide in the United States of America where it was, in fact,
never sold. Further cases of peripheral neuritis were reported in
1961 but Distillers' advertising continued to stress the drug's
safety.
Early in 1961, children were born in the United Kingdom with
deformities but there was at the time nothing to connect them with
thalidomide. However, between May and October, a doctor in
Australia discovered that the common factor in a number of monster
births was that mothers had taken thalidomide during pregnancy.
This was reported to Chemie Gruenenthal on 24 November who
withdrew the drug two days later following newspaper disclosures.
Distillers ended the public sale of thalidomide immediately
afterwards. Tests on animals, published in April 1962, confirmed
that thalidomide caused deformities, but sales to hospitals were
not ended until December 1962.
The draft article concluded as follows:
"So the burden of making certain that thalidomide was safe fell
squarely on [Distillers]. How did the company measure up to this
heavy responsibility? It can be argued that:
1. [Distillers] should have found all the scientific literature
about drugs related to thalidomide. It did not.
2. It should have read Thiersch's work on the effects on the
nervous system of drugs related to thalidomide, have suspected the
possible action on unborn babies and therefore have done tests on
animals for teratogenic effect. It did not.
3. It should have done further tests when it discovered that
the drug had anti-thyroid activity and unsuspected toxicity. It
did not.
4. It should have had proof before advertising the drug as safe
for pregnant women that this was in fact so. It did not.
For [Distillers] it could be argued that it sincerely believed
that thalidomide was free from any toxicity at the time it was
first put on the market in Britain; that peripheral neuritis did
not emerge as a side effect until the drug had been on sale in
Britain for two years; that testing for teratogenic effects was
not general in 1958; that if tests had been done on the usual
laboratory animals nothing would have shown because it is only in
the New Zealand white rabbit that thalidomide produces the same
effects as in human beings; and, finally, that in the one clinical
report of thalidomide being given to pregnant women no serious
results followed (because thalidomide is dangerous only during the
first 12 weeks of pregnancy).
...
There appears to be no neat set of answers...".
Domestic law
18. English law relating to contempt of court is described by
the report of the Committee on Contempt of Court (the "Phillimore
report", see paragraph 36 below) as "a means whereby the courts
may act to prevent or punish conduct which tends to obstruct,
prejudice or abuse the administration of justice either in
relation to a particular case or generally" and as existing to
protect not the dignity of the judges but "the administration of
justice and "the fundamental supremacy of the law". Contempt of
court is, with certain exceptions, a criminal offence punishable
by imprisonment or a fine of unlimited duration or amount or by an
order to give security for good behaviour; punishment may be
imposed by summary process without trial by jury and the
publication of facts or opinions constituting a criminal contempt
may also be restrained by similar process. To some extent,
contempt of court covers the same ground as various ordinary
criminal offences against the administration of justice, such as
perversion of the course of justice. Contempt of court is a
creature of the common law and covers many forms of conduct. Lord
Diplock remarked in his speech in the House of Lords in the Sunday
Times Case:
"There is an abundance of empirical decisions upon particular
instances of conduct which has been held to constitute contempt of
court. There is a dearth of rational explanation or analysis of a
general concept of contempt of court which is common to the cases
where it has been found to exist."
The Phillimore report divides contempt of court into the
following categories:
(a) "contempt in the face of the court", for example throwing
missiles at the judge, insulting persons in court, demonstrating
in court;
(b) "contempt out of court", subdivided into:
(i) reprisals against witnesses after the conclusion of
proceedings;
(ii) "scandalising the court", for example, abusing a judge qua
judge or attacking his impartiality or integrity;
(iii) disobedience to court orders;
(iv) conduct, whether intentional or not, liable to interfere
with the course of justice in particular proceedings.
The present case concerns the last-mentioned category which
includes contempts in the form of publications, reports or
comments on legal proceedings in progress. The Phillimore report
states that there is a lack of a clear definition of the kind of
statement, criticism or comment that will be held to amount to
contempt. It adds that, until the House of Lords in the Sunday
Times Case "formulated a rather different test", the tests of
contempt for publications were all based on the concept of
prejudice to, or improper interference with, the legal process and
that the mischief which the law of contempt is and always has been
designed to suppress is the risk of prejudice to the due
administration of justice.
It seems that a publication may constitute contempt of court
not only if it appears after the issue of a writ but also if it
appears when proceedings are "imminent".
19. The Attorney-General has a right, but not an obligation, to
bring before the court any matter which he thinks may amount to
contempt and which he considers should, in the public interest, be
so brought. Save in certain cases, contempt proceedings may also
be instituted by private individuals.
20. It should be noted, in this connection, that a House of
Commons rule prohibits reference in debate to matters that are sub
judice. Subject to certain exceptions, no reference at all,
whether prejudicial or not, may be made to civil litigation once
the case has been set down for trial or otherwise brought before
the court; before that time (or after it in the exceptional cases)
such matters may be referred to unless the Chair considers there
to be a real and substantial danger of prejudice to the trial of
the case. It was under this rule that the House held its debate of
29 November 1972 (see paragraph 13 above), a report of which was
published.
The domestic contempt proceedings
(a) Introduction
21. Distillers made a formal complaint to the Attorney-General
that the Sunday Times article of 24 September 1972 constituted
contempt of court in view of the litigation still outstanding and,
on 27 September, the Solicitor-General, in the absence of the
Attorney-General, wrote to the editor of The Sunday Times to ask
him for his observations. The editor, in his reply, justified that
article and also submitted the draft of the proposed future
article for which he claimed complete factual accuracy. The
Solicitor-General enquired whether the draft had been seen by any
of the parties to the litigation, as a consequence of which a copy
of the draft was sent by The Sunday Times to Distillers on 10
October. On the previous day, The Sunday Times had been advised
that the Attorney-General had decided to take no action in respect
of the matter already published in September and October;
Distillers also took no action. On 11 October, the Attorney-
General's Office informed The Sunday Times that, following
representations by Distillers, the Attorney-General had decided to
apply to the High Court in order to obtain a judicial decision on
the legality of the publication of the proposed article. On the
following day, he issued a writ against Times Newspapers Ltd. in
which he claimed an injunction "to restrain the defendants... by
themselves, their servants or agents or otherwise, from publishing
or causing or authorising to be published or printed an article in
draft dealing, inter alia, with the development, distribution and
use of the drug thalidomide, a copy of which article had been
supplied to the Attorney-General by the defendants".
(b) Decision of the Divisional Court
22. The Attorney-General's application was heard by three
judges of the Queen's Bench Division from 7 to 9 November 1972; on
17 November the court granted the injunction.
In its judgment the court remarked:
"the article does not purport to express any views as to the
legal responsibility of Distillers... but... is in many respects
critical of Distillers and charges them with neglect in regard to
their own failure to test the product, or their failure to react
sufficiently sharply to warning signs obtained from the tests by
others. No one reading the article could... fail to gain the
impression that the case against Distillers on the footing of
negligence was a substantial one."
The editor of The Sunday Times had indicated that any libel
proceedings following publication would be defended by a plea that
the contents of the article were true and the court approached the
article on the footing that it was factually accurate.
23. The reasoning in the court's judgment may be summarised as
follows. The objection to unilateral comment, prior to conclusion
of the court hearing, was that it might prevent the due and
impartial administration of justice by affecting and prejudicing
the mind of the tribunal itself, by affecting witnesses who were
to be called or by prejudicing the free choice and conduct of a
party to the litigation. It was the third form of prejudice that
was relevant to the present case. If a party was subjected to
pressure of a kind which raised a serious prospect that he would
be denied justice because his freedom of action in the case would
be affected, then a contempt of court had been established. The
test of contempt was whether, in all the circumstances of the
particular case, the words complained of created a serious risk
that the course of justice might be interfered with, irrespective
of the writer's intention or the truth of the writing.
It was not for the court, as the defendants had contended, to
balance the competing interests of the protection of the
administration of justice on the one hand and the right of the
public to be informed on the other: comment raising a serious risk
of interference with legal proceedings should be withheld until
the proceedings were terminated. However, even if this were not
so, there was in this case no public interest in immediate
disclosure which could outweigh the public interest in preventing
pressure on the parties to the litigation.
There was no distinction in the present case between persuasion
directed to a legal obligation and persuasion directed to a moral
obligation. The undoubted motive of The Sunday Times was to enlist
public opinion to exert pressure on Distillers and cause them to
make a more generous settlement than might otherwise be the case.
There was a deliberate attempt to influence the settlement of
pending proceedings and, having regard to the power of public
opinion, publication of the article would create a serious risk of
interference with Distillers' freedom of action in the litigation
and would be a clear contempt.
(c) Decision of the Court of Appeal
24. An appeal by Times Newspapers Ltd. against the Divisional
Court's decision was heard by the Court of Appeal from 30 January
to 2 February 1973. The court had before it an affidavit by the
editor of The Sunday Times setting out developments in the
intervening period both in the case itself and in public
discussion thereof. With the leave of the court, counsel for
Distillers made submissions on the contents of the proposed
article, pointing to errors he said it contained. On 16 February,
the Court of Appeal discharged the injunction. Summaries of the
judgments read by the three members of the court appear below.
25. Lord Denning said that the proposed article:
"... contains a detailed analysis of the evidence against
Distillers. It marshals forcibly the arguments for saying that
Distillers did not measure up to their responsibility. Though, to
be fair, it does summarise the arguments which could be made for
Distillers."
After pointing out that the court had no affidavit from
Distillers as to the effect of the proposed article on them and
little knowledge of the state of the litigation and settlement
negotiations, Lord Denning stated the law as follows:
"... when litigation is pending and actively in suit... no one
shall comment on it in such a way that there is a real and
substantial danger of prejudice to the trial of the action, as for
instance by influencing the judge, the jurors, or the witnesses,
or even by prejudicing mankind in general against a party to the
cause... Even if the person making the comment honestly believes
it to be true, still it is a contempt of court if he prejudges the
truth before it is ascertained in the proceedings... [Further]
none shall... bring unfair pressure to bear on one of the
parties... so as to force him to drop his complaint, or to give up
his defence, or to come to a settlement on terms which he would
not otherwise have been prepared to entertain."
"Trial by newspaper", continued Lord Denning, must not be
allowed. However, the public interest in a matter of national
concern had to be balanced against the interest of the parties in
a fair trial or settlement; in the present case the public
interest in discussion outweighed the potential prejudice to a
party. The law did not prevent comment when litigation was dormant
and not being actively pursued. Moreover, since the law did not
prevent comment on litigation which had ended or had not started,
there was nothing to prevent comment on the sixty-two cases
settled in 1968 or the one hundred and twenty-three cases in which
writs had not been issued. Even in September 1972, the proposed
article would not have amounted to contempt: it was fair comment
on a matter of public interest; it did not prejudice pending
litigation because that litigation had been dormant for years and
still was; and the pressure the article was intended to bring to
bear was legitimate. In addition, it would be discrimination of
the worst kind to continue to enjoin The Sunday Times alone when
Parliament and other newspaper had discussed the matter since
November 1972.
26. Lord Justice Phillimore pointed out that anyone could
comment freely on the cases which had been settled or in which no
writ had been issued. Unfair pressure to settle a case might
constitute contempt of court, but here there was no affidavit from
Distillers and no evidence that there was a serious risk of the
proposed article's compelling Distillers to settle for more or
that the pressure was unfair. The position would have been
different if there had been a real intention to bring the
remaining cases to court since, in that event, an article designed
to prejudice the public against a party or to put pressure on him
so as to force a settlement could not have been countenanced.
Moreover, since November 1972, the House of Commons had debated
the matter and other newspapers, especially the Daily Mail, had
commented; it would therefore be unreal to continue injunction.
27. After indicating that he agreed with Lord Denning's
judgment, Lord Justice Scarman pointed out that no one expected a
trial; the writs were a move towards obtaining a settlement and
the mere issue of a writ could not stifle all comment. Since there
was no evidence of litigation actively in suit, it was unrealistic
to treat the proposed article as constituting a real or
substantial prejudice to the course of justice. Moreover, the
public interest in freedom of speech on a matter of great public
moment had to be considered. Finally, even if the Divisional Court
had been right, the state of public opinion following the House of
Commons debate was such that the injunction should now be
discharged.
(d) Decision of the House of Lords
28. Following the Court of Appeal's decision, The Sunday Times
refrained from publishing the proposed article so as to enable the
Attorney-General to appeal. The Court of Appeal refused him leave
to appeal but this was granted by the House of Lords on 1 March
1973. The hearing before the House of Lords was held in May 1973.
On 18 July 1973, the House gave judgment unanimously allowing the
appeal and subsequently directed the Divisional Court to grant an
injunction in the terms set out in paragraph 34 below. Summaries
of the speeches read by the five Law Lords appear below.
29. Lord Reid said that the House must try to remove the
uncertainty which was the main objection to the present law. The
law of contempt had to be founded entirely on public policy: it
was not there to protect the rights of parties to a litigation but
to prevent interference with the administration of justice and
should be limited to what was reasonably necessary for the
purpose. Freedom of speech should not be limited more than was
necessary but it could not be allowed where there would be real
prejudice to the administration of justice.
Lord Reid turned first to the question of comment on pending
proceedings which was likely to bring pressure to bear upon one of
the litigants. Whilst comment likely to affect the minds of
witnesses and of the tribunal had to be stopped for otherwise the
trial might well be unfair, the fact that a party refrained from
seeking to enforce his full legal rights in no way prejudiced a
fair trial, whether the decision was or was not influenced by some
third party. Accordingly, where the only matter to be considered
was pressure put on a litigant, fair and temperate criticism or
urging him to forgo his legal rights was legitimate and
admissible; thus, the article of 24 September 1972 did not
constitute contempt. Publication in 1972 of the proposed further
article, which consisted "in the main of detailed argument and
evidence intended to show that Distillers did not exercise due
care", would not have added much to the pressure already on
Distillers.
On this basis, Lord Reid could agree with the decision of the
Court of Appeal, though for different reasons. However, he then
pointed out:
"The question whether Distillers were negligent has been
frequently referred to but, so far as I am aware, there has been
no attempt to assess the evidence. If this material were released
now, it appears to me to be almost inevitable that detailed
answers would be published and there would be expressed various
public prejudgments of this issue. That I would regard as very
much against the public interest."
After noting that there was a strong and general feeling that
trial by newspaper should be prevented, Lord Reid continued:
"I think that anything in the nature of prejudgment of a case
or of specific issues in it is objectionable, not only because of
its possible effect on that particular case but also because of
its side effects which may be far-reaching. Responsible "mass
media" will do their best to be fair, but there will also be ill-
informed, slapdash or prejudiced attempts to influence the public.
If people are led to think that it is easy to find the truth,
disrespect for the processes of the law could follow, and, if mass
media are allowed to judge, unpopular people and unpopular causes
will fare very badly. Most cases of prejudging of issues fall
within the existing authorities on contempt. I do not think that
the freedom of the press would suffer, and I think that the law
would be clearer and easier to apply in practice if it is made a
general rule that it is not permissible to prejudge issues in
pending cases."
The Court of Appeal had wrongly described the actions as
"dormant", since settlement negotiations were in hand and improper
pressure on a litigant to settle could constitute contempt. As for
the Court of Appeal's balancing of competing interest, Lord Reid
said:
"... contempt of court has nothing to do with the private
interest of litigants. I have already indicated the way in which I
think that a balance must be struck between the public interest in
freedom of speech and the public interest in protecting the
administration of justic from interference. I do not see why there
should be any difference in principle between a case which is
thought to have news value and one which is not. Protection of the
administration of justice is equally important whether or not the
case involves important general issues."
Lord Reid concluded that publication of the article should be
postponed for the time being in the light of the circumstances
then prevailing; however, if things dragged on indefinitely, there
would have to be a reassessment of the public interest in a unique
situation.
30. For Lord Morris of Borth-y-Gest, the law of contempt was
designed to protect the authority of the courts and to prevent
unjustifiable interference with recourse to them. The public
interest in free speech had to be put in the balance and no
limitations should be imposed beyond those which were absolutely
necessary, but
"this does not mean that if some conduct ought to be
stigmatised as being contempt of court it could receive absolution
and be regarded as legitimate because it had been inspired by a
desire to bring about a relief of some distress that was a matter
of public sympathy and concern. There can be no such thing as a
justifiable contempt of court."
A court would only find a contempt if the risk of prejudice
were serious, real or substantial. Not only had there to be no
influencing of the court or of witnesses, but it was unseemly that
there should be public advocacy in favour of one side in a cause
awaiting determination by the courts. Lord Morris stressed that
there should be no "trial by newspaper", remarking that:
"... the courts... owe it to the parties to protect them either
from the prejudices of prejudgment or from the necessity of having
themselves to participate in the flurries of pre-trial publicity."
The actions against Distillers, he continued, were not
"dormant" just because the parties preferred a settlement to a
trial. Whilst there would have been no objection in 1972 to a
comment on the amounts paid under the 1968 settlement or on the
general principles of law involved or to a temperate moral appeal
to Distillers, the proposed article went further. Its avowed
object was to bring public pressure on Distillers to pay more.
Negligence was one of the issues arising, and the draft article,
though asserting no conclusions, showed that there was a
considerable case against Distillers. The time had not yet arrived
to discharge the injunction.
31. Lord Diplock said that contempt of court was punishable
because it undermined the confidence of the parties and of the
public in the due administration of justice. The due
administration of justice required that all citizens should have
unhindered access to the courts; that they should be able to rely
on an unbiased decision based only on facts proved in accordance
with the rules of evidence; that, once a case was submitted to a
court, they should be able to rely upon there being no usurpation
by any other person, for example in the form of "trial by
newspaper", of the function of the court. Conduct calculated to
prejudice any of these requirements or to undermine public
confidence that they would be observed was contempt of court. Lord
Diplock stated that:
"... contempt of court in relation to a civil action is not
restricted to conduct... calculated... to prejudice the fair trial
of that action by influencing... the tribunal... or witnesses; it
extends also to conduct that is calculated to inhibit suitors
generally from availing themselves of their constitutional right
to have their legal rights and obligations ascertained and
enforced in courts of law, by holding up any suitor to public
obloquy for doing so or by exposing him to public and prejudicial
discussion of the merits or the facts of his case before they have
been determined by the court or the action has been otherwise
disposed of in due course of law."
The proposed Sunday Times article, Lord Diplock considered,
fell into this latter category since it discussed prejudicially
the facts and merits of Distillers' defence to the charge of
negligence before the actions had been determined by a court or
settled. The actions could not be ignored as "dormant", as the
same protection had to apply to settlement negotiations as to the
actual trial. Subsequent events did not justify dissolution of the
injunction although, "as [was] conceded", the wording called for
some amendment. The seriousness of the risk of interference with
the due administration of justice was relevant only to the
question whether the court should inflict punishment: once there
was a real risk, there was at least technical contempt.
The passage quoted at paragraph 11 above from the article of 24
September 1972 was also, thought Lord Diplock, a contempt though
for a different reason, namely that it held Distillers up to
public obloquy for relying on a defence available to them under
the law; however, those parts of the September article that dealt
with general principles of law were unobjectionable since, if
discussion of such matters of general interest had the indirect
effect of bringing pressure on a litigant, it had to be borne
because of the greater public interest in upholding freedom of
discussion on matters of public concern.
32. Lord Simon of Glaisdale agreed with Lord Diplock's
statement of the law and with his views concerning the above-
mentioned passage in the September article. He saw the proposed
further article as a detailed discussion of one of the crucial
issues in the actions and as designed to bring moral pressure on
Distillers to settle on better terms. The law of contempt was the
means by which the law vindicated the public interest in the due
administration of justice. Most civil actions were settled and
interference with settlement negotiations was no less contempt
than interference with a procedural situation in the strictly
forensic sense. The due course of justice included negotiation
towards a settlement on the basis of the ordained law and the
Court of Appeal had been wrong in saying that the article would
not be contempt because the litigation was dormant. Even private
pressure on a litigant was generally impermissible and could be
justified only within narrow limits. The law had to hold in
balance two public interests - in freedom of discussion and in the
due administration of justice - but would be too uncertain if the
balance were to be struck anew in each case. The law had to lay
down some general guidelines; as regards particular litigation,
the paramount public interest pendente lite was that the legal
proceedings should progress without interference. An exception was
that public discussion of a matter of general interest which had
already started before litigation began did not have to stop if it
was not intended to prejudice the litigation.
33. Lord Cross of Chelsea stated that "contempt of court" meant
an interference with the administration of justice. The rules of
contempt should not inhibit freedom of speech more than was
reasonably necessary. The proposed article examined the question
whether Distillers had been negligent and any "prejudging" of
issues of fact or law in pending civil or criminal proceedings was
in principle such an interference. He continued:
"A publication prejudging an issue in pending litigation which
is itself innocuous enough may provoke replies which are far from
innocuous but which, as they are replies, it would seem unfair to
restrain... An absolute rule - though it may seem to be
unreasonable if one looks only to the particular case - is
necessary in order to prevent a gradual slide towards trial by
newspaper or television."
This rule, added Lord Cross, applied to the outcome of
settlement negotiations as much as to the result of the actual
trial.
Times Newspapers Ltd. had argued that there should be an
exception to this rule when matters of great public concern were
involved; however, the House was only concerned with discussion of
the issue whether Distillers had been negligent and discussion of
the wider issues, such as the scope of producers' liability and
the assessment of damages, was not inhibited. Reliance had also
been placed by the publisher on the lapse of time since the births
and the absence of any public inquiry; however, neither side was
to blame for the delay, the Court of Appeal had wrongly described
the actions as "dormant" since settlement negotiations were being
actively pursued and the absence of a public inquiry did not
justify allowing the press to conduct an inquiry while proceedings
were in progress. The position had not altered since the
Divisional Court hearing: the House of Commons debate had
concentrated on the moral issues and, although Distillers had come
forward with an offer which made an overall settlement likely - so
that publication of the article could not now harm them -, it was
not certain that no claims would come to court. Accordingly, the
injunction should be restored but with liberty to apply for its
discharge whenever Times Newspapers Ltd. considered that they
could persuade a court that its continuation was not warranted in
the light of the facts then existing.
The article of 24 September 1972 was not a contempt: prejudging
an issue was contempt of court but a fairly and accurately
expressed comment that might bring even great pressure on a
litigant was not.
34. On 25 July 1973, the House of Lords ordered that the cause
be remitted to the Divisional Court with a direction to grant the
following injunction:
"That... Times Newspapers Ltd., by themselves, their servants,
agents or otherwise, be restrained from publishing, or causing or
authorising or procuring to be published or printed, any article
or matter which prejudges the issues of negligence, breach of
contract or breach of duty, or deals with the evidence relating to
any of the said issues arising in any actions pending or imminent
against Distillers... in respect of the development, distribution
or use of the drug "thalidomide"."
The defendants were granted liberty to apply to the Divisional
Court for discharge of the injunction.
The Divisional Court implemented the above direction on 24
August 1973.
(e) Decision of the Divisional Court discharging the injunction
35. On 23 June 1976, the Divisional Court heard an application
by the Attorney-General for the discharge of the injunction. It
was said on behalf of the Attorney-General that the need for the
injunction no longer arose: most of the claims against Distillers
had been settled and there were only four extant actions which
could by then have been brought before the courts if they had been
pursued diligently. As there was a conflicting public interest in
The Sunday Times being allowed to publish "at the earliest
possible date", the Attorney-General submitted the matter to the
court as one where the public interest no longer required the
restraint. The court, considering that the possibility of pressure
on Distillers had completely evaporated, granted the application.
Proposals for reform of the law of contempt of court
36. One particular aspect of the law had been considered by the
Interdepartmental Committee on the Law of Contempt as it affects
Tribunals of Inquiry, which reported in 1969. On 8 June 1971, the
Lord Chancellor and the Lord Advocate appointed a committee under
the chairmanship of Lord Justice Phillimore to consider whether
any changes were required in the law of contempt as a whole. The
Phillimore report was presented to Parliament in December 1974,
having been delayed by the Sunday Times contempt litigation. The
report discussed the various judgments in that case and described
it as well illustrating the uncertainty of the present state of
the law regarding publications dealing with legal proceedings.
Whilst it might be that the right to issue such publications had
on occasion to be overridden by the public interest in the
administration of justice, the committee was of the opinion that
the balance had moved too far against the freedom of the press. It
therefore made various proposals for reform, both to redress the
balance and in order to achieve greater certainty in the law. In
particular, it doubted whether a "prejudgment" test such as that
proposed in the House of Lords was the right one, considering that
it went both too far and not far enough. The Committee preferred
the following test, to be applied in the light of the
circumstances existing at the time of publication: "whether the
publication complained of creates a risk that the course of
justice will be seriously impeded or prejudiced." One member of
the committee remarked that, despite the suppression of the Sunday
Times article, the campaign of protest and pressure over the
talidomide tragedy made a mockery of the law of contempt.
The committee concluded, in particular, that the law of
contempt was required as a means of maintaining the rights of the
citizen to a fair and unimpeded system of justice and protecting
the orderly administration of the law; however, the operation of
that law should be confined to circumstances where the offending
act was not within the definition of any other criminal offence
and where the achievement of that law's objectives required a
summary procedure. The law as it stood contained uncertainties
impeding and restricting reasonable freedom of speech and should
be amended and clarified so as to allow as much freedom of speech
as was consistent with the achievement of the above-mentioned
objectives.
The committee recommended, inter alia, that a publication
should be subject to the law of contempt if it created a risk of
serious prejudice (whether intentionally or not) but that this
strict liability should only apply:
(a) if the publication created a risk that the course of
justice would be seriously impeded or prejudiced;
(b) when, in the case of civil proceedings in England and
Wales, the case had been set down for trial;
(c) subject to the availability of a defence that the
publication formed part of a discussion of matters of general
public interest and only incidentally or unintentionally created a
risk of serious prejudice to particular proceedings.
It was also recommended that bringing influence or pressure to
bear upon a party to proceedings should not be held to be a
contempt unless it amounted to intimidation or unlawful threats to
his person, property or reputation.
37. The recommendations contained in the Phillimore report have
not yet been implemented and the Government have made no proposals
for legislation. However, in March 1978, they issued a Green
Paper, intended to provide a basis for Parliamentary and public
discussion, and invited comments which would be taken into account
in a decision on policy. The Green Paper, which draws no
conclusions, rehearses the recommendations of the Phillimore
Committee and sets out arguments for and against certain of them,
for example, those relating to the provision of a defence of
"discussion of matters of general public interest" and to bringing
influence or pressure to bear upon a party. The document does not
call in question the suggestion that the "prejudgment" test
referred to in the House of Lords should be reconsidered.
PROCEEDINGS BEFORE THE COMMISSION
38. In their application, lodged with the Commission on 19
January 1974, the applicants claimed that the injunction, issued
by the High Court and upheld by the House of Lords, to restrain
them from publishing an article in The Sunday Times dealing with
thalidomide children and the settlement of their compensation
claims in the United Kingdom constituted a breach of Article 10
(art. 10) of the Convention. They further alleged that the
principles upon which the decision of the House of Lords was
founded amounted to a violation of Article 10 (art. 10) and asked
the Commission to direct or, alternatively, to request the
Government to introduce legislation overruling the decision of the
House of Lords and bringing the law of contempt of court into line
with the Convention.
39. In its decision of 21 March 1975, the Commission, after
describing the question before it as "whether the rules of
contempt of court as applied in the decision of the House of Lords
granting the injunction are a ground justifying the restriction
under Article 10 para. 2 (art. 10-2)", declared admissible and
accepted the application.
4O. In their submissions on the merits, the applicants made the
following additional allegations:
- that there had been discrimination contrary to Article 14
(art. 14) of the Convention by reason of the fact that similar
press publications had not been restrained and by reason of the
difference between the rules applicable in Parliament in relation
to comment on pending litigation and the rules of contempt of
court applied to the press;
- that, contrary to Article 18 (art. 18) of the Convention, the
principles of contempt of court, which should be limited to the
maintenance of the independence and impartiality of the judiciary,
had in the applicants' case in fact been applied for the
protection of a litigant and in such a way as to prevent the
applicants from exercising their duties as journalists.
41. In its report of 18 May 1977, the Commission, after
deciding that it could and must deal with the applicants
additional allegations, expressed the opinion:
- by eight votes to five, that the restriction imposed on the
applicants' right to freedom of expression was in breach of
Article 10 (art. 10) of the Convention;
- unanimously, that there had been no breach of Articles 14 and
18 read in conjunction with Article 10 (art. 14+10, art. 18+10).
The report contains a joint dissenting opinion by five members
of the Commission.
AS TO THE LAW
I. On Article 10 (art. 10)
42. The applicants claim to be the victims of a violation of
Article 10 (art. 10) of the Convention which provides:
"1. Everyone has the right to freedom of expression. This right
shall include freedom to hold opinions and to receive and impart
information and ideas without interference by public authority and
regardless of frontiers. This Article (art. 10) shall not prevent
States from requiring the licensing of broadcasting, television or
cinema enterprises.
2. The exercise of these freedoms, since it carries with it
duties and responsibilities, may be subject to such formalities,
conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and
are necessary in a democratic society, in the interests of
national security, territorial integrity or public safety, for the
prevention of disorder or crime, for the protection of health or
morals, for the protection of the reputation or rights of others,
for preventing the disclosure of information received in
confidence, or for maintaining the authority and impartiality of
the judiciary."
The applicants allege that this violation arises by reason,
firstly, of the injunction granted by the English courts and,
secondly, of the continuing restraints to which they are subjected
as a result of the over-breadth and lack of precision of the law
of contempt of court.
The Commission, in its report, expresses the opinion that there
has been a violation on the first ground. As regards the second
ground, the Principal Delegate submitted also, at the hearing on
24 April 1978, that the injunction was not the only matter which
the Court had to consider under Article 10 (art. 10) and that,
despite the judgment of the House of Lords and indeed because of
its ambiguities, the applicants and other media were continuing
victims of the uncertainty of the law of contempt of court.
The Government maintain that there has been no breach of
Article 10 (art. 10).
43. With respect to the second ground, the Court recalls that
"its jurisdiction in contentious matters is limited to
applications which have first of all been lodged with and accepted
by the Commission": "The Commission's decision declaring an
application admissible determines the object of the case brought
before the Court; it is only within the framework so traced that
the Court, once a case is duly referred to it, may take cognisance
of all questions of fact or of law arising in the course of the
proceedings" (judgment of 18 January 1978 in the case of Ireland
v. the United Kingdom, Series A no. 25, p. 63, para. 157). In the
present case, the Commission, in its decision of 21 March 1975 on
the admissibility of the application, specified that the question
before it was "whether the rules of contempt of court as applied
in the decision of the House of Lords granting the injunction are
a ground justifying the restriction under Article 10 (2) (art. 10-
2)". The Commission's examination of the merits of the case was
limited to that very question.
The Court thus concludes that it has to examine only whether
there has been a violation of the Convention by reason of the
judgment of the House of Lords.
44. Originally, the injunction in question was granted by the
Divisional Court and concerned only the draft Sunday Times article
(see paragraph 21 above). It was discharged by the Court of Appeal
(see paragraph 24 above) but the House of Lords restored it and
considerably widened its scope by directing the Divisional Court
to order
"That... Times Newspapers Ltd., by themselves, their servants,
agents or otherwise, be restrained from publishing, or causing or
authorising or procuring to be published or printed, any article
or matter which prejudges the issues of negligence, breach of
contract or breach of duty, or deals with the evidence relating to
any of the said issues arising in any actions pending or imminent
against Distillers... in respect of the development, distribution
or use of the drug "thalidomide"."
45. It is clear that there was an "interference by public
authority" in the exercise of the applicants' freedom of
expression, which is guaranteed by paragraph 1 of Article 10 (art.
10-1). Such an interference entails a "violation" of Article 10
(art. 10) if it does not fall within one of the exceptions
provided for in paragraph 2 (art. 10-2) (Handyside judgment of 7
December 1976, Series A no. 24, p. 21, para. 43). The Court
therefore has to examine in turn whether the interference in the
present case was "prescribed by law", whether it had an aim or
aims that is or are legitimate under Article 10 (2) (art. 10-2)
and whether it was "necessary in a democratic society" for the
aforesaid aim or aims.
A. Was the interference "prescribed by law"?
46. The applicants argue, inter alia, that the law of contempt
of court, both before and after the decision of the House of
Lords, was so vague and uncertain and the principles enunciated by
that decision so novel that the restraint imposed cannot be
regarded as "prescribed by law". The Government maintain that it
suffices, in this context, that the restraint was in accordance
with the law; they plead, in the alternative, that on the facts of
the case the restraint was at least "roughly foreseeable". This
latter test had been referred to by the Commission in its report,
although there it merely proceeded on the assumption that the
principles applied by the House of Lords were "prescribed by law".
However, at the hearing on 25 April 1978, the Commission's
Principal Delegate added that, in view of the uncertainties of the
law, the restraint was not "prescribed by law", at least when the
injunction was first granted in 1972.
47. The Court observes that the word "law" in the expression
"prescribed by law" covers not only statute but also unwritten
law. Accordingly, the Court does not attach importance here to the
fact that contempt of court is a creature of the common law and
not of legislation. It would clearly be contrary to the intention
of the drafters of the Convention to hold that a restriction
imposed by virtue of the common law is not "prescribed by law" on
the sole ground that it is not enunciated in legislation: this
would deprive a common-law State which is Party to the Convention
of the protection of Article 10 (2) (art. 10-2) and strike at the
very roots of that State's legal system.
In fact, the applicants do not argue that the expression
"prescribed by law" necessitates legislation in every case; their
submission is that legislation is required only if - as in the
present case - the common-law rules are so uncertain that they do
not satisfy what the applicants maintain is the concept enshrined
in that expression, namely, the principle of legal certainty.
48. The expression "prescribed by law" appears in paragraph 2
of Articles 9, 10 and 11 (art. 9-2, art. 10-2, art. 11-2) of the
Convention, the equivalent in the French text being in each case
"{prevues} par la loi". However, when the same French expression
appears in Article 8 (2) (art. 8-2) of the Convention, in Article
1 of Protocol No. 1 (P1-1) and in Article 2 of Protocol No. 4 (P4-
2), the English text as "in accordance with the law", "provided
for by law" and "in accordance with law", respectively. Thus
confronted with versions of a law-making treaty which are equally
authentic but not exactly the same, the Court must interpret them
in a way that reconciles them as far as possible and is most
appropriate in order to realise the aim and achieve the object of
the treaty (see the Wemhoff judgment of 27 June 1968, Series A no.
7, p. 23, para. 8, and Article 33 para. 4 of the Vienna Convention
of 23 May 1969 on the Law of Treaties).
49. In the Court's opinion, the following are two of the
requirements that flow from the expression "prescribed by law".
Firstly, the law must be adequately accessible: the citizen must
be able to have an indication that is adequate in the
circumstances of the legal rules applicable to a given case.
Secondly, a norm cannot be regarded as a "law" unless it is
formulated with sufficient precision to enable the citizen to
regulate his conduct: he must be able - if need be with
appropriate advice - to foresee, to a degree that is reasonable in
the circumstances, the consequences which a given action may
entail. Those consequences need not be foreseeable with absolute
certainty: experience shows this to be unattainable. Again, whilst
certainty is highly desirable, it may bring in its train excessive
rigidity and the law must be able to keep pace with changing
circumstances. Accordingly, many laws are inevitably couched in
terms which, to a greater or lesser extent, are vague and whose
interpretation and application are questions of practice.
50. In the present case, the question whether these
requirements of accessibility and foreseeability were satisfied is
complicated by the fact that different principles were relied on
by the various Law Lords concerned. The Divisional Court had
applied the principle that a deliberate attempt to influence the
settlement of pending proceedings by bringing public pressure to
bear on a party constitutes comtempt of court (the "pressure
principle"; see paragraph 23 above). Certain members of the House
of Lords also alluded to this principle, whereas others preferred
the principle that it is contempt of court to publish material
which prejudges, or is likely to cause public prejudgment of, the
issues raised in pending litigation (the "prejudgment principle";
see paragraphs 29 to 33 above).
51. The applicants do not claim to have been without an
indication that was adequate in the circumstances of the "pressure
principle". Indeed, the existence of this principle had been
recognised by counsel for Times Newspapers Ltd. who is reported as
saying before the Divisional Court: "Even if it applies pressure
to a party, the article is not contempt at all because [the higher
public interest] overcomes any question of wrongdoing.
Alternatively, if the article is prima facie contempt, the higher
public interest provides a defence against what would otherwise be
contempt." Again, Lord Justice Phillimore in the Court of Appeal
referred to "the mass of authority... showing that an attempt to
stir up public feeling against a party is a serious contempt".
The Court also considers that there can be no doubt that the
"pressure principle" was formulated with sufficient precision to
enable the applicants to foresee to the appropriate degree the
consequences which publication of the draft article might entail.
In Vine Products Ltd. v. Green (1966), Mr. Justice Buckley had
formulated the law in this way: "It is a contempt of this court
for any newspaper to comment on pending legal proceedings in any
way which is likely to prejudice the fair trial of the action.
That may arise in various ways. It may be that the comment is one
which is likely in some way or other to bring pressure to bear
upon one or other of the parties to the action, so as to prevent
that party from prosecuting or from defending the action, or
encourage that party to submit to terms of compromise which he
otherwise might not have been prepared to entertain, or influence
him in some other way in his conduct in the action, which he ought
to be free to prosecute or to defend, as he is advised, without
being subject to such pressure."
52. The applicants contend, on the other hand, that the
prejudgment principle was novel and that they therefore could not
have had an adequate indication of its existence. Support for this
view is to be found in several authorities cited by the
applicants, including the Phillimore report, which stated that the
House of Lords "formulated a rather different test" (see paragraph
18 above). Nevertheless, the Court has also noted the following:
- in the applicants' memorial, it is submitted (paragraph
2.54): "the "prejudgment principle" as applied by the House of
Lords to the facts of the present case has never before
constituted the "ratio" of an English judicial decision in a
comparable case" (emphasis added);
- in 1969, the Interdepartmental Committee on the Law of
Contempt as it affects Tribunals of Inquiry (see paragraph 36
above) stated in paragraph 26 of its report: "There is no reported
case or anyone being found guilty of contempt of court in respect
of comment made about the subject matter of a trial before a judge
alone... There are however dicta which support the view that such
comment may amount to comtempt";
- the third edition (current in 1972) of Halsbury's Laws of
England (vol. 8, pp. 7 et seq., paragraphs 11 - 13) contains the
following passages which are accompanied by references to previous
case-law: "... writings... prejudicing the public for or against a
party are contempts... there [is nothing] of more pernicious
consequence than to prejudice the minds of the public against
persons concerned as parties in causes before the cause is finally
heard... It is a contempt to publish an article in a newspaper
commenting on the proceedings in a pending... civil action... In
such cases the mischievous tendency of a trial by the newspapers
when a trial by one of the regular tribunals of the country is
going on is to be considered... On the other hand, the summary
jurisdiction [to punish contempt] ought only to be exercised when
it is probable that the publication will substantially interfere
with a fair trial."
As regards the formulation of the "prejudgment principle", the
Court notes that reference was made in the House of Lords to
various authorities and, in particular, to Hunt v. Clarke (1889),
where Lord Cotton had stated the law in this way: "If any one
discusses in a paper the rights of a case or the evidence to be
given before the case comes on, that, in my opinion, would be a
very serious attempt to interfere with the proper administration
of justice. It is not necessary that the court should come to the
conclusion that a judge or jury will be prejudiced, but if it is
calculated to prejudice the proper trial of a cause, that is a
contempt, and would be met with the necessary punishment in order
to restrain such conduct." Moreover, the editor of The Sunday
Times said in his affidavit filed in the Divisional Court
proceedings: "... I was given legal advice that the [proposed]
article... was in a category different from that of the articles
published hitherto in that in addition to presenting information
which strengthened the moral argument for a fairer settlement it
included evidence which related to the issue of liability in the
pending thalidomide proceedings."
To sum up, the Court does not consider that the applicants were
without an indication that was adequate in the circumstances of
the existence of the "prejudgment principle". Even if the Court
does have certain doubts concerning the precision with which that
principle was formulated at the relevant time, it considers that
the applicants were able to foresee, to a degree that was
reasonable in the circumstances, a risk that publication of the
draft article might fall foul of the principle.
53. The interference with the applicants' freedom of expression
was thus "prescribed by law" within the meaning of Article 10 (2)
(art. 10-2).
B. Did the interference have aims that are legitimate
under Article 10 para. 2 (art. 10-2)?
54. In the view of the applicants, the Government and the
minority of the Commission, the law of contempt of court serves
the purpose of safeguarding not only the impartiality and
authority of the judiciary but also the rights and interests of
litigants.
The majority of the Commission, on the other hand, whilst
accepting that the law of contempt has the general aim of securing
the fair administration of justice and that it thereby seeks to
achieve purposes similar to those envisaged in Article 10 (2)
(art. 10-2) where it speaks of maintaining the authority and
impartiality of the judiciary, considered that it was not called
upon to examine separately whether that law has the further
purpose of protecting the rights of others.
55. The Court first emphasises that the expression "authority
and impartiality of the judiciary" has to be understood "within
the meaning of the Convention" (see, mutatis mutandis, the {Konig}
judgment of 28 June 1978, Series A no. 27, pp. 29 - 30, para. 88).
For this purpose, account must be taken of the central position
occupied in this context by Article 6 (art. 6), which reflects the
fundamental principle of the rule of law (see, for example, the
Golder judgment of 21 February 1975, Series A no. 18, p. 17, para.
34).
The term "judiciary" ("pouvoir judiciaire") comprises the
machinery of justice or the judicial branch of government as well
as the judges in their official capacity. The phrase "authority of
the judiciary" includes, in particular, the notion that the courts
are, and are accepted by the public at large as being, the proper
forum for the ascertainment of legal rights and obligations and
the settlement of disputes relative thereto; further, that the
public at large have respect for and confidence in the courts'
capacity to fulfil that function.
It suffices, in this context, to adopt the description of the
general purposes of the law of contempt given by the Phillimore
report. As can be seen from paragraph 18 above, the majority of
the categories of conduct covered by the law of contempt relate
either to the position of the judges or to the functioning of the
courts and of the machinery of justice: "maintaining the authority
and impartiality of the judiciary" is therefore one purpose of
that law.
56. In the present case, the Court shares the view of the
majority of the Commission that, in so far as the law of contempt
may serve to protect the rights of litigants, this purpose is
already included in the phrase "maintaining the authority and
impartiality of the judiciary": the rights so protected are the
rights of individuals in their capacity as litigants, that is as
persons involved in the machinery of justice, and the authority of
that machinery will not be maintained unless protection is
afforded to all those involved in or having recourse to it. It is
therefore not necessary to consider as a separate issue whether
the law of contempt has the further purpose of safeguarding "the
rights of others".
57. It remains to be examined whether the aim of the
interference with the applicants' freedom of expression was the
maintenance of the authority and impartiality of the judiciary.
None of the Law Lords concerned based his decision on the
ground that the proposed article might have an influence on the
"impartiality" of the judiciary. This ground was also not pleaded
before the Court and can be left out of account.
The reasons why the draft article was regarded as objectionable
by the House of Lords (see paragraphs 29 to 33 above) may be
briefly summarised as follows:
- by "prejudging" the issue of negligence, it would have led to
disrespect for the processes of the law or interfered with the
administration of justice;
- it was of a kind that would expose Distillers to public and
prejudicial discussion of the merits of their case, such exposure
being objectionable as it inhibits suitors generally from having
recourse to the courts;
- it would subject Distillers to pressure and to the prejudices
of prejudgment of the issues in the litigation, and the law of
contempt was designed to prevent interference with recourse to the
courts;
- prejudgment by the press would have led inevitably in this
case to replies by the parties, thereby creating the danger of a
"trial by newspaper" incompatible with the proper administration
of justice;
- the courts owe it to the parties to protect them from the
prejudices of prejudgment which involves their having to
participate in the flurries of pre-trial publicity.
The Court regards all these various reasons as falling within
the aim of maintaining the "authority... of the judiciary" as
interpreted by the Court in the second sub-paragraph of paragraph
55 above.
Accordingly, the interference with the applicants' freedom of
expression had an aim that is legitimate under Article 10 (2)
(art. 10-2).
C. Was the interference "necessary
in a democratic society" for maintaining
the authority of the judiciary?
58. The applicants submit and the majority of the Commission is
of the opinion that the said interference was not "necessary"
within the meaning of Article 10 (2) (art. 10-2). The Government
contend that the minority of the Commission was correct in
reaching a contrary conclusion and rely, in particular, on the
margin of appreciation enjoyed by the House of Lords in the
matter.
59. The Court has already had the occasion in its above-
mentioned Handyside judgment to state its understanding of the
phrase "necessary in a democratic society", the nature of its
functions in the examination of issues turning on that phrase and
the manner in which it will perform those functions.
The Court has noted that, whilst the adjective "necessary",
within the meaning of Article 10 (2) (art. 10-2), is not
synonymous with "indispensable", neither has it the flexibility of
such expressions as "admissible", "ordinary", "useful",
"reasonable" or "desirable" and that it implies the existence of a
"pressing social need" (p. 22, para. 48).
In the second place, the Court has underlined that the initial
responsibility for securing the rights and freedoms enshrined in
the Convention lies with the individual Contracting States.
Accordingly, "Article 10 (2) (art. 10-2) leaves to the Contracting
States a margin of appreciation. This margin is given both to the
domestic legislator... and to the bodies, judicial amongst others,
that are called upon to interpret and apply the laws in force" (p.
22, para. 48).
"Nevertheless, Article 10 (2) (art. 10-2) does not give the
Contracting States an unlimited power of appreciation": "The
Court... is empowered to give the final ruling on whether a
"restriction"... is reconcilable with freedom of expression as
protected by Article 10 (art. 10). The domestic margin of
appreciation thus goes hand in hand with a European supervision"
which "covers not only the basic legislation but also the decision
applying it, even one given by an independent court" (ibid., p.
23, para. 49).
The Court has deduced from a combination of these principles
that "it is in no way [its] task to take the place of the
competent national courts but rather to review under Article 10
(art. 10) the decisions they delivered in the exercise of their
power of appreciation" (ibid., p. 23, para. 50).
This does not mean that the Court's supervision is limited to
ascertaining whether a respondent State exercised its discretion
reasonably, carefully and in good faith. Even a Contracting State
so acting remains subject to the Court's control as regards the
compatibility of its conduct with the engagements it has
undertaken under the Convention. The Court still does not
subscribe to the contrary view which, in essence, was advanced by
the Government and the majority of the Commission in the Handyside
case (pp. 21 - 22, para. 47).
Again, the scope of the domestic power of appreciation is not
identical as regards each of the aims listed in Article 10 (2)
(art. 10-2). The Handyside case concerned the "protection of
morals". The view taken by the Contracting States of the
"requirements of morals", observed the Court, "varies from time to
time and from place to place, especially in our era", and "State
authorities are in principle in a better position than the
international judge to give an opinion on the exact content of
these requirements" (p. 22, para. 48). Precisely the same cannot
be said of the far more objective notion of the "authority" of the
judiciary. The domestic law and practice of the Contracting States
reveal a fairly substantial measure of common ground in this area.
This is reflected in a number of provisions of the Convention,
including Article 6 (art. 6), which have no equivalent as far as
"morals" are concerned. Accordingly, here a more extensive
European supervision corresponds to a less discretionary power of
appreciation.
In the different, but to a certain extent comparable, contexts
of Articles 5 (3) and 6 (1) (art. 5-3, art. 6-1), the Court has on
occasion reached conclusions different from those of the national
courts on matters in respect of which the latter were also
competent and qualified to make the initial assessment (Neumeister
judgment of 27 June 1968, Series A no. 8, pp. 9 - 15 and 38 - 40;
{Stogmuller} judgment of 10 November 1969, Series A no. 9, pp. 11
- 24, 39 and 43 - 44; Ringeisen judgment of 16 July 1971, Series A
no. 13, pp. 24 - 34 and 42 - 44; {Konig} judgment of 28 June 1978,
Series A no. 27, pp. 16 in fine, 22, 23 - 24 and 33 - 40).
60. Both the minority of the Commission and the Government
attach importance to the fact that the institution of contempt of
court is peculiar to common-law countries and suggest that the
concluding words of Article 10 (2) (art. 10-2) were designed to
cover this institution which has no equivalent in many other
member States of the Council of Europe.
However, even if this were so, the Court considers that the
reason for the insertion of those words would have been to ensure
that the general aims of the law of contempt of court should be
considered legitimate aims under Article 10 (2) (art. 10-2) but
not to make that law the standard by which to assess whether a
given measure was "necessary". If and to the extent that Article
10 (2) (art. 10-2) was prompted by the notions underlying either
the English law of contempt of court or any other similar domestic
institution, it cannot have adopted them as they stood: it
transposed them into an autonomous context. It is "necessity" in
terms of the Convention which the Court has to assess, its {role}
being to review the conformity of national acts with the standards
of that instrument.
In addition, the Court exercises its supervision in the light
of the case as a whole (above-mentioned Handyside judgment, p. 23,
para. 50). Accordingly, it must not lose sight of the existence of
a variety of reasoning and solutions in the judicial decisions
summarised at paragraphs 22 to 35 above, of extensive debates in
England on the law of contempt of court and of proposals for
reform. As regards the latter, the Court observes that, although
the Government Green Paper sets out arguments for and against
certain of the recommendations of the Phillimore Committee, it
does not call in question the suggestion that the "prejudgment"
test referred to in the House of Lords should be reconsidered (see
paragraph 37 above).
61. Again, the Court cannot hold that the injunction was not
"necessary" simply because it could or would not have been granted
under a different legal system. As noted in the judgment of 9
February 1967 in the "Belgian Linguistic" case, the main purpose
of the Convention is "to lay down certain international standards
to be observed by the Contracting States in their relations with
persons under their jurisdiction" (Series A no. 5 p. 19). This
does not mean that absolute uniformity is required and, indeed,
since the Contracting States remain free to choose the measures
which they consider appropriate, the Court cannot be oblivious of
the substantive or procedural features of their respective
domestic laws (see, mutatis mutandis, judgment of 23 July 1968 in
the "Belgian Linguistic" case, Series A no. 6, pp. 34 - 35).
62. It must now be decided whether the "interference"
complained of corresponded to a "pressing social need", whether it
was "proportionate to the legitimate aim pursued", whether the
reasons given by the national authorities to justify it are
"relevant and sufficient under Article 10 (2) (art. 10-2)" (above-
mentioned Handyside judgment, pp. 22 - 24, paras. 48 - 50). In
this connection, the Court has examined the subject-matter of the
injunction, then the state of the thalidomide case at the relevant
time and, finally, the circumstances surrounding that case and the
grant of the injunction.
63. The injunction, in the form ordered by the House of Lords,
was not directed against the draft Sunday Times article alone (see
paragraph 44 above). The applicants allege that it also prevented
them from passing the results of their research to certain
Government committees and to a Member of Parliament and from
continuing their research, delayed plans for publishing a book and
debarred the editor of The Sunday Times from commenting on the
matter or replying to criticism aimed at him. In fact, the
injunction was couched in terms wide enough to cover such items;
its very breadth calls for a particularly close scrutiny of its
"necessity".
The draft article was nonetheless the principal subject-matter
of the injunction. It must therefore be ascertained in the first
place whether the domestic courts' views as to the article's
potential effects were relevant in terms of the maintenance of the
"authority of the judiciary".
One of the reasons relied on was the pressure which the article
would have brought to bear on Distillers to settle the actions out
of court on better terms. However, even in 1972, publication of
the article would probably not have added much to the pressure
already on Distillers (see paragraph 29, second sub-paragraph,
above). This applies with greater force to the position obtaining
in July 1973, when the House of Lords gave its decision: by that
date, the thalidomide case had been debated in Parliament and had
been the subject not only of further press comment but also of a
nationwide campaign (see paragraphs 13 and 14 above).
The speeches in the House of Lords emphasised above all the
concern that the processes of the law may be brought into
disrespect and the functions of the courts usurped either if the
public is led to form an opinion on the subject-matter of
litigation before adjudication by the courts or if the parties to
litigation have to undergo "trial by newspaper". Such concern is
in itself "relevant" to the maintenance of the "authority of the
judiciary" as that expression is understood by the Court (see
paragraph 55 above). If the issues arising in litigation are
ventilated in such a way as to lead the public to form its own
conclusion thereon in advance, it may lose its respect for and
confidence in the courts. Again, it cannot be excluded that the
public's becoming accustomed to the regular spectacle of pseudo-
trials in the news media might in the long run have nefarious
consequences for the acceptance of the courts as the proper forum
for the settlement of legal disputes.
Nevertheless, the proposed Sunday Times article was couched in
moderate terms and did not present just one side of the evidence
or claim that there was only one possible result at which a court
could arrive; although it analysed in detail evidence against
Distillers, it also summarised arguments in their favour and
closed with the words: "There appears to be no neat set of
answers...". In the Court's opinion, the effect of the article, if
published, would therefore have varied from reader to reader.
Accordingly, even to the extent that the article might have led
some readers to form an opinion on the negligence issue, this
would not have had adverse consequences for the "authority of the
judiciary", especially since, as noted above, there had been a
nationwide campaign in the meantime.
On the other hand, publication of the proposed article might
well have provoked replies. However, the same is true, to a
greater or lesser extent, of any publication that refers to the
facts underlying or the issues arising in litigation. As items in
that category do not inevitably impinge on the "authority of the
judiciary", the Convention cannot have been intended to permit the
banning of all of them. Moreover, although this particular reason
for the injunction might possibly have been "relevant" under
Article 10 (2) (art. 10-2), the Court cannot decide whether it was
"sufficient" without examining all the surrounding circumstances.
64. At the time when the injunction was originally granted and
at the time of its restoration, the thalidomide case was at the
stage of settlement negotiations. The applicants concur with the
Court of Appeal's view that the case was "dormant" and the
majority of the Commission considers it unlikely that there would
have been a trial of the issue of negligence. For the Government
and the minority of the Commission, on the other hand, such a
trial was a real possibility.
An assessment of the precise status of the case during the
relevant period is not needed for the Court's decision: preventing
interference with negotiations towards the settlement of a pending
suit is a no less legitimate aim under Article 10 (2) (art. 10-2)
than preventing interference with a procedural situation in the
strictly forensic sense. The same applies to the procedure for
judicial approval of a settlement (see paragraph 9 above). What is
to be retained is merely that the negotiations were very lengthy,
continuing for several years, and that at the actual moment when
publication of the article was restrained the case had not reached
the stage of trial.
Nevertheless, the question arises as to how it was possible to
discharge the injunction in 1976 - by reference, incidentally, to
the "pressure principle" rather than the "prejudgment principle"
(see paragraph 35 above). At that time, there were still
outstanding not only some of the parents' actions but also an
action between Distillers and their insurers involving the issue
of negligence; the latter action, moreover, had been set down for
trial (see paragraph 16 above). Discharge of the injunction in
these circumstances prompts the question whether the injunction
was necessary in the first place.
65. The Government's reply is that it is a matter of balancing
the public interest in freedom of expression and the public
interest in the fair administration of justice; they stress that
the injunction was a temporary measure and say that the balance,
on being struck again in 1976 when the situation had changed, fell
on the other side.
This brings the Court to the circumstances surrounding the
thalidomide case and the grant of the injunction.
As the Court remarked in its Handyside judgment, freedom of
expression constitutes one of the essential foundations of a
democratic society; subject to paragraph 2 of Article 10 (art. 10-
2), it is applicable not only to information or ideas that are
favourably received or regarded as inoffensive or as a matter of
indifference, but also to those that offend, shock or disturb the
State or any sector of the population (p. 23, para. 49).
These principles are of particular importance as far as the
press is concerned. They are equally applicable to the field of
the administration of justice, which serves the interests of the
community at large and requires the co-operation of an enlightened
public. There is general recognition of the fact that the courts
cannot operate in a vacuum. Whilst they are the forum for the
settlement of disputes, this does not mean that there can be no
prior discussion of disputes elsewhere, be it in specialised
journals, in the general press or amongst the public at large.
Furthermore, whilst the mass media must not overstep the bounds
imposed in the interests of the proper administration of justice,
it is incumbent on them to impart information and ideas concerning
matters that come before the courts just as in other areas of
public interest. Not only do the media have the task of imparting
such information and ideas: the public also has a right to receive
them (see, mutatis mutandis, the Kjeldsen, Busk Madsen and
Pedersen judgment of 7 December 1976, Series A no. 23, p. 26,
para. 52).
To assess whether the interference complained of was based on
"sufficient" reasons which rendered it "necessary in a democratic
society", account must thus be taken of any public interest aspect
of the case. The Court observes in this connection that, following
a balancing of the conflicting interests involved, an absolute
rule was formulated by certain of the Law Lords to the effect that
it was not permissible to prejudge issues in pending cases: it was
considered that the law would be too uncertain if the balance were
to be struck anew in each case (see paragraphs 29, 32 and 33
above). Whilst emphasising that it is not its function to
pronounce itself on an interpretation of English law adopted in
the House of Lords, (see, mutatis mutandis, the Ringeisen judgment
of 16 July 1971, Series A no. 13, p. 40, para. 97), the Court
points out that it has to take a different approach. The Court is
faced not with a choice between two conflicting principles but
with a principle of freedom of expression that is subject to a
number of exceptions which must be narrowly interpreted (see,
mutatis mutandis, the Klass and others judgment of 6 September
1978, Series A no. 28, p. 21, para. 42). In the second place, the
Court's supervision under Article 10 (art. 10) covers not only the
basic legislation but also the decision applying it (see the
Handyside judgment, p. 23, para. 49). It is not sufficient that
the interference involved belongs to that class of the exceptions
listed in Article 10 (2) (art. 10-2) which has been invoked;
neither is it sufficient that the interference was imposed because
its subject-matter fell within a particular category or was caught
by a legal rule formulated in general or absolute terms: the Court
has to be satisfied that the interference was necessary having
regard to the facts and circumstances prevailing in the specific
case before it.
66. The thalidomide disaster was a matter of undisputed public
concern. It posed the question whether the powerful company which
had marketed the drug bore legal or moral responsibility towards
hundreds of individuals experiencing an appalling personal tragedy
or whether the victims could demand or hope for indemnification
only from the community as a whole; fundamental issues concerning
protection against and compensation for injuries resulting from
scientific developments were raised and many facets of the
existing law on these subjects were called in question.
As the Court has already observed, Article 10 (art. 10)
guarantees not only the freedom of the press to inform the public
but also the right of the public to be properly informed (see
paragraph 65 above).
In the present case, the families of numerous victims of the
tragedy, who were unaware of the legal difficulties involved, had
a vital interest in knowing all the underlying facts and the
various possible solutions. They could be deprived of this
information, which was crucially important for them, only if it
appeared absolutely certain that its diffusion would have
presented a threat to the "authority of the judiciary".
Being called upon to weigh the interests involved and assess
their respective force, the Court makes the following
observations:
In September 1972, the case had, in the words of the
applicants, been in a "legal cocoon" for several years and it was,
at the very least, far from certain that the parents' actions
would have come on for trial. There had also been no public
enquiry (see paragraph 14 above).
The Government and the minority of the Commission point out
that there was no prohibition on discussion of the "wider issues",
such as the principles of the English law of negligence, and
indeed it is true that there had been extensive discussion in
various circles especially after, but also before, the Divisional
Court's initial decision (see paragraphs 11, 12 and 14 above).
However, the Court considers it rather artificial to attempt to
divide the "wider issues" and the negligence issue. The question
of where responsibility for a tragedy of this kind actually lies
is also a matter of public interest.
It is true that, if the Sunday Times article had appeared at
the intended time, Distillers might have felt obliged to develop
in public, and in advance of any trial, their arguments on the
facts of the case (see paragraph 63 above); however, those facts
did not cease to be a matter of public interest merely because
they formed the background to pending litigation. By bringing to
light certain facts, the article might have served as a brake on
speculative and unenlightened discussion.
67. Having regard to all the circumstances of the case and on
the basis of the approach described in paragraphgraph 65 above,
the Court concludes that the interference complained of did not
correspond to a social need sufficiently pressing to outweigh the
public interest in freedom of expression within the meaning of the
Convention. The Court therefore finds the reasons for the
restraint imposed on the applicants not to be sufficient under
Article 10 (2) (art. 10-2). That restraint proves not to be
proportionate to the legitimate aim pursued; it was not necessary
in a democratic society for maintaining the authority of the
judiciary.
68. There has accordingly been a violation of Article 10 (art.
10).
II. On Article 14 (art. 14)
69. The applicants also claim to be victims of a violation of
Article 10, taken in conjunction with Article 14 (art. 14+10),
which provides:
"The enjoyment of the rights and freedoms set forth in this
Convention shall be secured without discrimination on any ground
such as sex, race, colour, language, religion, political or other
opinion, national or social origin, association with a national
minority, property, birth or other status."
They maintain that such violation arose by reason of:
- the fact that allegedly similar press publications were not
subjected to restraints similar to those imposed on the
applicants' publications or activities;
- the difference between the rules applied in Parliament in
relation to comment on pending litigation and the rules of
contempt of court applied to the press.
In the view of the Government and the Commission, there was in
this case no breach of Article 14 read in conjunction with Article
10 (art. 14+10).
7O. According to the Court's established case-law, Article 14
(art. 14) safeguards individuals, or groups of individuals, placed
in comparable situations, from all discrimination in the enjoyment
of the rights and freedoms set forth in the other normative
provisions of the Convention and Protocols (see the above-
mentioned judgment of 23 July 1968 in the "Belgian Linguistic"
case, p. 34, para. 10; National Union of Belgian Police judgment
of 27 October 1975, Series A no. 19, p. 19, para. 44).
71. The fact that no steps were taken against other newspapers,
for example the Daily Mail, is not sufficient evidence that the
injunction granted against Times Newspapers Ltd. constituted
discrimination contrary to Article 14 (art. 14).
72. With respect to the rules applicable in Parliament (see
paragraph 20 above), the Court notes that the members of the Court
of Appeal mentioned the undesirability, and perhaps even dangers,
of there being a substantial difference, as regards the treatment
of matters sub judice, between the practice of Parliament, whose
proceedings are published, and the practice of the courts.
Nevertheless, the Court is of the opinion that the press and
parliamentarians cannot be considered to be "placed in comparable
situations" since their respective "duties and responsibilities"
are essentially different. Furthermore, the Parliamentary debate
of 29 November 1972 (see paragraph 13 above) did not cover exactly
the same ground as the proposed Sunday Times article.
73. There has thus been no violation of Article 14 taken
together with Article 10 (art. 14+10).
III. On Article 18 (art. 18)
74. Before the Commission, the applicants had additionally
raised a claim based on Article 18 (art. 18) which provides:
"The restrictions permitted under this Convention to the said
rights and freedoms shall not be applied for any purpose other
than those for which they have been prescribed."
However, they did not maintain this claim before the Court: in
their memorial of 10 February 1978, the accepted the Commission's
opinion that there had been no breach of Article 18 taken in
conjunction with Article 10 (art. 18+10).
Neither the Government nor the Commission adverted to this
matter during the oral hearings, although the latter did refer to
it in its request bringing the case before the Court.
75. The Court notes the position taken by the applicants and,
in the circumstances of the case, does not consider that it is
necessary for it to examine this question.
IV. On Article 50 (art. 50)
76. Under Article 50 (art. 50) of the Convention, if the Court
finds "that a decision or a measure taken" by any authority of a
Contracting State "is completely or partially in conflict with the
obligations arising from the... Convention, and if the internal
law of the said [State] allows only partial reparation to be made
for the consequences of this decision or measure", the Court
"shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured
party".
The Rules of Court specify that when the Court "finds that
there is a breach of the Convention, it shall give in the same
judgment a decision on the application of Article 50 (art. 50) of
the Convention if that question, after being raised under Rule 47
bis, is ready for decision; if the question is not ready for
decision, the [Court] shall reserve it in whole or in part and
shall fix the further procedure" (Rule 50 para. 3, first sentence,
read in conjunction with Rule 48 para. 3).
77. In their memorial of 10 February 1978, the applicants
request the Court to declare that the Government should pay to
them a sum equivalent to the costs and expenses which they had
incurred in connection with the contempt litigation in the English
courts and the proceedings before the Commission and the Court.
However, the applicants did not quantify their claim and, at the
hearing on 24 April 1978, their counsel stated that they hoped
that the amount of damage suffered by them could be agreed
"without troubling the Court".
At the hearing on the following day, the Court, pursuant to
Rule 47 bis, invited the Government to present their observations
on the question of the application of Article 50 (art. 50) in the
present case. The Solicitor-General's closing submission was that
this was an issue which the Court would not have to consider.
78. The Court notes that the applicants limit their claim to
the above-mentioned costs and expenses but do not for the moment
indicate their amount. In these circumstances, the question of the
application of Article 50 (art. 50) of the Convention is not ready
for decision; the Court must therefore reserve the question and
fix the further procedure, taking due account of the eventuality
contemplated in Rule 50 (5) of the Rules of Court.
FOR THESE REASONS, THE COURT
1. holds by eleven votes to nine that there has been a breach
of Article 10 (art. 10) of the Convention;
2. holds unanimously that there has been no breach of Article
14 taken together with Article 10 (art. 14+10);
3. holds unanimously that it is not necessary to examine the
question of a breach of Article 18 (art. 18);
4. holds unanimously that the question of the application of
Article 50 (art. 50) is not ready for decision;
accordingly,
(a) reserves the whole of the said question;
(b) invites those appearing before the Court to notify it,
within three months from the delivery of this judgment, of any
settlement at which the Government and the applicants may have
arrived;
(c) reserves the further procedure to be followed on this
question.
Done in English and in French, the English text being
authentic, at the Human Rights Building, Strasbourg, this twenty-
sixth day of April, one thousand nine hundred and seventy-nine.
Signed: Giorgio BALLADORE PALLIERI
President
Signed: {Marc-Andre} EISSEN
Registrar
The separate opinions of the following judges are annexed to
the present judgment in accordance with Article 51 para. 2 (art.
51-2) of the Convention and Rule 50 para. 2 of the Rules of Court:
- dissenting opinion of Mr. Wiarda, Mr. Cremona, {Mr. Thor
Vilhjalmsson}, Mr. Ryssdal, Mr. Ganshof van der Meersch, Sir
Gerald Fitzmaurice, Mrs. Bindschedler-Robert, Mr. Liesch and Mr.
Matscher;
- concurring opinion of Mr. Zekia;
- concurring opinion of Mr O'Donoghue;
- concurring opinion of Mr. Evrigenis.
Initialled: G. B. P.
Initialled: M.-A. E.
JOINT DISSENTING OPINION OF JUDGES WIARDA, CREMONA,
{THOR VILHJALMSSON}, RYSSDAL, GANSHOF VAN DER MEERSCH,
SIR GERALD FITZMAURICE, BINDSCHEDLER-ROBERT,
LIESCH AND MATSCHER
(Translation)
1. With respect, we are unable to share the opinion of the
majority of our colleagues that the contested interference with
freedom of expression was contrary to the Convention because it
could not be deemed necessary in a democratic society for
maintaining the authority and impartiality of the judiciary,
within the meaning of Article 10 (2) (art. 10-2) of the
Convention.
2. The House of Lords restrained publication of the draft
article in question because it considered that by publishing the
article The Sunday Times would be committing a contempt of court.
It should be noted that it was clearly with a view to covering
this institution, which is peculiar to the legal traditions of the
commonlaw countries, that the restriction on freedom of expression
aimed at maintaining the authority and impartiality of the
judiciary was introduced into the Convention. A similar
restriction is unknown in the law of most of the member States;
absent in the original draft of the Convention, it was inserted on
the proposal of the British delegation.
We would recall, as both the majority and the minority in the
Commission acknowledged, that the general aim of the law on
contempt of court is to ensure the due administration of justice.
This law involves, amongst other things, the possibility of
restraining or punishing such conduct, in particular on the part
of the press, as is likely to interfere with the course of justice
whilst proceedings are still sub judice.
Whatever differences of opinion might exist as to the
objectionable character of a publication, it is often considered
that there should be a prohibition on the kind of publication that
threatens to engender so-called "trial by newspaper" (see, for
instance, the speeches of Lord Reid, Lord Morris of Borth-y-Gest,
Lord Diplock and Lord Cross of Chelsea in the House of Lords,
paragraphs 29, 30, 31 and 33 of the Court's judgment in the
present case; the judgment of Lord Denning in the Court of Appeal,
paragraph 25 of the Court's judgment in the present case; the
Phillimore report, para. 110, and the Green Paper, para. 11).
The law of contempt is intended to prevent, in relation to sub
judice litigation, the growth of an attitude which finds
expression in a prejudgment arrived at without the benefit of the
guarantees of impartiality afforded in judicial proceedings and
which, consequently, brings about a climate of opinion liable to
prejudice the due administration of justice. On the other hand,
the aim of the law of contempt is not to make the judiciary immune
from all criticism. Thus, it was hardly necessary to state in this
connection, as does the judgment, that "the courts cannot operate
in a vacuum" (see paragraph 65 of the judgment). No one has ever
thought of putting this in doubt.
Account must be taken of the above in the interpretation and
application of the restriction made on freedom of expression for
the purpose of maintaining "the authority and impartiality of the
judiciary" within the meaning of Article 10 (2) (art. 10-2).
3. The Law Lords gave a variety of reasons why they considered
the article should be banned. For the majority of their Lordships,
the principal reasons were, in our opinion, the following:
- the proposed article introduced into the press campaign on
the thalidomide affair a wealth of facts concerning the issue as
to whether Distillers had been guilty of negligence in the
development, distribution and use of thalidomide;
- the article did so in a manner whereby the information given
painted a picture clearly suggesting that Distillers had in fact
been negligent;
- hence, through publication of the projected article, the
issue of negligence, crucial for the outcome of the actions then
pending between the parents of the deformed children and
Distillers, would be prejudged, that is to say, judged by the
press although the court of law hearing the case had not yet given
a ruling attended by the guarantees afforded to the parties in
judicial proceedings;
- such prejudgment by the press, which would inevitably provoke
replies from the parties and give rise to the risk of a "trial by
newspaper", is incompatible with the due administration of
justice;
- the courts owe it to the parties to protect them from the
prejudices of prejudgment and from the resultant necessity of
having themselves to participate in the flurries of pre-trial
publicity.
These reasons are consistent with the aim embodied in the
guarantee of the due administration of justice, which guarantee is
expressed in the Convention by the notion of the maintenance of
"the authority and impartiality of the judiciary".
It must also be noted that, in so far as these reasons
concerned the protection of the interests of the parties, they
were in conformity with the aim of "the protection of the rights
of others", an aim likewise provided for in Article 10 (2) (art.
10-2).
4. The difference of opinion separating us from our colleagues
concerns above all the necessity of the interference and the
margin of appreciation which, in this connection, is to be allowed
to the national authorities.
5. With reference to the question whether, in order to
guarantee the due administration of justice, it was necessary to
restrain publication of the contested article and of other
articles of the same kind, it can be seen from the reasoning of
the House of Lords that the Law Lords put this very question to
themselves when applying the rules on contempt of court. Thus,
Lord Reid stated ([1974] A.C. 294): "[The law on contempt of
court] is there to prevent interference with the administration of
justice and it should, in my judgment, be limited to what is
reasonably necessary for that purpose". Similarly, Lord Cross of
Chelsea made the following observation (ibid. 322): "When the
alleged contempt consists in giving utterance either publicly or
privately to opinions with regard to or connected with legal
proceedings, whether civil or criminal, the law of contempt
constitutes an interference with freedom of speech, and I agree
with my noble and learned friend [Lord Reid] that we should be
careful to see that the rules as to "contempt" do not inhibit
freedom of speech more than is reasonably necessary to ensure that
the administration of justice is not interfered with."
6. When the House of Lords addressed itself to the question of
the necessity of the restraint, it did so with a view to applying
the national law. When, on the other hand, our Court deals with
this question, it does so with reference to Article 10 (art. 10)
of the Convention, which pursues two objectives relevant for the
present case. Those two objectives are "freedom of expression",
guaranteed as a fundamental principle in a democratic society, and
"the authority and impartiality of the judiciary", guaranteed in
so far as their maintenance proves necessary in such a society.
The Court must take account of these two objectives in connection
with the respect of the principle of proportionality.
In order to ascertain whether in the circumstances it was
necessary for freedom of expression, guaranteed by the first
paragraph of Article 10 (art. 10) of the Convention, to be limited
in the interests of justice, mentioned in the second paragraph of
that Article (art. 10-2), one should therefore weigh, on the one
hand, the consequences for the freedom of the press of restraining
the publication in question or similar publications and, on the
other hand, the extent to which this publication could prejudice
the due administration of justice in relation to the actions
pending at the time. In the context of Article 10 (art. 10), this
means that a balance must be sought between the exercise by the
press of the right guaranteed to it under paragraph 1 (art. 10-1)
and the necessity under paragraph 2 (art. 10-2) to impose a
restriction on the exercise of this right in order to maintain
"the authority and impartiality of the judiciary" (see, mutatis
mutandis, the Klass and others judgment of 6 September 1978,
Series A no. 28, p. 28, para. 59 in fine). There is surely no need
to recall the essential {role} that the judiciary play in English
law in the protection of fundamental rights and freedoms.
7. The Court has already had the occasion, notably in the
Handyside judgment of 7 December 1976 (Series A no. 24), to state
the correct approach to the interpretation and application of the
phrase "necessary in a democratic society", within the meaning of
Article 10 (2) (art. 10-2), and to indicate both what its
obligations are when faced with issues relating to the
interpretation or application of this provision and the manner in
which it means to perform those obligations.
The Court stated in that judgment that it is for the national
authorities to make the initial assessment of the reality of the
pressing social need implied in each case by the notion of
necessity and that, accordingly, Article 10 (2) (art. 10-2) leaves
to the Contracting States a margin of appreciation which "is given
both to the domestic legislator... and to the bodies, judicial
amongst others, that are called upon to interpret and apply the
laws in force" (see the Handyside judgment, loc. cit., p. 22,
para. 48).
This margin of appreciation involves a certain discretion and
attaches primarily to the evaluation of the danger that a
particular exercise of the freedom safeguarded by Article 10 (1)
(art. 10-1) could entail for the interests listed in Article 10
(2) (art. 10-2) and to the choice of measures intended to avoid
that danger (see the Klass and others judgment, loc. cit., p. 23,
para. 49). For the purposes of such an evaluation - to be made
with due care and in a reasonable manner, and which of necessity
will be based on facts and circumstances prevailing in the country
concerned and on the future development of those facts and
circumstances - the national authorities are in principle better
qualified than an international court.
8. Nevertheless, Article 10 (2) (art. 10-2) does not give the
Contracting States an unlimited power of appreciation. The Court,
which with the Commission is responsible for ensuring the
observance of those States' engagements (Article 19) (art. 19), is
empowered to rule on whether a "restriction" or a "penalty" is
reconcilable with freedom of expression as protected by Article 10
(art. 10). The domestic margin of appreciation thus goes hand in
hand with a European supervision (see the Handyside judgment, loc.
cit., p. 23, para. 49). This supervision is concerned, in the
first place, with determining whether the national authorities
have acted in good faith, with due care and in a reasonable manner
when evaluating those facts and circumstances, as well as the
danger that might thereby be occasioned for the interests listed
in Article 10 (2) (art. 10-2); further and above all, it seeks to
ensure that, in a society that means to remain democratic, the
measures restricting freedom of expression are proportionate to
the legitimate aim pursued (see the Handyside judgment, loc. cit.,
p. 23, para. 49, and the Klass and other judgment, loc. cit., p.
23, para. 49).
We wish to recall at this juncture that there can be no
democratic society unless "pluralism, tolerance and broad-
mindedness" (see the Handyside judgment, loc. cit., p. 23, para.
49) find effective expression in the society's institutional
system, and unless this system is subject to the rule of law,
makes basic provision for an effective control of executive action
to be exercised, without prejudice to parliamentary control, by an
independent judiciary (see the Klass and others judgment, loc.
cit., pp. 25 - 26, para. 55), and assures respect of the human
person.
Accordingly, although it is in no way its task to take the
place of the competent domestic courts, the Court must review
under Article 10 (art. 10), so construed, the decisions delivered
by those courts in the exercise of their power of appreciation
(see the Handyside judgment, loc. cit., p. 23, para. 50).
9. In the Handyside case, which concerned a publication whose
prohibition was adjudged by the national courts to be necessary
"for the protection of morals", the Court considered that the
competent domestic courts "were entitled... to think" at the
relevant time that this publication would have pernicious effects
on the morals of the children or adolescents who would read it.
In the instant case, the Court has to examine whether the House
of Lords was "entitled to think" that publication of the article
in question would have detrimental effects upon the due
administration of justice in relation to actions pending before
the courts at the relevant time.
For the majority of our colleagues, the national authorities'
margin of appreciation as to issues concerning the maintenance of
the authority of the judiciary should be narrower than the margin
of appreciation which, according to the Handyside judgment, has to
be allowed to them in relation to issues concerning the protection
of morals. Our colleagues maintain that the notion of the
"authority of the judiciary" is far more objective than the notion
of "morals"; that the domestic law and practice of the Contracting
States reveal a fairly broad measure of common ground as regards
the former notion; and that this common ground is reflected in a
number of provisions of the Convention, including Article 6 (art.
6), which have no equivalent as far as morals are concerned (see
paragraph 59 of the judgment).
We are unable to share this view.
Even though there might exist a fairly broad measure of common
ground between the Contracting States as to the substance of
Article 6 (art. 6), it nevertheless remains the fact that the
judicial institutions and the procedure can vary considerably from
one country to another. Thus, contrary to what the majority of the
Court holds, the notion of the authority of the judiciary is by no
means divorced from national circumstances and cannot be
determined in a uniform way. It is, moreover, to be noted that the
instant case does not bear upon a matter governed by Article 6
(art. 6) but is concerned with whether or not the publication of
certain specific appraisals and statements regarding sub judice
litigation could interfere with the due administration of justice.
The due administration of justice depends, in addition to what is
mentioned in Article 6 (art. 6), upon other rules of procedure and
upon the satisfactory functioning of the judicial institutions.
The above reasoning is no less valid for acts or situations
capable of prejudicing the proper functioning of the courts - acts
or situations which can only be appraised at a given moment in the
national context. It is thus for the national authorities to make
the initial assessment of the danger threatening the authority of
the judiciary and to judge what restrictive measures are necessary
to deal with that danger. The relevant restrictions may vary
according to the legal system and the traditions of the country in
question. Within the limits reconcilable with the requirements of
a democratic society, the State concerned is free to determine
what method is most suitable for maintaining the authority of the
judiciary. (cf., mutatis mutandis, the judgment of 23 July 1968 on
the merits of the "Belgian Linguistic" case, Series A no. 6, pp.
34 - 35).
10. In the United Kingdom, the law of contempt constitutes one
of the means designed to safeguard the proper functioning of the
courts. As has been said above, the authors of the Convention had
this law in mind when they introduced the notion of maintaining
"the authority and impartiality of the judiciary" (see paragraph 2
above).
The task of ensuring that the law of contempt is observed falls
to the domestic courts. In this respect, it would appear
undeniable to us that the House of Lords is in principle better
qualified than our Court to decide whether, in factual
circumstances which are for the House to assess, a given form of
restriction on freedom of expression is necessary for maintaining,
in a democratic society, the judiciary's authority within the
United Kingdom itself.
This cannot be taken to the point of allowing that every
restriction on freedom of expression adjudged by the domestic
courts to be necessary for observance of the law of contempt must
also be considered necessary under the Convention.
While the domestic courts' assessment of the prejudicial
consequences that a given publication might have on the due
administration of justice in the United Kingdom should in
principle be respected, it is nevertheless possible that the
measures deemed necessary to avert such consequences overstep the
bounds of what is "necessary in a democratic society" within the
meaning of Article 10 (2) (art. 10-2) (see paragraph 7 above). The
Court, in its consideration of the matter, must pay particular
heed to this fundamental factor in the Convention system.
11. As emerges from the facts set out at paragraphs 11 to 14 of
the judgment, the banned draft article was one of a number of
reports on the tragedy of deformed children, published at
intervals since 1967 by The Sunday Times and other newspapers.
These reports were intended partly to inform the public and
partly, at least as far as The Sunday Times was concerned, to
bring pressure on Distillers to improve their offer of
compensation to the victims.
Although a certain number of actions brought by the parents
against Distillers to recover damages were pending at the relevant
time, this press campaign did not provoke any reaction leading to
restrictions or penalties ordered by the courts. The sole
injunction to be granted was that made in respect of the article -
the subject of the present proceedings - which was communicated in
draft by The Sunday Times to the Solicitor-General for the purpose
of making sure that its publication would not constitute contempt
of court. According to the House of Lords which sat as the court
of last instance, it was because of the very special character of
this article - an article differing in this respect from the
earlier reports - that its publication had to be deemed
objectionable as a contempt of court. In the opinion of the Law
Lords, this special character derived from the fact that the
article mentioned a wealth of previously unpublished facts
concerning the issue whether Distillers had been guilty of
negligence. The article tended to review the evidence and did so
in such a manner that conveyed an impression clearly suggesting
that Distillers had been negligent. Thus, publication of the
article was liable to give rise to "prejudgment" of this issue
crucial to sub judice litigation. Such "prejudgment", which would
inevitably provoke replies from Distillers and bring about a
"trial by newspaper", would interfere with the normal course of
proceedings pending before the courts.
According to certain of the Law Lords, the article would
likewise have constituted an act of contempt on the separate
ground that it brought pressure to bear on Distillers with a view
to persuading them to settle the case and to refrain from relying
on a defence available to them under the law. Several of their
Lordships also expressed the opinion that during the pendency of
litigation, any "prejudgment" would be objectionable, quite apart
from the concrete prejudice that such "prejudgment" could actually
cause. We do not deem it necessary to examine these grounds
because, in our view, they do not seem to have been decisive for
the judgment. In the present case, the publication in question
dealt especially with factual issues material to the determination
of the charge of negligence and to the evidence adduced in support
of that allegation. It is notably publications of this kind that
constitute the risk which it was the object of the decision of the
House of Lords to avoid.
This is why we consider that the House of Lords, acting on the
basis of the factors which it was evaluating, was "entitled to
think" that the publication of the article in question would have
repercussions on pending litigation that would prejudice the due
administration of justice and the authority of the judiciary. The
national judge is certainly better placed than the Court to
determine whether, in a given instance, a publication concerning
sub judice litigation involves a "prejudgment" and the risk of
"trial by newspaper".
12. The applicants submitted before the Court that the actions
brought by the parents against Distillers were "dormant" at the
relevant time. In its report on the present case, the European
Commission of Human Rights considered firstly that it was somewhat
improbable that the great majority of the actions, then subject to
negotiation, would eventuate in a court judgment and secondly
that, as regards the actions brought by the parents who as a
matter of principle were not willing to opt for settlement, no
court decision could be anticipated in the foreseeable future.
Assessment of the state of the actions in question depended on
what could be expected at the relevant time in relation to the
development of the negotiations, on the probability of a
settlement, on the eventuality that certain of the parents would
accept a settlement and discontinue their actions whilst others
would pursue them, and in general on what were the more or less
immediate prospects either of a settlement or of judgment in
court.
For the purposes of such an assessment which covered a wealth
of contemporary facts and points of procedure, the national judge
must, in this respect also, be taken as being in principle in a
better position than the Court (see the Handyside judgment, loc.
cit., p. 22, para. 48). In our view, the House of Lords was
"entitled to think" that in the circumstances then obtaining the
actions concerned could not be regarded as "dormant".
13. The considerations set out above lead us to conclude that
the domestic courts' evaluation of the risk of seeing the article
concerned interfere with the due administration of justice, as
well as their assessment of the necessity of the measure to be
taken within the context of the domestic law, must be regarded as
reasonable.
As has already been pointed out (see paragraphs 8 and 10
above), it is nevertheless for the Court to determine whether, on
the strength of this evaluation, the restraint on the publication
was proportionate to the legitimate aim pursued and can be deemed
necessary in a democratic society for the maintenance of the
authority and impartiality of the judiciary, within the meaning of
Article 10 (2) (art. 10-2).
This determination involves that the Court should take into
account not only the interests of justice, which according to the
domestic courts made it necessary to impose the restraint at the
relevant time, but also the consequences of this measure for the
freedom of the press, a freedom which figures amongst those
guaranteed by the Convention as one of the essential foundations
of a "democratic society" and as one of the basic conditions for
that society's progress and development (see, mutatis mutandis,
the Handyside judgment, loc. cit., p. 23, para. 49).
The object of the banned publication related to a tragedy
affecting in the highest degree the general interest. As the
Commission rightly pointed out, in such a situation assessment of
negligence becomes a matter of public concern: the examination of
the responsibilities involved and the process of informing the
public undoubtedly constitute legitimate functions of the press.
However, it cannot be overlooked that the restriction on the
freedom of the press consequent upon the decision of the House of
Lords did not amount to a general restraint on discussing the
thalidomide disaster. The scope of the restraint was limited as to
both its subject-matter and its duration.
14. The subject-matter of the restraint imposed on The Sunday
Times was an injunction against publishing articles that
"prejudged" the issue of negligence or dealt with the evidence
relating to the actions then pending.
Freedom to publish other information or to pass judgments on
other aspects of the case remained unaffected, and there was
nothing to prevent The Sunday Times from continuing its
publications while refraining from making any "prejudgment" of the
issue of negligence or from dealing with the evidence related
thereto. In particular, this applied both to criticism of the
English law of products liability and to appreciation of the moral
side of the case. It would seem difficult to sustain the view
expressed in the judgment that this limitation is artificial (see
paragraph 66 of the judgment).
Moreover, the suggestion contained in the judgment to the
effect that the publication of the Sunday Times article was needed
as being the only way in which the families of the victims could
be fully informed of the facts seems to us incorrect, since it
appears that they were advised by a firm of solicitors who must
have been aware of most of what was essential. Indeed, there is
good reason to think that The Sunday Times itself obtained its
information from these solicitors (see paragraph 16 of the
judgment).
15. As regards the duration of the restraint, it should be
noted that the sole aim of the injunction granted was to ensure
that for a certain time premature publications should not be able
to prejudice the due administration of justice in relation to
specific litigation. According to the House of Lords, the
necessity to restrain publication of the article stemmed from the
state, at the time of its decision, of the actions pending. Their
Lordships foresaw the possibility that the situation might change,
that, even before the proceedings had been finally terminated, the
balance between the interests of justice and those of the freedom
of the press might shift, and that the injunction might be
discharged.
In this connection, the statement of Lord Reid is instructive
([1974] A.C. 301): "The purpose of the law is not to prevent
publication of such material but to postpone it. The information
set before us gives us hope that the general lines of a settlement
of the whole of this unfortunate controversy may soon emerge. It
should then be possible to permit this material to be published.
But if things drag on indefinitely so that there is no early
prospect either of a settlement or of a trial in court then I
think that there will have to be a reassessment of the public
interest in a unique situation." Note should also be taken of the
observation by Lord Cross of Chelsea (ibid. 325) that "the
respondents [The Sunday Times] will be at liberty to apply to have
[the injunction] discharged if they consider that in the light of
the facts then existing they can persuade the court that there is
no longer any warrant for continuing it".
It does not appear from the evidence that The Sunday Times made
any such application before the injunction was actually discharged
at the request of the Attorney-General on the ground that the
public interest no longer required the restraint. In fact, the
situation regarding the thalidomide affair had changed by then.
Following the approval of the settlement between the majority of
the parents and Distillers, the injunction had remained in force
only in relation to the few extant actions, but it had become
clear after a certain time that these actions were no longer being
actively pursued.
We have no sufficient reason to suppose that the situation
would have justified the injunction being discharged earlier. As
has already been pointed out, it does not seem that the applicants
themselves sought a decision to this effect.
16. In the light of the considerations set out above, we
conclude that the interference with freedom of expression,
adjudged by the national courts in the instant case to be
necessary according to the law of contempt in the interests of the
due administration of justice, did not overstep the limits of what
might be deemed necessary in a democratic society for the
maintenance of "the authority and impartiality of the judiciary"
within the meaning of Article 10 (2) (art. 10-2).
On the basis of the material before the Court, we consider that
no infringement of the requirements of Article 10 (art. 10) has
been established.
CONCURRING OPINION OF JUDGE ZEKIA
First part
In the instant case, in interpreting and applying Article 10
paras. 1 and 2 (art. 10-1, art. 10-2) of the Convention to the
intended publication of the proposed article of The Sunday Times,
relating to the plight of the thalidomide drug victims, we have to
lay emphasis on the object and scope of the relevant provisions
contained in the Convention.
Full account of the facts was given before us. Relevant
documents were produced. Reference was made to the relevant legal
points and judicial decisions. The views of the parties
participating in the proceedings were exhaustively put forward by
their memorials and counter memorials as well as by their
submissions in the oral hearings. The Court had this advantage
before embarking on the discharge of its judicial task.
The basic issues under Article 10 (art. 10) which have to be
determined are two. I propose to formulate them in two questions.
Question no. 1
Was the restriction, imposed by an injunction, on the right to
freedom to publish the draft article in The Sunday Times
"prescribed by law" within the ambit and object of the Convention
in general and of Article 10 (art. 10) in particular?
Question no. 2
Was such restriction "necessary", as required by Article 10 (2)
(art. 10-2), in a democratic society for maintaining the authority
and impartiality of the judiciary and/or for protecting the
reputation or rights of others?
An answer in the affirmative to question 1 is a sine qua non
for a possible similar answer to question 2.
My answer to question 1 is in the negative. I proceed to give
as briefly as possible my reasons:
(1) Article 1 (art. 1) of the Convention reads: "The High
Contracting Parties shall secure to everyone within their
jurisdiction the rights and freedoms defined in Section I of this
Convention." In Section I, Article 10 (1) (art. 10-1) reads:
"Everyone has the right to freedom of expression. This right shall
include freedom to hold opinions and to receive and impart
information and ideas without interference by public authority and
regardless of frontiers...".
In ascertaining the meaning, scope and object of restrictions
to be prescribed by law occurring in paragraphgraph 2 of the same
Article 10 (art. 10-2), one must not lose sight of the fact that
the right to freedom of expression accorded to everyone by the
previous paragraphgraph has to be reasonably secured, enjoyed or
exercised. Both paragraphgraphs are interdependent. Any
restriction affecting the exercise of the right to freedom of
expression must be reasonably foreseeable or predictable. You
cannot enjoy or exercise the right to freedom of expression if the
enjoyment of such right is made conditional and subject to a law
or a rule or principle abounding in uncertainties. This would be
tantamount to an undue restriction, even to a denial, of such
freedom of expression. I am of the opinion therefore that the
phrase prescribed by law or "{prevues} par la loi" in French means
a law imposing restrictions which is reasonably ascertainable. The
enactment might be made by statute or by common law consistently
established.
I am in agreement with the applicants that the branch of the
common law of contempt of court dealing with publications relating
to pending civil proceedings is not prescribed by law within the
framework and object of paragraphs 1 and 2 of Article 10 (art. 10-
1, art. 10-2) of the Convention. I note that the Commission in its
report merely proceeded on the assumption that the restriction
imposed on the applicants was prescribed by law and that doubt was
cast on this assumption by the Commission's Principal Delegate
during the oral hearings.
(2) Whether or not a particular publication in the press and
other mass media amounts to a contempt of court in relation to
pending civil proceedings depends on the criteria or test to be
applied. There are a number of criteria and kinds of tests
available. There is no settled or uniform practice as to which
criterion is to be adopted in a given case and the result may
differ according to the test applied.
(3) The tests and criteria applied in the enforcement of the
law of contempt against publications in the press are so varied
and subjective in nature that it is very difficult to foresee in a
particular case what test is going to be applied and with what
result.
A glaring example of the uncertainty and the unsatisfactory
state of the law of contempt touching pending civil proceedings
vis-a-vis press publications is to be found in the conflicting
opinions expressed by the Law Lords on the Sunday Times article of
24 September 1972 about the thalidomide tragedy.
According to Lord Diplock and Lord Simon, the offence of
contempt of court was committed, whereas Lord Reid and Lord Cross
held, on the contrary, that there was no contempt of court.
Disputable legal points might arise even in the interpretation
of a statute law as well as in the case of a rule of common law.
But the position is not the same when we are dealing with a branch
of the common law - comtempt of court - which is not established
to the extent of being reasonably regarded as a settled part of
the common law. We have a number of principles referring to such a
branch of the law. These principles might be useful to interpret
an existing law but not to substitute a law which is not enacted
or established at common law. But I doubt very much whether the
principles alone put together would amount to a law.
(4) Eminent judges of high standing in England describe the
branch of the common law that concerns contempt of court as being
uncertain, inconsistent and lacking the clarity badly needed. Lord
Reid in his judgment in the present case in the House of Lords
stated (see page 294): "I cannot disagree with a statement in a
recent report of Justice on "The Law and the Press" (1965) that
the main objection to the existing law of contempt is its
uncertainty."
Lord Denning M.R., in giving evidence before the Phillimore
Committee in connection with the starting point of pending civil
proceedings affecting publications in the press, stated: "I am all
in favour of it being clarified. At present the press hesitate
when they ought to make comment in the public interest. The reason
is that they are apprehensive because the law is so uncertain. I
think they ought to know where they stand."
Lord Salmon, when asked about the point at which contempt
should start to apply in civil proceedings, stated (ibid.):
"Nowhere, because I would not have any contempt. I say never.
Certainly never in a judge-alone case. I think the law of libel
takes care of anything you may say about a civil case, and if a
judge is going to be affected by what is written or said, he is
not fit to be a judge."
In Part V of the Phillimore Committee report, dealing with the
summary of conclusions and recommendations, it is stated on page
92: "(4) The law as it stands contains uncertainties which impede
and restrict reasonable freedom of speech... (5) One area of
uncertainty concerns the period of operation of the law of
contempt, as to whether publications are at risk when proceedings
are imminent and, if so, what period that expression covers."
At what stage of civil proceedings the subject-matter in
dispute is to be considered as sub judice or the trial of the
matters in dispute is to be considered as imminent are questions
which cannot be answered with accuracy owing to lack of clarity in
the law of contempt.
(5) It has to be borne in mind that the contempt of court under
consideration is a criminal offence, a misdemeanour which entails
imprisonment and fine and/or an order to give security for good
behaviour. This being so, the fundamental principle requiring
clear and unambiguous definition of an offence or crime applies
also to the offence of contempt of court under review. The summary
procedure adopted in contempt of court cases creates another
difficulty, namely to what extent this procedure is compatible
with Article 6 (art. 6) of the Convention.
(6) The right of the press to freedom of expression is
undoubtedly one of the fundamental characteristics of a democratic
society and indispensable for maintaining freedom and democracy in
a country. Under Article 1 (art. 1) of the Convention, the High
Contracting Parties undertook to secure to everyone within their
jurisdiction the rights enumerated in Section I of the Convention,
and the liberty of the press is covered in the said Section. The
exercise and enjoyment of this right cannot reasonably be attained
or achieved if they are handicapped and restricted by legal rules
or principles which are not predictable or ascertainable even by a
qualified lawyer.
The prejudgment principle evolved by the House of Lords in this
case does not solve the problem we face under Article 10 (art. 10)
of the Convention. There are two reasons:
(a) Even if we assume that the House of Lords settled the law,
the material date for ascertaining whether the branch of the
common law that concerns contempt of court was prescribed by law
or not is the date the Sunday Times draft article was put before
the Divisional Court and not before the Law Lords. In the oral
submissions made by the parties during the hearings, reference was
made to the authority of the House of Lords in dealing with the
case as a final court of appeal. According to the applicants'
submission, the Law Lords, by their judgment in the present case,
gave to the branch of the law of contempt of court concerning
pending civil proceedings a definition which was quite novel. The
respondent Government did not agree.
It is not the business of this Court to enquire whether the
House of Lords, sitting as a final court of the land, has the
power to amend, supplement, consolidate, shape or improve the
common law according to the demands of the time and circumstances.
It is not admitted that the Law Lords make laws but claimed
that they simply declare the law. However, the applicants' counsel
in his submission said that this was a fiction and that the House
was making new law.
It may, however, become our business to find out whether the
House of Lords, by their judgment in the present case, have
amended or supplemented the branch of the common law of contempt
of court we are dealing with. This is because, if the judgment in
effect amounted to an amendment or supplementing of such law, then
Article 7 (art. 7) of the Convention becomes relevant for
consideration. Personally, I incline to the view expressed by the
applicants, but I am content to refer to this aspect of the case
as another source of uncertainty in the branch of contempt of
court under review and nothing more.
(b) The prejudgment principle does not provide the press with a
reasonably safe guide for their publications. The absolute rule
indicated by Lord Cross in applying the prejudgment test - not
taking into account whether a real risk of interference with or
prejudice to the course of justice exists - inhibits innocuous
publications dealing incidentally with issues and evidence in
pending cases in order to avoid a gradual slide towards trial by
newspapers or other mass media. This appears to me to be a very
restrictive absolute rule which is difficult to reconcile with the
liberty of the press. In a matter of public concern such as the
national tragedy of thalidomide it would be very difficult to
avoid, in one way or another, reference to the issues and evidence
involved in a pending case.
The diversity of the criteria adopted in this case by Chief
Justice Widgery in the Divisional Court and Lord Denning and his
colleagues in the Court of Appeal and the criterion evolved by the
majority of the House of Lords illustrate the unsatisfactory and
unsettled state of the rules or principles of contempt of court
dealing with press publications in pending civil matters. This is
especially so when such publications are made in good faith
without misrepresentation and are not calculated to interfere with
or prejudice the course of justice and, furthermore, when factual
accuracy is claimed and the subject matter is of public concern.
Conclusion as to question no. 1
In my view, the branch of the common law that concerns contempt
of court dealing with publications in the press and other media in
connection with pending civil proceedings was - at any rate on the
material date - uncertain and unsettled - and unascertainable even
by a qualified lawyer - to such an extent that it could not be
considered as a prescribed law within the purview and object of
Articles 1 and 10 (1) and (2) (art. 1, art. 10-1, art. 10-2) of
the Convention. The phrase "prescribed by law" in its context does
not simply mean a restriction "authorised by law" but necessarily
means a law that is reasonably comprehensive in describing the
conditions for the imposition of restrictions on the rights and
freedoms contained in Article 10 (1) (art. 10-1). As we said
earlier, the right to freedom of the press would be drastically
affected unless pressmen, with a reasonable degree of care and
legal advice, can inform and warn themselves of the risks and
pitfalls lying ahead due to the uncertainties of contempt of
court.
Second part
Question no. 2
Was the injunction restraining The Sunday Times from publishing
the draft article "necessary" in a democratic society for
maintaining the authority and impartiality of the judiciary and/or
for protecting the rights of others?
Independently of any answer to question no. 1, my answer to
this question is also a negative one. I have, however, less to say
on the second issue because I respectfully associate myself with
the main reasons enunciated in the majority judgment of the Court.
As I have already stated, the right of the press to freedom of
expression is indispensable in a democratic society; equally, it
is of paramount importance to maintain the authority and the
impartiality of the law courts and to safeguard the rights of the
parties who have recourse to such courts. On this aspect I can
usefully quote from the judgment of Lord Morris in the House of
Lords (at page 302):
"In the general interests of the community it is imperative
that the authority of the courts should not be imperilled and that
recourse to them should not be subject to unjustifiable
interference. When such unjustifiable interference is suppressed
it is not because those charged with the responsibilities of
administering justice are concerned for their own dignity: it is
because the very structure of ordered life is at risk if the
recognised courts of the land are so flouted that their authority
wanes and is supplanted. But as the purpose and existence of
courts of law is to preserve freedom within the law for all well
disposed members of the community, it is manifest that the courts
must never impose any limitations upon free speech or free
discussion or free criticism beyond those which are absolutely
necessary" (my italics).
While I am in agreement with the above statements of Lord
Morris, in applying the directions contained therein to the facts
of the instant case I, as a Member of this Court, arrive, however,
at a different conclusion.
The criteria of the European Court of Human Rights in weighing
the necessity required for imposing restrictions on the rights to
freedoms enumerated in Article 10 (art. 10) of the Convention
might differ at times from those adopted by national courts.
Undoubtedly, the principle of margin of appreciation already
embodied in the jurisprudence of this Court has to be borne in
mind and applied in favour of the national judicial system. But
the gap between the two systems and the standards adopted for the
exercise of the rights to freedoms covered by the Convention might
be too wide to be bridged by the aforesaid principle.
Whenever it considers it reasonable and feasible, this Court
should work out a uniform international European standard for the
enjoyment of the rights and freedoms included in the Convention.
This could be done gradually when the occasion arises and after
giving the appropriate full consideration to national legal
systems.
The Preamble to the European Convention on Human Rights and
Fundamental Freedoms contains references to this end. It states
that the Governments signatory thereto:
"...
Considering that [the Universal Declaration of Human Rights]
aims at securing the universal and effective recognition and
observance of the Rights therein declared;
...
Reaffirming their profound belief in those Fundamental Freedoms
which are the foundation of justice and peace in the world and are
best maintained on the one hand by an effective political
democracy and on the other by a common understanding and
observance of the Human Rights upon which they depend;
Being resolved as the Government of European countries which
are likeminded and have a common heritage of political traditions,
ideals, freedom and the rule of law, to take the first steps for
the collective enforcement of certain of the Rights stated in the
Universal Declaration;
Have agreed as follows:"
- then follow the Articles of the Convention.
In the legal systems of those continental States which are the
original signatories of the Convention, there is, as far as my
information and knowledge go, nothing similar to the branch of the
common law of contempt of court - with its summary procedure -
touching publications which refer to pending civil proceedings.
Notwithstanding this fact these countries manage to maintain the
authority and impartiality of their judiciary. Am I to accept any
submission to the effect that conditions in England are different
and that they have to keep alive unaltered the common law of
contempt of court under discussion, which is over two centuries
old, in order to safeguard the authority and impartiality of the
judiciary? My knowledge and experience gained from long years of
association with English judges and courts prompt me to say
unreservedly that the standard of the judiciary in England is too
high to be influenced by any publication in the press. I confess I
may be considered as biased in making this statement. In the
present case, we are in all probability only concerned with a
professional judge. In this connection, I associate myself with
the remarks made by Lord Salmon quoted above.
Undoubtedly, the supreme judicial authority in England is fully
entitled to judge about the legal measures to be taken in order to
secure the independence and the authority of the courts and rights
of the parties and to keep the streams of justice clear and pure,
but, in the light of the criteria and tests applied, I feel
unable, as a judge of the European Court, to agree that the grant
of an injunction to restrain publication of the draft Sunday Times
article was necessary under Article 10 (2) (art. 10-2) of the
Convention.
Publication of the proposed article was not intended or
calculated to interfere with or prejudice the course of justice or
the rights of the parties involved. The article was admittedly
written for publication in good faith and with a proper motive.
Factual accuracy of the facts stated therein was claimed by the
publisher and this was not in effect disputed. The subject-matter
of the article was the thalidomide drug victims. The magnitude of
their plight was amply described as a national tragedy. The
imputation of negligence to Distillers for not properly testing
the drug before marketing it was made in the article and, in fact,
the most objectionable part of the article seems to be this
aspect. However, discussions and comments relating to the issue of
negligence were directly or indirectly ventilated in the press for
ten years and had recently been commented on in Parliament which
did not treat the issues involved as sub judice. I do not
therefore accept that Distillers would have been improperly
brought under pressure to desist from their defence if the
proceedings had come on for trial. If there had been a proper
testing of the drug before marketing, they could easily have
proved it and rebutted the allegation of negligence.
Whether the trial in the pending proceedings was imminent or
not having regard to the long inactivity in the proceedings is a
matter open to serious doubts.
Measures for the prevention of a slide towards trial by
newspaper should no doubt be taken when necessity arises. But, in
the absence of evidence of an existing trend towards such a slide,
I would not agree to be guided by abstract possibilities or to act
for the sake of a principle when no sufficient grounds exist to
make its application expedient. Furthermore, as is stated in the
summary of Lord Denning's judgment in the Court of Appeal
(paragraph 25 of the European Court's judgement): "Trial by
newspaper" must not be allowed. However, the public interest in a
matter of national concern had to be balanced against the interest
of the parties in a fair trial or settlement; in the present case
the public interest in discussion outweighed the potential
prejudice to a party... Even in September 1972, the proposed
article would not have amounted to contempt: it was fair comment
on a matter of public interest...". If the intended publication of
the article in question was likely to create a real and
substantial risk of interference with or prejudice to the
administration of justice my answer to question no. 2 would have
been in the affirmative.
No doubt one has, when circumstances so require, to strike a
balance between the freedom of the press and other mass media and
maintaining the authority and impartiality of the judiciary. Both
are fundamental organs in a democratic society and vital for the
public interest. Any clash between them should be avoided. The
primary duty to avoid such a clash and keep the balance lies with
the judiciary and on the criteria to be indicated by law and
enforced by the courts. This is why I lay emphasis on the tests
applied for the enforcement of the branch of common law of
contempt of court that concerns the press.
I may be repeating myself in saying that this Court should not
hesitate to lay down when the occasion requires a set of
principles to serve as guidelines and a common denominator in the
observance of the freedoms and the permissible limitations on such
freedoms within the terms and ambit of the Convention.
I cannot restrain myself from stating that the traditional
standard of the newspaper publishers in England, in discharging
their duties and responsibilities towards the public and the
national authorities and in imparting accurate information to
their readers, can safely by compared with that of their
continental colleagues. Therefore, it is difficult to understand
the expediency of imposing a greater degree of limitation on the
liberty of the press in England by keeping an anachronic branch of
the law of contempt alive.
Again going out of my way, I venture to take the liberty and
conclude my separate opinion with the following remarks:
The birthplace of the Magna Carta, the Bill of Rights and the
basic principles of justice - embodied in the Anglo-Saxon judicial
system and the substantial part of them already incorporated into
the articles of the European Convention on Human Rights and
Fundamental Freedoms - in my humble opinion can easily afford
either to do away altogether with the branch of the common law of
contempt of court under review or to amend this part of the law of
contempt of court on the lines indicated in the Phillimore
Committee report.
CONCURRING OPINION OF JUDGE O'DONOGHUE
I agree with the conclusions in the separate opinion of Judge
Zekia and with his reasoning on questions 1 and 2.
CONCURRING OPINION OF JUDGE EVRIGENIS
(Translation)
Although I voted with the majority of the Court on all the
items in the operative provisions of the judgment, I consider that
the interference, as grounded in law by the decision of the House
of Lords, could not be regarded as "prescribed by law" within the
meaning of the Convention.
The restrictions on the right to freedom of expression which
are provided for in paragraph 2 of Article 10 (art. 10-2)
constitute exceptions to the exercise of that right. As such, they
not only must be narrowly interpreted (Klass and others judgment
of 6 September 1978, Series A no. 28, p. 21, para. 42, cited at
paragraph 65 of the judgment in the present case) but also
presuppose a definition in domestic law which is sufficiently
clear and unambiguous, thus permitting anyone exercising his
freedom of expression to act with reasonable certainty as to the
consequences in law of his conduct.
It would be difficult to affirm that the action taken against
the applicants fulfilled this condition. In the United Kingdom,
the uncertainty of the law of contempt of court often gives rise
to criticism in literature and judicial decisions, as well as in
the reports of various commissions of enquiry or reform (see
Report of the Committee on Contempt of Court, 1974, Cmnd. 5794,
para. 216, sub-paragraphs (4) and (5)); this feature was
highlighted by the application of that law by the House of Lords
in the present case, through the "prejudgment principle" (see the
direction issued by the House following its judgment). It is
significant, firstly, that the majority of the Commission
hesitated to give a direct ruling on the merits of this question
(Commission's report, paragraph 205) and, secondly, that the
references appearing in the Court's judgment in support of the
view that the interference based on the decision of the House of
Lords was "prescribed by law" are not very convincing. The Court's
judgment cites, in particular, two precedents (see paragraphs 51
and 52). The first, Vine Products Ltd. v. Green (1966), which was
based on the "pressure principle", was criticised several times by
the Law Lords in the context of the present case. The second, Hunt
v. Clarke (1889), does not appear to have motivated the decision
of the House of Lords when defining the "prejudgment principle".
Again, it is striking that the latter principle was not the legal
basis for any of the decisions rendered in this case by the other
English courts, including the decision of the Divisional Court
which in 1976, three years after the judgment of the House of
Lords, discharged the injunction. If, consequently, one has to
conclude that the principle justifying the interference under
domestic law appears new (see C.J. Miller, in The Modern Law
Review, vol. 37 (1974), p. 98), its implementation by the highest
national court proves to be incompatible with the requirements of
Article 10 (2) (art. 10-2) of the Convention.
Of course, no one can disregard the special features of a
domestic legal system in whose formation case-law is traditionally
called upon to play a prominent {role}; neither can anyone lose
sight of the fact that the delimitation of the restrictions
mentioned in Article 10 (2) (art. 10-2) of the Convention employs
indeterminate concepts which do not always sit well with the
existence of legal rules of conduct that are quite precise,
certain and foreseeable in their identification by the judge.
Nevertheless, there was an obligation on the Court to be more
prudent before adopting a generous interpretation of the phrase
"prescribed by law"; the consequence of such an interpretation
would be to weaken the principle of the rule of law and to expose
a fundamental freedom, which is vital to the democratic society
envisaged by the drafters of the Convention, to the risk of
interferences that cannot be reconciled with the letter and spirit
of that instrument.
|
