[неофициальный перевод]
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
СУДЕБНОЕ РЕШЕНИЕ
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПРОФСОЮЗ ПОЛИЦИИ БЕЛЬГИИ ПРОТИВ БЕЛЬГИИ
(Страсбург, 27 октября 1975 года)
(Извлечение)
КРАТКОЕ НЕОФИЦИАЛЬНОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ ДЕЛА
A. Основные факты
В Национальный профсоюз полиции Бельгии, руководящие органы
которого находятся в Брюсселе-Шаербек, входят сотрудники
муниципальной полиции. Численность профсоюза свыше 10000 членов;
он является юридическим лицом гражданского права.
Кроме этого профсоюза в Бельгии существует еще два полицейских
профсоюза: профсоюз судебной полиции при прокуратуре и профсоюз
работников жандармерии. Свобода объединений, и в том числе
профсоюзов, гарантирована статьей 20 Конституции. Изданные в ее
развитие законы, а также Конвенция МОТ N 87, к которой
присоединилась Бельгия, конкретизируют это право применительно к
профсоюзам, определяя порядок их создания, организацию, членство,
а также порядок проведения коллективных переговоров относительно
условий труда, продвижения по службе, заработной платы и т.д.
Однако, поскольку в стране возникло значительное число профсоюзов,
законодатель определил, что публичные власти, выступающие в
качестве работодателя, проводят консультации с наиболее
представительными из них. Королевским указом от 2 августа 1966 г.
к числу таковых были отнесены два из трех полицейских профсоюзов;
профсоюз - заявитель в их число не попал, а его обращение в
Государственный совет с просьбой об аннулировании Королевского
указа от 2 августа 1966 г. было отклонено Решением от 6 ноября
1969 г.
B. Разбирательство в Комиссии по правам человека
Профсоюз - заявитель обратился в Европейскую комиссию по
правам человека 5 марта 1970 г., утверждая, что отказ признать
профсоюз в качестве представительной организации, с которой
проводятся консультации, является нарушением статьи 11, взятой
отдельно и в сочетании со статьей 14 Конвенции.
Комиссия посчитала жалобу приемлемой, установила факты и
пришла к выводу восемью голосами против пяти, что право на
коллективные переговоры, будучи существенным элементом профсоюзной
деятельности, учитывается статьей 11 п. 1, но при этом право на
консультации имеет определенные пределы, определяемые в ситуации
заявителя объективными критериями.
Исходя из этого Комиссия единогласно решила, что оспариваемая
регламентация профсоюзных консультаций, действующая в Бельгии, не
является нарушением статьи 11 п. 1 Конвенции и что ограничение
законодателем числа профсоюзов, имеющих право на консультации,
оправдано в контексте настоящего дела, отвечает требованиям
статьи 11 в сочетании со статьей 14 Конвенции.
ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ СУДЕБНОГО РЕШЕНИЯ
ВОПРОСЫ ПРАВА
34. Жалобы заявителя можно коротко изложить следующим образом:
Национальный профсоюз полиции Бельгии жалуется на то, что
Правительство не признает его как одну из наиболее
представительных организаций, с которыми Министерство внутренних
дел обязано консультироваться в соответствии с Законом от 27 июля
1961 г. по вопросам кадров, условий найма и продвижения по службе,
денежного содержания провинциальных и коммунальных служащих.
Профсоюз - заявитель, отстраненный от консультаций по вопросам,
как общим для всего персонала, так и специфическим для
муниципальной полиции, полагает, что его поставили в невыгодное
положение по сравнению с другими профсоюзами. Заявитель
утверждает, что это весьма ограничивает его деятельность;
побуждает членов муниципальной полиции переходить в организации
"представительные", но имеющие "политический" характер,
несовместимый с "призванием профессии" полицейского. Такое особое
призвание Правительство подтвердило в отношении двух других
полицейских служб, а именно судебной полиции при прокуратуре
(Королевский указ от 21 февраля 1956 г.) и жандармерии (письмо от
17 марта 1972 г. и впоследствии Закон от 14 января 1975 г.).
По этим вопросам заявитель ссылается на статью 11 Конвенции,
взятую отдельно и в сочетании со статьей 14.
35. Комиссия пришла к выводу, что нарушение Конвенции не имело
места, и передала дело в Суд, подчеркивая важность толкования и
применения этих двух статей в свете вопросов, возникших в ходе
изучения дела.
36. Учитывая имеющуюся в его распоряжении информацию
относительно Закона от 19 декабря 1974 г. и практики его
применения (см. п. 30 выше), Суд полагает, что в данном случае нет
необходимости принимать во внимание вышеупомянутый Закон; кроме
того, ни Комиссия, ни Правительство не просили Суд решать дело с
учетом этого Закона.
I. О предполагаемом нарушении статьи 11
37. Статья 11 п. 1 Конвенции гласит: "Каждый человек имеет
право на свободу мирных собраний и на свободу ассоциации с
другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать
в таковые для защиты своих интересов".
38. Большинство членов Комиссии выразило мнение, что статья 11
п. 1 охватывает все существенные элементы деятельности профсоюзов,
включая право на участие в консультациях.
Суд отмечает, что статья 11 п. 1, имея в виду свободу
профсоюзов как одну из форм или особый аспект свободы ассоциаций,
не гарантирует профсоюзам или его членам какого-либо особого
отношения со стороны государства, например право на участие в
консультациях. Мало того, что такое право не упомянуто в п. 1
статьи 11, но также нельзя сказать, что такое право предусмотрено
внутренним законодательством или практикой государств - участников
или что такое право является необходимым для свободной
деятельности профсоюзов. Следовательно, оно не является
необходимым элементом права, гарантированного Конвенцией, в
отличие от "права на суд", содержащегося в статье 6 (см. Решение
по делу Голдера от 21 февраля 1975 г. Серия A, т. 18, с. 18,
п. 36).
Вопросы, связанные с профсоюзами, подробно рассматриваются в
другой Конвенции, также подготовленной в рамках Совета Европы, а
именно в Европейской социальной хартии от 18 октября 1961 г.
Статья 6 п. 1 Хартии обязует государств - участников содействовать
проведению совместных консультаций между работниками и
работодателями. Осторожный выбор используемых выражений
свидетельствует о том, что Хартия не предусматривает реального
права на консультации. Кроме того, статья 20 разрешает государству
при ратификации не принимать на себя обязательства по статье 6
п. 1. Таким образом, нет оснований полагать, что такое право
возникает из статьи 11 п. 1 Конвенции 1950 г., что, кстати, было
бы равнозначно признанию того, что в этой области Хартия 1961 г.
сделала шаг назад.
39. Суд, однако, не разделяет точки зрения, выраженной
меньшинством в Комиссии, которые называют выражение "для защиты
его интересов" лишним. Ясно обозначая цель, эти слова показывают,
что Конвенция гарантирует свободу защищать профессиональные
интересы членов профсоюза путем коллективных действий профсоюза,
которые государства - участники Конвенции должны разрешать и
делать возможным их проведение. По мнению Суда, из этого следует,
что члены профсоюза для защиты своих интересов имеют право на то,
чтобы мнение профсоюза было выслушано. Но статья 11 п. 1,
несомненно, оставляет каждому государству свободу выбора средств
для достижения этой цели. Проведение консультаций является одним
из этих средств, но имеются и другие средства. Конвенция требует,
чтобы внутреннее законодательство, не вступая в противоречие со
статьей 11, давало профсоюзам возможность бороться за интересы
своих членов.
40. Никто не оспаривает, что профсоюз - заявитель может
действовать по-разному в отношении Правительства, например
свободно заявлять о своих правах, выступать в защиту интересов
своих членов или некоторых из них, и заявитель не утверждает, что
предпринимаемые им шаги игнорируются Правительством. В этих
обстоятельствах лишь тот факт, что министр внутренних дел не
проводит с заявителем консультаций, предусмотренных Законом от
27 июля 1961 г., не составляет сам по себе нарушения статьи 11
п. 1.
41. Что касается предполагаемого нарушения личной свободы -
вступать в подавший жалобу профсоюз или оставаться его членом -
Суд подчеркивает, что каждый член муниципальной полиции по праву
сохраняет эту свободу, независимо от Королевского указа от
2 августа 1966 г. Возможно, справедливо утверждение заявителя, что
устойчивое и заметное снижение числа членов в Национальном
профсоюзе полиции Бельгии объясняется, по крайней мере отчасти,
невыгодным положением, в котором оказался заявитель по сравнению с
профсоюзами, пользующимися более благоприятными условиями. Также
может быть вполне обоснованным то, что такое положение способно
уменьшить полезность и практическую значимость членства в
профсоюзе - заявителе. Однако такое отношение вызвано общей
политикой Бельгии по ограничению числа организаций, с которыми
проводятся консультации. Эта политика сама по себе не является
несовместимой со свободой профсоюзов; шаги, предпринимаемые по ее
осуществлению, выпадают из компетенции Суда, если только не имеет
место нарушение статей 11 и 14, рассматриваемых в сочетании.
42. Таким образом, придя к выводу, что нарушение статьи 11
п. 1 не имело места, Суд не счел необходимым рассматривать п. 2,
на который, впрочем, ни Комиссия, ни Правительство не ссылались.
II. О предполагаемом нарушении статей 11 и 14
в их сочетании
43. Статья 14 сформулирована следующим образом: "Пользование
правами и свободами, признанными в настоящей Конвенции, должно
быть обеспечено без какой-либо дискриминации по признаку пола,
расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений,
национального или социального происхождения, принадлежности к
национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или
любым иным обстоятельствам".
44. Хотя Суд не нашел никакого нарушения статьи 11 п. 1, ему
необходимо установить, противоречит ли различие в обращении, о
котором говорит жалоба профсоюза, статьям 11 и 14 в их сочетании.
Статья 14 не имеет самостоятельного значения, она дополняет другие
нормативные статьи Конвенции и Протоколов: она обеспечивает
отдельным лицам или группам лиц, находящимся в сопоставимых
ситуациях, защиту от всех видов дискриминации при осуществлении
прав и свобод, защищаемых этими статьями. Мера, которая сама по
себе находится в соответствии с требованиями статьи, гарантирующей
соответствующее право или свободу, может поэтому оказаться
нарушением данной статьи, взятой в сочетании со статьей 14, по
причине дискриминационного характера меры. Статья 14 как бы
образует интегрированную часть каждой из статей, устанавливающих
права и свободы, независимо от их природы (см. дело "О языках в
Бельгии", Решение от 23 июля 1968 г. Серия A, т. 6, с. 33 - 34,
п. 9).
К такой логике прибегают тогда, когда право, предусмотренное в
Конвенции, и корреспондирующая обязанность государства не
определены достаточно конкретно, и, следовательно, государство
имеет широкий выбор средств, чтобы осуществление права стало
возможным и эффективным. Как отметил Суд (см. п. 39 выше),
статья 11 п. 1 провозглашает право такого рода.
45. Суд уже пришел к заключению, что заявитель находится в
невыгодном положении по сравнению с некоторыми другими
профсоюзами. Причина этого - вопрос о консультациях - без
сомнения, относится к той области, которую статья 11 п. 1 в
принципе оставила на усмотрение государств - участников. Однако
среди способов осуществления предусмотренного ею права содержится,
в том виде, как она истолкована Судом (см. п. 39 выше), право
членов профсоюза быть выслушанными по вопросам, затрагивающим их
интересы. Государство Бельгии фактически установило систему
консультаций с сотрудниками провинций и коммун, а равно и своих
учреждений; оно выбрало консультацию как одно из средств, делающих
возможным проведение профсоюзами коллективных действий по защите
профессиональных интересов своих членов. Соответственно, в данном
контексте в действие вступает статья 14.
46. Однако не каждое различие является дискриминацией. В
приведенном выше Судебном решении Суд заявил, что "несмотря на то,
что формулировка во французском тексте статьи ("без какого-либо
различия") носит очень широкий характер, статья 14 не запрещает
любое различие при осуществлении признанных прав и свобод".
Стремясь выявить "критерии, которые позволяют определить,
действительно ли данное различие... представляет собой нарушение
статьи 14", Суд постановил, что "равенство нарушено, если различие
не имеет никакого объективного и разумного оправдания", и что
"если такое оправдание существует, то оно должно быть оценено с
точки зрения цели и эффективности рассматриваемой меры, с учетом
принципов, которые превалируют в демократическом обществе". Суд
далее указал, что "различие в осуществлении права, установленного
Конвенцией, не только должно преследовать правомерную цель:
статья 14 считается нарушенной, если ясно установлено, что нет
разумной соразмерности между используемыми средствами и
преследуемой целью" (там же, с. 34, п. 10).
47. Суд должен рассмотреть вопрос о том, носят ли различия в
контексте рассматриваемого дела дискриминационный характер.
Выполняя эту задачу, Суд "не может взять на себя роль компетентных
государственных органов", которые "могут по своему усмотрению
выбирать меры, которые они считают уместными в тех областях,
которые регулируются Конвенцией"; "контроль со стороны Суда
касается лишь соответствия этих мер требованиям Конвенции" (там
же, с. 35, п. 10).
48. Профсоюз - заявитель жалуется на то, что в отличие от трех
других профсоюзов он не является той организацией, с которой
Министерство внутренних дел обязано проводить консультации по
предложениям, представляющим интерес для муниципальной полиции,
независимо от того, касаются ли они всех категорий служащих коммун
или в основном сотрудников полиции.
Как Суд указал выше, Королевский указ от 2 августа 1966 г.
создал неравенство в обращении в ущерб таким организациям, как
профсоюз - заявитель. Правительство настаивало на том, что оно
желало избежать "профсоюзной анархии" и считало необходимым
"обеспечить последовательную и сбалансированную политику, должным
образом учитывая профессиональные интересы всех сотрудников
провинций и коммун". Это сама по себе правомерная цель, и Суд не
имеет основания полагать, что Правительство имело какие-либо
другие намерения или что таковые лежали в основе статьи 2 п. 2
вышеупомянутого Королевского указа. В частности, ничто не
свидетельствует о том, что власти намеревались наделить большие
профсоюзные организации исключительной привилегией в связи с их
"политическим" оттенком: кроме того, если бы существовала или
создавалась аполитичная профсоюзная организация, открытая для всех
сотрудников провинций и коммун, оспариваемая норма вынудила бы
министра внутренних дел проводить консультации также и с этой
организацией.
Профсоюз - заявитель считает, что трудно понять, "как
Правительство, утверждая, когда речь идет о муниципальной полиции,
что в общих интересах необходимо избегать дробления профсоюзных
организаций, само фактически стало на этот путь в отношении
деятельности профсоюза судебной полиции и считает единственной
представительной и аполитичной организацией профсоюз жандармерии".
Однако, по мнению Суда, статьи 11 и 14 Конвенции не обязывают
Бельгию учреждать для служащих провинций и коммун, и для
муниципальной полиции в частности, систему консультаций,
аналогичную той, которая существует на уровне общегосударственных
институтов, включая сотрудников судебной полиции при прокуратуре и
жандармерии.
49. Остается рассмотреть, оправдано ли не только в принципе
(см. п. 48 выше), но и по последствиям то ущемленное положение, в
котором оказались члены подавшего жалобу профсоюза по сравнению с
членами профсоюзов, с которыми согласно Закону от 27 июля 1961 г.
проводятся консультации.
Ответ кажется ясным, поскольку консультации охватывают вопросы
общего характера, представляющие интерес для всех служащих
провинций и коммун; в этой связи мера, содержащаяся в статье 2
п. 2 Королевского указа от 2 августа 1966 г., представляет собой
надлежащее средство достижения намеченной законной цели.
Наконец, Суд исследовал вопрос, могла ли дискриминация в
нарушение статей 11 и 14 в их сочетании возникнуть в результате и
того, что профсоюзу - заявителю было отказано в праве на участие в
консультациях по таким вопросам, которые особо важны для
муниципальной полиции, например, условия назначения
суперинтенданта или его заместителя (Королевский указ от 12 апреля
1965 г. и министерский циркуляр от 18 мая 1965 г., оба
опубликованные в "Moniteur belge" от 21 мая 1965 г.). Эти
конкретные вопросы представляют лишь часть тех вопросов, по
которым обязательно проведение консультаций. Кроме того, в
отношении других категорий сотрудников провинций и коммун также
могли возникнуть подобные вопросы, если бы они входили в
профсоюзы, объединяющие работников только определенной категории,
и тем самым не имели бы права на участие в консультациях. Поэтому
понятно, что Правительство не чувствовало себя обязанным делать
исключения, ведущие к тому, что правило, установленное в статье 2
п. 2 Королевского указа от 2 августа 1966 г., потеряло бы
значение. Суд придерживается мнения, что единообразный характер
правила не свидетельствует о том, что Правительство превысило
пределы своего усмотрения, устанавливая меры, которые оно считает
уместными в его отношениях с профсоюзами. Суд полагает, что не
было установлено со всей ясностью, что неудобство в ситуации
заявителя является чрезмерным относительно правомерной цели,
преследуемой Правительством. Принцип соразмерности поэтому не был
нарушен.
III. Применение статьи 50
50. Суд, установив таким образом, что нарушение Конвенции не
имело места, полагает, что вопрос о применении ее статьи 50 не
возникает.
ПО ЭТИМ ОСНОВАНИЯМ СУД
1. Постановил единогласно, что нарушение статьи 11 места не
имело;
2. Постановил десятью голосами против четырех, что не имело
места нарушение статей 11 и 14, взятых в сочетании.
Совершено на английском и французском языках, причем
французский текст является аутентичным, и оглашено во Дворце прав
человека в Страсбурге 27 октября 1975 г.
Вице-председатель
Герман МОСЛЕР
Грефье
Марк-Андре ЭЙССЕН
В соответствии со статьей 51 п. 2 Конвенции и статьей 50 п. 2
Регламента Суда к настоящему Решению прилагаются отдельные мнения
судей.
ОТДЕЛЬНОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ЗЕКИА
Фактический аспект дела
Факты, относящиеся к этому делу, приводятся в первой части
Решения Суда. Нет необходимости излагать их еще раз. Я ограничусь
лишь очень кратким упоминанием фактов, которые я считаю
существенными для выражения своих взглядов относительно
юридического аспекта дела.
Юридические проблемы, возникшие в деле
A. Нарушена ли статья 11 п. 1 Конвенции
Правительство - ответчик в соответствии с различными
Королевскими указами, изданными в 1946, 1955, 1961, 1964, 1966,
1969 гг., и в соответствии с Законом от 19 декабря 1974 г.
предоставило право на участие в консультациях в той или иной форме
организациям работников провинций и коммун, которые
соответствовали требованию о "наиболее представительной"
организации.
Для профсоюзов особо значимо право на участие в консультациях
с органами государственной власти по вопросам, жизненно важным для
их интересов, поскольку: a) Правительство должно запросить мнение
организации, имеющей право на консультацию по таким вопросам, как:
условия приема на работу, труда, прохождения службы, заработной
платы и пенсии и т.д. b) Правительство заранее сообщает этим
организациям о намеченном решении в той мере, в какой оно
затрагивает их интересы. Таким образом, эти организации получают
возможность высказать свое мнение до того, как властями будут
окончательно приняты важные для их интересов решения. Министр
внутренних дел в своем письме от 14 февраля 1967 г. отказался
признать профсоюз - заявитель как один из тех, кто имеет право на
участие в консультациях с органами государственной власти по
упомянутым вопросам. Он пришел к выводу, что в соответствии с его
уставом этот профсоюз не отвечает требуемым условиям как
недостаточно представительный.
Является ли этот отказ предоставить право на консультации,
учитывая факты и соответствующие положения закона, нарушением
права "создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для
защиты своих интересов", как предусмотрено п. 1 статьи 11
Конвенции?
Мой ответ на этот вопрос вкратце сводится к следующему:
Следует рассмотреть два определяющих фактора.
1) a) Могло ли право, которого добивается подавший жалобу
профсоюз, на участие в консультациях быть расцененным как sine qua
non для лица, имеющего право на свободу ассоциации и право
создавать профсоюзы или вступать в них для защиты своих интересов?
Другими словами, можно ли считать такое право существующим лишь
при условии, что оно включает право на консультации? Ответ,
очевидно, будет отрицательным.
b) Используем менее строгие критерии. Может ли право на
участие в консультациях рассматриваться в качестве
конститутивного, неотъемлемого элемента права на свободу
ассоциаций, права создавать профессиональные союзы и вступать в
них?
Мой ответ на это также отрицательный. Принимая во внимание
широкую сферу деятельности профсоюза, ответ на поставленный выше
вопрос не может быть иным.
2) Следует ли признать право на участие в консультациях в
качестве имеющего жизненно важное значение для деятельности
профсоюзной организации в рамках обычного представления о
профсоюзной организации?
Я отвечу на это также отрицательно, но с некоторой долей
колебания. В этой связи необходимо иметь в виду, что организации
такого рода, как профсоюз - заявитель, имеют право обращаться со
своими требованиями к компетентным властям и также быть
выслушанными ими; при этом они не имеют права на получение заранее
какой-либо информации относительно мер (организационного или
административного характера), которые правительственные органы
намереваются принять. То, о чем говорится в первой фразе этого
абзаца, облегчает, хотя и не в полной степени, трудности,
вызванные отказом Правительства предоставить профсоюзу - заявителю
право на участие в консультациях.
Возможно, наступит время, и я не уверен, что оно уже не
наступило, когда право на участие в консультациях, подобно праву
ведения переговоров о заключении коллективных договоров, будет
рассматриваться само собой разумеющимся и имеющим преимущественное
значение в рамках обычной деятельности профессиональных
организаций. При таких возможных обстоятельствах право на участие
в консультациях придется признать как составляющее неотъемлемую
часть статьи 11 п. 1.
Пока же я разделяю точку зрения о том, что
Правительство - ответчик не нарушило статью 11 п. 1.
Я перехожу теперь к рассмотрению второго спорного вопроса,
решение которого ни в коей мере нельзя считать легким.
B. Имеет ли место нарушение Конвенции в том случае,
когда статья 11 п. 1 берется в сочетании со статьей 14?
По моему мнению, статья 11 п. 1 признает и предоставляет право
на свободу ассоциаций, включая право создавать профессиональные
союзы и вступать в них для защиты интересов, в то время как
статья 14 обязывает государство обеспечивать пользование правами и
свободами, гарантированными Конвенцией, а среди них, без сомнения,
фигурирует данное право. Слова "пользование правами и свободами"
показывают, как должны осуществляться эти права, чтобы не
подвергнуться какой-либо дискриминации. Право профсоюза на участие
в консультациях с Правительством не входит, во всяком случае оно
прямо не выражено, в число прав, подпадающих под действие
Конвенции. Однако такое право могло бы вполне быть признано
вспомогательным или порождаемым другим правом при осуществлении
права, закрепленного в статье 11 п. 1.
Статья 11 начинается словами: "Каждый имеет право..." Эта
формула избавляет от необходимости особо оговаривать, что это
право не может стать предметом дискриминации. Когда право
предоставлено каждому, оно не требует подобных оговорок.
Государство обязуется по статье 14 не только признать без
какой-либо дискриминации права, предусмотренные Конвенцией, но
идет далее и берет на себя ответственность за то, каким способом
такие права будут реализовываться при его непосредственном или
косвенном участии.
Пользование правом отлично, по моему мнению, от приобретения и
признания права. Поэтому уместно рассмотреть, нарушают ли принятые
Правительством Бельгии правила о проведении консультаций с
профсоюзами статью 11 п. 1, если рассматривать ее в сочетании со
статьей 14.
В Решении Суда рассматриваются in extenso относящиеся к делу
факты и выдвинутые обеими сторонами доводы правового характера.
Мне нет необходимости повторять их. Я ограничусь лишь некоторыми
замечаниями относительно определенных существенных пунктов
рассматриваемой проблемы. При этом нужно взвесить все "за" и
"против".
Вряд ли можно оспаривать, что право на участие в
консультациях, предоставленное профсоюзной организации, имеет
большое значение. В этом отношении я разделяю в значительной
степени, если не полностью, мнение большинства Комиссии,
выраженное в ее отчете от 27 мая 1974 г. (п. 76 in fine): "право
на консультацию, и в более широком плане свобода заключать
коллективные договоры, является важным и даже существенным
элементом в профсоюзной деятельности в сфере применения статьи 11
п. 1".
Также нельзя оспаривать тот факт, что подавший жалобу профсоюз
находится в невыгодном положении по сравнению с другими
профсоюзами, которые пользуются правом участвовать в
консультациях.
Из всего вышеупомянутого можно сделать вывод, что профсоюз -
заявитель подвергся обращению дискриминационного плана.
Мы подошли к самому важному вопросу, а именно, является ли это
по смыслу и в пределах статьи 14 Конвенции дискриминацией в
осуществлении права создавать профессиональные союзы и вступать в
таковые.
В этом вопросе нам в значительной мере смогут помочь критерии,
изложенные Судом в деле "О языках в Бельгии". Я цитирую несколько
выдержек из упомянутого Судебного решения:
"Принцип равного обращения нарушается, если не имеет никакого
объективного и разумного обоснования. Наличие такого обоснования
определяется в зависимости от целей и результатов рассматриваемых
мер с учетом принципов, которые преобладают в демократическом
обществе. Различие в обращении не только должно преследовать
правомерную цель: статья 14 нарушается и тогда, когда четко
установлено отсутствие разумной соразмерности между используемыми
средствами и преследуемыми целями" (см. дело "О языках в Бельгии",
Решение от 23 июля 1968 г. Серия A, т. 6, с. 34, п. 10).
Остается применить вышеупомянутые критерии к фактам этого
дела.
Главная причина отказа признать за профсоюзом - заявителем
право на участие в консультациях, которая была выдвинута от имени
Правительства, указана министром внутренних дел в его письме от
14 февраля 1967 г., на которое я уже ссылался. В этом письме было
заявлено, что устав подавшего заявление профсоюза не
предусматривает членства для всех провинциальных и коммунальных
сотрудников, не защищает все их интересы, то есть не соответствует
критериям "наиболее представительной организации", которая только
и приобретает право на участие в консультациях. Разумность и
необходимость этого критерия в том, что если право на участие в
консультациях было бы предоставлено каждому профсоюзу, то все
растущее число профсоюзов, с одной стороны, и разнообразие
волнующих их проблем, с другой стороны, сделали бы консультации
невозможными или бесполезными, привели бы к хаосу или анархии. Я
должен признать, что это краткое изложение моих впечатлений от
сделанных заявлений и документов, представленных от имени
Правительства. Мои впечатления могут быть не точны.
Подавший заявление профсоюз, с другой стороны, утверждает, что
он имеет длинную историю на службе интересов страны и что он ведет
свое начало от Федерации бельгийской полиции, основанной в
1922 г., и ее членам, выполняющим двойную функцию, поручаются
важные обязанности. В качестве административной полиции они
занимаются такими вопросами, как контроль за дорожным движением,
перепись населения, надзор за строительством и паспортами.
Выполняя свою вторую функцию, они выступают как судебная полиция,
выполняющая нелегкие обязанности по расследованию преступлений и
правонарушений.
Со стороны Правительства выдвигались доводы о том, что
профсоюз - заявитель имел право выставлять требования, делать
заявления и быть выслушанным по вопросам, затрагивающим интересы
их членов. Возникает вопрос, какие дополнительные затруднения
появились бы у Правительства, если профсоюзу - заявителю не было
бы отказано в праве на участие в консультациях. Другими словами, я
склоняюсь к той точке зрения, что административным сложностям и
необходимости ограничения числа профсоюзов, имеющих право на
консультации, придавалось излишнее значение, во всяком случае это
касается профсоюза - заявителя.
Рассмотрев дело в целом, в свете указаний Суда в Решении по
уже упоминавшемуся бельгийскому делу о языках, я пришел к выводу,
что в отказе профсоюзу - заявителю в праве на участие в
консультациях не было ни разумного обоснования, ни разумной
соразмерности. Поэтому, по моему мнению, Правительство Бельгии
нарушило статью 14 Конвенции относительно права, вытекающего из
статьи 11 п. 1.
СОВМЕСТНОЕ ОТДЕЛЬНОЕ МНЕНИЕ СУДЕЙ ВИАРДА,
ГАНСГОФ ВАН ДЕР МЕЕРША И БИНДШЕДЛЕР-РОБЕРТ
Мы в общем согласны с п. 1 - 48 Судебного решения, но, к
нашему сожалению, мы не можем присоединиться к выводу п. 49.
Профсоюз - заявитель представляет собой единственный
профессиональный союз, в строгом смысле этого термина, который
объединяет членов бельгийской муниципальной полиции, причем весьма
значительную ее часть; как таковой он является представителем этой
категории служащих. Тем не менее профсоюз - заявитель лишен
преимуществ обязательной консультации, предусмотренной в
соответствии с Законом от 27 июля 1961 г., на том основании, что
профсоюз не сумел выполнить одно из условий представительности,
установленных в п. 2 статьи 2 Королевского указа от 2 августа
1966 г., а именно быть "доступным для членства всего персонала
учреждений провинций и коммун".
В п. 48 Судебного решения указывается, что цель, которую
Бельгия стремилась достигнуть, издав оспариваемые правила, -
избежать "профсоюзной анархии" и "гарантировать последовательную и
сбалансированную кадровую политику, надлежащим образом учитывающую
профессиональные интересы всех сотрудников провинций и коммун";
это само по себе - законная цель. Мы разделяем мнение большинства
членов Суда по этому вопросу; тем не менее этот общий подход не
только не исключает, но даже требует учета особых профессиональных
интересов определенных категорий служащих. Хотя мы согласны, как и
большинство членов Суда, что мера, содержащаяся в п. 2 статьи 2
Королевского указа от 2 августа 1966 г., устанавливает надлежащие
средства достижения такой цели, поскольку консультации охватывают
вопросы общего характера, которые представляют интерес для всех
провинциальных и коммунальных сотрудников, та же самая мера
неправомерна по отношению к вопросам, касающимся специфики
муниципальной полиции.
Как пояснено в п. 14 Судебного решения, муниципальная полиция
сочетает существенно отличные функции: административного и
превентивного контроля судебной полиции; при их выполнении
муниципальная полиция подчиняется различным властям. В силу самой
природы ее различных функций муниципальная полиция находится в
положении, которое в самой своей основе отличается от положения
других служащих провинций и коммун. Из этого следует, что
профессиональные интересы сотрудников муниципальной полиции не
всегда совпадают с интересами другого персонала, а в некоторых
случаях совсем отличны. Ответственные власти вполне осведомлены об
этом, поскольку они часто принимают постановления, имеющие силу
исключительно для муниципальной полиции.
Для соблюдения обязательств, налагаемых на него статьями 11 и
14 Конвенции, вместе взятыми, Правительство обязано поэтому в
таких специфических вопросах, как вышеуказанные, консультироваться
с профсоюзом - заявителем, который объединяет главным образом
заинтересованных лиц. Это не привело бы к какой-либо реальной
опасности "профсоюзной анархии". Ущерб, причиненный членам
профсоюза - заявителя в защите своих профессиональных интересов
из-за единообразного и негибкого характера критерия,
установленного п. 2 статьи 2 Королевского указа от 2 августа
1966 г., не может быть оправдан; он обязательно влечет за собой
дискриминацию по сравнению с членами профсоюзов, с которыми
проводятся консультации согласно Закону от 27 июля 1961 г.
ОТДЕЛЬНОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ
СЭРА ДЖЕРАЛЬДА ФИЦМОРИСА
I.
1. Я согласен с Решением Суда, что не было нарушения статьи 11
Европейской конвенции о защите прав человека. Тем не менее мой
подход к толкованию этой статьи отличается в важных аспектах от
позиции Суда. Что касается статьи 14, то я должен выразить полное
несогласие, поскольку я полагаю, что эта статья совершенно не
относится к делу и не применима; установлено - как это видно из
Решения Суда, что среди прав и свобод, осуществление которых
должно подвергаться дискриминации в нарушение статьи 14, нет
таких, которые не предусмотрены ни в статье 11, ни в любой другой
статье Конвенции. Таким образом, для меня вопрос не столько в том,
имела ли место в настоящем деле дискриминация или нет, а в том,
что у меня такого вопроса не возникает. Если бы он и возник, то я
принял бы решение, что дискриминация имела место по тем самым
основаниям, на которые указали в совместном отдельном мнении судьи
Виарда, Гансгоф ван дер Меерш и Биндшедлер-Роберт.
2. Однако сначала я хотел бы рассмотреть некоторые другие
проблемы более общего характера, поставленные Комиссией в связи с
настоящим делом при изложении доводов в письменной и устной форме:
они касаются толкования и применения Конвенции в целом.
3. В своем докладе по настоящему делу Комиссия, сославшись на
предыдущий доклад по делу Голдера, констатирует <1>:
--------------------------------
<1> По этому делу Суд вынес Решение 21 февраля 1975 г.
"Важнейшей функцией Конвенции является защита прав личности, а
не установление взаимных обязательств государств, требующих
ограничительного толкования с учетом их суверенитета. Роль
Конвенции и ее толкования в том, чтобы сделать защиту личности
эффективной" <2>.
--------------------------------
<2> Доклад Комиссии от 1 июня 1973 г. по делу N 4451/70
(Серия Б, т. 16, с. 12 и след.).
(Однако следовало бы добавить: "в рамках самой Конвенции как
таковой".)
4. Высказанное выше мнение более полно развито Комиссией в
других делах <3>, в которых также идет речь о правах профсоюзов,
вытекающих из статей 11 и 14 Конвенции и весьма сходных с теми
правами, которые являются предметом настоящего дела. Правда, Суд
еще не рассмотрел эти дела, но политические споры вокруг них
велись и обобщающее резюме этих споров доступно <4>. Поэтому мне
позволительно говорить о них в той мере, в какой они связаны со
сходными аспектами данного дела.
--------------------------------
<3> Это дела по жалобам Шведского профсоюза железнодорожных
машинистов против Швеции и жалоба Смидта и Дальштрома.
<4> Документы CDH (75) 65 и 66 от 23 - 25 сентября 1975 г.
5. Цитата, приведенная выше, в п. 3, очевидно, справедлива в
том плане, что назначение Конвенции не в "установлении взаимных
обязательств государств", то есть обязательств такого типа, где
выполнение каждой стороной своих обязательств обусловлено
соответствующим выполнением обязательств другими. Обязательства по
Конвенции о защите прав человека являются объективными, и каждая
из сторон обязана их выполнять независимо от других. Их
неисполнение в принципе нельзя оправдывать - за исключением особых
обстоятельств - лишь тем, что другая сторона не исполнила своих
обязательств. Однако это никоим образом не разрешает совершенно
особого вопроса о том, должны ли эти обязательства толковаться
либерально или консервативно (термины, которые я предпочитаю
словам "широко" или "расширительно", с одной стороны, и "узко" и
"ограничительно" - с другой).
6. Этот вопрос о толковании я рассматриваю несколько подробнее
в п. 32 - 39 (особенно 38 и 39) в той части моего особого мнения
по делу Голдера, где выражается несогласие с Судебным решением.
Комиссия имела возможность в настоящем деле ответить на
поставленные мною вопросы, но этого так и не было сделано.
Приведенная выше цитата не содержит ответа на мои аргументы,
которые не столько выражали мое мнение, сколько сводились к
приведению фактов.
Европейская конвенция о защите прав человека была конвенцией
совершенно нового типа, ранее не известного; она предусматривала
для государств - участников такие обязательства, которые
правительства никогда ранее не принимали, и концепции, которые
всего лишь за двенадцать лет до ее принятия, то есть до 1940 г.,
рассматривались бы не только как совершенно немыслимые, но и как
выходящие за обычные рамки международного права; особенно это
касается революционного понятия права личности обращаться с
жалобой на свое собственное правительство к международному форуму.
По этим причинам правительства, хотя они были инициаторами
разработки Конвенции, не спешили с ее подписанием, а став ее
участниками, еще медленнее воспринимали предусмотренное Конвенцией
право жалобы лица путем различного рода оговорок при ратификации.
Именно такой подход государств - участников позволил Суду и
Комиссии проводить разбирательство и выносить решения по делам
такого рода, к которым принадлежат дело Голдера и настоящее дело.
7. При таких обстоятельствах правомерно ли утверждать, как это
имело место при слушании дела <5>, что нереалистична "сама идея
толковать ее [Конвенцию] с точки зрения того, какое намерение было
у государств - участников в 1949 - 1950 годах"? Нереалистичной
является как раз другая точка зрения. Хотя существовавшие в тот
момент намерения сторон, вероятно, не могут служить единственным
применимым критерием, но утверждать, что намерение государств -
участников не является по крайней мере одним из важнейших
применимых критериев, что его даже можно игнорировать, - это точка
зрения, которой не хватает реализма и здравого смысла.
--------------------------------
<5> CDH (75) 65, с. 3.
8. Приведу еще одно пока временно взятое вне контекста (к нему
я вернусь позже) место из упомянутого выше выступления
представителя Комиссии в ходе слушания: "не следует находиться под
влиянием того, что государства имели в виду и намеревались
осуществлять в 1949 - 1950 гг." <6>.
--------------------------------
<6> Указ. соч., с. 3.
Не слишком ли далеко заводит подобное заявление, предлагая
оставить в стороне или не принимать всерьез то, что имели в виду
правительства? Эта позиция трудно защитима, и я считаю полезным
напомнить в этой связи, что за действием Европейской конвенции, а
также системы контроля, в том числе судебного, наблюдают
правительства, которые пока еще медлят признать право своих
граждан на индивидуальную жалобу, и далеко не безоговорочно
согласились в 1949 - 1950 гг. на введение этого института. Они,
наверное, будут обескуражены, что одним из следствий их позиции
стало то, что она впоследствии не должна приниматься во внимание.
9. Контекст же был таков: Европейская конвенция, "хотя и имела
форму договора", не была "договором в традиционном смысле", и в
действительности по своей природе представляла собой
"конституционный документ" (под этим подразумевалось, очевидно,
то, что обычные правила толкования договора необязательны к
применению в данном случае). Далее было отмечено, что Венская
конвенция о праве международных договоров, говоря в статье 31 об
их толковании, не упоминает о намерениях сторон, а преимущественно
о целях договора. Эта цепочка рассуждений требует следующих
замечаний:
i) Цели договора - это не нечто, что существует in abstracto:
они вытекают из намерений сторон, как они выражены в тексте
договора или могут быть выведены из него. Цели тесно связаны с
намерениями их единственным источником. Кроме того, Венская
конвенция, хотя и с некоторыми оговорками, считает основным
правилом толкование "в соответствии с обычным смыслом терминов,
используемых в договоре". Я уже имел возможность сказать по такому
поводу, что raison {d'etre} <*> святого правила текстуального
толкования договора основан на предположении, что в окончательном
тексте выражены (или могут быть выведены из них) намерения сторон.
За исключением особых обстоятельств, неправомерно пытаться искать
эти намерения где-либо еще; и, безусловно, их нельзя впоследствии
a fortiori привносить извне, открывая в договоре такие цели, о
которых в то время и не помышляли. Из этих рассуждений становится
очевидным, что Венская конвенция презюмирует элемент намерений,
хотя прямого упоминания в тексте нет.
-------------------------------
<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке
набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
ii) Я не спорю с той точкой зрения, что Европейская
конвенция, подобно фактически всем "нормативным" договорам, имеет
конституционный аспект, хотя соображения, кратко изложенные в п. 6
выше, указывают, что, даже рассматривая Конвенцию в таком
конституционном аспекте, ее следует толковать скорее
консервативно, чем расширительно. Я нахожу невозможным
предположить, что, поскольку Конвенция имеет конституционный
аспект, применительно к ней можно игнорировать обычные правила
толкования международного договора для обоснования целей,
первоначально не предусмотренных намерениями сторон. Такое
предположение, помимо всего прочего, упускает тот очевидный факт,
что даже рассматривая конституции в собственном смысле слова и
даже учитывая некоторые допустимые различия в подходе к толкованию
договоров и конституций, все-таки существуют правила
интерпретации, применимые к конституциям, и эти правила по своей
природе весьма схожи с правилами толкования договоров. Я уже писал
об этом в своем особом мнении по делу Голдера (п. 32). Именно
таким образом национальные суды толкуют национальные конституции
или основанные на них законодательные акты, ссылаясь (inter alia)
на намерения законодательного органа, или "отцов" конституции, во
всяком случае в том смысле, что они обычно отвергают толкования,
которые явно противоречат последним или выходят за рамки нормы
закона или конституции. Кроме того, во всех странах, по крайней
мере в которых имеется писаная конституция, одной из функций судов
как раз и является оценка "неконституционных" актов исполнительной
или законодательной властей как противоречащих или не совместимых
с буквой или духом конституции, что едва ли было бы возможным без
должного учета фактора "намерений".
10. Я, конечно, не предлагаю, чтобы Конвенция по правам
человека подвергалась только ограничительному толкованию и не
подлежала в разумных пределах либеральному толкованию, которое
учитывало бы явные изменения или сдвиги в общественном мнении,
произошедшие с момента подписания Конвенции. Но это нечто иное,
совершенно отличное от слепого следования политике, что,
по-видимому, и произошло в ходе слушания в Суде, когда
представитель Комиссии закончил свое выступление словами: "В
заключение я хочу сказать, что право - всегда инструмент
политики <7>. Даже принимая во внимание, что это высказывание
здесь цитируется вне контекста <8>, такой вывод без необходимых
оговорок является опасным, ибо если его принять в буквальном и
общем смысле, то он, по-видимому, оправдывает превышение судебными
органами своих полномочий ради политики, что известно из практики
наиболее жестоких деспотических режимов в истории. По моему
мнению, чистота закона требует, чтобы суды не использовали его ни
как политический инструмент, ни как средство политических
манипуляций, а в соответствии с их собственными профессиональными
стандартами и критериями.
--------------------------------
<7> CDH (75) 65, с. 75.
<8> Контекст таков: "Речь идет не о том, какое толкование
является хорошим, но я полагаю... что широкое толкование...
позволяет извлечь наибольшую пользу, в том числе и применительно к
статье 11. Выбор способа толкования, как и его предмета, - это
вопрос судебной политики, и добавлю в заключение, что право всегда
инструмент политики".
11. Я теперь перехожу от общих вопросов толкования Конвенции к
конкретным статьям, существенным для настоящего дела,
преимущественно к статьям 11 и 14.
II.
Статья 11
12. Соответствующая часть этой статьи гласит:
"Каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и на
свободу ассоциации с другими, включая право создавать
профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих
интересов".
Я в общем согласен с тем, что говорится в Решении Суда в
отношении статьи 11, за исключением того, что я разделяю точку
зрения меньшинства в Комиссии касательно фразы "для защиты своих
интересов", а именно считаю ее излишней. Я выразился бы следующим
образом: несомненно, эта фраза играет полезную семантическую роль
в указании pro maiore certo, что является главной целью предыдущей
фразы, за которой она непосредственно следует, а именно "право
создавать профессиональные союзы и вступать в таковые" (для защиты
и т.д.) - но нет никакой необходимости вводить это понятие "защиты
интересов" в понятие права на создание профсоюзов и вступление в
них, поскольку, согласно обычной концепции профсоюза, это право, в
данном контексте, вряд ли может иметь какую-либо иную цель, чем
защита интересов своих членов, или, что более точно, должно по
крайней мере включать эту цель среди возможных других. На самом
деле имеется даже некоторая опасность в прямом указании в
статье 11 только на защиту интересов, ибо можно подумать, что
такова единственная цель профсоюзной организации или по крайней
мере единственное направление деятельности профсоюза, которую
Конвенция призвана защищать, чего, по всей вероятности, не имелось
в виду. Строго говоря, обсуждаемая фраза вносит эффект ограничения
и, если ее толковать в буквальном смысле, предполагала бы, что
Конвенция предоставляет право создавать профсоюзы и вступать в них
лишь для защиты интересов членов, и не для чего-либо другого.
13. Однако мне кажется, что поскольку профсоюз, который не
располагает возможностями защищать отраслевые или профессиональные
интересы своих членов, сослужит незначительную службу или не
принесет никакой пользы вообще, и такой профсоюз трудно было бы
соотнести с общепринятой идеей профсоюза, поэтому следует
действительно считать, что в свободе создавать профсоюз и вступать
в него присутствует как неотъемлемая часть то, что профсоюз, когда
он создан, должен располагать такой способностью защиты. Если
сказанное является правильным, то фраза "для защиты своих
интересов", хотя, возможно, лишь делает "уверенность более
уверенной", строго говоря, не добавляет ничего по сути к тому, что
уже было сказано. Размышляя об этом, я не упускаю из виду то, что
было сказано от имени Комиссии в ходе слушания настоящего дела,
как это отражено в последнем абзаце на с. 73 Заключительного
протокола <9>. Какими бы убедительными ни были эти рассуждения
сами по себе, дело профсоюза, созданного для защиты интересов
своих членов, представляется мне, по крайней мере в настоящем
контексте, настолько обычным, что исключает другие
предположительные возможности.
--------------------------------
<9> CDN 75 (31).
14. Как бы то ни было, понятие "создание профсоюза для защиты
интересов своих членов" подразумевает (и здесь я соглашаюсь с
Решением Суда) некоторый определенный минимум прав для
осуществления деятельности созданного профсоюза; и более того,
хотя сохраняется для его членов возможность индивидуальных
действий, право институциональной деятельности профсоюза как
такового теряет смысл, который присущ ему как корпорации.
15. Рассматривая, что включает в себя понятие деятельности
профсоюза применительно к статье 11, возможно, будет более важно,
или во всяком случае более плодотворно, задаться вопросом, что не
включает, а также включает это понятие.
Не входя в детали, я полагаю, что на основе прямого толкования
статьи 11 необходимо проводить различие, с одной стороны, между
правами и свободами физических лиц в создании профсоюза и в
последующей за этим созданием деятельности самой профессиональной
организации и, с другой стороны, обязанностями работодателей, будь
то в государственном или частном секторе, и государства в качестве
такового в отношении данных прав, свобод и деятельности лиц и
профсоюзов. По моему мнению, такие обязательства в принципе не
простираются за пределы очевидных обязательств "противостоящей
стороны" позволять или разрешать, не мешать или не препятствовать
осуществлению лицами и профсоюзами таких прав, свобод и обычной
деятельности. Однако такие обязанности, как консультация с
профсоюзами, переговоры с ними, заключение соглашений и т.д., - и
в еще меньшей степени предоставление профсоюзам или их членам
каких-либо определенных экономических или отраслевых условий, не
подпадают под действие статьи 11.
16. Из этого следует, что я должен полностью не согласиться с
точкой зрения, выраженной в конце п. 69 отчета Комиссии в
настоящем деле, в том смысле, что значение слов "свобода
ассоциаций" в статье 11 можно было бы юридически обоснованно
истолковать как включающее ответственность государства в сфере
отношений нанимателей с работниками. Этот тезис мог бы быть
правильным в некоторых очень ограниченных конкретных случаях, но
не как общее утверждение. Даже в отношении обязательства
"противостоящей стороны" - работодателя и государства не
препятствовать нормальной деятельности профсоюза, о котором я уже
упоминал, необходимо сделать по крайней мере одну важную оговорку,
а именно, что речь не идет о возложении обязанности на
предпринимателя или государство воздерживаться от каких-либо
действий в случае забастовки или другой отраслевой акции профсоюза
или его членов, действующих индивидуально или совместно. Если
существует, с одной стороны, право участвовать в забастовке и в
возможных действиях, ее сопровождающих, типа пикетирования и т.д.
(относительно которых я не делаю никаких заявлений), то оно должно
быть уравновешено, с другой стороны, правом локаута,
предотвращением "сидячих забастовок", отменой некоторых финансовых
льгот и т.д. Одно не только подразумевает, но и влечет за собой
другое. Это принцип "равенства сил", который является всего лишь
другим аспектом права защищаться в рамках закона. Эту ситуацию
иронически иллюстрирует поговорка: "Какое скверное животное, на
него нападают, а оно защищается!" В рамках закона принцип должен
работать в обоих направлениях. Если работодатели и государство
должны придерживаться его, то точно так же должны действовать и
профсоюзы. Статья 11 не придает юридическую силу незаконным
действиям, всегда исходя из того, что закон разрешает или не
препятствует нормальной деятельности профсоюза в отраслевых
интересах при условии, что она является мирной, ненасильственной и
непринудительной.
17. Даже если некоторые из этих замечаний носят характер
obiter dicta в фактическом контексте настоящего дела, они
подкрепляют мое заключение, что отказ Правительства Бельгии
признать Национальный профсоюз полиции Бельгии в качестве одной из
наиболее представительных организаций служащих муниципальных и
провинциальных учреждений для целей получения права на
консультации не нарушил статью 11 Конвенции, более того, я
сомневаюсь, чтобы эта статья как таковая имела какое-либо
отношение к этому виду жалоб.
III.
Статья 14
18. Вот ее частичный текст, о котором пойдет речь:
"Пользование правами и свободами, признанными в настоящей
Конвенции, должно быть обеспечено без какой-либо дискриминации по
признаку пола, расы..." и т.д.
Мне довольно трудно согласиться с этой частью Решения Суда или
даже понять, как Суду удалось прийти к нему. По моему мнению, как
только было установлено (это сделано в предыдущей части Решения
Суда), что статья 11 не включает в себя права профсоюзов на
консультации или какого-либо обязательства властей на консультации
с ними, статья 14 не могла иметь никакого применения. В ней четко
сказано, что лишь "пользование правами и свободами, признанными в
настоящей Конвенции... [подчеркнуто мною], обеспечиваются без
дискриминации..." (хочу оговорить, что здесь и далее я, как
правило, не употребляю понятие "свободы"; для меня оно лишь иной
способ обозначить право). Если, как признал Суд, свобода создания
профсоюза и вступления в него не охватывает права профсоюзов на
участие в консультациях с властями, это право не является одним из
"прав и свобод, признанных в настоящей Конвенции", то и вопрос о
дискриминации не встает. Он ни в какой ситуации не может
возникнуть, если изначально нет права, в отношении которого только
и возможна дискриминация. Там, где этого условия нет, а есть
только некоторая добровольная практика (консультаций), такая
практика может осуществляться дискриминационно, но это нельзя
считать нарушением статьи 14, которая запрещает дискриминацию при
пользовании "правами и свободами", и не относится к практике,
осуществляемой на добровольной или дискреционной основе и не
носящей обязательного характера.
19. Точка зрения (противоположная), выраженная в п. 44 Решения
Суда, как мне представляется, не только не отвечает на эти
вопросы, но если не игнорирует их полностью, то лишь "слегка
касается", хотя, конечно, они были полностью доведены до сведения
Суда. Я хотел бы привлечь внимание, в частности, к следующим
аспектам:
i) В первом абзаце п. 44 Решения Суда сказано (второе
предложение): "статья 14 не имеет самостоятельного значения, она
дополняет другие нормативные статьи Конвенции" <10>. Слова,
которые я выделил, хотя и не содержат никакой погрешности,
эллиптичны и обходят существенное указание статьи 14 о том, что
она распространяется только на "права и свободы, признанные в
настоящей Конвенции". В числе их право на консультации не только
отсутствует, но даже и не подразумевается, как определил Суд.
Совершенно, конечно, справедливо утверждение, что статья 14
дополняет другие нормы, но "a" это осуществляется особым способом,
о котором я скажу в п. 23 и 24 ниже, и "b" она может дополнить их
в том случае, если они представляют собой самостоятельные права и
свободы, что в данном случае не имеет места.
--------------------------------
<10> Утверждение по существу правильное, но формулировка
оставляет желать лучшего. Как диспозиция статья 14 существует
самостоятельно в целях, о которых будет сказано ниже в п. 23 и 24.
Не существует как самостоятельная обязанность не дискриминировать,
она зависит от других прав и свобод, признанных в других статьях
Конвенции.
ii) Третье предложение первого абзаца п. 44 Судебного решения
начинается следующим образом:
"Мера, которая сама по себе находится в соответствии с
требованиями статьи, гарантирующей соответствующее право или
свободу..." Но Суд только что установил в предыдущей части своего
Решения, что право на участие в консультациях не закреплено
статьей 11. Поэтому данный факт, игнорированный Судом, лишает
смысла и продолжение <11>.
--------------------------------
<11> "может оказаться нарушением данной статьи, взятой в
сочетании со статьей 14, по причине дискриминационного характера
этой меры".
iii) Последняя фраза первого абзаца п. 44 Решения лишняя и
ничего не значит. Независимо от того, имеет ли статья 14
самостоятельное значение или ее следует рассматривать как
инкорпорированную в каждую из разных статей Конвенции, в обоих
этих случаях она играет одну и ту же роль. Я вернусь к этому в
п. 20 ниже.
iv) Аргумент, приведенный во втором абзаце п. 44 Решения,
который я уже цитировал выше <12>, также является ложным и по тому
же самому основанию. "Правом, включенным в Конвенцию", "правом
такого рода", вытекающим из статьи 11, Суд считает право профсоюза
"быть выслушанным". Но если даже согласиться с тем, что такое
право действительно содержится в статье 11, оно не имеет отношения
к данному спору; как я уже отметил в п. 10, право на консультацию,
о котором идет спор в данном деле и в том плане, в котором вопрос
поставлен профсоюзом бельгийской полиции, полностью отличен от
права "быть выслушанным" (т.е. быть выслушанным, если профсоюз это
попросит). Речь идет о праве на консультацию, осуществляемую по
инициативе нанимателя или самого государства даже тогда, когда
никто не обращался с просьбой быть выслушанным. Это разные вещи.
Бельгийское Правительство не отказалось выслушать заявителя, оно
отказалось консультироваться с ним, подобно тому, как оно
консультируется с другими профсоюзами. Включено ли имплицитно или
нет "право быть выслушанным" в статью 11, оно не то же самое, что
право на консультацию, констатированное Судом.
--------------------------------
<12> "К такой логике прибегают тогда, когда право,
предусмотренное в Конвенции, и корреспондирующая обязанность
государства не определены достаточно конкретно, и, следовательно,
государство имеет широкий выбор средств, чтобы осуществление права
стало возможным и эффективным".
v) Все рассуждения, содержащиеся в п. 44, не приводят к
желаемому выводу; лишь наполовину верные, они не дают ответа на
основной вопрос, который надлежит решить.
20. Пункт 44 Решения Суда, очевидно, основывается на точке
зрения, выраженной в бельгийском деле о языках, на которое он
ссылается и некоторые из формулировок которого в нем приводятся. Я
допускаю, что, возможно, будет трудно отойти от выводов, к которым
Суд пришел в деле, завоевавшем такой большой авторитет. Однако
Суд, подобно всем международным судебным органам, и в отличие от
некоторых национальных, не связан прецедентом; и если возникнут
серьезные основания для сомнения в правильности какой-либо ранее
выраженной точки зрения, Суд должен, не колеблясь, заново
рассмотреть вопрос. По моему мнению, точка зрения, выраженная в
деле о языках, была совершенно неправильной; но прежде чем дать
свои комментарии, я приведу важное место из того Решения, которое
без ссылки цитируется в п. 44 данного Решения Суда. Говоря о
гарантиях, предусмотренных статьей 14 Конвенции, Суд в его
тогдашнем составе высказался в деле о языках следующим образом
(с. 33 - 34, п. 9 Решения): "Хотя эта гарантия действительно не
имеет самостоятельного значения, в том смысле, что статья 14 лишь
указывает на права и свободы, предусмотренные в Конвенции, однако
соответствующая статья, устанавливающая право или свободу, может в
сочетании со статьей 14 оказаться нарушенной, если меры, связанные
с этими правами и свободами, приобретают дискриминационный
характер".
Применительно к бельгийскому делу о языках это означает, что
государство не было обязано создавать "особый вид учебных
заведений"; но, если тем не менее государство фактически создало
учебное заведение, оно не имело права, "устанавливая правила
приема", применять дискриминационные критерии.
Суд привел тогда следующий пример: "Государство не обязано
создавать то или иное учебное заведение, но если оно объявляет о
его создании, оно не может, определяя правила приема в него,
устанавливать дискриминационные критерии" (п. 33 - 34
Решения <13>).
--------------------------------
<13> Решение от 23 июля 1968 г. Серия A, т. 6.
Суд обратился и к другому примеру.
"Статья 6 Конвенции не принуждает государство создать
двухинстанционную судебную систему. Если оно тем не менее создаст
апелляционные суды, то это лежит за пределами его обязанностей по
статье 6. Но государство нарушит статью 6 в сочетании со
статьей 14, если оно откажет кому-либо без правомерных оснований в
праве на обжалование, в то время как другие имеют такое право.
В подобных случаях имеет место нарушение гарантированного
права или свободы, которое в обстоятельствах данного дела
оказалось связанным с требованиями статьи 14 таким образом, что
эта статья становится как бы составной частью каждой из статей,
говорящих о каких-либо конкретных правах или свободах".
Это мнение представляется мне не только очевидно ошибочным, но
и внутренне противоречивым. Я покажу это на примере с
апелляционными судами.
Когда Суд говорит, что статья 14 инкорпорируется в статьи
Конвенции, которые придают какое-либо право или свободу, это
означает, что соответствующее право должно быть действительно
признанным, чтобы возникла обязанность не допускать его
дискриминации. Однако Суд заявляет, что статья 6 не обязывает
государство создать судебную систему из двух инстанций и
соответственно у лица нет права требовать ее создания. Это в свою
очередь означает, что отсутствует право, "признанное Конвенцией",
которое предполагает применение статьи 14. Отсутствует право, при
осуществлении которого можно требовать запрета дискриминации. Тем
более что в данном случае речь шла бы о пользовании правом, его
запрете или дискриминации, которые установлены не Конвенцией, а
добровольно самим государством.
21. Поэтому можно убедиться, что в деле о языках Суд просто
противоречил себе, когда, с одной стороны, он постулировал случай
отсутствия нарушения статьи 6, поскольку она не влекла обязанности
(и, следовательно, соответствующего ей права) ввести систему
апелляций, и, с другой стороны, полагал, что возможно нарушение
статьи 14, хотя и признал, что в данном случае дискриминация не
касалась никакого права или свободы, признанных в Конвенции, как
этого требует статья 14 <14>.
--------------------------------
<14> Как я упомянул ранее, понятие "свобода" фактически
бессмысленно в этом контексте. Каждый человек свободен призывать к
чему угодно, но это не ведет к созданию юридически значимой
ситуации. Особенно бессмысленно говорить о свободе требовать
введения системы апелляционных судов.
22. Вряд ли необходимо сосредоточиваться на столь элементарной
ситуации, но тем не менее полезно представить ее и в другом
ракурсе. Поскольку приведенное извлечение из дела о языках
применительно к нарушению любой статьи Конвенции "в сочетании" со
статьей 14, возникает вопрос: что же служит связующим звеном между
этими статьями? Если ни одна статья Конвенции не содержит право
или свободу, в отношении которых предполагается дискриминация, то
нет оснований для какой-либо связи со статьей 14. В таком случае
не может иметь место нарушение какой-либо иной статьи "в
сочетании" со статьей 14, ибо установлено, что она не содержит
соответствующее право или свободу, в то время как Суд правомерно
установил в деле о языках, что "гарантия", предусмотренная
статьей 14, "не имеет никакого независимого существования",
поскольку она имеет отношение исключительно к "правам и свободам,
признанным в Конвенции". Как тогда Суд мог вынести Решение о том,
что имело место нарушение статьи 2 Протокола N 1 "в сочетании со
статьей 14"? Сложение двух отрицательных величин не может дать
положительной. Не может быть никакого кумулятивного эффекта, когда
каждая из статей, взятая в отдельности, несоединима с другой;
здесь нет необходимой связи, потому что ни одна из статей не дает
никакого основания для ее возникновения. Недостаточно показать,
что статья 11 представляет собой статью, которая имеет отношение в
принципе или в общем смысле к деятельности профсоюза, или что
предмет данного спора находится в сфере прав или интересов
профсоюза. Именно на это Суд опирается в настоящем деле, но этого
недостаточно. Чтобы восполнить пробел, необходимо показать, что
оспариваемое конкретное право - в этом случае право на участие в
консультациях - является правом, предоставленным статьей 11 как
часть такой деятельности. Согласно заключению Суда этого-то и нет.
Следовательно, консультации не являются одним из вопросов, к
которым статья 14 имеет отношение.
23. Этот анализ можно и нужно развивать далее. Действительно,
было бы ошибочно вообще говорить о нарушении статьи 6, статьи 11 и
т.д. в связи со статьей 14, поскольку вся суть статьи 14 состоит в
том, что она действует даже тогда, когда нет никакого нарушения
другой соответствующей статьи, при условии, что эта другая статья
предоставляет право или свободу, при осуществлении которых имеет
место дискриминация. В этом состоит реальная цель статьи 14.
Обычно нет никакой необходимости прибегать к этой статье, если
сама по себе была нарушена другая соответствующая статья,
независимо от того, имела ли место какая-либо дискриминация. В
таком случае дискриминация только бы усугубила нарушение, она не
была бы его причиной. Для применения статьи 14 не требуется
нарушения права или свободы, а лишь признание их существования
другими статьями Конвенции; ее действие направлено на то, чтобы
выявлять случаи, когда предусмотренные какой-либо другой статьей
права или свободы предоставляются, но дискриминационным образом.
24. Все эти рассуждения одновременно отвечают на возражение,
согласно которому признание моей точки зрения правильной означает,
что статья 14 бесполезна и ничего не добавляет к другим статьям.
На самом деле она, конечно, дает многое. Предположим, что
статья 11 предоставляет-таки профсоюзным организациям право
требовать, чтобы Правительство консультировалось с ними. Тогда
действие статьи 14 заключалось бы в том, что недостаточно было бы
просто предоставить данное право и исполнить соответствующее
обязательство, в дополнение ко всему это необходимо осуществить
без какой-либо дискриминации. В противном случае, несмотря на то,
что, возможно, не имело места никакое нарушение статьи 11,
произойдет нарушение статьи 14. Именно так действует статья 14,
хотя только тогда, когда существует основное право, вытекающее из
статьи 11. Как следствие, если учесть это непреложное условие (но
не иначе), статья 14 имеет весьма определенную и важную сферу
применения и, по моему мнению, никоим образом не должна
рассматриваться как мертвая буква закона. Без нее, пока не
нарушено само право, дискриминация была бы допустимой.
25. В заключительной части (если не считать отдельного пункта,
рассматриваемого в последнем пункте ниже) приходим к выводу, что
то, чем в данном деле занимался Суд (и то же самое относится к
делу о языках), так это такое толкование и применение статьи 14,
как будто слова "признанные в настоящей Конвенции" в ней вообще
отсутствуют, а начинается она со слов "пользование [всеми] правами
и свободами обеспечивается..." и т.д. Но тогда в результате этого
(вопреки правильному решению в деле о языках и собственному
утверждению Суда во втором предложении первого абзаца п. 44
Решения Суда) данная статья стала бы самостоятельной, автономной
нормой, которая запрещает дискриминацию во всей сфере прав
человека. Такой подход, возможно, имеет свои положительные черты,
и может появиться соблазн пойти по этому пути. Все же естественное
и похвальное неприятие дискриминации в любой форме не может
оправдать вывод, для которого не существует или не может
существовать никакой достаточной правовой основы. Суд является не
судом этики, а судом закона.
26. Чтобы ничего не упустить, замечу, что имеется еще одна
категория доводов в пользу принятого Судом Решения - доводы более
широкого порядка, основанные скорее на общих принципах, чем на
конкретных нормах Конвенции. При толковании и применении
конкретных норм почти всегда можно сказать: а нельзя ли применить
в данной связи общие принципы права, поскольку есть основания
полагать, что они имеют отношение к данному делу, а само оно четко
не исключает такую возможность. Отталкиваясь от этого, можно
представить такую ситуацию. Какое-то лицо, не обязанное что-то
делать, тем не менее сделало это для другого лица: значит ли это,
что оно должно сделать то же самое для всех других
заинтересованных лиц, чтобы никто не выиграл и не проиграл?
Независимо от того, получит ли подобная доктрина признание в
других ситуациях или нет, она не может быть противопоставлена
четкому тексту Конвенции, который ограничивает обязанность не
прибегать к дискриминационным мерам только теми правами и
свободами, которые "признаны в Конвенции". Короче говоря,
Конвенция исключает применение этой доктрины. Давайте также не
будем забывать урок одной из самых старых притч нашей
цивилизации - притчи о работниках на винограднике. Когда те, кто
"вынес жару и бремя дневного времени", пожаловались на
дискриминацию, потому что им заплатили не больше, чем заплатили
нанятым в конце дня, хозяин виноградника ответил: "Друг, я не
делаю тебе ничего плохого... Возьми, что твое, и иди своей
дорогой... разве мне не позволено сделать то, что я хочу делать с
тем, что мне принадлежит?" ("Евангелие от Матфея", глава 20,
стих 13 - 15). С точки зрения этики это не выглядит так уж
идеально, но может ли этика требовать так много, не говоря уже о
праве. Если я хочу помочь своему соседу привести в порядок его
сад, то подразумевает ли это, что либо в силу закона, либо
согласно этическим нормам я должен сделать то же самое для всех
других жителей улицы?
Добровольные действия типа консультаций с профсоюзной
организацией могут быть предметом обоснованных обвинений в
дискриминации, противоречащей закону, только если это установлено
правовой нормой. В настоящем деле применяемой правовой нормой
являются нормы Конвенции или нормы, вытекающие из нее, а согласно
Конвенции консультации не являются обязательными, а отсутствие
консультаций не составляет нарушения какой-либо из статей
Конвенции. Как тогда может консультация с одним из профсоюзов и
отказ от проведения ее с другими, даже если считать это
дискриминацией, быть нарушением права по Конвенции, если она сама
никакого права на консультации не гарантирует?
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
CASE OF THE NATIONAL UNION OF BELGIAN POLICE
JUDGMENT
(Strasbourg, 27.X.1975)
In the case of the National Union of Belgian Police,
The European Court of Human Rights, taking its decision in
plenary session in application of Rule 48 of the Rules of Court
and composed of the following judges:
MM. G. Balladore Pallieri, President,
H. Mosler,
A. Verdross,
E. Rodenbourg,
M. Zekia,
J. Cremona,
G. Wiarda,
P. O'Donoghue,
Mrs. H. Pedersen,
MM. T. {Vilhjalmsson},
R. Ryssdal,
W. Ganshof van der Meersch,
Sir Gerald Fitzmaurice,
Mrs. D. Bindschedler-Robert,
and also Mr. M.-A. Eissen, Registrar and Mr. H. Petzold,
Deputy Registrar,
Having deliberated in private on 10 and 12 May and from
29 September to 1 October 1975,
Delivers the following judgment which was adopted on the
last-mentioned date:
PROCEDURE
1. The case of the National Union of Belgian Police (Syndicat
national de la police belge) was referred to the Court by the
European Commission of Human Rights (hereinafter called "the
Commission"). The case has its origin in an application against
the Kingdom of Belgium lodged with the Commission by the National
Union of Belgian Police on 5 March 1970.
2. The Commission's request, to which was attached the report
provided for under Article 31 (art. 31) of the Convention, was
lodged with the registry of the Court on 7 October 1974, within
the period of three months laid down by Articles 32 para. 1 and 47
(art. 32-1, art. 47). The request referred to Articles 44 and 48
(art. 44, art. 48) and to the declaration made by the Kingdom of
Belgium recognising the compulsory jurisdiction of the Court
(Article 46) (art. 46). The purpose of the Commission's request is
to obtain a decision from the Court as to whether or not the facts
of the case disclose, on the part of the Kingdom of Belgium, a
violation of the obligations binding on it under Articles 11 and
14 (art. 11, art. 14) of the Convention.
3. On 15 October 1974, the President of the Court drew by lot,
in the presence of the Registrar, the names of five of the seven
judges called upon to sit as members of the Chamber,
Mr. W. Ganshof van der Meersch, the elected judge of Belgian
nationality, and Mr. G. Balladore Pallieri, the President of the
Court, being ex officio members under Article 43 (art. 43) of the
Convention and Rule 21 para. 3 (b) of the Rules of the Court
respectively. The five judges chosen were Mr. A. Favre,
Mr. G. Wiarda, Mr. P. O'Donoghue, Mr. T. {Vilhjalmsson} and
Sir Gerald Fitzmaurice (Article 43 in fine of the Convention and
Rule 21 para. 4) (art. 43).
Mr. Balladore Pallieri assumed the office of President of the
Chamber in accordance with Rule 21 para. 5.
4. The President of the Chamber ascertained, through the
Registrar, the views of the Agent of the Belgian Government
(hereinafter called "the Government") and of the Delegates of the
Commission regarding the procedure to be followed. By an Order of
30 October 1974, the President of the Chamber decided that the
Government should file a memorial within a time-limit expiring on
31 January 1975 and that the Delegates should be entitled to file
a memorial in reply within two months of the receipt of the
Government's memorial.
The Government's memorial was received at the registry on
29 January, and that of the Delegates on 25 March 1975.
5. After having consulted, through the Registrar, the Agent of
the Government and the Delegates of the Commission, the President
decided by an Order of 26 March 1975 that the oral hearings should
open on 7 May.
6. At a meeting held in private on 12 April 1975 in Paris, the
Chamber decided under Rule 48 to relinquish jurisdiction forthwith
in favour of the plenary Court, "considering that the case
raise(d) serious questions affecting the interpretation of the
Convention ...". On the same day, the President instructed the
Registrar to request the Agent of the Government and the Delegates
of the Commission to communicate certain documents to the Court.
These documents were received at the registry on 18 and 28 April
1975 respectively.
7. After having consulted, through the Registrar, the Agent of
the Government and the Delegates of the Commission, the President
of the Court decided by an Order of 16 April 1975 that the opening
of the oral hearings should be deferred until 8 May.
8. On 7 May 1975, the Court held a preparatory meeting to
consider the oral stage of the procedure. On this occasion the
Court decided proprio motu in pursuance of Rules 38 para. 1 and
48 para. 3 taken together, that during the oral hearings it would
hear, on certain questions of fact and for the purpose of
information, Mr. {Felix} Janssens, administrateur {delegue} and
Secretary General of the applicant union.
9. The oral hearings were held in public at the Human Rights
Building at Strasbourg on 8 and 9 May 1975.
There appeared before the Court:
- for the Government:
Mr. J. Niset, Legal Adviser at the Ministry of Justice, Agent;
Mr. A. Houtekier, Barrister,
Mr. J. de Meyer, Professor at the University of Louvain,
Counsel;
Mr. V. Crabbe, Inspector General of Public Services,
Mr. C. Dumortier, Principal Adviser at the Ministry of the
Interior, Advisers;
- for the Commission:
Mr. J.E.S. Fawcett, Principal Delegate,
Mr. J. Custers, Delegate,
Mr. J.M. Nelissen, who had represented the applicant before
the Commission, assisting the delegates under Rule 29 para. 1,
second sentence.
In accordance with its decision of 7 May 1975, the Court heard
Mr. Janssens on the following day. The Court then heard the
addresses and submissions of Mr. Houtekier and Mr. De Meyer for
the Government and of Mr. Fawcett, Mr. Custers and Mr. Nelissen
for the Commission, as well as their replies to questions put by
the Court and by several judges.
10. On 28 May, leave having been granted by the Court,
Mr. Janssens replied in writing to two questions which the Court
had put to him on 8 May 1975 when he had not been in a position to
supply the necessary details immediately. His reply was
communicated to the Delegates of the Commission and to the
Government and gave rise on the part of the latter to written
observations which were received at the registry on 18 June 1975.
On 22 August 1975, the Secretary to the Commission forwarded
to the Registrar certain comments from the applicant union on
those observations. On 26 August, the Registrar communicated these
comments to the Government which informed him, on 16 September,
that it did not think it necessary to revert to the explanations
it had earlier given to the Court.
AS TO THE FACTS
11. The facts of the case may be summarised as follows:
12. The applicant, the National Union of Belgian Police, has
its headquarters at Brussels-Schaerbeek. The union descends from
the Belgian Police Federation founded in 1922 and changed its name
in 1930; in 1939 it was constituted in the form of a
non-profit-making association within the meaning of the Act of
27 June 1921. Associations of this kind have capacity in civil
law.
13. The applicant union is open to all members of the
municipal police, including rural policemen, regardless of rank,
but members of the two State police forces, the criminal police
attached to the prosecuting authorities (police judiciaire {pres}
les parquets) and the gendarmerie, may not at present belong to
it. It numbers police superintendents and deputy superintendents
amongst its members.
The list of the applicant union's members deposited on 21 July
1971, in accordance with law, contained the names of 99 persons;
this was not the whole of its membership but only the "active
members", that is to say, those "who are delegated by the sections
to represent them at the general meeting" and are alone entitled
to vote (Article 5 of the applicant union's articles of
association annexed to the Moniteur belge of 8 July 1960). The
applicant union claims to have had 7,226 paid-up members in 1961
and that their numbers fell to 6,162 in 1971, 6,011 in 1972, 5,896
in 1973 and 5,748 in 1974. It is alleged by the applicant union
that this steep decline of some 20% was due specially to the trade
union consultation policy contested in the present case. The
Government does not dispute the fact of the decline but does not
attribute it to the cause put forward by the applicant.
There being about 12,000 men serving in the municipal police -
whose establishment provides for 13,722 -, at the end of 1974 the
applicant union represented almost half of the members of the
force.
14. The municipal police, whose members are classified as
municipal officials, is entrusted both with functions of an
administrative and crime-deterrent character, as well as with
criminal-police functions. In carrying out its administrative and
crime-deterrent duties, the municipal police is directly subject
to the municipal authorities and placed under the orders of the
burgomasters; on the other hand, in the exercise of its
criminal-police functions, it is subject solely to the authority
of the State and more especially the judicial authorities
({autorites} judiciaires).
The two State police forces are distinct from the municipal
police. The gendarmerie, itself also vested with both
administrative police duties (maintenance of order) and
criminal-police duties, can in addition discharge military duties
in certain circumstances and is organised on military lines. The
criminal police attached to the prosecuting authorities (la police
judiciaire {pres} les parquets) has, for its part, exclusively
criminal-police (de police judiciaire) duties.
The municipal police force amounts to some 13% of municipal
staff and less than 10% of all municipal and provincial staff. At
the end of 1974, municipal staff totalled 88,809 officials to
which number were added the staff of municipal social welfare
boards (28,999), inter-communal associations (12,156) and
provinces (14,260). The gendarmerie and criminal police numbered
respectively 13,392 and 827 members as of 30 June 1970.
15. Under Article 3 of its articles of association, the aim of
the applicant union is "any activity directly or indirectly
relating to the study, protection, development, improvement and
progress of any matter concerning the rights and occupational
interests of the Belgian police, particularly by means of trade
union action."
16. Freedom of association is recognised in Belgium by
Article 20 of the Constitution and is guaranteed in all fields by
the Act of 24 May 1921. Furthermore, Belgium is a party to
International Labour Organisation Conventions no. 87 concerning
Freedom of Association and Protection of the Right to Organise
(Act of 13 July 1951) and no. 98 concerning the Application of the
Principles of the Right to Organise and to Bargain Collectively
(Act of 20 November 1953). These various provisions safeguard,
inter alia, the right freely to form trade unions, the right to
join or not to join them, the right of trade union members freely
to elect trade union representatives and the right of trade unions
freely to organise their administration.
While therefore in Belgian law freedom is the rule for trade
unions in matters of founding, organising, recruitment and
propaganda, the same is not true of consultation of trade unions
by public authorities acting as employers. In order to avoid
having to negotiate with an ever increasing number of parties, the
public authorities have in fact fixed certain criteria for
selection based on the idea of representativeness of trade unions.
They have also introduced this principle in several Acts dealing
with relations between employees and employers in the private
sector, for example the Act of 17 July 1957 on the Health and
Safety of Workers and the Hygiene of Places of Work and Working
Conditions, the Act of 29 May 1962 setting up a National Labour
Council and the Act of 5 December 1968 on Collective Labour
Agreements and Joint Committees.
17. Apart from a Decree of 26 September 1946 referred to below
(paragraph 19), the first regulation on trade union consultation
in the public sector dates back to a Royal Decree of 20 June 1955
applicable to State officials exclusively. The Royal Decree
confines consultation to organisations having a seat on a "trade
union advisory committee" set up within each ministerial
department and a seat in a "general trade union advisory
committee" operating under the aegis of the Prime Minister. These
committees are consulted on all proposals concerning the status of
State officials, organisation of services and work, safety, health
and improvement of places of work.
The representative character of these trade unions is assessed
at two levels, first at the level of the different ministerial
departments and secondly at the level of the State administration
as a whole. The sole criterion for representativeness is the
number of members, determined by elections held in principle every
four years. In fact, the last trade union elections were held in
1959. The elections due to be held in 1963 were postponed sine die
at the request of the large trade union federations, which had
obtained a low percentage of votes in 1959.
In the case of the criminal police attached to the prosecuting
authorities, the Government has reserved the benefit of
consultation for the organisations which are confined to members
of this force (Royal Decree of 21 February 1956); the Government
states that in fact these organisations are in turn affiliated to
the three large Belgian trade union federations. As regards the
gendarmerie, Section 16 para. 2 of the Act of 14 January 1975
provides that members of the gendarmerie may join only
occupational associations composed solely of gendarmes. The
National Staff Union of the gendarmerie has been recognised as the
sole organisation representing members of the corps.
18. There are no general regulations governing relations of
municipal and provincial authorities with trade unions. The
municipal authorities are free to set up trade union consultation
if they so wish. Some of them, such as the towns of Antwerp,
Charleroi, Mons and Verviers, have done so and set up commitees -
generally organised like those which operate at national level -
on which sit delegates of certain representative trade union
organisations. Otherwise there is no organised consultation but
trade unions may, as everywhere else in the country, lodge claims
or make representations on behalf of a member without any
condition of representativeness.
19. The position proves to be very different as regards
relations between the Ministry of the Interior, which is the
supervisory authority, and the staff of municipalities and
provinces.
After a first attempt (a Bill of 1957) had failed, trade union
consultation was introduced at this level by an Act of 27 July
1961. Prior to that there had been no statutory provisions. A
Decree issued by the Regent on 26 September 1946 had set up a
trade union consultative committee at the Ministry of the
Interior. On this committee there were, amongst others, delegates
of the Union of National Associations of Civil Servants and
Municipal Officials, including the secretary general of the
applicant union; but the Government states that the commitee was
of little importance and soon ceased to meet.
20. Section 9 of the Act of 27 July 1961 reads as follows:
"The general arrangements to be made by the King ... shall
be decreed after consulting representatives of those organisations
that best represent the staff of the provinces and
municipalities... The forms of such consultation shall be
determined by the King."
Under the same section the representative organisations are to
be consulted on the following subjects: staffing, recruitment and
promotion conditions for municipal staff, pecuniary status and
salary scales for the staff of provinces and municipalities,
general rules governing certain allowances and bonuses, rules
governing the adjustment of pay scales and pecuniary status in
line with the changes which have occurred since 1 January 1960 in
the pecuniary status of staff of the ministries, conditions for
appointment to the posts of police superintendent and deputy
superintendent and criteria for up-grading.
21. Consultation is important on two counts. First, the
Government is bound to ask for the opinion of the representative
organisations and, secondly, in the course of consultation it
informs the representative organisations of its proposals in order
that they may make known their opinions before any decision is
reached.
The consultation machinery is set in motion for the
preparation of every rule-making instrument - Bill, Royal Decree,
ministerial decree or circular - which relates to the matters
listed above. Royal Decrees and ministerial circulars have been
formulated in this way, usually concerning the entire staff of
provinces and municipalities, but several of them containing
measures peculiar to the municipal police and some valid only for
that force.
22. If an organisation is not recognised as representative, it
is barred from the consultation procedure but may nonetheless,
inter alia, submit claims to the supervisory authority, ask to be
heard by it, refer cases to it and make representations on behalf
of its members.
23. The modalities of consultation of trade unions recognised
as representative were first fixed by a Royal Decree of 23 October
1961. This Decree set up a trade union consultation committee
attached to the Ministry of the Interior, on which the only trade
union delegates were the representatives of the four large trade
union federations listed in the following paragraph (Article 2).
The applicant union applied to the Conseil d'Etat for a
declaration of annulment of the Decree. However, on the day of the
hearing, 15 October 1964, the Moniteur belge published a Royal
Decree of 12 October 1964 withdrawing the provision which was
being challenged. The case was then removed from the list of the
Conseil d'Etat.
24. A Royal Decree of 2 August 1966 re-organised the trade
union consultation in question. While the consultation committee
remained, its membership was radically changed in respect of both
the number and appointment of representatives. The representatives
were no longer to be appointed by specified trade unions but by
"the organisations most representative of the staff of the
provinces and municipalities". Article 2 para. 2 specified what
was to be understood by "most representative":
"Those organisations which are open to all staff of the
provinces and municipalities and which protect such staff's
occupational interests shall be deemed to be the organisations
most representative thereof.
Each such organisation shall make itself known by sending to
the Minister of the Interior by registered post, within forty days
of publication of this Decree in the Moniteur belge, a copy of its
articles of association and a list of its officers. The Minister
of the Interior shall verify whether it complies with the
conditions required and shall notify it of his decision."
Four trade unions, of which the first two have since merged,
were recognised as meeting these criteria: the Liberal Union of
Civil Servants; the Liberal Public Services Union (a member of the
Affiliated Belgian Trade Unions); the Affiliated Public Services
Unions, Provincial and Municipal Sector (a member of the Belgian
General Federation of Labour); and the Affiliated Christian Public
Services Unions, Provincial and Municipal Sector (a member of the
Christian Trade Unions).
It is difficult to specify the number of persons affiliated in
these various organisations. Some of the applicant union's members
are also affiliated to one or other of the large federations. The
Government says that two of these federations have 1,500 policemen
as members.
At least two of the trade union organisations recognised as
representative have technical committees for the municipal police,
which, as occasion arises, deal with problems particular to this
force.
25. On 22 September 1966, the applicant union asked the
Minister of the Interior to consider it as one of the most
representative organisations of staff of provinces and
municipalities for the purposes of the implementation of the
above-mentioned Royal Decree. By letter of 14 February 1967 the
Minister replied as follows: "From the documents you have
submitted it does not appear that your organisation fulfils the
required conditions, namely that it should be open to all the
staff of the provinces and municipalities and protect such staff's
occupational interests".
26. Prior to that, on 25 October 1966, the applicant union had
applied to the Conseil d'Etat for a declaration of annulment of
the Royal Decree of 2 August 1966, alleging that Section 9 of the
Act of 27 July 1961 had been contravened. The applicant contended
that Section 9, which was drafted in very wide terms, implied that
the organisations grouping officials by category and without
regard for their opinions should, subject to their being the most
representative organisations, be consulted on an equal footing
with the organisations in which officials joined together
according to their political feelings and without distinction as
to their occupations. In the applicant's view, the preparatory
work to Section 9 showed that consultation should extend to every
representative organisation which protected the occupational
interests of staff governed by particular staff regulations.
Claiming that three quarters of the men in the municipal police
belonged to it and that the force had its own regulations and
constituted a corps within the personnel of the municipalities;
the applicant thus maintained that it was representative in a
twofold way, the number of its members as compared with the number
of municipal policemen and the special character of their
functions. In the submission of the applicant, the King had acted
ultra vires in stipulating that the condition "representative"
must be confined to organisations open to the whole of provincial
and municipal staff.
The applicant union did not refer to Articles 11 and 14
(art. 11, art. 14) of the Convention nor to Article 20 of the
Belgian Constitution. It submitted, however, albeit in a
subsidiary way, that Article 2 para. 2 of the Royal Decree
violated the principle of trade union freedom in that it made it
"obligatory" for police officers to join "political" trade unions.
27. The Minister of the Interior submitted in reply that
Section 9 para. 1 of the Act of 27 July 1961 provided explicitly
for consultation of the organisations most representative of the
staff of the provinces and municipalities. The Minister added that
the Conseil d'Etat, in its opinion no. L 94 38/2, had taken the
view that there was no objection to considering as the most
representative organisations those which "included staff members
of all categories". The Minister inferred from this that the
application was ill-founded.
28. The Conseil d'Etat dismissed the application on 6 November
1969. It held that "while the criterion of number advanced by the
applicant was acceptable when applied to workers in the private
sector or even to civil servants and officials in large government
departments belonging to the same hierarchical structure and
subject to the same regulations, it cannot be accepted in the
present case since the officers concerned belong to widely
different categories which have no link between them, some being
governed by separate regulations". It further considered "that
this diversity of categories and regulations has the effect of
making the consultation of organisations representing staff much
more difficult; that, in each category, the persons concerned will
tend to claim as many advantages as possible for themselves
without paying any heed to the implications of measures on which
they are consulted for the position of the other staff members,
whereas the authority has to take such implications into account;
that the consultation of the organisations by the Government
cannot in most cases serve any useful purpose unless it concerns
organisations which comprise staff belonging to all categories and
which therefore have to strike some balance in their claims in
order to protect the interests of all their members". It found
"that in considering the organisations representing the
occupational interests of all staff of the provinces and
municipalities to be the organisations most representative of such
staff, the Decree being challenged is not contrary to the
intention of the statute"; "that the applicant is in error in
still maintaining that the contested provision is contrary to the
principle of trade union freedom by making it obligatory for
police officers to join political trade unions; that in fact the
contested provision does not oblige police officers to join any
trade union nor any particular trade union."
The judgment ended with the conclusion "that in the
organisation of public services the King may confine the
consultation of occupational organisations to whichever
organisations are the most representative of the staff as a whole,
which procedure has repeatedly been given statutory confirmation"
(translated from Recueil des {arrets} et avis du Conseil d'Etat,
1969, pp. 941 - 942).
29. In the meantime a Royal Decree of 20 August 1969 had
abolished the committee provided for in the Decree of 2 August
1966, but preserved consultation of the most representative
organisations as provided in Article 2 para. 2 of the 1966 Decree;
since then, such consultation takes place in writing.
30. An Act of 19 December 1974 re-organised the relations
between public authorities and trade unions of officials in the
service of those authorities. Section I of this Act provides that
the system which the Act establishes may be made applicable by the
King - with certain exceptions one of which concerns the "members
of the armed forces" - not only to the staff "of the
administration and other government departments", particularly of
the "services which assist the judicial authorities (pouvoir
judiciaire)", but also to the staff of the provinces and
municipalities including the municipal police.
The Act establishes a procedure of negotiation (Chapter II)
and a procedure of consultation (Chapter III).
For negotiation, the Act provides that the King shall
establish three "general committees" namely, "the Committee for
the National Public Services", "the Committee for Provincial and
Local Public Services", and "the Joint Committee for all Public
Services" (Section 3), as well as "special committees" among which
will be committees competent for "questions relating to the staff"
of provincial or municipal services (Section 4). The King shall
determine "the composition and operation" of these committees
(Section 5) on which only "representative ... organisations" shall
sit from the trade union side (Section 6). Section 7 defines in
detail the criteria of representativeness for each of the three
general committees, Section 8 for the special committees.
Consultation shall take place within "consultation committees"
set up by the King for "services and groups of services comprising
not less than twenty-five officials" (Section 10). Section 12
provides that "the trade union organisations represented on a
special negotiating committee shall be entitled to appoint
delegates to sit on the consultation committees set up within the
competence of that committee".
There will be negotiations on "the basic regulations"
concerning "staff administration matters", "pecuniary status",
"pension schemes", "relations with trade union organisations", and
"the organisation of the social services"; on "regulations,
internal measures, or directives, of a general nature relating to
the subsequent fixing of staff structures, to working hours or to
the organisation of work"; lastly, on Bills concerning any of
these various matters (Section 2). There will be consultation for
"decisions determining the staff structure of the services covered
by the consultation committee in question", "regulations which the
King has not specified as basic regulations", etc. (Section 11).
In its observations of 18 February 1975, the applicant union
expressed the opinion that the present case would "probably become
pointless" "if the Act of 19 December 1974 became applicable to
municipal officials".
At hearings of 8 and 9 May 1975, the Government stressed that
the application of the 1974 Act to provincial and municipal staff
would not be an easy matter and would require more time. The
Government consider that it may in any case be inferred from the
text and the preparatory work of the Act that even when it becomes
applicable to such staff it will not change the trade union status
in a way favourable to category-based unions. In its view, the
applicant union will not be entitled to sit on a general or
special negotiating committee.
The applicant accordingly now feels that "it is doubtful
wether the new law will give just satisfaction to the union" and
has so informed the Court through the Commission.
31. In its application lodged with the Commission on 5 March
1970, the National Union of Belgian Police alleged violation of
Articles 11 and 14 of the Convention in conjunction with
Article 17 (art. 17 + 11, art. 17 + 14), in that the Belgian
authorities refused to recognise it as a representative
organisation, thus debarring it from the consultation provided for
by the Act of 27 July 1961. The union also claimed damages which
it provisionally assessed at 100,000 Belgian francs.
The Commission declared the application admissible by a final
decision of 8 February 1972, after having rejected on 28 May 1971
certain of the preliminary objections made by the respondent
Government.
During the examination of the merits the applicant union
confined itself to relying on Article 11 (art. 11), both on its
own and in conjunction with Article 14 (art. 14 + 11).
32. In its report of 27 May 1974, the Commission expressed the
opinion:
- unanimously, that the State, whether acting as "legislator"
or "employer", assumes obligations within the scope of Article 11
para. 1 (art. 11-1) of the Convention;
- by eight votes to five, that the right to consultation and,
more generally, freedom to bargain collectively are important and
even essential elements of trade union action falling within the
scope of Article 11 para. 1 (art. 11-1);
- by eight votes to five, that this right to consultation is
not however unlimited, the limit being, in the case of the
applicant union, the existence of an objective criterion for
representativeness;
- unanimously, that the regulations at issue on trade union
consultation in Belgium do not constitute a breach of Article 11
para. 1 (art. 11-1) of the Convention;
- unanimously, that the difference in treatment introduced by
Belgian legislation between different categories of unions is
justified in the circumstances of the case and is consistent with
Articles 11 and 14 (art. 14 + 11) of the Convention taken
together.
The report contains a separate concurring opinion to which
four other members of the Commission subscribed.
33. The Government made the following final submissions at the
oral hearing on 8 May 1975 in the afternoon:
"May it please the Court:
- in the first place, Article 11 (art. 11) does not apply in
the present case and there is therefore no reason to consider
whether there has been violation of Article 14, taken in
conjunction with Article 11 (art. 14 + 11);
- alternatively, there has been violation neither of Article
11, (art. 11), nor of Article 14 in conjunction with Article 11
(art. 14 + 11)."
AS TO THE LAW
34. The applicant's complaints may be summarised as follows:
The National Union of Belgian Police complains of the
Government not recognising it as one of the most representative
organisations that the Ministry of the Interior is required to
consult under the Act of 27 July 1961, which relates to such
matters as staff structures, conditions of recruitment and
promotion, pecuniary status and salary scales of provincial and
municipal staff. The applicant union, which is excluded from this
consultation as regards both questions of interest to all such
staff and questions peculiar to the municipal police, considers
that it is put at a disadvantage compared with the three trade
unions open to that staff as a whole, as defined in Article 2
para. 2 of the Royal Decree of 2 August 1966. The applicant
submits that this provision greatly restricts its field of action,
thereby tending to oblige the members of the municipal police to
join the organisations considered to be "representative" but
having a "political" character incompatible with the "special
vocation" of the police. The applicant union further maintains
that the Government has, on the other hand, agreed to take account
of this special vocation in the case of the two other police
forces, wich are subject to State authority, namely the criminal
police attached to the prosecuting authorities (Royal Decree of
21 February 1956) and the gendarmerie (letter of 17 March 1972 and
subsequently the Act of 14 January 1975).
On these various points, the applicant relies on Article 11
(art. 11) of the Convention, considered both on its own and in
conjunction with Article 14 (art. 14 + 11).
35. Having come to the conclusion that there was no violation
of the Convention, the Commission referred the case to the Court,
emphasising the importance of the questions that arose therein on
the interpretation and application of those two Articles (art. 11,
art. 14).
36. Having regard to the information at its disposal
concerning the Act of 19 December 1974 and its state of
application (paragraph 30 above), the Court considers that there
is no call in the present case to take account of the said Act;
moreover, neither the Commission nor the Government have invited
the Court to decide the case on the basis of this Act.
I. On the alleged violation of Article 11 (art. 11)
37. Article 11 para. 1 (art. 11-1) of the Convention reads:
"Everyone has the right to freedom of peaceful assembly and to
freedom of association with others, including the right to form
and to join trade unions for the protection of his interests."
38. The majority of the Commission has expressed the opinion
that the essential components of trade union activity, which in
its view include the right to be consulted, come within the scope
of the provision cited above.
The Court notes that while Article 11 para. 1 (art. 11-1)
presents trade union freedom as one form or a special aspect of
freedom of association, the Article (art. 11) does not guarantee
any particular treatment of trade unions, or their members, by the
State, such as the right to be consulted by it. Not only is this
latter right not mentioned in Article 11 para. 1 (art. 11-1), but
neither can it be said that all the Contracting States in general
incorporate it in their national law or practice, or that it is
indispensable for the effective enjoyment of trade union freedom.
It is thus not an element necessarily inherent in a right
guaranteed by the Convention, which distinguishes it from the
"right to a court" embodied in Article 6 (art. 6) (Golder judgment
of 21 February 1975, Series A no. 18, p. 18, para. 36).
In addition, trade union matters are dealt with in detail in
another convention, also drawn up within the framework of the
Council of Europe, namely the Social Charter of 18 October 1961.
Article 6 para. 1 of the Charter binds the Contracting States "to
promote joint consultation between workers and employers". The
prudence of the terms used shows that the Charter does not provide
for a real right to consultation. Besides, Article 20 permits a
ratifying State not to accept the undertaking in Article 6 para.
1. Thus it cannot be supposed that such a right derives by
implication from Article 11 para. 1 (art. 11-1) of the 1950
Convention, which incidentally would amount to admitting that the
1961 Charter took a retrograde step in this domain.
39. The Court does not, however, share the view expressed by
the minority in the Commission who describe the phrase "for the
protection of his interests" as redundant. These words, clearly
denoting purpose, show that the Convention safeguards freedom to
protect the occupational interests of trade union members by trade
union action, the conduct and development of which the Contracting
States must both permit and make possible. In the opinion of the
Court, it follows that the members of a trade union have a right,
in order to protect their interests, that the trade union should
be heard. Article 11 para. 1 (art. 11-1) certainly leaves each
State a free choice of the means to be used towards this end.
While consultation is one of these means, there are others. What
the Convention requires is that under national law trade unions
should be enabled, in conditions not at variance with Article 11
(art. 11), to strive for the protection of their members'
interests.
40. No-one disputes the fact that the applicant union can
engage in various kinds of activity {vis-a-vis} the Government. It
is open to it, for instance, to present claims and to make
representations for the protection of the interests of its members
or certain of them. Nor does the applicant union in any way allege
that the steps it takes are ignored by the Government. In these
circumstances, the fact alone that the Minister of the Interior
does not consult the applicant under the Act of 27 July 1961 does
not constitute a breach of Article 11 para. 1 (art. 11-1)
considered on its own.
41. As regards the alleged infringement of personal freedom to
join or remain a member of the applicant union, the Court stresses
the fact that every member of the municipal police retains this
freedom as of a right, notwithstanding the Royal Decree of
2 August 1966. It may be the fact that the steady and appreciable
decline in the membership of the National Union of Belgian Police
is to be explained at least in part, as the applicant maintains,
by the disadvantage the applicant is placed at compared with trade
unions enjoying a more favourable position. It may be the fact too
that this state of affairs is capable of diminishing the
usefulness and practical value of belonging to the applicant
union. However, it is brought about by Belgium's general policy of
restricting the number of organisations to be consulted. This
policy is not on its own incompatible with trade union freedom;
the steps taken to implement it escape supervision by the Court
provided that they do not contravene Articles 11 and 14
(art. 14 + 11) read in conjunction.
42. Having thus found that there is no violation of paragraph
1 of Article 11 (art. 11-1), the Court is not called upon to have
regard to paragraph 2 (art. 11-2), on which in any case both the
Commission and the Government stated they did not rely.
II. As to the alleged violation of Articles 11
and 14 (art. 11, art. 14)
43. Article 14 (art. 14) is worded as follows: "The enjoyment
of the rights and freedoms set forth in this Convention shall be
secured without discrimination on any ground such as sex, race,
colour, language, religion, political or other opinion, national
or social origin, association with a national minority, property,
birth or other status."
44. Although the Court has found no violation of Article 11
para. 1 (art. 11-1), it has to be ascertained whether the
differences in treatment complained of by the applicant union
contravene Articles 11 and 14 (art. 14 + 11) taken together.
Although Article 14 (art. 14) has no independent existence, it is
complementary to the other normative provisions of the Convention
and Protocols: it safeguards individuals, or groups of
individuals, placed in comparable situations, from all
discrimination in the enjoyment of the rights and freedoms set
forth in those provisions. A measure which in itself is in
conformity with the requirements of the Article enshrining the
right or freedom in question may therefore infringe this Article
when read in conjunction with Article 14 (art. 14) for the reason
that it is of a discriminatory nature. It is as though Article 14
(art. 14) formed an integral part of each of the Articles laying
down rights and freedoms whatever their nature (case relating to
certain aspects of the laws on the use of languages in education
in Belgium, judgment of 23 July 1968, Series A no. 6, pp. 33 - 34,
para. 9).
These considerations apply in particular where a right
embodied in the Convention and the corresponding obligation on the
part of the State are not defined precisely, and consequently the
State has a wide choice of the means for making the exercise of
the right possible and effective. As the Court has noted above at
paragraph 39, Article 11 para. 1 (art. 11-1) enunciates a right of
this kind.
45. The Court has already found that the applicant is at a
disadvantage compared with certain other trade unions. The
subject-matter of the disadvantage, i.e., consultation, is no
doubt one which in principle is left by Article 11 para. 1
(art. 11-1) to the discretion of the Contracting States, but it
constitutes one of the modalities of the exercise of a right
guaranteed by this provision as it has been interpreted by the
Court at paragraph 39 above, i.e., the right of the members of a
trade union that their union be heard in the protection of their
interests. Belgium has in fact instituted a system of consultation
in its relations with provincial and municipal staff as well as
with its own officials; the State has selected consultation as one
of the means of making possible the conduct and development by
trade unions of collective action in the protection of their
members' occupational interests. Accordingly, Article 14 (art. 14)
is pertinent in the present context.
46. It is not every distinction, however, that amounts to
discrimination. In the judgment cited above, the Court stated that
"in spite of the very general wording of the French version ("sans
distinction aucune"), Article 14 (art. 14) does not forbid every
difference in treatment in the exercise of the rights and freedoms
recognised". Taking care to identify "the criteria which enable a
determination to be made as to whether or not a given difference
in treatment ... contravenes Article 14 (art. 14)", the Court held
that "the principle of equality of treatment is violated if the
distinction has no objective and reasonable justification", and
that "the existence of such a justification must be assessed in
relation to the aim and effects of the measure under
consideration, regard being had to the principles which normally
prevail in democratic societies". The Court went on to point out
that "a difference of treatment in the exercise of a right laid
down in the Convention must not only pursue a legitimate aim:
Article 14 (art. 14) is likewise violated when it is clearly
established that there is no reasonable relationship of
proportionality between the means employed and the aim sought to
be realised" (ibid. p. 34, para. 10).
47. It is the duty of the Court to see whether the differences
of treatment at issue have this kind of discriminatory character.
In so doing, the Court "cannot assume the {role} of the competent
national authorities" which "remain free to choose the measures
which they consider appropriate in those matters which are
governed by the Convention"; "review by the Court concerns only
the conformity of these measures with the requirements of
Convention" (ibid. p. 35, para. 10).
48. The applicant union complains of not being a body which
must be consulted by the Ministry of the Interior, like the three
trade unions open to all provincial and municipal staff, on
proposals of interest to the municipal police, no matter whether
such proposals concern all categories of municipal officials or
particularly the police.
As the Court has pointed out above, the Royal Decree of
2 August 1966 has in this respect caused inequality of treatment
to the prejudice of the "category-based" organisations such as the
applicant union. The Government has urged that it wished to avoid
"trade union anarchy" and considered it necessary "to ensure a
coherent and balanced staff policy, taking due account of the
occupational interests of all provincial and communal staff". This
is a legitimate aim in itself and the Court has no reason to think
that the Government had other and ill-intentioned designs
underlying Article 2 para. 2 of the above Royal Decree. In
particular, there is nothing to show that the authorities intended
to confer on the three large trade union organisations, on account
of their all being politically committed, an exlusive privilege in
the matter; besides, if there existed or were to exist a trade
union organisation without political leanings open to all
provincial and municipal staff and protecting their occupational
interests, the provision at issue would compel the Minister of the
Interior to consult that organisation too.
The applicant union has stated, it is true, that it is hard to
see "how the Government can claim that it is in the general
interest to avoid fragmentation of trade union organisations in
matters connected with the municipal police, when the Government
itself has kept separate the trade union activities of the
criminal police and has recognised a category-based apolitical
union as the only organisation representing members of the
gendarmerie". In the Court's opinion, however, Articles 11 and 14
(art. 11, art. 14) of the Convention do not oblige Belgium to set
up for provincial and municipal staff, and for the municipal
police in particular, a consultation system analogous to the one
in operation for State officials, including members of the
criminal police attached to the prosecuting authorities and of the
gendarmerie.
49. It remains to be seen whether the disadvantages to which
members of the applicant union are put compared with members of
the trade unions consulted under the Act of 27 July 1961 is
justified not only in principle (paragraph 48 above) but also in
scope.
The answer seems clear insofar as consultation covers
questions of a general nature which are of interest to all
provincial and municipal staff: in this regard, the measure
contained in Article 2 para. 2 of the Royal Decree of 2 August
1966 is a proper means of attaining the legitimate aim sought to
be realised.
Finally, the Court has examined the question whether
discrimination, contrary to Articles 11 and 14 (art. 14 + 11)
taken together, results from the further fact of denying the
applicant union the right to be consulted on certain matters which
concern the municipal police alone, for example conditions for
appointment as superintendent or deputy superintendent (Royal
Decree of 12 April 1965 and ministerial circular of 18 May 1965,
both published in the Moniteur belge of 21 May 1965). These
specific matters represent only a part of the matters subject to
obligatory consultation. Moreover, special questions may also
arise concerning various other categories of provincial and
municipal staff, which, if they were to combine in category based
trade unions, would have no right to consultation either. It is
understandable therefore that the Government has not felt bound to
make exceptions which might have finished by leaving the rule laid
down in Article 2 para. 2 of the Royal Decree of 2 August 1966
devoid of significance. The Court is of the opinion that the
uniform nature of the rule does not justify the conclusion that
the Government has exceeded the limits of its freedoms to lay down
the measures it deems appropriate in its relations with the trade
unions. The Court considers that it has not been clearly
established that the disadvantage suffered by the applicant is
excessive in relation to the legitimate aim pursued by the
Government. The principle of proportionality has therefore not
been offended.
III. As to the application of Article 50 (art. 50)
50. The Court, having thus found that there has been no
violation of the Convention, considers that in the present case
the question of the application of Article 50 (art. 50) of the
Convention does not arise.
FOR THESE REASONS, THE COURT
1. Holds unanimously that there has been no breach of
Article 11 (art. 11);
2. Holds by ten votes to four that there has been no breach of
Articles 11 and 14 (art. 14 + 11) taken together.
Done in English and French, the French text being authentic,
at the Human Rights Building, Strasbourg, this twenty-seventh day
of October one thousand nine hundred and seventy-five.
For the President
Signed: Hermann MOSLER
Vice-President
Signed: {Marc-Andre} EISSEN
Registrar
The following separate opinions are annexed to the present
judgment in accordance with Article 51 para. 2 (art. 51-2) of the
Convention and Rule 50 para. 2:
- opinion of Judge Zekia;
- joint opinion of Judges Wiarda, Ganshof van der Meersch and
Bindschedler-Robert;
- opinion of Judge Sir Gerald Fitzmaurice.
Initialled: H. M.
Initialled: M.-A. E.
SEPARATE OPINION OF JUDGE ZEKIA
The factual aspect of the case
The facts relating to this case are given in the first part of
the judgment of the Court. I need not recapitulate them. I will
confine myself by referring very briefly to facts which I consider
indispensable for expressing my views on the legal aspect of the
case.
The legal aspect
A. Whether Article 11 para. 1 (art. 11-1)
of the Convention is violated
The respondent Government, by various royal decrees
promulgated in the years 1946, 1955, 1961, 1964, 1966, 1969 and by
an Act of 19 December 1974, conferred the right of consultation,
in one form or another, on the organisations which were open to
all staff of the provinces and municipalities and which for this
reason were considered to have complied with the requirement of
being a "most representative" body.
For trade unions the right of consultation by public
authorities on matters vital to their interests undoubtedly is of
importance: (a) the Government is bound to seek the opinion of the
organisation entitled to be consulted on subjects such as
recruitment to the service, promotion conditions, pay scales,
pecuniary and pension rights and so on; (b) furthermore, the
Government makes known to such organisations, in advance, the
decisions intended to be taken on subjects affecting their
interests in one way or another. Organisations therefore are
afforded the opportunity of putting forward their opinion before a
decision material for their interests is finally taken by the
authorities.
The Minister of the Interior, by his letter of 14 February
1967, refused to acknowledge the applicant union as one entitled
to be consulted by public authorities on matters already referred
to, on the ground that from the documents it had submitted - the
constitution and the articles of association of the applicant
union (the National Union of Belgian Police) - he found that there
was no compliance with the requirements of being open to all the
staff of the provinces and municipalities and thereby protecting
the occupational interests of all such staff.
Does this refusal to confer the right to consultation, in the
light of the facts and the relevant provisions of law, amount to
an infringement of the right "to form and to join trade unions for
the protection of his interests", as provided by Article 11
para. 1 (art. 11-1) of the Convention?
My short-cut approach for an answer is as follows:
The determining factors to be considered are two.
(1) (a) Could the right, sought by the applicant union, for
consultation be regarded as sine qua non for a person having the
right to freedom of association and to form or join trade unions
for the protection of his interests? In other words, whether one
can or cannot conceive of a right referred to above only if it is
also accompanied by the right to consultation.
The answer to this is obviously a negative one.
(b) Let us take the less stringent test. Could a right to be
consulted be regarded as a constituent element of, or as inherent
in and inseparable from, the right to freedom of association and
to form and join a trade union ...?
My answer to this is also in the negative. Taking into account
the wide sphere of operation pertaining to trade union activities,
my answer to the above could not be otherwise.
(2) Ought such a right of consultation to be accepted as of
vital importance for the activities of a trade union within the
frame of the normal concept of a trade union?
I will answer this also in the negative but with a certain
amount of hesitation. In this connection, one has to bear in mind
the fact that organisations of the status of the applicant union
have the right to make their claims to the appropriate authorities
and also to be heard by them on the matters appertaining to their
status and interests, although they are not entitled to any
information in advance as to the measures (executive or
administrative) intended to be taken by the Government or its
organs. This to some extent, but not to a full extent, alleviates
the hardship incurred by the denial by the Government of the right
of consultation to the applicant union.
Time may however come, although I am not sure that it has not
come, when the right of consultation, like the right of collective
bargaining, will be taken for granted and considered predominant
within the scope of the normal activities of a trade union. In
such an eventuality the right to be consulted will have to be
recognised as inherently included in Article 11 para. 1
(art. 11-1).
I share the view therefore that there was no violation of
Article 11 para. 1 (art. 11-1) by the respondent Government.
I pass now to the consideration of the second outstanding
question which is by no means an easy one to tackle.
B. Is there a breach of the Convention
when Article 11 para. 1 is taken in conjunction
with Article 14 (art. 14 + 11-1)?
In my view, Article 11 para. 1 (art. 11-1) deals with the
recognition and with the conferment of a right to freedom of
association including the right to form and join trade unions for
the protection of the would-be members' interests, whereas
Article 14 (art. 14) deals with the obligation of a State to
secure the enjoyment of rights and freedoms set forth in the
Convention, and the right referred to is undoubtedly one included
therein.
The phrase "to secure the enjoyment of the rights and
freedoms" (la jouissance des droits et {libertes}) refers to the
manner in which a right conferred by other Articles of the
Convention is to be implemented and made use of.
A State is bound to secure without discrimination the
enjoyment of such a right.
The right of a trade union to be consulted by the Government
is not, at any rate expressly, among the rights enumerated in the
Convention. Such right, however, might very well be recognised as
an ancillary or consequential right in the enjoyment of the right
embodied in Article 11 para. 1 (art. 11-1).
Article 11 (art. 11) begins with the words "Everyone has the
right ..." The wording itself does away with the necessity of
making provision for non-discrimination. When a right is conferred
on everybody without qualification or limitation, it goes without
saying that it is granted without discrimination on any ground.
The State undertakes under Article 14 (art. 14) not only a
mere recognition of the rights in the Convention without
discrimination, but goes further and assumes responsibility for
the way such rights are to be utilised where the Government takes
part directly or indirectly in the mode of such utilisation.
The enjoyment of a right is different, to my mind, from the
acquisition and the recognition of a right. It is therefore
relevant to consider whether the regulations made by the Belgian
Government on trade union consultation constitute a breach of
Article 11 para. 1 taken together with Article 14 (art. 14 +
11-1).
The judgment of the Court deals in extenso with the relevant
facts and with submissions on legal points advanced by both sides.
I need not reiterate them. It suffices for me here to make certain
observations on certain salient points relating to the issue under
consideration.
One has to take into account the "pros and cons" embodied in
the submissions made by both sides.
In the first place, it can hardly be disputed that the right
to consultation conferred on a trade union is a very important
one. In this respect I agree to a great extent, if not to the full
extent, with the Commission's majority opinion expressed in its
report of 27 May 1974 (paragraph 76 in fine): "the right to
consultation and at a more general level, the freedom to bargain
collectively, are important and even essential elements of trade
union action falling within the scope of Article 11 para. 1
(art. 11-1)".
Nor can it be disputed that the applicant union is placed at a
disadvantage compared with the status of the other trade unions
that enjoy the right of consultation.
From the above it can easily be deduced that the applicant
union has been treated discriminatorily.
We come now to the crucial point, namely as to whether this
treatment amounts to a discrimination in the enjoyment of the
right to form and join a trade union, within the meaning and scope
of Article 14 (art. 14) of the Convention.
Here we may be immensely assisted by the criteria enunciated
by this Court in the Belgian "Linguistic" case. I quote a few
extracts from the said judgment:
"The principle of equality of treatment is violated if the
distinction has no objective and reasonable justification. The
existence of such justification must be assessed in relation to
the aim and effects of the measure under consideration, regard
being had to the principles which normally prevail in democratic
societies. A difference of treatment ... must not only pursue a
legitimate aim: Article 14 (art. 14) is likewise violated when it
is clearly established that there is no reasonable relationship of
proportionality between the means employed and the aim sought to
be realised."
(Case relating to certain aspects of the laws on the use of
languages in education in Belgium, judgment of 23 July 1968,
Series A no. 6, p. 34, para. 10).
There remains the application of the above criteria to the
facts of this case.
The main reason advanced on behalf of the Government for the
refusal to recognise the right of consultation for the applicant
union is the one indicated by the Minister of the Interior in his
letter of 14 February 1967 to which I have already referred. In
that letter it was stated that the articles of association of the
applicant union did not keep the door open, for membership, to all
the staff of the provinces and of municipalities and did not
protect the interests of such staff, the underlying principle of
these requirements being the "most representative" theory adopted
as the criterion for acquiring the right of consultation. In
support of the soundness and the necessity for the adoption of
this criterion, we have been told in effect that if the right of
consultation were to be conferred on every trade union, then the
ever increasing number of the trade unions, on the one hand, and
the diversity of their problems touching on their interests, on
the other hand, would render consultation impossible or useless
and the whole thing would result in chaos or anarchy. I must admit
that this is a summary of my impressions from addresses made and
documents submitted on behalf of the Government. My impressions
may not be exact.
The applicant union, on the other hand, maintains that it has
a long history in the service of the country and that the union
was descended from the Belgian Police Federation founded in 1922
and its members in their twofold capacity are entrusted with
important duties. In their capacity as an administrative police
force they deal with matters such as traffic control, censuses,
supervision of building and passports. In their second capacity
they act as criminal police carrying heavy responsibilities in the
investigation of crimes and offences.
The applicant union is of a non-political character. The
non-recognition to the applicant union of the right of
consultation, has adversely and heavily hit the union. From 7,226
in 1961, the membership of the union dropped to 5,748 in 1974.
Although the members of the applicant union in discharging
their administrative duties come under the supervision of the
municipal authorities, in their capacity as a criminal police
force, they are answerable at national level to the Government. In
addition, they have their own professional secrets which they
might have to disclose to other union members if they were to be
affiliated to them for the purpose of qualifying themselves for
the right of consultation.
It has been argued on the part of the Government that the
applicant union was entitled to submit claims and make
representations to be heard on matters relating to the interests
of their members. Since this is the case, one wonders what would
be the additional amount of inconvenience to the Government if the
right to consultation were not withheld from the applicant union.
In other words, I am inclined to the view that the administerial
difficulties and the necessity of restricting and limiting the
number of trade unions entitled to the right of consultation - in
any case as far as the applicant union is concerned - were
over-emphasised.
Having considered the case as a whole, I have come to the
conclusion that in the light of the guidelines enunciated by this
Court in the Belgian "Linguistic" case cited already, there was
neither reasonable justification nor reasonable relationship of
proportionality in withholding the right of consultation from the
applicant union. It seems to me therefore that the Belgian
Government has violated Article 14 (art. 14) of the Convention in
respect of a right emanating from Article 11 para. 1 (art. 11-1).
JOINT SEPARATE OPINION OF JUDGES WIARDA, GANSHOF
VAN DER MEERSCH AND BINDSCHEDLER-ROBERT
(Translation)
We agree in general with paragraphs 1 to 48 of the judgment
but, to our regret, we are unable to associate ourselves with the
conclusion in paragraph 49.
The applicant union is the only trade union, in the strict
sense of the term, in which combine members of the Belgian
municipal police, and it comprises a very large proportion of
them; as such, it is representative of this category of officials.
Yet the applicant union is excluded from the benefit of the
obligatory consultation provided for by the Act of 27 July 1961 on
the ground that it fails to fulfil one of the conditions of
representativeness defined in Article 2 para. 2 of the Royal
Decree of 2 August 1966, that of being "open to all staff of the
provinces and municipalities".
Is is stated in paragraph 48 of the judgment that the aim
sought to be achieved by Belgium in issuing the regulations at
issue - to avoid "trade union anarchy" and "to ensure a coherent
and balanced staff policy taking due account of the occupational
interests of all provincial and communal staff" - is a legitimate
aim in itself. We share the opinion of the majority of the Court
on this point; nevertheless, the pursuit of the aim in question
would in our view not only not exclude, but even demand, the
taking into consideration of the specific occupational interests
of certain categories of officials. While we accept, like the
majority, that the measure contained in Article 2 para. 2 of the
Royal Decree of 2 August 1966 constitutes a proper means of
attaining that end insofar as consultation covers questions of a
general nature which are of interest to all provincial and
municipal staff, the same is not true of matters peculiar to the
municipal police.
These matters are both numerous and important. As explained in
paragraph 14 of the judgment, the municipal police combine
functions of two fundamentally different kinds, those of
administrative and crime-deterrent police and those of criminal
police; in the exercise of these different functions the municipal
police is subject to separate authorities. By reason of the very
nature of its various functions, the municipal police is in a
position which is basically different from that of other
provincial and municipal staff. It follows that the occupational
interests of the members of the municipal police do not invariably
coincide with those of the other staff and in some instances are
totally disparate. The responsible authorities are quite aware of
this, as they often make regulations valid solely for the
municipal police - for example, the Royal Decree of 12 April 1965
and ministerial circular of 18 May 1965 on the qualifications for
the post of superintendent or deputy superintendent (Moniteur
belge of 21 May 1965) - or constituting exceptions, as regards
that force, to the rules applicable in general to all provincial
and municipal staff.
For the observance of the obligations binding upon it under
Articles 11 and 14 (art. 14+11) of the Convention, taken in
conjunction, the Government should therefore, in specific matters
such as those, consult the applicant union in which combine the
persons mainly interested. This would not lead to any real danger
of "trade union anarchy". The disadvantage suffered by the members
of the applicant union in the protection of their occupational
interests by reason of the uniform and inflexible character of the
criterion laid down by Article 2 para. 2 of the Royal Decree of
2 August 1966 cannot be justified; it necessarily entails
discrimination compared with the members of the trade unions which
are consulted under the Act of 27 July 1961.
SEPARATE OPINION OF JUDGE SIR GERALD FITZMAURICE
I.
1. I agree with the judgment of the Court in the present case
that there has been no infraction of Article 11 (art. 11) of the
European Convention on Human Rights. Nevertheless, my approach to
its interpretation differs in certain important respects from that
of the Court. As regards Article 14 (art. 14) I must differ
entirely, inasmuch as I consider that Article (art. 14) to be
totally irrelevant and inapplicable so soon as it is found - as
the Court's judgment does find - that the right or freedom, the
enjoyment of which must not be subjected to discrimination
contrary to Article 14 (art. 14), is not a right or freedom "set
forth" (vide Article 14) (art. 14) in Article 11 (art. 11) or any
other provision of the Convention. Thus for me it is not so much a
question of whether, in the present case, there has or has not
been discrimination, as that this question does not arise. If it
did arise for me, I should hold that there had been discrimination
for the same reasons as those stated in the joint separate opinion
of Judges Wiarda, Ganshof van der Meersch and Bindschedler-Robert
in this case.
2. However, before I come to these matters I would like to
deal with certain others of a more general character, raised by
the written and oral arguments of the Commission in the present
case - matters which concern the interpretation and application of
the Convention as a whole.
3. In paragraph 56 of its report in the present case, the
Commission referred to a previous report made by it - in the
Golder case <1>. After recalling the views as to the principles of
interpretation applicable to the European Convention which it had
expressed in paragraphs 44 - 46 of the latter (Golder) report <2>,
it went on to quote verbatim the following passage from
paragraph 57 of that report, on which it was stated that "special
emphasis" was laid:-
--------------------------------
<1> In which the Court pronounced judgment on 21 February
1975.
<2> Report dated 1 June 1973 in relation to Application no.
4451/70 (see Series B no. 16, p. 12 et seq.).
"The overriding function of the Convention is to protect the
rights of individuals and not to lay down as between States mutual
obligations which are to be restrictively interpreted having
regard to the sovereignty of these States. On the contrary the
role of the Convention and the function of its interpretation is
to make protection of the individual effective."
(- "but only", it should at least have been added, "within the
limits of the Convention as such").
4. The opinion expressed in the above-quoted passage has been
vigorously developed on behalf of the Commission in two later
cases <3>, also, like the present National Union of Belgian Police
case, involving questions of trade union rights arising out of
Articles 11 and 14 (art. 11, art. 14) of the Convention, very
similar to those in issue in the present case. Although the Court
has not yet pronounced itself on these other cases, the public
oral arguments in respect of them have been delivered, and the
verbatim record of them is available <4>. I can therefore properly
comment on them to the extent at least that they are relevant to
the parallel questions at issue in the present (National Union of
Belgian Police) case.
--------------------------------
<3> The Swedish Engine Drivers' Union and Schmidt and
{Dahlstrom} cases (Applications nos. 5614/72 and 5589/72, reports
of the Commission of 27 May and 17 July 1974, documents D 64.180
and D 68.252 (rev.)).
<4> Documents CDH (75) 65 and 66 (hearings of 23, 24 and
25 September 1975).
5. The passage quoted in paragraph 3 above is obviously
correct in one respect, where it says that it is not the function
of the Convention "to lay down as between States mutual
obligations" - that is to say obligations of the type where
performance by each party of its obligations is conditional on a
corresponding performance by the others. The obligations of the
Human Rights Convention are objective obligations, which each
party is independently bound to carry out. Non-performance could
not, in principle, and special circumstances apart, become
excusable merely on the ground of a failure to perform by another
party. However, this in no way disposes of the quite separate
question of whether those obligations are to be construed
liberally or conservatively (terms which I prefer to broad or
extensive on the one hand, and narrow and restrictive on the
other).
6. This question of construction I dealt with in some detail
in paragraphs 32 - 39 (more especially 38 and 39) of the
dissenting part of my separate opinion in the Golder case. The
Commission has had an opportunity in the present (Belgian Police)
case to answer the points I then made, but it has not done so. The
passage quoted in paragraph 3 above contained no answers to them,
their essential feature being that they consisted largely of
statements of incontrovertible fact, not simply opinion. The
European Convention on Human Rights was a Convention of a highly
novel character that had never before been concluded; it did
involve the Contracting Parties in obligations of a kind
governments had never previously undertaken, and concepts which,
only twelve years previously perhaps (before 1940), would have
been regarded not only as unthinkable, but as being quite outside
the normal framework of international law - particularly as
regards the revolutionary notion of the right of the individual to
petition in an international forum against his own government; and
for these reasons governments, though they caused the Convention
to be drawn up, were slow to bind themselves to it as actual
parties, and still slower to accept the separately provided for
right of individual petition, as to which they have retained the
faculty to accept it only temporarily, and to free themselves from
it in due course if they so desire. And it is such separate and
voluntarily continued acceptance alone that has given the Court
and the Commission jurisdiction to hear and determine cases of
this class - to which the present one, like the Golder case,
belongs.
7. In such circumstances, can it really be contended with any
credibility, as was done in the later arguments before the Court
<5>, which I mentioned in paragraph 4 above, that "the whole
notion that it [the Convention] has to be understood in terms of
the intention of the parties in 1949/50 ... is quite
unrealsistic"? What would be unrealistic would be any other view
than that, even though what the parties then intended may not be
the sole applicable criterion. But to pretend that it is not at
least one of the most important of the applicable criteria - that
it must even be excluded entirely - this is what would lack
realism and reason.
--------------------------------
<5> See CDH (75) 65, p. 3.
8. The remark which I have just cited was followed up and
stressed by another, wich I here quote somewhat out of context - a
lapse which I will put right in a moment. It was to this effect,
namely that "one must not be influenced by what governments may
have thought they were achieving or were trying to achieve in 1949
and 1950." <6> Not even to be "influenced by" is surely to go
rather far, since it seems to suggest that one should actually
ignore or take no serious account of what the governments thought.
This is not a tenable view; and with regard to it I believe it is
pertinent to remember that the functioning of the European
Convention, and of its enforcement and judicial machinery, is
watched by non-European Governments who would be even more
hesitant to subscribe to the right of individual petition than the
European governments were in 1949/50 - as is clearly shown by the
continuing lack of any move to introduce a similar concept, or
machinery, into the Universal Covenants of Human Rights. There is
a risk in my opinion that such governments would be seriously
deterred from ever doing so if it appeared that one of the
consequences was liable to be that the limitations which they
intended as to the scope of the relevant covenant or convention
may not be respected by the organs of enforcement.
--------------------------------
<6> Loc. cit., p. 3.
9. The context of the remark I quoted early in paragraph 8
above was as follows. The speaker had expressed the view that the
European Convention, "although in form a treaty", was not "a
treaty in the traditional sense" but was really in the nature of a
"constitutional instrument" (the intended inference presumably
being that the ordinary rules of treaty interpretation would not
necessarily apply to it). The speaker went on to point out that
the article on interpretation in the Vienna Convention on the Law
of Treaties (Article 31) made no mention of the intentions of the
parties, but rather of the object and purpose of the treaty. There
then followed the passage quoted in paragraph 8 above, preceded by
the words, "therefore, even if it [the European Convention] is
regarded as a treaty, one must not be influenced by what
governments may have thought", etc. This chain of reasoning calls
for the following observations:
(i) The objects and purposes of a treaty are not something
that exist in abstracto: they follow from and are closely bound up
with the intentions of the parties, as expressed in the text of
the treaty, or as properly to be inferred from it, these
intentions being the sole sources of those objects and purposes.
Moreover, the Vienna Convention - even if with certain
qualifications - indicates, as the primary rule, interpretation
"in accordance with the ordinary meaning to be given to the terms
of the treaty"; - and as I have previously had occasion to point
out, the real raison {d'etre} of the hallowed rule of the textual
interpretation of a treaty lies precisely in the fact that the
intentions of the parties are supposed to be expressed or embodied
in - or derivable from - the text which they finally draw up, and
may not therefore legitimately be sought elsewhere save in special
circumstances; and a fortiori may certainly not be subsequently
imported under the guise of objects and purposes not thought of at
the time. From these considerations it is therefore clear that the
Vienna Convention implicitly recognises the element of intentions
though it does not in terms mention it.
(ii) I have no quarrel with the view that the European
Convention - like virtually all so-called "law-making" treaties -
has a constitutional aspect, although the considerations
summarised in paragraph 6 above indicated that, even regarded as a
constitution, the Convention should be given a conservative rather
than an extensive interpretation. But what I find it impossible to
accept is the implied suggestion that because the Convention has a
constitutional aspect, the ordinary rules of treaty interpretation
can be ignored or brushed aside in the interests of promoting
objects or purposes not originally intended by the parties. Such a
view moreover overlooks the patent fact that, even in the case of
constitutions proper, and even allowing for certain permissible
interpretational differences of treatment between treaties and
constitutions as indicated in paragraph 32 of the dissenting part
of my opinion in the Golder case, there are rules of
interpretation applicable to constitutions, and these rules have
in large measure a character closely analogous to those of treaty
interpretation. Thus national courts will interpret their national
constitutions - or legislative acts made under them - with
reference (inter alia at least) to the intentions of the
legislature, or original framers of the constitution, in the sense
at any rate that interpretations clearly not contemplated by
these, or falling outside the scope of the legislative clause or
constitutional provision concerned, will normally be rejected.
Furthermore, at least in all countries in which there is a basic
written constitution, it is precisely one of the functions of the
courts to characterise, as being "unconstitutional", acts, whether
of the executive or of the legislature, which are considered to be
contrary to or not compatible with the letter or spirit of the
constitution, - something which it would be hardly possible to do
without taking due account of the factor of "intentions".
10. I am not of course suggesting that a Convention such as
the Human Rights Convention should be interpreted in a narrowly
restrictive way - that it should not indeed be given a reasonably
liberal construction that would also take into consideration
manifest changes or developments in the climate of opinion which
have occurred since the Convention was concluded. But this is a
different matter, and quite different from the subservience to
policy that seems to have been advocated in recent argument before
the Court, in which the speaker terminated his remarks by stating:
"I conclude by saying that law is always the instrument of
policy". <7> Even allowing for the fact that this remark is here
being quoted out of the immediate context (see footnote 8), such a
conclusion is dangerous unless carefully qualified, - for if taken
literally and generally, it would seem to justify the excesses of
courts of law in the carrying out of the policies of some of the
worst tyrannies in history. In my view the integrity of the law
requires that the courts should apply it neither as the
instrument, nor as the contriver, of policy, but in accordance
with their own professional standards and canons.
--------------------------------
<7> CDH (75) 65, p. 75.
(8) This context was "So this is not a matter of proof that
one interpretation is demonstrably the right one, but I ...
believe ... that the wider interpretation ... gives a more
effective use of the Convention, and particularly Article 11
(art. 11). If I may say so with respect, the choice is perhaps
also [sc. as well as a case of interpretation] a matter of
judicial policy; but I conclude by saying that law is always the
instrument of policy".
11. I now turn from these general questions of approach,
concerning the interpretation of the Convention as a whole, to
that of the interpretation to be given to the particular
provisions material in the present case - principally Articles 11
and 14 (art. 11, art. 14).
II.
Article 11 (art. 11)
12. The relevant part of this provision reads:
"Everyone has the right to freedom of peaceful assembly and to
freedom of association with others, including the right to form
and to join trade unions for the protection of his interests."
I am in general agreement with what the judgment says about
Article 11 (art. 11), except that I share the minority view in the
Commission as regards the phrase "for the protection of his
interests", namely that this is redundant. I would put it this way
that doubtless this phrase plays a useful semantic part in
indicating pro maiore certo what is the main object of the
preceding phrase, to which it is directly attached, viz., "the
right to form and to join trade unions" (for the protection of,
etc.) - but that it is in no way necessary in order to import this
notion of protection of interests into that of the right to form
and join trade unions since, according to the normal concept of a
trade union, this right can, in that context, have little purpose
other than the protection of the members' interests - or, more
accurately, must at least comprise that purpose amongst, possibly,
others. Indeed there is even a certain danger in the express
reference in Article 11 (art. 11) to the protection of interests,
and to that alone, for it could well suggest that this is the only
purpose of a trade union, or at least the only trade union
activity that the Convention purports to protect, - which was
probably not the intention. Strictly, the phrase under discussion
has a limiting effect and, if interpreted literally, would involve
that the Convention conferred a right to form and join a trade
union if it was for the protection of the members' interests, but
not otherwise.
13. It seems to me however, that since a trade union that did
not have the capacity to protect its members' industrial or
professional interests would serve little or no useful purpose and
would be difficult to reconcile with the normal idea of a trade
union, it must really be regarded as inherent in the freedom to
form and join a union, that the union should, when formed, have
this capacity. If this is correct the phrase, "for the protection
of his interests", while it may make certainty more certain, does
not strictly add anything of substance that would not already be
there. In thinking this, I do not overlook what was said on behalf
of the Commission during the oral hearing in the present case as
recorded in the last paragraph on p. 73 of the final record. <9>
But persuasive though these considerations may be in themselves,
the case of a trade union formed for the protection of its
members' interests seems to me, at least in the present context,
to be so very much the usual one as to render other possibilities
unreal.
--------------------------------
<9> CDH (75) 31.
14. Be these things as they may, the notion of trade union
formation for the protection of its members' interests implies
(and here I agree with the Court's judgment) some definite minimum
right of activity for the union so formed; - and moreover a right
of institutional activity, qua union - for if it still remained
the case that only individual action was open to members, the
whole point of association in a trade union context, which is
precisely corporate action, would be lost.
15. In considering what the notion of trade union activity
comprises for purposes of Article 11 (art. 11), it is perhaps more
important, or will at any rate be more fruitful, to enquire what
that notion does not include, as much as what it does. Without
going into detail, I believe the distinction to be made, on the
basis of a straightforward interpretation of Article 11 (art. 11),
is that which can broadly be drawn between, on the one hand, the
rights and freedoms of the individual in forming a union and,
following on that formation, the activities of the union itself, -
and, on the other hand, the obligations of employers, whether in
the public or private domain, and of the State in its capacity as
such in relation to those individual and union rights, freedoms
and activities. In my opinion, such obligations do not in
principle extend beyond the obvious "counterpart" obligations to
allow or permit and not interfere with, impede or prevent the
exercise by individuals and unions of those rights, freedoms and
normal activities. (Even here there is an important qualification
to be made which I shall mention in a moment.) What the
obligations of employers, whether in the public or private sector,
or of the State as such, do not, on the basis and wording of
Article 11 (art. 11) include, are such things as consultation <10>
with unions, negotiation with them, the conclusion of agreements,
etc., - still less the granting to the unions or their members of
any specific economic or industrial terms. Whether there is a duty
of another kind for the employers to do one or more of these
things, is another matter, but it is not a legal duty deriving
from either the language of Article 11 (art. 11) or from any
reasonable inference to be drawn from that language.
--------------------------------
<10> It should perhaps be made clear here that the so-called
right of consultation in question in the present case is not the
right of the union to approach the employers of the State, but not
right (if any) of the union to be consulted as a matter of
obligation on the initiative of the employer or the State as such.
16. It follows from this that I must disagree entirely with
the view expressed at the end of paragraph 69 of the report of the
Commission in the present case, to the effect that the words
"freedom of association" in Article 11 (art. 11) may legitimately
be extended to cover State responsibility in the sphere of
labour/management relations - i.e., of relations between labour
and management. This might perhaps be so in certain very limited
particular instances; but as a general statement of principle it
is far too sweeping. Even the "counterpart" obligation of the
employer and of the State, not to prevent or impede normal trade
union activity, which I have already mentioned, must be subject to
at least one important qualification, - namely that it cannot
extend to imposing any duty on the employer or the State to remain
passive in the face of strike or other industrial action by the
union or any of its members whether acting individually or
together. If there is on the one side a right to engage in strike
action and its possible accompaniments, such as picketing etc.,
(as to which I make no pronouncement), then this must be balanced
on the other by a right of lock-out, prevention of "sit-ins",
withdrawal of certain financial benefits, etc. The one not only
implies, but entails, the other. This is the principle of
"equality of arms" which is but another facet of the right of
self-defence within the limits of the law - that right which is
graphically illustrated through the irony of the saying, "Cet
animal est {mechant}, quand on l'attaque il se {defend}!"
Moreover, the principle of action within the law must also operate
both ways. If employers, and the State as such, must conform to
this, so also must trade unions. Article 11 (art. 11), whatever it
may or may not comprise, cannot validate extra-legal activities,
assuming always that the law permits or does not prevent normal
trade union activity in the furtherance of industrial interests so
long as this is peaceful, non-violent and non-coercitive (apart of
course from the natural and inherent pressures resulting or
inseparable from the very fact of strike action and its legitimate
concomitants).
17. Even if some of these observations are only obiter dicta
in the actual context of the present case, they serve to
re-inforce my conclusion that the refusal of the Belgian
Government to recognise the National Union of Belgian Police as
one of the organisations most representative of the staff of the
provinces and communes for purposes of consultation did not
infringe Article 11 (art. 11) of the Convention, - indeed I doubt
whether that Article as such has any true application to this type
of complaint.
III.
Article 14 (art. 14)
18. The relevant part of this provision reads:
"The enjoyment of the rights and freedoms set forth in this
Convention shall be secured without discrimination on any ground
such as sex, race, colour ..." etc.
I find it difficult to agree with this part of the Court's
judgment, or even to see how the Court manages to arrive at it. In
my opinion, so soon as it is established (as the earlier part of
the judgment does) that Article 11 (art. 11) does not embody any
right for trade unions to be consulted, or any obligation for the
authorities to consult them, Article 14 (art. 14) can have no
possible sphere of application. This is because, according to the
plain language of that Article (art. 14), it is only the
"enjoyment of the rights and freedoms set forth in this
Convention" - [my italics] - that is to be "secured without
discrimination". (Here, and before going further, I would
interject that, in what follows, I shall, generally speaking, take
no separate account of the notion of a "freedom" which, in the
context, I regard as being merely another way of describing a
right, or a way of describing another kind of right - since the
notion of freedom to be consulted has no real juridical content -
(and see further footnote 15 below)). To resume, if - as the Court
finds - the right to form and join trade unions for the protection
of the members' interests does not comprise any right for trade
unions to be consulted by the authorities, then a right of
consultation is not one of "the rights and freedoms set forth in
this Convention", and the issue of discrimination becomes
irrelevant. No question of the discriminatory or
non-discriminatory application or enjoyment of a right can arise
unless that right itself exists in the first place, to be conceded
whether discriminatorily or not. Otherwise Article 14 (art. 14)
has nothing to bite upon. Where no right at all exists, but only a
certain voluntary practice (of consultation), the practice may be
exercised discriminatorily, but this cannot be a breach of
Article 14 (art. 14), which only enjoins non-discrimination in the
enjoyment of "rights and freedoms", not of mere voluntary or
discretionary, and non-binding practices.
19. The view (to the contrary) expressed in paragraph 44 of
the Court's judgment seems to me not only not to answer these
points but to ignore them completely, or at least "by-pass"
without coming to grips with them, although of course they were
fully made known to the Court. I draw attention in particular to
the following aspects of the Court's view:
(i) In the first sub-paragraph of paragraph 44 of the judgment
it is stated (second sentence) that "although Article 14 (art. 14)
has no independent existence <11>, it is complementary to the
other normative provisions" of the Convention. The words I have
italicised in this sentence, though not incorrect, are elliptical
and slide round the essential requirement of Article 14 (art. 14)
that the "other normative provisions" concerned should consist of
"rights and freedoms set forth in this Convention", which the
right to consultation is not - nor even implied - as the Court has
found. It is also of course correct to say that Article 14
(art.14) complements these other provisions, but (a) it does so
only in the manner which I indicate in paragraphs 23 and 24 below,
and (b) it can only complement them if they exist as independent
rights and freedoms - which is not here the case.
--------------------------------
<11> This is of course correct in substance but not correctly
stated. As a provision Article 14 (art. 14) does have an
independent existence for the purpose stated in paragraphs 23 and
24 below. What does not, is the obligation not to discriminate,
which is tied to and dependent on the existence of a right or
freedom set forth in some other Article of the Convention.
(ii) The third sentence of the first sub-paragraph of
paragraph 44 of the judgment starts as follows: "A measure which
in itself is in conformity with the requirements of the Article
enshrining the right or freedom in question ..." But the Court has
just found in the earlier part of its judgment that a right to
consultation is not enshrined in Article 11 (art. 11). This fact
therefore, and the Court's disregard of it, vitiates the whole
reasoning and effect of this sentence, the further words of which
I give in footnote <12> below.
--------------------------------
<12> "... may therefore infringe this Article when read in
conjunction with Article 14 (art. 14) for the reason that it is of
a discriminatory nature."
(iii) The final sentence of the first sub-paragraph 44 of the
judgment adds nothing really, for whatever may be the truth about
Article 14 (art. 14), it must be the same whether it stands on its
own or is considered to be separately integrated in each
individual Article of the Convention. But I discuss this further
in paragraph 20 below.
(iv) The argument contained in the second sub-paragraph 44 of
the judgment which I also reproduce textually below (footnote
<13>) equally fails, and for the same basic reason. The "right
embodied in the Convention", the "right of this kind" - i.e. so
embodied - which the Court "has noted at paragraph 39" as being
"enunciated" in Article 11 (art. 11) turns out to be a right for a
trade union to "be heard". But even if Article 11 (art. 11) did
enunciate such a right - (in fact, it is at most implied) - it
would not be the right under discussion in the present case. As
indicated in footnote 10 above, the right to consultation as it
has arisen in these proceedings, and in the form which it takes in
the National Union of Belgian Police complaint, is quite a
different thing from a right to be heard - (i.e., if the union
asks to be): it is a right to be consulted on the initiative of
the employer or the State, even if it has not asked to be heard.
This is a vastly different thing. The Belgian Government is not
refusing to hear the applicant union: it is failing to consult it
in the way it does certain other unions. Whether or not the right
to be heard is enshrined by implication in Article 11 (art. 11),
the right to be consulted in the above sense of that term is not -
as indeed the Court has found.
--------------------------------
<13> "These considerations apply in particular where a right
embodied in the Convention and the corresponding obligation on the
part of the State are not defined precisely and consequently the
State has a wide choice of the means for making the exercise of
the right possible and effective. As the Court has noted above at
paragraph 39, Article 11 para. 1 (art. 11-1) enunciates a right of
this kind."
(v) It would seem therefore that all the considerations set
out in paragraph 44 of the judgment must fail, or amount at best
to half-truths that avoid the essential issue that has to be met,
but is not met.
20. Paragraph 44 of the Court's judgment is evidently founded
on, or derived from, the view expressed in the Belgian
"Linguistics" case, to which it refers, and some of the language
of which it recalls. Granted that it may be difficult to depart
from conclusions arrived at in a case that has acquired so much
prestige as that one. Nevertheless, the Court, like all
international tribunals, and unlike some national ones, is not
bound by precedent; and if good reasons arise for doubting whether
a particular view previously expressed was correct, the Court
should not hesitate to review the matter. In my opinion the view
expressed in the "Linguistics" case was seriously incorrect; but
before commenting upon it; I will set out the essential passage
concerned, which is referred to, but not quoted, in paragraph 44
of the Court's judgment. In this passage the Court, as it was
constituted at the date of the "Linguistics" case (merits), and
speaking of "the guarantee laid down in Article 14 (art. 14) of
the Convention", said (paragraph 9 on pp. 33 and 34 of the
judgment) <14>:
--------------------------------
<14> Judgment of 23 July 1968, Series A no. 6.
"While it is true that this guarantee has no independent
existence in the sense that under the terms of Article 14
(art. 14) it relates solely to 'rights and freedoms set forth in
the Convention', a measure which in itself is in conformity with
the requirements of the Article enshrining the right or freedom in
question may however infringe this Article when read in
conjunction with Article 14 (art. 14) for the reason that it is of
a discriminatory nature."
The Court then gave as an example the case of a State which
was under no obligation to set up "a particular kind of
educational establishment" but held that, if nevertheless, the
State in fact did so, it could not "in laying down entrance
requirements" apply discriminatory criteria. It then continued:
"To recall a further example ... Article 6 (art. 6) of the
Convention does not compel States to institute a system of appeal
courts. A State which does set up such courts consequently goes
beyond its obligations under Article 6 (art. 6). However, it would
violate that Article, read in conjunction with Article 14
(art. 14 + 6), were it to debar certain persons from these
remedies without a legitimate reason while making them available
to others in respect of the same type of [legal] actions.
In such cases there would be a violation of a guaranteed right
or freedom as it is proclaimed by the relevant Article read in
conjunction with Article 14 (art. 14). It is as though the latter
formed an integral part of each of the Articles laying down rights
and freedoms."
The view thus expressed is, in my opinion, not only wrong but
manifestly wrong and, moreover, self-contradictory. The case of a
system of appellate courts is indeed precisely the one I would
myself have selected in order to demonstrate how, and in what way,
Article 14 (art. 14) cannot be applicable. Moreover the view
(correct in itself) that Article 14 (art. 14) should be read as
integrally incorporated in each Article of the Convention, "laying
down rights and freedoms" - i.e., in which these are "set forth",
can only emphasise that they must be set forth there before the
non-discrimination obligation can come into play. Yet in one and
the same breath the Court says that there is no obligation for
States under Article 6 (art. 6) of the Convention to establish
such a system - which means that the individual has no right to
require it to be established <15>, which in turn means that such
right is not, within the terms of Article 14 (art. 14), a right
"set forth in this Convention" which again means that it is not a
right in respect of the enjoyment of which non-discrimination is
prescribed by Article 14 (art. 14): there is no right to be
enjoyed (as of right) and hence no prohibition of discrimination
if it is voluntarily accorded by the State.
--------------------------------
<15> As I mentioned earlier the notion of a "freedom" is
virtually meaningless in this context. Anyone is free to call for
anything he pleases, but this is not a juridically significant
situation. It is particularly lacking in sense to talk of a
freedom to call for the setting up of a system of appellate
tribunals.
21. It will be seen, therefore, that in the "Linguistics" case
the Court simply contradicted itself when, on the one hand, it
postulated a case of non-violation of Article 6 (art. 6) because
that provision involved no obligation (and hence no right) as
regards setting up a system of appeals, and then, on the other
hand went on to hold that there could nevertheless be a breach of
Article 14 (art. 14) even though - ex hypothesi on the basis of
the first leg of the Court's finding - the discrimination involved
did not relate to any right or freedom set forth in the Convention
- as Article 14 (art. 14) requires.
22. It should not be necessary to labour such an elementary
point, - but it may all the same be useful if I try to put it in
another way. The passage from the "Linguistic" case which I have
been discussing speaks repeatedly of a violation of some Article
of the Convention (Article 6, Article 11, etc.) "in conjunction"
with Article 14 (art. 14 + 6, art. 14 + 11). If this is so, there
must be a link - but what is that link? If the matter in respect
of which discrimination is alleged is not one in regard to which
some Article of the Convention provides a right or freedom, there
is no basis for any link with Article 14 (art. 14). There can in
such a case be no violation of some other Article "in conjunction
with" Article 14 (art. 14), for the other Article concerned has
been found not to comprise the right or freedom concerned, while,
as the Court correctly found in the "Linguistics" case, the
"guarantee" contemplated by Article 14 (art. 14) "has no
independent existence" inasmuch as "it relates solely to "rights
and freedoms set forth in the Convention". How then could the
Court hold that there had been a violation of a given Article "in
conjunction with" Article 14 (art. 14)? The addition of two
negatives cannot make a positive. There can be no cumulation where
there is nothing under either Article, taken by itself, to
cumulate. One cannot cumulate rights or freedoms which, under
Article 6, Article 11 (art. 6, art. 11), etc., are not provided
for, and which under Article 14 (art. 14), are not independently
provided for, but are such as arise solely in respect of rights or
freedoms that some other Article does provide for. In such a case
the necessary link is absent, because there is no fundament in
either Article to which it can attach. It is not sufficient to
show that Article 11 (art. 11) is an Article that deals in
principle or in a general way with trade union activity, or that
the subject-matter of a given dispute lies within the field of
trade union rights or interests. This is what the Court is relying
on in the present case: but it is not enough. To suffice it is
necessary to show that the particular right in dispute - in this
case the right to consultation - is a right conferred by Article
11 (art. 11) as part of that activity. That is what the Court has
found not to be the case. Hence consultation is not one of the
matters to which Article 14 (art. 14) relates.
23. This analysis can and must be carried further. It is
really an error to speak of a violation of Article 6, Article 11
(art. 6, art. 11), etc. at all, in the context of Article 14
(art. 14), for the whole point of the latter Article is that it
operates even where there is no violation of the other Article
concerned, provided that this other Article does confer the right
or freedom in the application of which there is discrimination.
That is the real purpose of Article 14 (art. 14). There would
usually be no need to invoke that Article (art. 14) if the other
Article concerned was itself being violated, irrespective of any
discrimination. In that event the discrimination would only add to
the offence - it would not create it. Article 14 (art. 14) does
not require the violation of a right or freedom for its operation
but merely its existence under another Article of the Convention;
and what it is intended to catch is the case where a right or
freedom required by some other Article is being afforded, but in a
discriminatory manner.
24. The considerations just mentioned equally supply the
answer to those who argue that if the view which I take were
correct, Article 14 (art. 14) would serve no useful purpose and
would add nothing to such a provision as Article 6 (art. 6) or
Article 11 (art. 11). In fact, it of course adds a great deal.
Supposing, contrary to the view correctly taken by the Court in
the present case, Article 11 (art. 11) did create a right for
trade unions to be consulted by the Government, then what
Article 14 (art. 14) would add to that would be that it would not
suffice simply to afford this right and to honour this obligation.
It would also, and additionally, have to be done in a
non-discriminatory manner. Otherwise, although there might be no
infringement of Article 11 (art. 11), there would be a breach of
Article 14 (art. 14). That is what Article 14 (art. 14) does,
though only if the basic right under Article 11 (art. 11) already
exists. In consequence, given that indispensable condition (but
not otherwise), Article 14 (art. 14) has a quite definite and
important sphere of application and is not in any way rendered a
dead letter by the view I take. Without it, discrimination would
be permissible so long as the right itself was not in principle
withheld.
25. To conclude - apart from the separate point considered in
my final paragraph below - it comes to this, that what the Court
is really doing here (and the same is true for the "Linguistics"
case) is to interpret and apply Article 14 (art. 14) as if the
words "set forth in this Convention" did not figure in it at all,
and as if the opening phrase read "The enjoyment of [all] rights
and freedoms shall be secured ..." etc. But this would be
(contrary to what was correctly held in the "Linguistics" case and
to the Court's own statement in the second sentence of the first
paragraph of paragraph 44 of the judgment) to set up that Article
(art. 14) as an independent autonomous provision under which all
discrimination in the general field of human rights would be
prohibited. Such a process may have its attractions, and it may be
tempting to follow it. Yet a natural and creditable distaste for
discrimination in any form cannot justify a conclusion for which
no sufficient legal warrant exists, or can exist. The Court is not
a court of ethics but a court of law.
26. Lest I should overlook it, there is one more category of
argument that has been advanced in favour of the view taken in the
Judgment of the Court - an argument of a wider order, founded on
general principles rather than on the actual language of the
Convention. General principles of law, it may be said, can, where
relevant, properly be applied in the interpretation and
application of a treaty provision, provided that the terms of that
provision do not clearly exclude them. Accordingly, the doctrine
suggested was that although there may be no obligation to do a
particular thing at all, yet if it is done, it must be done in the
same manner, and to the same extent, for all concerned, without
penalty or favour. But whether or not any doctrine of that kind
has gained currency in other contexts or for certain purposes, it
cannot be regarded as established in such a way as to override the
clear language of the Convention, which confines the obligation
not to discriminate to cases where the right or freedom concerned
is one of those "set forth in the Convention". In short, the
Convention does exclude the application of this doctrine. Let us
also not forget the relevance of one of the oldest parables of our
civilisation - that of the labourers in the vineyard. When those
who had "borne the heat and burden of the day" complained of being
discriminated against because they were paid no more than was paid
to those engaged towards the end of the day, the Lord of the
Vineyard replied (St. Matthew, cap. 20, vv. 13 - 15) "Friend, I do
thee no wrong ... Take that thine is, and go thy way ... Is it not
lawful for me to do what I will with mine own?" Ethically, this
might not be the last word; but even ethics - let alone law can be
stretched too far. If I choose to help my neighbour tidy up his
garden, does this mean that, either in law or ethics, I must do
the same for all the other residents of the street? Voluntary
processes, such as trade union consultation, cannot be the subject
of valid charges of discrimination contrary to law unless some law
makes them so. In the present case the applicable law is the law
of or deriving from the Convention, - and the Convention neither
makes consultation obligatory nor non-consultation a breach of any
of its Articles. How then can the consultation of some unions but
not others, even if that constituted discrimination, be in any
circumstances a breach of a right prescribed by the Convention -
since no right of consultation is prescribed by it at all?
|
