[неофициальный перевод]
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
СУДЕБНОЕ РЕШЕНИЕ
ДЕ ВИЛЬДЕ (DE WILDE), ООМС (OOMS) И ВЕРСИП (VERSYP)
ПРОТИВ БЕЛЬГИИ
(Страсбург, 18 июня 1971 года)
(Извлечение)
КРАТКОЕ НЕОФИЦИАЛЬНОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ ДЕЛА
A. Основные факты
Господа Жак Де Вильде, 1928 г. рождения, Франц Оомс, 1934 г.
рождения, и Эдгар Версип, 1911 г. рождения, бельгийские подданные,
в разное время и в разных городах страны были задержаны полицией
за бродяжничество.
Статья 347 Уголовного кодекса Бельгии определяет бродягу как
лицо, которое "не имеет определенного местожительства, средств к
существованию и занятия". Бродяжничество квалифицируется как
уголовное правонарушение при наличии всех трех критериев, а также
если лицо ранее уже привлекалось за бродяжничество. В отношении
названных лиц все эти условия имели место. В соответствии с
установленной законом процедурой, будучи задержаны полицией, они
предстали перед мировыми судами, действовавшими в составе одного
судьи, которые приняли обычное для таких случаев решение,
предписывающее административным властям принять в отношении
каждого из них предусмотренные законом меры, какими является
помещение лица в специальные учреждения, где они должны заниматься
трудовой деятельностью. Пребывание в этих учреждениях длилось в
случае г-на Де Вильде около восьми месяцев, в случае г-на Оомса
один год и почти год и девять месяцев в случае г-на Версипа. В
течение этого времени каждый из них неоднократно обращался в
компетентные органы, а также к министру юстиции с жалобами на
незаконность их принудительного содержания.
B. Разбирательство в Комиссии по правам человека
В жалобах, поданных заявителями в 1966 г. в Комиссию, они
утверждали, что в отношении каждого из них был нарушен ряд статей
Конвенции, прежде всего статьи 5 - право на свободу и безопасность
и 6 - право на справедливое судебное разбирательство. Признав
жалобы приемлемыми, соединив их в одно производство и изучив
фактические обстоятельства, Комиссия в своем докладе от 19 июля
1969 г. пришла к выводу:
- были нарушены статья 4 (девять голосов против двух),
статья 5 п. 4 (девять голосов против двух) и статья 8 (десять
голосов против одного);
- не были нарушены статья 3 (единогласно) и статья 5 п. 1
(десять голосов против одного);
- не могут быть применены в данном деле статья 5 п. 3
(единогласно), статья 6 п. 1 (десять голосов против одного),
статья 6 п. 3 (десять голосов против одного) и статья 7
(единогласно).
Комиссия также решила, что "нет необходимости рассматривать
статью 13" (единогласно).
Правительство Бельгии передало дело в Суд 24 октября 1969 г.
ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ СУДЕБНОГО РЕШЕНИЯ
ВОПРОСЫ ПРАВА
I. Вопросы компетенции и приемлемости жалоб
44. Правительство Бельгии в своих Меморандумах в феврале и
июне 1970 г. просило Суд:
"объявить неприемлемыми жалобы, выдвинутые против Бельгии
Жаком Де Вильде 17 июня 1966 г., Францем Оомсом 20 мая 1966 г. и
Эдгаром Версипом 16 августа 1966 г., на том основании, что
заявители не использовали всех внутренних средств защиты,
вследствие чего Комиссия должна была отклонить эти жалобы на
основании статей 26 и 27 п. 3 Конвенции".
Комиссия со своей стороны в своем Меморандуме в апреле 1970 г.
просила Суд:
"1) по существу:
- объявить неприемлемой просьбу Правительства Бельгии о
рассмотрении вопроса о решении Комиссии по статьям 26 и 27 п. 3
Конвенции, поскольку Суд не компетентен пересматривать решения
Комиссии о приемлемости жалоб;
2) в субсидиарном порядке:
- объявить упомянутую просьбу неприемлемой также на том
основании, что Правительство Бельгии потеряло право ставить перед
Судом вопрос о неиспользовании всех внутренних средств защиты,
поскольку он должен был быть поставлен на стадии решения вопроса о
приемлемости жалоб;
3) также в субсидарном порядке:
- объявить упомянутую просьбу необоснованной, поскольку в то
время, когда Комиссии были представлены эти три жалобы,
бельгийское право не предусматривало реальной возможности
обжалования решений полицейских судов по делам о бродяжничестве".
45. В ходе слушания дела представитель Правительства заявил,
что если Суд сочтет необходимым, ему следует:
- "установить, что Суд полностью компетентен решать вопрос о
приемлемости жалоб по данным делам, и удостовериться, исчерпали ли
заявители все внутренние средства защиты или нет";
- "установить, что эти жалобы... являются неприемлемыми,
поскольку заявители не сумели соблюсти положения статьи 26
Конвенции".
Нарушение статьи 26 состояло не только в том, что не были
исчерпаны все внутренние средства правовой защиты, но также в том,
что в деле Эдгара Версипа не было соблюдено правило о
шестимесячном сроке для подачи жалобы заявителя.
Представители Комиссии сохранили без изменений свое заключение
по данному вопросу, содержавшееся в их Меморандуме от апреля
1970 г.
46. Таким образом, Суд призван до рассмотрения дела по
существу решить:
1) компетентен ли он рассмотреть утверждения Правительства,
основанные на предполагаемом несоблюдении статьи 26 Конвенции как
в отношении исчерпания всех внутренних средств защиты, так и в
отношении шестимесячного срока;
2) если Суд компетентен, то решить, потеряло ли на данной
стадии Правительство право оспаривать приемлемость жалоб как на
основании неисчерпания всех внутренних средств защиты, так и,
применительно к делу Версипа, на основании несоблюдения сроков
подачи жалобы;
3) и если Суд решит, что Правительство не потеряло право на
возражение, то являются ли его утверждения о неприемлемости
заявлений обоснованными.
A. О компетенции Суда рассматривать вопросы
о неисчерпании внутренних средств защиты и несоблюдении,
по утверждению Правительства, сроков
подачи жалобы в Комиссию
47. Для решения вопроса, компетентен ли Суд рассматривать
возражение Правительства против рассмотрения настоящих жалоб, Суд
обращается к тексту Конвенции и в особенности к статье 45, которая
определяет компетенцию Суда ratione materiae. Согласно этой статье
"юрисдикция Суда распространяется на все дела, касающиеся
толкования и применения положений настоящей Конвенции, которые
Высокие Договаривающиеся Стороны или Комиссия передают в Суд в
соответствии с положениями статьи 48". Именно эта норма, как
подчеркнул Суд в своем Решении от 9 февраля 1967 г. ("О языках в
Бельгии". Серия A, с. 18), "наделяет Суд компетенцией ratione
materiae всякий раз, когда встает вопрос толкования или применения
настоящей Конвенции".
48. Фраза "дела, касающиеся толкования и применения положений
настоящей Конвенции" в статье 45 отличается необычайной широтой.
Такое общее значение, которое должно ей придаваться,
подтверждается английским текстом п. 1 статьи 46, который
составлен в еще более широких терминах ("все вопросы" all
matters), чем статья 45 ("все дела" all cases).
49. Из статьи 45 вытекает, что Суд реализует свою компетенцию
только в отношении дел, которые надлежащим образом переданы ему, и
его контроль должен обязательно основываться на соблюдении
условий, сформулированных в статьях 47 и 48. Однако с момента,
когда дело надлежащим образом передано ему, Суд облечен полной
юрисдикцией и может таким образом рассматривать все вопросы факта
и права, возникающие в ходе разбирательства.
50. Поэтому трудно представить, как могут вопросы толкования и
применения статьи 26, поставленные перед Судом в ходе судебного
разбирательства, выпадать из его юрисдикции. Такая возможность
становится еще менее вероятной, поскольку правило об исчерпании
всех внутренних средств правовой защиты определяет границы, в
которых государства - участники согласились нести ответственность
перед органами Конвенции за предполагаемые нарушения, и Суд должен
обеспечить соблюдение соответствующих статей в той же мере, как и
индивидуальные права и свободы, гарантируемые Конвенцией и
Протоколами к ней.
Нарушение правила об исчерпании всех внутренних средств
защиты, требования сделать все возможное для надлежащего решения
дела в рамках правовой системы страны освобождает государства от
ответственности перед международной организацией. Это правило
относится к числу общепризнанных принципов международного права,
на что прямо указывает статья 26 Конвенции.
Что касается правила о шестимесячном сроке, то оно вытекает из
специальной нормы Конвенции и способствует правовой стабильности.
51. Этот вывод никоим образом не умаляет полномочия,
возложенные на Комиссию статьей 27 Конвенции в том, что касается
приемлемости жалоб. Задача, которую эта статья ставит перед
Комиссией, состоит в отборе жалоб; Комиссия либо принимает, либо
отклоняет жалобы. Ее решения об отклонении жалоб, которые она
считает неприемлемыми, так же как и решения, по которым жалобы
принимаются к рассмотрению, обжалованию не подлежат; решения
принимаются полностью независимо (см. mutatis mutandis Решение по
делу Лоулесса от 14 ноября 1960 г. Серия A, с. 11). Решение о
принятии жалобы к рассмотрению влечет за собой действия Комиссии
во исполнение предписаний статей 28 - 31 Конвенции и открывает
возможность рассмотрения дела Судом; но такая возможность не
является обязательной для Суда, как и то, что Суд не связан
выводом Комиссии в ее заключительном докладе о том, что
установленные факты доказывают "нарушение соответствующим
государством его обязательств по настоящей Конвенции" (статья 31).
52. Исходя из вышеизложенного Суд полагает, что он компетентен
рассматривать вопросы об использовании всех внутренних средств
защиты и о соблюдении срока подачи жалобы, поставленные в
настоящих делах.
B. О пресекательном сроке
53. То, что Суд компетентен рассматривать вопрос о правовых
средствах, поставленный Правительством на основании статьи 26,
никоим образом не означает, что Суд должен игнорировать позицию
Правительства, которую оно заняло в этой связи в ходе
разбирательства в Комиссии.
54. По обычной практике международных и национальных судов
возражения против приемлемости жалобы должны, как общее правило,
быть поставлены in limine litis. Это требование, если не всегда
обязательно, то по крайней мере необходимо для надлежащего
отправления правосудия и правовой стабильности. В статье 48 п. 1
Регламента Суда сказано, что "предварительное возражение должно
быть сделано Стороной не позднее истечения срока, установленного
ей для предоставления Суду первого документа на стадии письменного
производства".
Несомненно, процедура в Суде иная, чем в Комиссии, однако и
Суд и Комиссия рассматривают одно дело, и из общей структуры
Конвенции очевидно вытекает, что вопросы о компетенции и
приемлемости должны в принципе ставиться сначала перед Комиссией в
той степени, в какой позволяют их характер и обстоятельства.
(см. Решение по делу Стогмюллера от 10 ноября 1969 г. Серия A,
с. 41 - 42, п. 8, и Решение по делу Мацнеттера от той же даты.
Серия A, с. 32, п. 6).
55. Ничто не мешает государствам отказаться от преимущества,
которое дает правило исчерпания всех внутренних средств защиты,
основная цель которого - защищать свой национальный правопорядок.
Существует давно укоренившаяся международная практика, которой
следует Конвенция и о которой упоминается в статье 26, -
"общепризнанные нормы международного права". Если имел место такой
отказ в ходе разбирательства в Комиссии (см., например, Yearbook
of the Convention, v. 7, p. 258 - 260), то едва ли можно
представить, что Правительство правомочно аннулировать по своему
усмотрению этот отказ после того, как дело передано в Суд.
56. Изучая разбирательство в Комиссии, Суд установил, что
Правительство в своих первых заявлениях о приемлемости жалоб
выдвинуло против одной из жалоб Франца Оомса возражения о ее
неприемлемости на том основании, что не были исчерпаны все
внутренние средства защиты. Поскольку Комиссия сочла это
возражение явно необоснованным, она не стала рассматривать его по
существу; Решение, которое она вынесла об этом, датировано
11 февраля 1967 г.
Во время слушания, которое проходило 6 апреля 1967 г., член
Комиссии задал вопрос представителю Правительства о возможности
обжаловать в Государственном совете решения мировых судов по делам
о бродяжничестве (статьи 13 и 16 Закона 1891 г.) и решения
министра юстиции об отказе освободить лицо, содержащееся в
специальном учреждении (статьи 15 и 18 того же самого Закона).
Представитель Правительства ответил, что данный высший
административный суд посчитал себя некомпетентным рассматривать
жалобы на решение полицейского суда (Решение по делу Флеминкс от
21 декабря 1951 г., см. п. 37 выше); представитель подчеркнул,
однако, что есть "по крайней мере одно дело" - Дюбуа, "ожидающее
рассмотрения в Государственном совете, в котором вновь поставлен
вопрос о праве обжаловать решение мирового судьи"; с его личной
точки зрения, "решение министра юстиции об отказе" освободить лицо
от принудительного содержания, вне всякого сомнения, может быть
отменено, если Государственный совет сочтет это необходимым "по
чисто правовым основаниям". Однако представитель не использовал
это обстоятельство как аргумент, чтобы обратиться в Комиссию с
просьбой либо отклонить жалобы на основании неисчерпания всех
внутренних средств защиты, либо отложить решение о их
приемлемости.
Комиссия, таким образом, сочла возможным сделать вывод об
отсутствии внутренних средств защиты и, как следствие, указала в
Решении от 7 апреля 1967 г., "что заявители выполнили условия,
сформулированные в статье 26 Конвенции", и объявила жалобы
приемлемыми.
57. Однако 7 июня 1967 г. Государственный совет Бельгии вынес
Решение, которое полностью изменило прежнюю судебную практику; он
допустил обжалование: г-ну Дюбуа разрешили обратиться с жалобой об
отмене Решения мирового судьи (см. п. 37 выше). Правительство
проинформировало Комиссию об этом Судебном решении в своем
Меморандуме от 31 июля 1967 г. и официально обратилось с просьбой
отклонить все три жалобы как неприемлемые к рассмотрению на том
основании, что не были использованы все внутренние средства
защиты. Адвокат заявителей возражал, указав, что
Правительство - ответчик "не может на этой стадии оспаривать
приемлемость жалоб к рассмотрению, поскольку этот вопрос был
окончательно определен Решением Комиссии от 7 апреля 1967 г."
(п. 59 доклада). 8 февраля 1968 г., представитель Правительства
Бельгии во время устного разбирательства в Комиссии (п. 124, 125
доклада) просил ее вынести "повторное решение о приемлемости ввиду
того, что формулировка Судебного решения Государственного совета
Бельгии ясно указывает, что заявители имели доступ к средству
защиты, которое они не использовали, хотя и имели возможность
сделать это".
Комиссия ответила отказом и в своем докладе, принятом 19 июля
1969 г. (п. 177), напомнила, что "в соответствии с общепризнанными
нормами международного права, на которые ссылается статья 26
Конвенции, не требуется, чтобы заявитель использовал внутреннее
средство защиты, если, ввиду сложившейся судебной практики
национальных судов, это средство не имеет разумных шансов на
успех". Она указала, что такая практика сложилась до того, как
7 июня 1967 г. было принято Решение по делу Дюбуа в отношении
судебного обжалования решений мировых судов по делам о
бродяжничестве; она совершенно правомерно объявила эти три жалобы
приемлемыми и вышеупомянутое Решение "не является новым фактором,
оправдывающим повторное решение о приемлемости жалоб".
В этих обстоятельствах Суд считает, что возражение
Правительства о неиспользовании всех внутренних средств защиты
против решений судов в Шарлеруа, Намюре и Брюсселе нельзя считать
поставленным с опозданием, исключающим его рассмотрение.
58. Иначе решается другой вопрос, поставленный Правительством
перед Судом, о пропуске заявителем Версипом срока на подачу
жалобы.
Версип подал жалобу в Комиссию 16 августа 1966 г., т.е. более
чем через шесть месяцев после Решения мирового судьи в Брюсселе от
4 ноября 1965 г. (см. п. 29, 31 выше). Исходя из этого
Правительство полагает, что если, по мнению Суда, Решение в то
время не могло быть обжаловано в какой-либо форме, то жалобу
Версипа в Комиссию следует признать неприемлемой из-за пропуска
срока, установленного статьей 26 Конвенции.
Суд отметил, что ранее этот вопрос не ставился ни перед
Комиссией, ни перед Судом на стадии письменной процедуры:
представитель Правительства сделал данное заявление 16 ноября
1970 г., более чем через три года после Решения Комиссии о
приемлемости жалобы и через один год после того, как дело было
передано на рассмотрение в Суд.
В этих обстоятельствах за истечением пресекательного срока Суд
отказывает Правительству в рассмотрении вопроса о пропуске
г-ном Версипом срока обращения с жалобой.
59. Суд отказывает Правительству также в рассмотрении вопроса
о неиспользовании заявителями всех средств защиты в отношении
решений министра юстиции, отклонившего их ходатайства об
освобождении.
Заявители утверждали, что, лишая их свободы, министр нарушил
статью 5 п. 1 Конвенции. Правительство возразило, что у заявителей
была возможность обжаловать в Государственном совете упомянутые
решения, якобы повлекшие за собой нарушение статьи 5, которая
непосредственно применяется в бельгийском праве, и что они не
пошли по этому пути. Но Правительство в ходе разбирательства в
Комиссии никогда не привлекало в данной связи статью 26 Конвенции
(см. п. 56, 57 выше); по уже упомянутым основаниям оно не может
впервые сделать это в Суде.
C. Об обоснованности ссылок Правительства
на неиспользование всех внутренних средств защиты
60. Суд напомнил, что в соответствии с нормами международного
права, на которые статья 26 делает прямую ссылку, правило об
исчерпании внутренних средств защиты требует использования только
таких средств, которые доступны заинтересованным лицам и
достаточны для того, чтобы обеспечить решение их жалоб (Решение по
делу Стогмюллера от 10 ноября 1969 г. Серия A, с. 42, п. 11).
Суд также подтвердил, что именно Правительство, выступающее с
возражениями, обязано указать на те средства правовой защиты,
которые, по его мнению, были доступны заинтересованным лицам и
которые должны были быть использованы ими до тех пор пока они не
будут исчерпаны.
Информация, предоставленная бельгийским Правительством в этой
связи, в одной части касается ареста и решения о принудительном
содержании заявителей в специальных учреждениях, а в другой -
самого последующего принудительного содержания. Поскольку в связи
с этой второй частью Суд уже установил, что Правительство
пропустило срок, когда постановка этого вопроса была возможна (см.
п. 59 выше), то только первая часть имеет отношение к
рассматриваемому делу в связи с возможностью применения статьи 26
Конвенции. В ходе разбирательства аргументация Правительства в
этой части претерпела явное изменение.
61. Никогда не оспаривалось, что решения, принятые
полицейскими судами в отношении Жака Де Вильде, Франца Оомса и
Эдгара Версипа, носили административный характер и как таковые не
могли стать предметом апелляции или кассации (см. п. 37 выше).
Во время первых слушаний в Комиссии, основываясь, очевидно, на
Судебном решении по делу Флеминкса от 21 декабря 1951 г.,
представитель Правительства подтвердил, что Государственный совет
не принял бы к рассмотрению жалобы по этим делам.
После Судебного решения по делу Дюбуа от 7 июня 1967 г.
представитель Правительства признал, что в свете прежней судебной
практики была "нереальна возможность каких-либо дальнейших решений
административных органов после решения мирового судьи" (п. 120
доклада Комиссии). В Суде он выразил ту же самую точку зрения,
отметив, что решение министра, упомянутое в Судебном решении по
делу Флеминкса, было якобы "просто административной мерой
исполнения" предписания судьи или, другими словами, "чисто
механическим действием". Эта точка зрения, по-видимому, правильна:
исследование материалов дел, проходивших в полицейских судах,
показывает, что произошло в действительности, а именно:
компетентные сотрудники прокуратуры, получив решение судов в
Шарлеруа, Намюре и Брюсселе, предписали директорам учреждений в
Вортеле и Меркпласе "принять" Де Вильде, Оомса и Версипа "в свое
учреждение" без каких-либо дальнейших "решений" по этому вопросу
(см. п. 17, 24, 29 выше). В соответствии с Законом 1891 г. министр
может, вне всякого сомнения, вмешаться и остановить исполнение
предписаний о принудительном содержании. На практике, однако,
министр, как правило, не использует эти полномочия, и он не сделал
этого и в данных случаях.
Во время разбирательства в Комиссии и затем в Суде
представитель Правительства все же утверждал, что из упомянутого
Судебного решения по делу Дюбуа следует, что решения мировых судов
о бродяжничестве в действительности можно было оспаривать в
Государственном совете. Он добавил, что, когда решалась судьба
заявителей, дело Дюбуа уже находилось в производстве в этом высшем
административном суде, и поэтому существовала возможность поворота
судебной практики, и заявители должны были воспользоваться этим.
62. Суд не мог согласиться с этой точкой зрения. Для него
достаточно сослаться на общее мнение бельгийских юристов о том,
что в стране до 7 июня 1967 г. жалобы в Государственный совет на
решения мировых судов считались неприемлемыми.
Об этом было заявлено самим Правительством в Государственном
совете при рассмотрении дела Дюбуа. Нельзя упрекать заявителей в
том, что их поведение в 1965 и 1966 гг. соответствовало этому
общему мнению, и даже доверенное лицо Правительства продолжало
придерживаться его в начале 1967 г. во время рассмотрения в
Комиссии вопроса о приемлемости жалоб.
Когда же Решение по делу Дюбуа от 7 июня 1967 г. состоялось и
стало известно, заявители не могли воспользоваться, казалось бы,
открывшимся возможным средством, потому что задолго до объявления
этого Судебного решения истек срок в 60 дней, установленный для
подачи жалобы Декретом Регента от 23 августа 1948 г. о правилах
производства по административным делам в Государственном совете.
Суд поэтому приходит к выводу, что заявление Правительства о
неприемлемости жалоб в связи с несоблюдением правила об
использовании всех внутренних правовых средств является
необоснованным.
II. Существо дела
63. Касательно существа настоящих дел Правительство и Комиссия
в ходе слушания в сущности повторили заявления, содержавшиеся в их
соответствующих меморандумах.
Правительство просило Суд:
"установить, что упомянутые решения и меры, которые являются
объектом жалоб против Бельгии, поданных Жаком Де Вильде 17 июня
1966 г., Францем Оомсом 20 мая 1966 г. и Эдгаром Версипом
16 августа 1966 г., не противоречат обязательствам Бельгии
согласно Европейской конвенции о защите прав человека".
Со своей стороны Комиссия просила Суд решить:
"1) соответствует ли компетенция судов, принимающих решения о
принудительном содержании заявителей по причине бродяжничества,
требованиям Конвенции, в частности статьи 5 п. 4;
2) была ли нарушена Конвенция, а именно статья 5 п. 4, в связи
с тем, что заявители не имели в своем распоряжении средств защиты
в суде, который в разумный срок мог бы рассмотреть вопрос,
является ли все еще законным их принудительное содержание или нет,
если нет - распорядиться об их освобождении.
3) была ли нарушена Конвенция, а именно статья 7 и статья 6
п. 1 и п. 3 "b" и "c", поскольку исправительные меры,
предпринимаемые в отношении бродяг на основании бельгийского
закона, носят фактически карательный характер;
4) была ли нарушена Конвенция, а именно статья 4, запрещающая
принудительный труд, которому заявители подвергались во время
содержания под арестом, которое в свою очередь не отвечает
требованиям статьи 5;
5) была ли нарушена Конвенция, а именно статья 8, поскольку
переписка заявителей подвергалась цензуре во время принудительного
содержания".
Как явствует из дел, находящихся на рассмотрении в Суде,
вопросы по существу возникают также по статье 5 п. 1, 3, статье 3
и статье 13.
A. Об общем и предварительном замечании Правительства
64. В своих меморандумах и устных заявлениях Правительство
напомнило, что Суд должен принять решения по трем конкретным
делам, в которых применялось оспариваемое законодательство, а не
по абстрактной проблеме о совместимости данного законодательства с
Конвенцией; в этой связи Правительство процитировало Решение по
делу Де Бекера от 27 марта 1962 г. (Серия A, с. 26 in fine).
Исходя из этой предпосылки Правительство подчеркнуло, что
заявители добровольно явились в полицию и что их появление в
специальных учреждениях Вортела и Меркспласа было результатом
"прямо выраженного или подразумеваемого обращения" с их стороны,
прямо выраженного, что касается Версипа и Оомса, подразумеваемого,
что касается Де Вильде. Согласно точке зрения Правительства такая
"добровольная явка" едва ли может означать "лишение свободы" в
смысле статьи 5. Из этого оно заключило, что Суд должен сразу же
исключить предположение о несоответствии требованиям Конвенции
"принятия решения как о принудительном содержании, так и о самом
содержании".
65. Суд не убедила эта аргументация. Временные трудности или
нищета могут заставить человека обратиться в полицию. Это не
обязательно означает, что этот человек находится в состоянии
бродяжничества и еще в меньшей мере, что он - профессиональный
нищий или что его положение бродяги - результат одного из
обстоятельств: безделья, пьянства или безнравственного поведения,
которые, согласно статье 13 бельгийского Закона 1891 г., могут
повлечь за собой такую серьезную меру, как лишение свободы.
Как текст этого Закона 1891 г. (статьи 8, 13, 15, 16 и 18),
так и досье разбирательств в полицейских судах делают очевидным,
что никто и не стремился скрыть или замаскировать императивный, а
не договорной характер обжалованных решений.
Наконец и главным образом, право на свободу в том значении,
которое придает ему Конвенция, слишком важно в "демократическом
обществе", чтобы человек лишился привилегии защиты на основании
Конвенции лишь по одной только причине, что он сам явился в
полицию. Принудительное содержание может нарушать статью 5,
несмотря на согласие заинтересованного лица. Когда проблема
затрагивает публичный порядок в пределах Совета Европы, то в
каждом случае необходим скрупулезный контроль органов Конвенции за
всеми мерами, могущими нарушить права и свободы, гарантируемые
Конвенцией. Статья 12 Закона 1891 г. подтверждает необходимость
такого контроля на национальном уровне: она обязывает судей
"устанавливать личность, возраст, физическое и умственное
состояние и образ жизни лиц, представших перед ними за
бродяжничество". Тот факт, что заявители "добровольно явились",
никоим образом не освобождает Суд от его обязанности установить,
была ли нарушена Конвенция.
B. О предполагаемом нарушении статьи 5 п. 1
66. Как следует из материалов дела, заявители ссылаются inter
alia на статью 5 п. 1 Конвенции; Правительство оспорило это
заявление, а сама Комиссия отклонила позицию заявителей в своем
докладе.
Применительно к рассматриваемым делам статья 5 п. 1
предусматривает следующее:
"Каждый человек имеет право на свободу и личную
неприкосновенность. Никто не может быть лишен свободы иначе как в
следующих случаях и в порядке, установленном законом:
...
e) законное задержание... бродяг;
..."
67. Заявители были временно лишены свободы старшим полицейским
чином, к которому они явились сами и были доставлены последним в
течение двадцати четырех часов, как предусмотрено разделом 3
Закона от 1 мая 1849 г., к мировому судье, который передал их в
распоряжение Правительства (см. п. 16, 17, 23, 24, 28, 29 выше).
Законность действий полицейских не оспаривается; поскольку
упомянутые лица явились добровольно и признали, что они занимались
бродяжничеством, доставить их сразу к мировому судье для принятия
решения было вполне естественным действием. Более того, этот акт
носил чисто предварительный характер.
Принудительное содержание в специальных учреждениях было
следствием решений мировых судей. Поэтому законность мер в
отношении трех заявителей должна быть оценена с учетом этих
решений.
68. Конвенция не содержит определения термина "бродяга".
Определение статьи 347 Уголовного кодекса Бельгии гласит: "бродяги
- это лица, которые не имеют постоянного местожительства, средств
существования и занятия или профессии". Только совокупность этих
трех условий дает основание компетентным властям распорядиться о
дальнейшей судьбе бродяг. Приведенное определение не
представляется каким-либо образом противоречащим обычному значению
термина "бродяга", и Суд полагает, что лицо, которое является
бродягой в соответствии со статьей 347, в принципе подпадает под
исключение, предусмотренное в статье 5 п. 1 "e" Конвенции.
В рассматриваемых делах отсутствие постоянного местожительства
и средств к существованию подтверждено не только добровольной
явкой в полицию, но и собственными показаниями заявителей,
сделанными в то время (см. п. 16, 23, 28 выше). О том, что у
заявителей не было постоянной работы, мировые судьи в Шарлеруа,
Намюре и Брюсселе имели достаточную информацию. Хотя все трое
считались рабочими, они, очевидно, не смогли подтвердить
минимальное число проработанных дней за определенный период, что в
соответствии с требованиями Королевского указа от 20 декабря
1963 г. (статьи 118 и далее) необходимо для обращения за пособием
по безработице.
69. Отвечая, таким образом, всем признакам "бродяги",
заявители могли, согласно статье 5 п. 1 "e" Конвенции,
подвергнуться задержанию при условии наличия предписания
компетентных властей и в соответствии с процедурой, установленной
бельгийским законом.
В этой связи Суд отметил, что отношение к заявителям было
неодинаковым:
Де Вильде был передан в распоряжение Правительства 19 апреля
1966 г. сроком на два года, но был выпущен 16 ноября 1966 г.; Оомс
передан в распоряжение Правительства 21 декабря 1965 г. на
неопределенный срок и был выпущен спустя один год, т.е. после
истечения установленного законом срока; Версип был передан в
распоряжение Правительства 4 ноября 1965 г. сроком на два года и
был выпущен 10 августа 1967 г., т.е. через один год девять
месяцев и шесть дней (см. п. 17, 20, 24, 26, 29, 31 выше).
Как Суд уже отметил, передача лица в распоряжение
Правительства на установленный срок отличается от передачи на
неопределенный период; в первом случае минимальный срок составляет
два года (статья 13 Закона 1891 г.), во втором - этот срок не
может превышать один год (статьи 16 и 18); первый случай также
более серьезен тем, что отражается в судебном досье лица
(см. п. 36 выше) и оно ограничивается в своих избирательных
правах (см. п. 158 доклада Комиссии).
В данных делах предписания в отношении Де Вильде и Версипа не
раскрывают, какое из четырех условий, упомянутых в статье 13,
привело полицейские суды к применению этой статьи, а не статьи 16,
но они ссылаются на судебное досье указанных лиц. В досье Жака Де
Вильде находилась информационная записка, датированная 19 апреля
1966 г., днем, когда он появился перед судьей в Шарлеруа, в
которой перечисляются различные его судимости и предписания о
принудительном содержании (см. п. 16 выше). Кроме того, мировой
судья в Брюсселе, до того как Версип предстал перед ним, получил
документ из Управления социальной реабилитации, в котором его
бродяжничество объяснялось бездельем и склонностью к пьянству
(см. п. 28 выше).
70. Суд поэтому не нашел ни нарушений, ни произвола в передаче
этих трех заявителей в распоряжение Правительства, и у него нет
оснований считать последующее принудительное содержание
несовместимым со статьей 5 п. 1 "e" Конвенции.
C. О предполагаемом нарушении статьи 5 п. 3
71. Во время разбирательства в Комиссии заявители утверждали
также, что была нарушена статья 5 п. 3, которая предусматривает:
"Каждое лицо, подвергнутое аресту или задержанию в
соответствии с положениями подпункта "c" пункта 1 настоящей
статьи, незамедлительно доставляется к судье или иному
должностному лицу, уполномоченному законом осуществлять судебные
функции, и имеет право на судебное разбирательство в течение
разумного срока или на освобождение до суда..."
Подпункт "c" п. 1 статьи 5, на который дается ссылка, касается
исключительно "законного ареста или задержания лица,
произведенного с тем, чтобы оно предстало перед компетентным
судебным органом по обоснованному подозрению в совершении
правонарушения или в случае, когда имеются достаточные основания
полагать, что необходимо предотвратить совершение им
правонарушения или помешать ему скрыться после его совершения".
Поскольку простое бродяжничество не является правонарушением по
законам Бельгии, то арест и последующее принудительное содержание
заявителей охватывается не подпунктом "c" п. 1 статьи 5 и не
подпунктом "a" ("на основании признания его виновным компетентным
судом"), а фактически подпунктом "e". Из этого Суд, так же как и
Комиссия, делает вывод, что п. 3 к данным делам неприменим.
D. О предполагаемом нарушении статьи 5 п. 4
72. Комиссия, соглашаясь частично с заявителями, тем не менее
выразила мнение о неприменимости статьи 5 п. 4 Конвенции.
Согласно п. 4 статьи 5, который inter alia применяется к
бродягам, в соответствии с подпунктом "e" п. 1 "каждый, кто лишен
свободы путем ареста или задержания, имеет право на
разбирательство, в ходе которого суд безотлагательно решает вопрос
о законности его задержания и выносит постановление о его
освобождении, если задержание незаконно".
73. Хотя Суд не нашел в рассматриваемых делах несоответствия с
п. 1 статьи 5 (см. п. 67 - 70 выше), это не освобождает его от
необходимости рассмотреть вопрос о том, имело ли место нарушение
п. 4. Последний фактически является отдельной нормой, и его
соблюдение не вытекает eo iрso из п. 1 статьи 5; пункт 4
распространяется на все случаи лишения свободы и предоставляет
каждому право на судебную проверку законности задержания или
ареста, безотносительно к тому, подпадают они в сферу действия
статьи 5 п. 1 или нет.
1. Решение о задержании
74. Суд начал с того, что исследовал вопрос о соответствии
условий, при которых Де Вильде, Оомс и Версип предстали перед
мировыми судьями, их праву обратиться в суд для проверки
законности лишения их свободы.
75. Заявители принудительно содержались в специальных
учреждениях во исполнение предписаний названных судов: их арест
полицией был просто временным актом (см. п. 67 выше).
Следовательно возникает первый вопрос. Требует ли статья 5
п. 4, чтобы дела, подпадающие под нее, рассматривались двумя
государственными органами: одним, который лишает лицо свободы, и
вторым - с характерными особенностями суда, который исследует по
заявлению заинтересованного лица законность этой меры? Или, в
отличие от этого, достаточно, чтобы решение о лишении свободы
принималось органом власти, которому были бы присущи все свойства
"суда" в смысле статьи 5 п. 4?
76. На первый взгляд текст статьи 5 п. 4 дает основания
полагать, что она во всех случаях гарантирует задержанному право
судебного контроля за законностью решения, которое лишило его
свободы. Однако два официальных текста не вполне идентичны
терминологически, поскольку английский в отличие от французского
говорит не об обжаловании, а о разбирательстве "procееdings" (см.
статьи 13 и 26 Конвенции). Тем не менее ясно, что цель статьи 5
п. 4 состоит в том, чтобы гарантировать арестованным и задержанным
лицам право на судебный контроль за законностью меры, которой они
таким образом подверглись; слово "суд" употреблено в тексте в
единственном, а не во множественном числе. В том случае если
решение о лишении человека свободы принято административным
органом, то, без сомнения, статья 5 п. 4 обязывает государства -
участников предоставить задержанному право обращения в суд; но это
не означает, что тот же самый принцип применяется, когда подобное
решение принято судом. В последнем случае контроль, требуемый
статьей 5 п. 4, уже инкорпорирован в решение суда. Поэтому можно
сделать вывод, что статья 5 п. 4 соблюдена, если арест или
задержание бродяги, предусмотренные в п. 1 "e", назначены "судом"
в смысле пункта 4.
Однако из предмета и цели статьи 5 и терминологии ее пункта 4
следует, что, создавая такой "суд", его необходимо наделить,
поскольку речь идет о лишении свободы, основными процессуальными
гарантиями. Если таковая процедура отсутствует, то государство не
может быть освобождено от обязанности предоставить
заинтересованному лицу возможность прибегнуть ко второму органу
власти, который обеспечит все гарантии надлежащего судебного
разбирательства.
В итоге Суд полагает, что вмешательство одного органа
удовлетворяет требованиям статьи 5 п. 4, но при условии, что
последующая процедура носит судебный характер и предоставляет
заинтересованному лицу гарантии, соответствующие характеру
рассматриваемого вида лишения свободы.
77. Суд поэтому должен был выяснить, обладал ли в настоящих
делах мировой судья свойствами "суда" в смысле статьи 5 п. 4 и, в
особенности, были ли предоставлены представшим перед судьей
заявителям вышеупомянутые гарантии.
Нет сомнений, что с организационной точки зрения мировой судья
является "судом"; Комиссия фактически согласилась с этим. Мировой
судья независим как от исполнительной власти, так и от сторон в
деле, наделен гарантиями в соответствии со статьями 99 и 100
Конституции Бельгии.
При рассмотрении подобных дел этот судья обязан установить,
выполнены ли законным образом в отношении представшего перед ним
лица установленные законом условия, требуемые для "передачи в
распоряжение правительства" этого лица. В ходе такого выяснения
мировой судья в обязательном порядке решает вопрос о "законности"
задержания, которое должна санкционировать прокуратура.
Комиссия, однако, подчеркнула, что в делах о бродяжничестве
мировой судья выполняет "административную функцию" и поэтому не
осуществляет "судебного контроля", требуемого статьей 5 п. 4. Это
мнение основывается на судебной практике Кассационного суда и
Государственного совета (см. п. 37 выше). Из этого Комиссия
заключила, что существенное значение имело обеспечение процедуры
судебного разбирательства.
78. Совершенно справедливо, что Конвенция в нескольких своих
статьях использует слово "суд". Это делается для того, чтобы
выделить один из определяющих элементов гарантии, предоставляемой
лицу в соответствии с рассматриваемыми статьями (см. дополнительно
к статье 5 п. 4 статью 2 п. 1, статью 5 п. 1 "a" и "b" и статью 6
п. 1). Во всех этих случаях речь идет об органах, для которых
характерны не только общие основные признаки, из которых наиболее
важным является независимость от исполнительной власти и сторон в
деле (см. Решение по делу Неймастера от 27 июня 1968 г. Серия A,
с. 44, п. 24), но также и процессуальные гарантии. Однако формы
судебного разбирательства, требуемого Конвенцией, не обязательно
должны быть идентичными в каждом деле, где требуется вмешательство
суда. Для того чтобы определить, обеспечивает ли судебное
разбирательство достаточные процессуальные гарантии, необходимо
учитывать особый характер обстоятельств данного судебного дела.
Так, в деле Неймастера Суд посчитал, что компетентные суды
остаются "судами", несмотря на отсутствие "равенства сил" между
прокурором и лицом, которое требовало предварительного
освобождения (там же); тем не менее этот вывод может быть неверным
в другом контексте и в другой ситуации, которую также регулирует
статья 5 п. 4.
79. Поэтому Суд обязан определить, удовлетворяло ли
разбирательство в полицейских судах Шарлеруа, Намюра и Брюсселя
требованиям статьи 5 п. 4, которые вытекают из принятого выше
толкования. Лишение свободы, на которое жаловались Де Вильде, Оомс
и Версип, напоминает то, которое назначает уголовный суд. Поэтому
применяемое судебное разбирательство не должно было предоставлять
гарантии заметно слабее тех, которые действуют при рассмотрении
уголовных дел в государствах - членах Совета Европы.
Согласно бельгийскому закону, каждое лицо, находящееся в
состоянии бродяжничества, подвергается аресту и затем доставляется
- в течение, как правило, 24 часов - в полицейский суд (статья 8
Закона 1891 г. и статья 3 Закона от 1 мая 1849 г.). В отношении
допроса этого лица Закон 1891 г. ограничивается указанием в
статье 12, что мировой судья устанавливает личность, возраст,
физическое и умственное состояние и образ жизни представшего перед
ним человека. Относительно права на возражение - единственное
относящееся к этому вопросу положение предусмотрено в статье 3
Закона от 1 мая 1849 г., которая предусматривает предоставление
заинтересованному лицу трехдневной отсрочки, если оно об этом
попросит. Согласно предоставленной Правительством информации
Уголовно-процессуальный кодекс к задержанию бродяг не применяется.
Рассмотренная процедура отражает административный характер
выносимого решения. Она не обеспечивает гарантий, сравнимых с
теми, которые существуют при задержании по уголовным делам,
несмотря на то что задержание бродяг во многих отношениях очень
схоже. Трудно понять, почему лица, арестованные за бродяжничество,
должны довольствоваться таким упрощенным производством: лица, в
отношении которых предусмотрены более короткие сроки наказания,
чем в статье 13, и даже статье 16 Закона 1891 г., включая тех,
кого преследуют по суду по статьям с 342 по 344 Уголовного кодекса
(бродяжничество с отягчающими обстоятельствами), пользуются более
широкими гарантиями в соответствии с Уголовно-процессуальным
кодексом. Эта процедура, несомненно, обнаруживает некоторые черты
судебного характера, такие как проведение публичного устного
разбирательства и принятие решения, но этого недостаточно, чтобы
придать полицейскому суду характер "суда" в смысле статьи 5 п. 4,
тем более что речь идет о серьезных последствиях, а именно
длительном лишении свободы, сопровождаемом различными позорящими
человека последствиями. Поэтому эта процедура сама по себе не
отвечает требованиям статьи 5 п. 4, и Комиссия была совершенно
права, посчитав, что заявители должны были быть обеспечены
средством правовой защиты. Суд, однако, уже установил, что Де
Вильде, Оомс и Версип не имели никакого доступа ни к суду более
высокой инстанции, ни, по крайней мере на практике, к
Государственному совету (см. п. 37, 62 выше).
80. Суд поэтому пришел к заключению, что в рассмотренной связи
была нарушена статья 5 п. 4, поскольку трем заявителям не были
обеспечены гарантии, содержащиеся в этом пункте.
2. Отказ на просьбы заявителей об освобождении,
адресованные административным властям
81. По мнению заявителей, статья 5 п. 4 была нарушена не
только из-за условий, в которых мировой судья предписал их
содержание под стражей, но также и из-за отказа на их просьбы об
освобождении.
82. Суд установил, что заявители, несомненно, могли обратиться
с жалобой в Государственный совет и что эта жалоба имела бы
последствия, если бы министр юстиции, в нарушение Закона 1891 г.,
отказал им в просьбе об освобождении. Никто из них, однако, не
заявлял, что находился в ситуации, когда закон требует прекратить
принудительное содержание. Де Вильде и Версип были фактически
освобождены до истечения двухлетнего срока, назначенного мировым
судьей полицейского суда (статья 13 Закона 1891 г.; п. 17, 20, 29,
31 in fine и 40 выше); Оомс был освобожден по истечении
установленного законом срока в один год, и его сбережения при
освобождении не достигли к этому моменту предписанной суммы
(статья 16, 17 и 18, первый пункт Закона 1891 г.; п. 24, 26 in
fine и 40 выше).
Заявители могли бы также оспаривать в Государственном совете,
как они делали в Комиссии, хотя не совсем так (см. п. 48 доклада),
что их принудительное содержание в любом случае было нарушением
статьи 5 п. 1 Конвенции, в частности, потому, что в силу
последующих обстоятельств они перестали быть бродягами. Фактически
статья 5 Конвенции имеет прямое применение в правовой системе
Бельгии, так что с жалобой на ее нарушение можно было бы
обратиться в Государственный совет и a priori нельзя утверждать,
что Совет не решил бы вопрос безотлагательно.
83. С другой стороны, запросы, адресованные министру юстиции,
давали возможность использовать предоставленные ему Законом
1891 г. (статьи 15 и 18) дискреционные полномочия решать, следует
ли освободить бродягу до истечения установленного законом срока
принудительного содержания или срока, назначенного Решением
мирового судьи, в свете обстоятельств, на которые ссылалась
заинтересованная сторона, или на основании другой относящейся к
делу информации. В этом отношении, независимо от того, какие
действия были предприняты, они полностью выпадают из сферы
применения статьи 5 п. 4 Конвенции, которая говорит лишь о
контроле за законностью задержания или его продления.
84. Суд поэтому не находит нарушения статьи 5 п. 4 в данной
связи.
E. О предполагаемом нарушении статей 6 и 7
85. Как Комиссия, так и Правительство заявили, что статьи 6 и
7, на которые ссылаются заявители, неприменимы.
86. Суд пришел к заключению, что во время устного
разбирательства в мировых судах с заявителями обращались не так,
как того требует статья 5 п. 4 (см. п. 74 - 80 выше). Это
заключение делает лишним рассмотрение в этом деле вопроса о
применении и соответственно соблюдении статьи 6.
87. Что касается статьи 7, то ясно, что она не относится к
данному делу. Простое бродяжничество не составляет
"правонарушения" по бельгийскому закону, и мировой судья не
признал заявителей "виновными" и не наложил на них "штраф"
(см. mutatis mutandis Решение по делу Лоулесса от 1 июля 1961 г.
Серия A, с. 54, п. 19).
F. О предполагаемом нарушении статьи 4
88. Согласно статье 4 Конвенции
" 1....
2. Никто не должен привлекаться к принудительному или
обязательному труду.
3. Для целей данной статьи термин "принудительный или
обязательный труд" не включает:
a) любую работу, которую обычно должно выполнять лицо,
находящееся в заключении согласно положениям статьи 5..."
По мнению Комиссии, работа, которую заявители были вынуждены
выполнять, подпадает под статью 4, так как, по ее мнению, была
нарушена статья 5 п. 4.
89. Суд также установил, что имело место нарушение прав,
гарантируемых статьей 5 п. 4 (см. п. 74 - 80 выше), но он
полагает, что из этого нельзя делать вывод о нарушении статьи 4.
Подпункт "a" п. 3 статьи 4 разрешает привлекать к труду лиц,
лишенных свободы на основании статьи 5 п. 1 "e". Суд на основе
имеющихся в его распоряжении данных констатировал, что в отношении
Де Вильде, Оомса и Версипа никакого нарушения этой нормы не было
(см. п. 67 - 70 выше).
90. Кроме того, обязанность трудиться, наложенная на этих трех
заявителей, не превысила "обычные" пределы в смысле статьи 4
п. 3 "a" Конвенции, потому что целью являлась их реабилитация и в
ее основе лежала статья 6 Закона 1891 г., эквивалент которой
существует в ряде государств - членов Совета Европы (см. п. 38
выше и приложения IV и V к докладу Комиссии).
Таким образом, действия бельгийских органов власти
соответствовали требованиям статьи 4.
G. О предполагаемом нарушении статьи 8
91. Во время принудительного содержания переписка заявителей в
определенной степени контролировалась. По мнению Комиссии, это
было нарушением статьи 8; с одной стороны, потому что
принудительное содержание заявителей в свете статьи 5 было
незаконным; с другой стороны, если бы даже оно было законным, то
обычное содержание такого рода за бродяжничество не может повлечь
ограничение свободы переписки, что допустимо в уголовных делах.
92. По первому аргументу Суд напомнил mutatis mutandis
причины, приведенные в п. 89 выше в отношении принудительного
труда.
93. По второму аргументу Суд напомнил, что статья 8 Конвенции
предусматривает что:
"1. Каждый человек имеет право на уважение его личной и
семейной жизни, неприкосновенности его жилища и тайны
корреспонденции.
2. Не допускается вмешательство со стороны государственных
органов в осуществление этого права, за исключением вмешательства,
предусмотренного законом и необходимого в демократическом обществе
в интересах государственной безопасности и общественного
спокойствия, экономического благосостояния страны, в целях
предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья
или нравственности или защиты прав и свобод других лиц".
Суд считает, что оспариваемый контроль, несомненно, является
"вмешательством публичной власти в осуществление права",
предусмотренного в п. 1 статьи 8, и в смысле п. 2 той же статьи.
Оно также "предусмотрено законом", а именно статьями 20 - 23
Королевского декрета от 21 мая 1965 г. в сочетании с его
статьей 95. Суд установил далее на основании полученной им
информации, что компетентные бельгийские власти не нарушили в
настоящих делах пределы усмотрения, которые статья 8 п. 2
Конвенции оставляет за государствами - участниками: даже в
отношении лиц, содержащихся за бродяжничество, эти власти имели
достаточное основание полагать, что "необходимо" было прибегнуть к
ограничениям в целях предотвращения беспорядков или преступлений,
для охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и
свобод других лиц. Так или иначе эти ограничения не применялись ни
в длинном списке случаев, перечисленных в статье 24 Королевского
указа от 21 мая 1965 г., ни в связи с перепиской заявителей с
Комиссией (см. п. 39 выше). Наконец, не существует ничего, что
указывало бы на присутствие какой-либо дискриминации или
злоупотребления властью в ущерб заявителям (статьи 14 и
18 Конвенции).
H. О предполагаемом нарушении статьи 3
94. Де Вильде и Версип жаловались на дисциплинарные наказания,
наложенные на них за отказ работать, но Комиссия не посчитала эти
наказания нарушением статьи 3.
Рассмотрев представленные ему факты, Суд также не установил
чего-либо подобного нарушению этой статьи.
I. О предполагаемом нарушении статьи 13
95. Заявители, ссылаясь на статью 13 Конвенции, утверждали,
что они якобы не имели "эффективных средств правовой защиты перед
государственным органом", чтобы обеспечить защиту своих прав,
гарантируемых статьями 5, 3, 4, 6, 7 и 8.
Суд уже решил, что обращение с заявителями не соответствовало
требованиям статьи 5 п. 4 (см. п. 74 - 80 выше). Поэтому он
считает излишним рассматривать вопрос о нарушении статьи 13.
Относительно других жалоб заявителей Суд ограничивается
напоминанием, что статьи 3 - 8 Конвенции непосредственно
применяются в бельгийском праве. Поэтому если заявители полагали,
что соответствующие административные решения нарушили права,
гарантируемые этими статьями, то они могли бы отстаивать их в
Государственном совете.
ПО ЭТИМ ОСНОВАНИЯМ СУД
I. По вопросам компетенции и приемлемости,
поставленным в настоящих делах
1. Постановил двенадцатью голосами против четырех, что Суд
компетентен рассматривать вопросы о неиспользовании внутренних
средств защиты и нарушения сроков подачи жалобы, поставленные в
этих делах;
2. Постановил единогласно, что Правительство не потеряло право
ссылаться на правило исчерпания всех внутренних средств защиты в
отношении предписаний мировых судей в Шарлеруа, Намюре и Брюсселе;
3. Постановил единогласно, что Правительство потеряло право
ссылаться на то, что жалоба Эдгара Версипа была подана с
опозданием;
4. Постановил единогласно, что Правительство потеряло право
ссылаться на правило исчерпания всех внутренних средств защиты в
отношении решений министра юстиции об отклонении просьб трех
заявителей об освобождении;
5. Объявил единогласно необоснованным заявление Правительства
о том, что не были исчерпаны все внутренние средства защиты в
отношении жалоб, касающихся предписаний о принудительном
содержании;
6. Пришел к выводу единогласно, что он компетентен принимать
решения по существу настоящих дел.
II. По существу дел
1. Постановил единогласно, что "добровольная явка" заявителей
недостаточна, чтобы установить отсутствие нарушения Конвенции;
2. Постановил единогласно, что не было нарушения статьи 5
п. 1;
3. Постановил единогласно, что статья 5 п. 3 неприменима к
настоящим делам;
4. Постановил девятью голосами против семи, что имело место
нарушение статьи 5 п. 4 в том, что заявители не имели средства
защиты в суде в отношении решений, предписывающих их
принудительное содержание;
5. Постановил пятнадцатью голосами против одного, что не было
нарушения статьи 5 п. 4 по причине отклонения просьб об
освобождении, направленных заявителями в адрес административных
властей;
6. Постановил единогласно, что Суд не считает необходимым
высказываться о предполагаемом нарушении статьи 6;
7. Постановил единогласно, что статья 7 не применима к
настоящим делам;
8. Постановил единогласно, что не было нарушения статьи 4;
9. Постановил пятнадцатью голосами против одного, что не было
нарушения статьи 8;
10. Постановил единогласно, что не было нарушения статьи 3;
11. Постановил единогласно, что Суд не считает возможным
высказываться о предполагаемом нарушении статьи 13 в части
вопроса, упомянутого в п. 4 (II) выше;
12. Постановил единогласно, что не было нарушения статьи 13 в
части других жалоб заявителей;
13. Оставил за заявителями право, при появлении возможности,
потребовать справедливое возмещение по вопросу, упомянутому в
п. 4 (II) выше.
Совершено на французском и английском языках, причем
французский текст считается аутентичным, и оглашено во Дворце прав
человека в Страсбурге 18 июня 1971 года.
Председатель
Сэр Хэмфри ВАЛДОК
Грефье
Марк-Андре ЭЙССЕН
В соответствии со статьей 51 п. 2 Конвенции и статьей 50 п. 2
Регламента Суда к настоящему Судебному решению прилагаются
отдельные мнения судей.
СОВМЕСТНОЕ ОТДЕЛЬНОЕ МНЕНИЕ СУДЕЙ РОССА И СИГЮРЕНСОНА
Согласно статье 26 Конвенции, пока не исчерпаны все внутренние
средства защиты, Комиссия не может рассматривать жалобу,
направленную в адрес Генерального секретаря Совета Европы
(статья 25).
Согласно статье 27 п. 3 Комиссия отклоняет любую переданную ей
жалобу, которую она сочтет неприемлемой в соответствии со
статьей 26.
Согласно статье 28 в случае, когда Комиссия принимает
переданную ей жалобу, то она с целью установления фактов проводит
изучение жалобы и предоставляет себя в распоряжение
заинтересованных сторон с целью обеспечения дружественного
урегулирования вопроса на основе уважения прав человека.
Согласно статье 31, если решение не достигнуто, Комиссия
направляет доклад, содержащий факты и ее мнение о том, доказывают
ли установленные факты нарушение соответствующим государством его
обязательств по настоящей Конвенции, и этот доклад направляется
Комитету министров.
Согласно статье 32, если вопрос не передается в Суд в
соответствии со статьей 48 в течение трехмесячного срока со дня
направления доклада Комиссии Комитету министров, то Комитет
министров решает большинством в две трети голосов, была ли
нарушена Конвенция.
Согласно статье 45 компетенция Суда распространяется на все
дела, касающиеся толкования и применения настоящей Конвенции,
которые Высокие Договаривающиеся Стороны или Комиссия передают ему
в соответствии со статьей 48.
"Дело" означает факты, установленные Комиссией в ее докладе.
"Дело" не существует до тех пор, пока доклад Комиссии не направлен
в Комитет министров. Комиссия в своем докладе, переданном Комитету
министров, устанавливает факты и высказывает мнение о том,
доказывают ли установленные факты нарушение соответствующим
государством его обязательств по настоящей Конвенции. Если дело не
передается в Суд в соответствии со статьей 48, то Комитет
министров решает, имело ли место нарушение Конвенции.
Если "дело" передается в Суд, в его компетенцию входит
толкование и применение Конвенции ко всем "делам", т.е. ко всем
обстоятельствам, установленным в докладе Комиссии, и вынесение
окончательного решения (статья 52), означают ли эти обстоятельства
нарушение государством его обязательств по Конвенции (статья 19).
Окончательным решением будет то, которое решает дело по существу,
т.е. имеется ли нарушение по фактам, установленным Комиссией.
Приемлемость или неприемлемость жалобы является
предварительным (процедурным) вопросом, который "полномочна"
решать Комиссия (п. 4 статьи 25). Напротив, вопрос о том,
доказывают ли установленные Комиссией факты нарушение
соответствующим государством его обязательств по Конвенции,
относится к компетенции Суда, а если дело не передается в Суд, то
оно подпадает под юрисдикцию Комитета министров.
Вопрос приемлемости или неприемлемости жалобы является с точки
зрения чистой логики единым и неделимым. Комиссия либо
компетентна, либо нет. Было бы нелогичным, если бы Комиссия
обладала исключительной компетенцией для отклонения жалобы, но не
имела бы таковой для ее принятия, вследствие чего компетенция Суда
(или же Комитета министров, если дело не передано в Суд)
охватывала бы также предварительный (процедурный) вопрос о том,
правильно или нет Комиссия истолковала и применила статью 27
Конвенции, признавая жалобу приемлемой.
Согласно Протоколу N 3 прежний текст статьи 29 был заменен
нижеследующим:
"После принятия жалобы, поданной в соответствии с положениями
статья 25, Комиссия тем не менее может единогласно принять решение
отклонить жалобу, если в ходе ее рассмотрения выявится наличие
одной из причин, по которым, согласно положениям статьи 27,
упомянутая жалоба не может быть принята.
В этом случае решение доводится до сведения сторон".
Таким образом, Комиссия может в любое время вернуться к
предварительному (процедурному) вопросу о приемлемости или
неприемлемости жалобы и отклонить эту жалобу единогласным
решением, если она установит наличие одной из причин для
неприемлемости, предусмотренных статьей 27.
Полномочие Комиссии возобновлять в любое время рассмотрение
вопроса о приемлемости жалобы доказывает, что ей принадлежит
исключительная компетенция в этом вопросе и что Суд не может
рассматривать этот предварительный вопрос, если только не примет
единогласного решения отклонить жалобу. Таким образом, экономится
время и одновременно не страдает престиж Суда, поскольку Суд
избавлен от вопросов, которые не относятся к фактам, установленным
в докладе Комиссии.
Государства - участники включили статью 26, чтобы торжественно
заявить о том, что Конвенция не отходит от общепризнанного
принципа и что не может быть никакого доступа к международному
органу до тех пор, пока не исчерпаны все внутренние средства
защиты.
Можно было бы ожидать, что в ту же самую статью 26 будут
включены санкции. Можно было бы даже ожидать, что ничего не будет
сказано. Напротив, санкция была включена в статью 27 в качестве
одного из оснований для неприемлемости. Слова "Комиссия отклоняет"
имеют тот же самый смысл, что и "Комиссия полагает, Комиссия
считает".
ОТДЕЛЬНОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ БИЛЬГЕ
Я не разделяю мнения, выраженного в Судебном решении в
отношении компетенции Суда принимать к рассмотрению заявления о
неисчерпании всех внутренних средств защиты. В п. 47 - 49 Решение,
касаясь статьи 45, придает юрисдикции Суда широкий смысл, что не
соответствует ни тексту, ни задаче и цели Конвенции.
Совершенно верно, что согласно статье 45 "юрисдикция Суда
распространяется на все дела, касающиеся толкования и применения
положений настоящей Конвенции, которые Высокие Договаривающиеся
Стороны или Комиссия передают в Суд в соответствии с положениями
статьи 48", но Суд истолковал этот текст расширительно. Одним из
трех элементов в основе компетенции Суда, предусмотренной в этой
статье, является слово "дела" (affairs, cases). Полагаясь на
английскую версию п. 1 статьи 46, Суд толкует слово как all
matters "все вопросы". Но при толковании текста, который является
аутентичным на обоих языках, по моему мнению, нельзя отдавать
предпочтение одному языку: нужно найти значение, которое наилучшим
образом согласовывает эти два текста, принимая во внимание задачу
и цель Конвенции. В различных статьях французского текста
Конвенции постоянно используется слово affaire (дело), в то время
как английский текст выражает то же самое понятие словами question
(вопрос), cases (дела) и matters (вопросы). Английский вариант не
является с этой точки зрения текстом с единообразной
терминологией, на который можно положиться. Текст статьи 45 не
дает твердых указаний, разъясняющих значение слова affairs (дела).
Поэтому необходимо обратиться к источнику компетенции Суда, чтобы
согласовать приведенные слова и найти общее значение. Согласно
статьям 31 и 32 то, что Комиссия передает как "дело" в Комитет
министров или в Суд, представляет собой вопрос, было или нет
нарушение Конвенции. Слово "дело" affaire должно поэтому
толковаться в этом смысле.
Это значение слова "дело" также подтверждается общей
структурой Конвенции. Статья 19 Конвенции устанавливает два органа
- Комиссию и Суд, чтобы гарантировать соблюдение прав человека.
Для этой цели Комиссия и Суд получили разные полномочия. Принимать
жалобу и проверять ее приемлемость компетентна Комиссия. Выносить
решение о том, имело ли место нарушение Конвенции, должен Суд.
Именно Суд наделен полной юрисдикцией.
Задача Конвенции - обеспечить соблюдение прав человека. Для ее
достижения Суд должен принять решение как можно быстрее, не
позволяя делу безосновательно затягиваться. Путем расширительного
толкования статьи 45 Суд взял на себя, рассматривая это дело,
контроль за решениями Комиссии о приемлемости жалоб к
рассмотрению. Громадной потерей времени и сил обернулись бы дела,
по которым Суд установил бы, спустя в общем четыре - пять лет
после принятия жалоб к рассмотрению, что не соблюдались положения
статьи 26. Если бы компетенция осуществлять такой контроль и
существовала, то его следовало бы реализовать на первой стадии
разбирательства. Но он не предусмотрен Конвенцией, предоставившей
соответствующие полномочия Комиссии.
Я согласен с Судебным решением, в котором в п. 50 заявляется,
что "нарушения правила об исчерпании всех внутренних средств
защиты, требования сделать все возможное для надлежащего решения
дела в рамках правовой системы страны освобождает государства от
ответственности перед международной организацией. Это правило
относится к числу общепризнанных принципов международного права,
на что указывает статья 26 Конвенции". Однако я не согласен с
Судебным решением, в котором из этого делается вывод о наличии у
Суда контрольной компетенции. В действительности правило об
исчерпании всех внутренних средств защиты не имеет никакого
отношения к внутренней организации данного международного
юридического органа. Как заявлено выше, Конвенция создала два
органа, гарантирующих соблюдение прав человека. Цель этой нормы
достигается, если она соблюдается одним из этих органов, и прежде
всего органом, на который возложена задача проверки соблюдения
условий приемлемости жалобы. Это тем более верно, поскольку
согласно п. 3 статьи 27 положение об исчерпании всех внутренних
средств защиты является предварительным вопросом, который связан,
по существу, с приемлемостью жалобы. И Комиссии решать, выполнено
ли это условие. Если вопрос об исчерпании всех внутренних средств
защиты поставлен перед Комиссией и последняя вынесла решение по
этому вопросу, то требования рассматриваемой нормы полностью
удовлетворены с точки зрения международного права.
Кроме того, в Судебном решении в п. 51 утверждается, что
"задача, которую эта статья [27] ставит перед Комиссией, состоит в
отборе жалоб; Комиссия либо принимает, либо отклоняет жалобы. Ее
решения об отклонении жалоб, которые она считает неприемлемыми,
так же как и решения, по которым жалобы принимаются к
рассмотрению, обжалованию не подлежат; решения принимаются
полностью независимо". Однако в Судебном решении далее
утверждается, что решение Комиссии принять дело "не является
обязательным для Суда, как и то, что Суд не связан выводом
Комиссии". Я не могу согласиться с этим рассуждением. Прежде всего
решение о приемлемости, принятое Комиссией, и мнение, выраженное
ею по существу дела, имеют различную природу. Мнение по своей
природе не связывает никого. Нет никакой необходимости приводить
его в качестве аргумента, когда речь идет о приемлемости.
Согласно статьям 25 и 27 решение о приемлемости жалобы к
рассмотрению относится к компетенции Комиссии. Осуществляя ее,
Комиссия проверяет соблюдение условий приемлемости жалоб. В ходе
этого рассмотрения она принимает во внимание условие, изложенное в
статье 26. Эта статья, как об этом свидетельствует сам текст,
адресуется Комиссии, а не Суду. Она представляет часть сферы
деятельности Комиссии. С другой стороны, нет оснований считать,
что решение об отказе связывает Суд, в то время как таковое о
приемлемости не связывает его, ибо два аспекта одной и той же
компетенции не могут быть разделены. Заняв другую позицию, решение
открыло бы такой путь судебного разбирательства, который, с моей
точки зрения, не соответствует принципам хорошего отправления
правосудия.
По причинам, изложенным выше, я думаю, что Суд не обладает
компетенцией рассматривать заявления о неисчерпании всех
внутренних средств защиты.
ОТДЕЛЬНОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ВОЛДА
О компетенции
Я пришел к выводу, что Суд не правомочен решать вопросы о
приемлемости жалоб к рассмотрению. В отношении индивидуальных
жалоб задача Комиссии состоит в отборе и проверке. Существовало
опасение получить слишком много необоснованных жалоб. На ранней
стадии было необходимо отбирать жалобы, подлежавшие рассмотрению в
европейских органах. Подготовительные работы показывают, что все
условия приемлемости жалоб к рассмотрению: исчерпание средств
защиты, совместимость с условиями Конвенции и достаточная
обоснованность - рассматривались под таким углом зрения, а именно
с целью предотвращения наплыва дел. Вся ответственность
относительно приемлемости, включая исчерпание внутренних средств
защиты, была возложена на Комиссию. Государства - члены Конвенции,
казалось, были полностью удовлетворены тем, что эта функция входит
в задачи Комиссии и одной только Комиссии.
По отношению к Комиссии Суд не является апелляционным судом.
Комиссия, в соответствии со статьей 19 обеспечивает соблюдение
обязательств, принятых на себя государствами - участниками. У Суда
точно такая же обязанность. Но эта задача разделена между этими
двумя органами. Большинство членов Суда признает, что "...Комиссия
либо принимает, либо не принимает жалобы. Ее решения отклонить
жалобы, которые она считает неприемлемыми, так же как и решения,
по которым жалобы принимаются к рассмотрению, обжалованию не
подлежат; решения принимаются полностью независимо". Но если это
так, как может тогда Суд через "толкование или применение"
статьи 26 отклонить окончательное решение Комиссии,
устанавливающее, что все внутренние средства защиты исчерпаны?
Большинство членов Суда утверждает, что, поскольку юрисдикция Суда
согласно статье 45 распространяется на "все дела, касающиеся
толкования и применения... которые Высокие Договаривающиеся
Стороны или Комиссия передают в Суд", "невозможно понять, как
вопросы относительно толкования и применения статьи 26... должны
выпадать из его юрисдикции". Но юрисдикция Суда ограничена делами,
переданными ему Комиссией или государством. Вопрос исчерпания всех
внутренних средств защиты не является частью дела, поскольку этот
вопрос уже окончательно решен Комиссией, осуществляющей судебную
функцию, и не подлежит никакому обжалованию. Толкование и
применение статьи 26 поэтому не входит в компетенцию Суда. Суд
правомочен решить вопрос о своей собственной компетенции, но не
компетентен принять решения относительно компетенции Комиссии.
Признание жалобы неприемлемой на том основании, что внутренние
средства защиты не были исчерпаны, является окончательным судебным
решением. Жалобе лица далее хода нет. В этом отношении компетенция
Комиссии абсолютна и не предусматривает какого-либо вмешательства
Суда, хотя решение будет всегда зависеть от толкования и
применения статьи 26. Но то же самое имеет место, когда Комиссия
признает жалобу приемлемой к рассмотрению на том основании, что
внутренние средства защиты были исчерпаны. Такое решение также
является окончательным.
Государства - участники должны соглашаться с отрицательным
решением Комиссии - почему у них должно быть право оспаривать
положительные решения? Комиссия осуществляет в обоих случаях
идентичное правомочие. Лицо должно подчиняться решению о
неприемлемости жалобы. Противоположное решение дает ему надежду,
что его жалоба будет теперь рассмотрена в европейских органах.
Если Суд присвоит правомочие выносить решение о приемлемости,
опровергающее решение Комиссии, то неравенство между заявителем и
государством в разбирательстве в Суде еще больше усугубится, что
может только повредить делу защиты прав человека. Положения
статей 28 - 31 ясно показывают, что значение Конвенции состоит в
том, что государства - участники также подчиняются решению о
приемлемости. Комиссия действует безотлагательно после того, как
ею установлено, что жалоба, полностью или частично, является
приемлемой к рассмотрению. Никоим образом решение,
устанавливающее, что исчерпаны все внутренние средства защиты, не
может быть подвергнуто контролю или проверке со стороны
какого-либо другого органа. Дальнейшие действия Комиссии по жалобе
осуществляются, следовательно, в полном соответствии с Конвенцией.
Комиссия принимает жалобу (статья 28) и предпринимает действия по
установлению фактов, рассматривает жалобу и осуществляет, если
необходимо, расследование. Она предпринимает усилия по обеспечению
дружественного урегулирования, и если дружественное урегулирование
не достигнуто, то Комиссия составляет доклад по фактам и
высказывает свое мнение "о том, доказывают ли установленные факты
нарушение соответствующим государством его обязательств по
настоящей Конвенции". Комиссия выполняет добросовестную,
напряженную и очень большую работу, и мы имеем дело с докладом,
который подготовлен в полном правовом соответствии с положениями
Конвенции, и, следовательно, согласно статье 44 Комиссия, так же
как и государство, имеет "право передать дело в Суд". Когда
Комиссия или государство осуществляют это право и решают передать
дело в Суд, Суд не может отказаться рассматривать дело или принять
решение, что он не будет входить в существо дела.
Что касается исчерпания всех внутренних средств, следует
отметить, что Комиссия регулярно на нескольких совещаниях
тщательно обсуждала вопрос приемлемости, без чего невозможно
передать дело должным образом на рассмотрение в Суд. Государство
может легко снять любые возражения относительно исчерпания средств
правовой защиты. Кроме того, у государства есть все возможности
предотвратить решение в течение всего периода, пока жалоба
находится на рассмотрении в Комиссии, и подробнейшим образом
обсудить вопрос исчерпания внутренних средств защиты. С такой
ситуацией Комиссия сталкивается при рассмотрении почти каждой
жалобы. При этих обстоятельствах представляется необоснованным,
чтобы государство имело право требовать дальнейшего рассмотрения
вопроса об использовании внутренних средств и ставить его перед
Судом. В этой связи действительно не было бы смысла говорить, что
правило исчерпания всех средств устанавливает границы, "в пределах
которых государства - участники согласились нести ответственность
за предполагаемые нарушения перед органами Конвенции", и что "Суд
должен обеспечить (его) соблюдение... так же как индивидуальных
прав и свобод..." Что касается интересов государства в отношении
исчерпания средств защиты, само государство имеет все возможности
позаботиться о них во время разбирательства в Комиссии, которая
также защищает эти интересы.
В статьях 44, 45 и 48 говорится о "деле" или "делах",
представленных на рассмотрение Суда Комиссией или государством.
Юрисдикция Суда, как уже упомянуто выше, определена в статье 45, в
которой указано, что она распространяется на все дела, которые
Комиссия или государство передали в Суд. Возникает вопрос, что
Конвенция подразумевает, используя в тексте слово "дела" (cases).
Ответ простой. Дело представляет собой "доклад, содержащий факты",
и мнение Комиссии, "доказывают ли установленные факты нарушение
соответствующим государством его обязательств по настоящей
Конвенции" (статья 31). Суд правомочен осуществлять толкование и
применение Конвенции именно по этому докладу. Другими словами, Суд
должен рассмотреть существо дела. Ни больше, ни меньше!
Доклад направляется в Комитет министров (п. 2 статьи 31),
который и решает дело, если оно не передается в Суд. Комитет
министров "решает имело ли место нарушение Конвенции" (п. 1
статьи 32), юрисдикция Суда распространяется на "все дела,
касающиеся толкования и применения положений настоящей Конвенции"
(статья 45). Но в реальности не существует никакого различия между
компетенцией Комитета министров и Суда. Вообще считается, что
министры не занимаются вопросом приемлемости дела к рассмотрению,
они решают лишь вопрос о том, имело ли место нарушение. А разве не
то же самое входит в компетенцию Суда? Комитет осуществляет,
безусловно, также "толкование и применение" Конвенции таким же
точно образом, как и Суд. Тот факт, что министры не занимаются
вопросом приемлемости дела к рассмотрению, подтверждает точку
зрения, что Суд также не располагает этой компетенцией. Комитет и
Суд по своему положению дополняют друг друга. Нет никаких
оснований полагать, что должно быть расхождение в их полномочиях
относительно исчерпания внутренних средств защиты.
Наконец, если Суд принимает на себя решение вопросов о
приемлемости, то в результате этого сложится положение, когда
докладом Комиссии не будет заниматься никакой ответственный орган
и окончательное решение о том, имело ли место нарушение или нет,
принято не будет. И это несмотря на то, что доклад, скорее всего,
отражает взвешенное мнение членов Комиссии, что имели место
серьезные нарушения Конвенции! Такой итог действительно пагубен
для дела прав человека и, как представляется, противоречит
здравому смыслу.
О предполагаемом нарушении статьи 5 п. 1
Здесь я соглашаюсь с выводами Суда. Однако нахожу необходимым
заявить, что полностью согласен с мнением Комиссии в отношении
статьи 5 п. 1 "e" (п. 186 доклада Комиссии). Суд или Комиссия не
должны решать, правильно ли применялось национальное право;
достаточно, что правильной была предписанная внутренним правом
процедура.
О предполагаемом нарушении статьи 5 п. 4
Здесь я соглашаюсь с выводом Суда, но не могу полностью
поддержать его аргументацию в отношении вопроса, требует ли п. 4
статьи 5 того, чтобы судебным делом занимались два органа власти.
Рассуждения Суда относительно текста Конвенции, а также
утверждение Суда, что Решение мирового судьи включает в себя
требуемый п. 4 статьи 5 контроль, на мой взгляд, не адекватны
этому пункту, говорящему о том, что человек, лишенный свободы,
имеет право возбудить разбирательство в суде даже на более поздней
стадии. Мнения в Комиссии разделились. Однако, по моему мнению,
Европейский суд не должен решать этот вопрос. С этой оговоркой я
согласен с выводом Суда по этому пункту.
О предполагаемом нарушении статьи 4
В этом отношении я также согласен с выводами Суда, но, по
моему мнению, работа, которую должны были выполнять бродяги
Де Вильде, Оомс и Версип, непосредственно вытекает из Решения
мирового судьи и не может рассматриваться как отдельное
независимое нарушение Конвенции. На этих основаниях я голосовал за
вывод, что не имело места никакого нарушения статьи 4.
О предполагаемом нарушении статьи 8
По этому пункту я имею особое мнение. Я не могу согласиться,
что была необходимость государственным органам вмешиваться в
переписку содержавшихся под стражей бродяг. У властей не было
никаких оснований считать, что им следует проводить цензуру
переписки бродяг в целях предотвращения беспорядков или
преступлений, для охраны здоровья или нравственности или для
защиты прав и свобод других лиц. Эти бродяги не совершили никакого
преступления, и даже если власти, вмешиваясь в их частную
переписку, согласно бельгийскому праву не вышли за пределы своей
компетенции, то они вне всякого сомнения нарушили статью 8
Конвенции.
В отношении статьи 8 Конвенции я делаю заключение, что имело
место нарушение этой статьи.
ОТДЕЛЬНОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ЗЕКИА
Основные проблемы, связанные с настоящим делом, можно
суммировать следующим образом:
1. Компетентен ли настоящий Суд, после Решения Комиссии в
пользу приемлемости поданных заявителями жалоб, рассматривать
заявления, касающиеся a) неисчерпания внутренних средств защиты,
b) несоблюдения срока в шесть месяцев для целей и в смысле
статьи 26 Конвенции?
2. Если настоящий Суд обладает такой компетенцией, необходимо
определить следующее:
а) были ли исчерпаны внутренние средства защиты, и
b) был ли соблюден срок в шесть месяцев для целей и в смысле
статьи 26 Конвенции.
3. Не нарушило ли Бельгийское государство своих обязательств
по статье 5 п. 4 Конвенции, в сочетании со статьей 5 п. 1 "e"
Конвенции, не предоставив судебного механизма, предусмотренного
упомянутой статьей, для блага и защиты лиц, взятых под стражу
согласно Закону Бельгии о бродяжничестве 1891 г.
4. Нарушила ли Бельгия статью 3, статью 4 п. 2 и п.3, статью 5
п. 1, статью 6 п. 1, п. 3 "b", п. 3 "c", статьи 7 и 13 упомянутой
Конвенции как следствие предполагаемого непредоставления
соответствующего судебного механизма согласно статье 5 п. 4 или по
другим причинам.
Хотя я с почтением соглашаюсь с решением большинства и
сделанными выводами в отношении основных проблем, все же,
поскольку моя линия рассуждений в некоторой степени отличается по
целому ряду пунктов от линии большинства, то я счел бы уместным
изложить очень кратко свое мнение, совпадающие с позицией
большинства.
Я не собираюсь заниматься фактологическим аспектом дела. Я
согласен для этой цели сослаться на соответствующий раздел
основного Судебного решения, рассматривавшего обстоятельства дела.
Проблема N 1
Мой ответ на вопросы, сформулированные под N 1, будет
утвердительным. Суд компетентен рассматривать a) были ли
исчерпаны внутренние средства защиты и b) соблюдался ли срок в
шесть месяцев. И "a", и "b" являются предварительными условиями,
установленными согласно статьям 26 и 27; они входят в компетенцию
Комиссии. Вместе с тем названные предварительные условия подпадают
под действие статьи 45, которая предусматривает, что "юрисдикция
Суда распространяется на все дела, касающиеся толкования и
применения положений настоящей Конвенции, которые Высокие
Договаривающиеся Стороны или Комиссия передают в Суд в
соответствии со статьей 48". Статья 49 оставляет последнее слово
за Судом в решении вопроса о его собственной компетенции.
Я не считаю, однако, что если придерживаться этого взгляда, то
это каким-либо образом приведет к нарушению сферы деятельности
Комиссии, по общему признанию, независимого органа в структуре
Европейской конвенции. Решение Комиссии о неприемлемости жалобы
является в любом случае окончательным со всеми вытекающими
последствиями. С другой стороны, решение о приемлемости такой
жалобы не имеет столь далеко идущих последствий и не означает, что
все вопросы, затрагивающие предварительные условия принятия
жалобы, решены раз и навсегда и не могут быть оспорены каким-либо
органом, включая Комитет министров и Суд. Если бы дело обстояло
именно так, то Суд был бы ограничен в осуществлении своей
юрисдикции и лишен возможности делать выводы, которые не будут
совпадать с подходом Комиссии к одному или большему числу
предварительных условий приемлемости жалоб согласно статьям 26 и
27.
Это не могло входить в намерения Сторон, подписавших
Конвенцию. Кроме того, исчерпание всех внутренних средств защиты
до того, как возникнет право обращения к международному судебному
органу, является важнейшим предварительным условием, признаваемым
международным правом, и правительства, как правило, особенно
бдительно следят за соблюдением таких условий.
Решение Комиссии о приемлемости, строго говоря, не является
вопросом, подлежащим обсуждению в Суде. Если принято положительное
решение, то в результате Комиссия рассматривает жалобы заявителей
в соответствии со статьями 28 и 29 и составляет свой доклад
согласно статье 31. Другими словами, упомянутое Решение
осуществило цель, которую оно призвано было достигнуть.
Проблема N 2
Я согласен с решением Комиссии, что внутренние средства
защиты, учитывая сопутствующие делу обстоятельства, были
исчерпаны. То же самое относится к проблеме, была ли жалоба
Версипа представлена вовремя. Я придерживаюсь мнения, что все эти
заявители в течение значительного времени не могли разумно ожидать
до вынесения Судебного решения по делу Дюбуа никакого средства
защиты, к помощи которого они могли бы прибегнуть.
Проблема N 3
О предполагаемом нарушении
статьи 5 п. 4 Конвенции
Правительство Бельгии настоятельно доказывало, что требование
статьи 5 п. 4 Конвенции было удовлетворено тем, что содержание
заявителей под стражей в центре бродяжничества или в доме помощи
назначено мировым судьей. Статья 5 п. 4 гласит: "Каждый, кто лишен
свободы путем ареста или задержания, имеет право на
разбирательство, в ходе которого суд безотлагательно решает вопрос
о законности его задержания и выносит постановление о его
освобождении, если задержание незаконно".
Этот текст предусматривает, что лицо, задержанное каким-либо
органом власти, может оспаривать законность своего задержания и,
если пожелает, может обратиться в суд для решения вопроса о
законности или незаконности задержания с целью освобождения в
случае успеха этого обращения.
В условиях, когда первоочередной обязанностью судьи является
выполнение Закона о бродяжничестве 1891 г. и во исполнение этого
Закона он должен установить "личность, возраст, физическое и
умственное состояние и образ жизни" соответствующего лица и, если
он признает необходимым, направить такого человека, подозреваемого
в бродяжничестве, во исполнение статей 13 и 16 упомянутого Закона
в центр бродяжничества или в дома помощи, то могли ли служебные
обязанности такого судьи быть приравнены или соответствовать
функциям суда, чья первоочередная обязанность состоит в том, чтобы
согласно статье 5 п. 4 установить, задержан ли тот или иной
бродяга законно или нет.
Даже если мы допустим, что единоличный мировой судья
представляет собой суд, призванный решать вопрос законности
задержания, он решает дело, подпадающее под принцип sub judice.
Если решение о задержании было вынесено тем же судьей, он
оказывается судьей в собственном деле. Он также не может решать
вопрос о законности ареста или задержания, произведенного
полицией, которая доставила лицо к нему, чтобы установить, имело
ли место состояние бродяжничества, и если это так, то определить,
какая из мер, предусмотренных статьями 13 и 16 Закона о
бродяжничестве 1891 г., должна быть применена.
Разбирательство в таком суде возбуждают вовсе не заявители.
Если не учитывать несоответствия и неадекватности его процедурных
правил и если мирового судью можно было бы рассматривать как суд,
отвечающий критериям статьи 5 п. 4, тогда можно было бы ожидать,
что его решение будет носить судебный характер, определив по
праву, было ли задержание заявителей законным или незаконным.
Государственный совет, однако, в деле Дюбуа в связи с характером
предписаний мирового судьи авторитетно заявил, что передача
бродяги в распоряжение Правительства не является следствием
уголовного преступления, а представляет собой "административную
меру безопасности... чисто административного характера".
Из того, что было сказано, совершенно очевидно, что мировой
судья, применив статьи 13 и 16 Закона о бродяжничестве 1891 г.,
выполнял административные, а не судебные функции, исполнение
которых можно было бы ожидать от суда согласно статье 5 п. 4.
Даже если мы допускаем ради дискуссии, что мировой судья
представляет собой суд, наделенный правомочиями безотлагательно
решать вопрос о законности задержания в целях статьи 5 п. 4, то
можно ли будет сказать, что задержанный в течение определенного
времени может вновь обратиться к упомянутому судье, чтобы решить
вопрос о законности задержания? Предписание о задержании может
быть законным в самом начале, но нельзя сказать, что, независимо
от любых наступивших впоследствии событий, оно продолжает
оставаться законным на протяжении всего времени содержания под
стражей.
Можно ли сказать, что после Решения Государственного совета по
делу Дюбуа открылись широкие возможности для содержащихся под
стражей бродяг использовать средство правовой защиты и если и
имелся пробел в бельгийской судебной системе в связи с п. 4
статьи 5, то его больше не существует? У меня свои сомнения по
этому поводу. Как правило, высшие судебные административные
инстанции во всех странах не приспособлены для вынесения
безотлагательных решений. Решение о законности содержания под
стражей, вероятно, зависит не только от юридического аспекта, но
также и от рассмотрения фактологического аспекта дела. Суды высшей
инстанции, административные или иные, как правило, не склонны
глубоко вникать в фактологические аспекты дела.
Но это вопрос будущего. Если Конституция и процедурные правила
Государственного совета и время, которым он располагает, позволят
ему безотлагательно рассматривать обращения, поступающие от лиц,
содержащихся в центрах бродяжничества или в домах помощи, тем
лучше для данной категории лиц, лишенных свободы.
Я придерживаюсь поэтому мнения, что Бельгийское государство в
течение значительного периода не выполняло свои обязательства по
статье 5 п. 4 Конвенции.
Проблема N 4
То, что Правительство не предоставило для заявителей суд, в
который они могли бы обратиться, чтобы оспорить законность их
задержания, это, по моему мнению, не обязательно равносильно
нарушению статей 3 - 6 Конвенции. Между ними и статьей 5 п. 4 есть
определенная связь, но они не зависят от нее. Хотя заявители и не
имели доступа в суд, в котором они могли оспорить законность их
задержания, из этого вовсе не обязательно следует, что их
задержание было незаконным. На основании представленного нам
материала, документального или иного, я не могу заявить, что
задержание заявителей было незаконным согласно соответствующему
бельгийскому закону и процедуре. Утверждения о предполагаемых
нарушениях других статей Конвенции, кроме статьи 5 п. 4, ничем не
подкреплены. В этой связи я с почтением присоединяюсь к взглядам,
выраженным в основном Судебном решении.
Вопрос о компенсации из-за отсутствия средств правовой защиты
в результате нарушения статьи 5 п. 4 остается на усмотрение
государственных органов власти, которые решают его в соответствии
со статьей 13, которая гласит:
"Каждый человек, чьи права и свободы, признанные в настоящей
Конвенции, нарушены, имеет право на эффективные средства правовой
защиты перед государственным органом даже в том случае, если такое
нарушение совершено лицами, действовавшими в официальном
качестве".
Однако я должен сделать некоторые оговорки. Настоящий Суд,
призванный принять решение по поводу утверждений о предполагаемых
нарушениях некоторых статей Конвенции, должен основывать решение
на имеющихся данных. При этом, однако, нельзя упускать из виду тот
факт, что надлежащим форумом для решения о законности взятия под
стражу согласно статье 5 п. 1 "e" является национальный суд, куда
заявители могли бы обратиться и представить ему имеющиеся у них
доказательства. Строго говоря, заявители не должны были обращаться
в наш Суд.
Я испытываю поэтому сомнения, до какой степени наш Суд может
выносить окончательные и обязательные судебные решения по
вопросам, в основном подпадающим под юрисдикцию национальных
судов, доступ к которым, вероятно, в будущем окажется возможным.
СОВМЕСТНОЕ ОТДЕЛЬНОЕ МНЕНИЕ СУДЕЙ БАЛЛАДОРЕ ПАЛЬЕРИ
И ФЕРДРОСА
Мы сожалеем, что по некоторым пунктам не могли согласиться с
Судебным решением.
Прежде всего мы не можем полностью согласиться с тем, что
декларирует п. 69 Судебного решения: "Отвечая, таким образом, всем
признакам "бродяги", заявители могли... подвергнуться задержанию".
По нашему мнению, Суд неправомочен объявлять человека бродягой, в
той же мере как и признавать его преступником или душевнобольным.
Он может только констатировать, что таким его считает внутреннее
право на основании законной процедуры, отвечающей требованиям
Конвенции, что делает правомерными предпринятые государством меры.
Кроме того, поскольку заявители не могли прибегнуть к судебному
контролю в свете статьи 5 п. 4 Конвенции о законности признания их
бродягами, следует прийти к выводу, что, возможно, имелись веские
основания признать их таковыми, и применить к ним соответствующие
меры, однако это не означает, что в свете Конвенции все это именно
так. В данном случае применяется тот же самый принцип, что и в
статье 6 п. 2 Конвенции ("Каждый человек, обвиняемый в совершении
уголовного преступления, считается невиновным до тех пор, пока его
виновность не будет установлена в законном порядке"). Из того, что
была нарушена статья 5 п. 4 Конвенции не следует, что состояние
бродяжничества подтверждено; презумпция иная: они не являлись
бродягами.
Решение Суда, напротив, исходит из того, что ситуация
бродяжничества установлена (вывод об этом делается в п. 89 и 92),
и утверждает, что меры, предпринятые Правительством Бельгии в
отношении бродяг, разрешены Конвенцией. В этих обстоятельствах,
по-видимому, довольно трудно понять, как можно прийти к выводу,
что Правительство Бельгии нарушило Конвенцию.
С другой стороны, признавая, что в настоящих делах фактически
речь идет о бродягах, по отношению к которым разрешается
применение мер (лишение свободы), предусмотренных Конвенцией,
можно тем не менее добавить, что бельгийский закон из-за его
неоспоримых недостатков не предлагает достаточных гарантий, чтобы
обеспечить соблюдение Конвенции во всех делах. Сразу напрашивается
возражение, что в функции Суда не входит судить in abstracto
достоинства законодательства государства - участника Конвенции.
Юрисдикция Суда обусловлена присутствием пострадавшей стороны
(статья 5 п. 5 и статья 48 "b" Конвенции), и задача Суда состоит в
том, чтобы исправить нарушение, от которого пострадало указанное
лицо. Без пострадавшей стороны невозможно никакое осуждение
государства - участника Судом.
***
Что касается более конкретно разбирательства по статье 5 п. 4
Конвенции, то имеются несколько пунктов, по которым мы согласны с
Судом. Прежде всего Суд заявляет, на наш взгляд совершенно
справедливо, что Конвенция требует лишь контроля судебного органа
за мерами, предпринятыми полицией независимо от того,
осуществляется ли этот контроль ex officio или по просьбе
заинтересованной стороны. Мы также согласны с Судом в том, что
бельгийский мировой судья, правомочный принимать решения по делам
о бродяжничестве, является судом, независимым от исполнительной
власти, и пользуется гарантиями, предоставляемыми судьям в
соответствии со статьями 99 и 100 Конституции Бельгии. Мы можем
также принять, что мировой судья в обязательном порядке принимает
решение о законности задержания, на что он уполномочен
прокуратурой. Наконец, также справедливо заключение о том, что
процедура разбирательства перед упомянутым судьей предоставляет
некоторые права на защиту и имеет некоторые черты, характерные для
суда, такие как проведение устного разбирательства и публичное
вынесение решения. Тем не менее Суд в завершение делает вывод, что
всего этого недостаточно.
По мнению Суда, формы разбирательства не обязательно должны
быть идентичными в каждом из дел, в которые Конвенция требует
вмешательства суда. Вновь мы согласны с Судом: нельзя, например,
считать процедуру заключения под стражу душевнобольного
удовлетворительной, если она не включает судебно-медицинскую
экспертизу, полностью гарантирующую объективность и
компетентность. Но в настоящих делах Суд утверждает, что лишение
свободы, на которое жаловались заявители, весьма напоминает то,
что происходит в уголовных делах, и что поэтому процедура, которую
следует соблюдать, должна в значительной мере обеспечивать
гарантии не хуже тех, которые существуют в уголовном правосудии в
государствах - членах Совета Европы. Это сравнение кажется нам
едва ли точным. Содержание в домах помощи или в центре
бродяжничества - это совсем не то же самое, что тюремное
заключение; последствия не столь позорные; освобождение можно
просить и получить в любое время, чего не бывает, когда отбывается
тюремный срок. Следует подчеркнуть также, что решение судьи о
бродяжничестве основано на наличии некоторых фактических условий,
которые весьма легко установить и которые не требуют ни длительных
исследований, ни продолжительного разбирательства. Поэтому обычно
удовлетворяются довольно упрощенной процедурой.
В заключение считаем необходимым подчеркнуть, что задержание
за бродяжничество является особой мерой безопасности, иногда
осуществляемой по просьбе непосредственно заинтересованных лиц и
весьма отличающейся от взятия под стражу в уголовных делах. Все,
возможно, обстоит по-другому в единственном случае, когда передача
в распоряжение Правительства не носит временного и переходного
характера, а назначается на весь установленный период, который,
согласно бельгийскому закону, может доходить до семи лет. В этом
случае можно справедливо задать вопрос, не является ли это своего
рода осуждением и приговором, и весьма даже серьезным, на которые
распространяются обычные гарантии уголовного процесса. Суд,
однако, не выделил особо этот случай, который касался только
некоторых из заявителей; кроме того, Де Вильде и Версип, оба
переданные в распоряжение Правительства на срок в два года, были
освобождены досрочно, и один из них задолго до истечения срока,
который таким образом оказался не столь строго соблюдаемым, как
наказание за уголовное преступление. Со всеми оговорками
относительно совместимости бельгийского права с Конвенцией вообще
мы полагаем, что в настоящих делах не имеется достаточно факторов,
чтобы поддержать вывод о том, что в этом деле Правительство
Бельгии нарушило права заявителей, защищаемые статьей 5 п. 4
Конвенции.
***
Мы не можем согласиться с Судом еще и по другому вопросу. Даже
если Решение мирового судьи не представляет собой результат
разбирательства в суде в смысле статьи 5 п. 4 Конвенции, Суд не
принял во внимание, как ему следовало бы сделать, возможность
обращения в Государственный совет. Суд единогласно объявил
необоснованным заявление о неисчерпании всех внутренних средств
защиты, полагая, что заявителей нельзя упрекнуть в том, что они
исходя из ранее сложившейся судебной практики, которая считала
такие обращения неприемлемыми, не прибегли к ним. Это, однако, не
означает, что такое обжалование не было возможным. Дело Дюбуа,
которое уже ожидало своего решения в то время, когда заявители
содержались под стражей, полностью изменило прежнюю судебную
практику, и Государственный совет вынес решение о том, что
предписания мировых судей по вопросам о бродяжничестве могут стать
предметом рассмотрения в нем. Жалоба заявителей, вероятно, могла
бы быть направлена в Государственный совет, и после Решения по
делу Дюбуа с ней бы поступили аналогичным образом: она была бы
признана приемлемой и затем рассмотрена с вынесением решения.
Вопреки предшествующей судебной практике уже была предпринята
попытка обжалования в Государственном совете, и она в конечном
счете увенчалась успехом. Из-за неясности существовавшей в то
время ситуации тем не менее нельзя было утверждать, что согласно
communis opinio имело место исчерпание всех внутренних средств
защиты или тем не менее существовала реальная возможность
обжалования. Заявители могут претендовать на то, что существует
оправдание тому, что они не подали жалобы, которые в то время
казались неприемлемыми, но они не могут утверждать, что
возможности жалобы не существовало, когда она фактически была.
Следует также добавить, что Суд подтвердил (п. 82), что
Конвенция имеет прямое применение в Бельгии, так что любое
предполагаемое нарушение Конвенции могло бы быть обжаловано в
высший административный суд, как только последний, как в деле
Дюбуа, объявил себя правомочным проверять решения мировых судей.
Суд, наконец, не упустил возможности подчеркнуть, что нельзя
утверждать a priori, что Государственный совет не принял бы
решения в короткий срок.
Даже если такой суд не представляет собой суда в смысле
статьи 5 п.4 Конвенции, достаточно было подать жалобу в
Государственный совет, который в момент разбирательства в Суде мог
найти ее приемлемой, исключив необходимость признать, что
Правительство Бельгии нарушило данное положение Конвенции.
СОВМЕСТНОЕ ОТДЕЛЬНОЕ МНЕНИЕ СУДЕЙ
ХОЛМБЭКА, РОДЕНБУРГА, РОССА, ФАВРА И БИЛЬГЕ
Суд решил большинством в девять голосов против семи, что была
нарушена статья 5 п. 4 в том, что заявители не могли возбудить
разбирательство в суде против решений, предписывавших их
задержание.
По нашему мнению, это решение Суда необоснованно. Мотивы
нашего возражения против этой части Судебного решения следующие:
1. Система защиты прав человека, созданная в соответствии с
Конвенцией, включает два вида жалоб:
a) межгосударственные жалобы, с помощью которых государство
передает на рассмотрение в Комиссию вопрос о каком-либо нарушении
условий Конвенции другим государством (статья 24 Конвенции); и
b) индивидуальные жалобы, направляемые лицами, утверждающими,
что они являются жертвами нарушения государством прав, признанных
в настоящей Конвенции (статья 25 Конвенции).
Различие двух видов жалоб продемонстрировано, в частности,
Решением Комиссии о приемлемости к рассмотрению заявлений Дании,
Норвегии, Швеции и Нидерландов против Греции от 31 мая 1968 г.
Комиссия отметила:
"...согласно статье 24 Конвенции любая Высокая
Договаривающаяся Сторона может передать на рассмотрение в Комиссию
"вопрос о любом предполагаемом нарушении положений Конвенции
другой Высокой Договаривающейся Стороной"; согласно статье 25
только такие лица могут обратиться в Комиссию, которые заявляют о
себе как "жертве" нарушения Конвенции; что статус "жертвы" не
упомянут в статье 24; и, следовательно, Высокая Договаривающаяся
Сторона, действуя в соответствии со статьей 24 о предполагаемом
нарушении Конвенции, не обязана говорить о наличии жертвы этого
нарушения, независимо от того, идет речь о единичном случае или о
типичном случае в административной практике" (Yearbook 1968,
p. 776.)
Кроме того, практика Комиссии четко выражена в Решении от
8 января 1960 г. X против Ирландии, в котором Комиссия заключила,
что:
"из статьи 25 п. 1 Конвенции ясно, что Комиссия может должным
образом принимать жалобы... от любого лица, любой
неправительственной организации или любой группы частных лиц,
которые утверждают, что явились жертвами нарушения одной из
Высоких Договаривающихся Сторон их прав, признанных в настоящей
Конвенции; ...из этого следует, что Комиссия может рассматривать
совместимость внутреннего законодательства с Конвенцией только в
связи с заявлением лица... и лишь поскольку предполагается, что
жалоба подтверждает нарушение Конвенции в отношении заявителя...
и, принимая во внимание поэтому, что в случае представления лицом
жалобы в соответствии со статьей 25 Комиссия не правомочна
рассматривать in abstracto вопрос соответствия внутреннего
законодательства положениям Конвенции" (Yearbook 3, p. 218 - 220.)
В совершенном согласии с Комиссией Суд принял Решение по делу
Де Бекера (Решение от 27 марта 1962 г., с. 26) о том, что:
"Суд призван, согласно статьям 19 и 25 Конвенции, выносить
решения не по абстрактной проблеме, касающейся совместимости
(национального) закона с положениями Конвенции, а по конкретному
случаю применения такого закона к заявителю и в той мере, в какой
последний был бы в результате этого ограничен в осуществлении
одного из прав, гарантируемых в соответствии с Конвенцией"
(См. также: "Digest of Case-Law", N 299; "Les Droits de l'Homme",
Colloque {europeen} <*>, 1965: Ganshof van der Meersch, с. 208 и
след., Scheuner, с. 363; Vasak: La Convention {europeenne},
N 190; Monconduit: la Commission {europeenne}, p. 188.)
--------------------------------
<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке
набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
Таким образом, Суд должен исследовать не вопрос, отвечает ли
бельгийское законодательство, рассматриваемое in abstracto,
требованиям Конвенции, а лишь вопрос, являются ли заявители
"жертвами" нарушения положений Конвенции, гарантирующей их права в
конкретных обстоятельствах, в которых они оказались, учитывая их
поведение, действия и упущения. В таких случаях не может быть
никакого нарушения Конвенции, если не доказано, что права
заявителей были нарушены не номинально, а вполне конкретно в
результате какого-либо решения или меры административного или
судебного органа власти.
2. Основная концепция Судебного решения состоит в том, что
процедура, установленная бельгийским законодательством, слишком
упрощена; следовательно, она не гарантирует лицам, занимающимся
бродяжничеством, достаточную защиту их прав и не соответствует
требованиям статьи 5 п. 4 Конвенции.
Последствие нарушения статьи 5 Конвенции - предоставление
жертве незаконного задержания права на компенсацию. Государству
надлежит по возможности смягчить последствия нарушения. Решение
Суда должно информировать его относительно характера и степени
нанесенного ущерба. Если внутреннее законодательство допускает
только частичную компенсацию, "Суд, если необходимо, должен
предоставить справедливое возмещение потерпевшей стороне"
(статья 50 Конвенции).
Решение, которое ограничилось бы абстрактной критикой
бельгийской правовой системы, не указывает, каковы правовые
последствия незаконного задержания заявителей.
3. Пункт 4 статьи 5 Конвенции предусматривает, что "каждый,
кто лишен свободы путем ареста или задержания, имеет право на
разбирательство..." в суде. Конвенция ясно предусматривает, что
разбирательство должно осуществляться в суде. Нет сомнений, что
распоряжение о задержании дал мировой судья. В бельгийской
правовой системе до Судебного решения по делу Дюбуа от 7 июня
1967 г., вынесенного после ратификации Конвенции, не существовало
какой-либо реальной возможности обращения в суд. Но очевидно, что
п. 4 статьи 5 Конвенции был задуман исходя из случая, где
предписание о задержании выдается полицейскими властями - мера,
которая должна быть поставлена под судебный контроль. Поскольку,
по бельгийскому закону, это решает судья, то судебный надзор за
законностью взятия под стражу включается в решение, и это делается
ex officio.
В ходе разбирательства в суде этот пункт получил разъяснение.
Доклад Комиссии (п. 176) показывает, что, по мнению членов
Комиссии Соренсена и Кастберга, требования статьи 5 п. 4
выполнены, как только законность задержания рассмотрена судом,
даже если в таком случае "жалоба" не имеет никакого
самостоятельного значения. На слушаниях 18 ноября 1970 г.
г-н Соренсен, основной представитель Комиссии, пояснил, что
большинство членов Комиссии не разделило его мнение, считая, что
бельгийское законодательство не обеспечило дальнейшего контроля за
законностью задержания. Однако Закон 1891 г. предусматривает в
статьях 15 и 18, что министр юстиции освобождает лиц,
принудительное содержание которых, по его мнению, больше не
является необходимым. Комиссия не приняла во внимание, что в
течение такого содержания заявители имели право ходатайствовать
перед министром о своем освобождении на том основании, что их
содержание под стражей больше не оправдано, обжаловать характер
своего содержания, которое, по их мнению, стало незаконным, а
также - любое нарушение их прав административными властями.
Отрицательное решение этого представителя власти могло быть затем
обжаловано в Государственном совете. Хотя заявители направляли
многочисленные просьбы в адрес министра юстиции, ни один из них не
обратился в Государственный совет, который поэтому не выразил
своего мнения о законности их длительного принудительного
содержания.
Наконец следует указать, что согласно статье 60 Конвенции
ничто в ней не должно толковаться как ограничение прав,
гарантированных национальным законодательством. Следовательно,
поскольку бельгийское законодательство идет дальше, чем статья 5
п. 4, устанавливая обязательный контроль за законностью содержания
под стражей, в то время как Конвенция предусматривает только
возможность судебного обжалования, то в этом вопросе оно имеет
приоритет над текстом статьи 5 п. 4 именно в силу статьи 60
Конвенции.
4. Комиссия, признавая, что мировой судья - это судебный орган
(доклад, п. 89 - 90), полагала, что бельгийское законодательство
не обеспечило соблюдение статьи 5 п. 4 Конвенции, потому что
решение, которое принимает этот судья, носит административный
характер. И в своем Решении наш Суд заявляет, что рассматриваемая
процедура отражает административный характер принимаемого решения
(п. 79).
Конвенция, однако, не делает здесь различия между
административным и судебным решением. В любом случае невозможно
провести границу между двумя функциями, руководствуясь
определенными критериями. Многие административные акты выполняют
судебную функцию (см. Carre Malberg. {Theorie generale} de l'Etat,
I, p. 762). Многие акты судебной власти содержат административный
элемент: при вынесении решения, судья, заседающий в уголовном
суде, выполняет судебную функцию, которая призвана установить,
подпадает ли поведение обвиняемого под статью закона, и определить
степень вины; кроме того, он назначает наказание, которое отчасти
представляет административную функцию.
Законодательный орган в 1891 г. явно считал мирового судью
судебной властью (статья 2). Действительно, его функция в вопросах
о бродяжничестве предусматривает принятие решения
административного характера, но ему предшествует судебная
деятельность, состоящая из рассмотрения правовых условий, которые
обосновывают задержание и решение, завершающее это рассмотрение.
5. Критические замечания, которые высказаны в Судебном решении
в отношении бельгийского законодательства, сводятся к тому, что
оно не устанавливает достаточных гарантий защиты прав лиц,
занимающихся бродяжничеством. Уместно рассмотреть, были ли
заявители способны защитить себя и не лишены ли решения, принятые
по их делу, элемента произвола.
Решение, которое призван принять мировой судья, касается
заключения под стражу, т.е. меры, связанной с лишением свободы.
Вопреки мнению, выраженному в Судебном решении по делу Неймастера
(с. 44, п. 24), что "суд не сводится к процедуре, которой
необходимо следовать", нельзя не признать, что в тех случаях,
когда орган власти может отдать распоряжение о лишении свободы,
необходима процедура, дающая заинтересованному лицу возможность
защитить себя.
"В этих делах разбирательство перед мировым судьей проводилось
открыто и... имело состязательный характер. Судья мог выслушать
лицо, доставленное к нему; лицо имеет право на помощь адвоката;
может обращаться к судье с просьбой о том, чтобы было проведено
расследование, и в особенности выслушаны свидетели; когда судья
удовлетворяет такое ходатайство, то свидетелей выслушивают в
присутствии заинтересованного лица, которое может делать свои
замечания о представленных доказательствах. Решение судьи должно
быть обоснованным" (доклад Комиссии, п. 190, особое мнение
г-на Велтера, члена Комиссии).
В Судебном решении утверждается (п. 79), что единственное
положение, относящееся к праву на защиту, содержится в статье 3
Закона от 1 мая 1849 г., которая предоставляет трехдневную
отсрочку заинтересованному лицу, если оно об этом попросит.
Следует, однако, добавить, что на основании статьи 11 Закона
1891 г. государственный прокурор имеет полномочия освободить
арестованное лицо, ожидающее разбирательства (доклад, сноска 1 к
п. 164); это разрешается для подготовки к защите.
Совершенно верно, что судебная процедура является упрощенной.
Однако, если в национальном праве какая-то процессуальная норма не
подлежит применению, то из этого вовсе не следует, что решение о
задержании будет незаконным. Чрезвычайно важно, чтобы уважались
правовые принципы, лежащие в основе статей 5 и 6 Конвенции и, в
частности, чтобы лицам, занимающимся бродяжничеством, была
предоставлена возможность заявить о всех обстоятельствах,
касающихся их положения, чтобы они могли использовать все средства
защиты и, если необходимо, воспользоваться преимуществом
бесплатной правовой помощи. И эти принципы включены в бельгийское
внутреннее право; они находятся в совершенном согласии с
бельгийским законодательством. На слушании в Комиссии 6 апреля
1967 г. адвокат заявителей выразительно подтвердил, что помощь
адвоката предоставляется бродяге в течение трех дней, если он об
этом попросит.
Тогда было ясно установлено, что эти три заявителя отказались
от осуществления своего права на защиту. Далее, мы увидим в
пункте 6, что они повели себя таким образом по весьма понятным
причинам.
Согласно статье 12 Закона 1891 г. "мировой судья должен
установить личность, возраст, физическое и умственное состояние и
образ жизни лиц, доставленных в полицейский суд". Суд не в праве
предполагать, что кто-либо из мировых судей, которые вели эти
дела, не действовал по совести и не заботился о правах
заинтересованных лиц.
6. Никто не оспаривает, что в тот момент, когда были выданы
предписания о взятии под стражу, эти три заявителя были бродягами.
Мировой судья был поэтому обязан принять такое решение. Он должен
был также решить, следует ли направить бродягу в дом помощи
(статья 16 Закона 1891 г.) или в центр бродяжничества (статья 13).
Содержание в доме помощи может быть назначено сроком до одного
года. Содержание в центре бродяжничества - не менее чем на два
года. Оомс был помещен в дом помощи, Де Вильде и Версип - в центр
бродяжничества.
Дело Оомса - простое дело. Оомс, который имел много
обвинительных приговоров по уголовным делам и задерживался четыре
раза как бродяга, сам прибыл в полицейский участок, чтобы с ним
занялись, пока социальная служба не найдет ему работу. Его просьба
была удовлетворена; он был помещен в дом помощи.
Ведет ли применение статьи 13 Закона 1891 г., а не статьи 16 в
делах Де Вильде и Версипа косвенно к нарушению статьи 5 п. 4
Конвенции, которая устанавливает, что решение должно быть вынесено
в обстоятельствах, гарантирующих надлежащее отправление
правосудия?
Относительно статьи 5 п. 1 Конвенции Комиссия заявила (доклад,
п. 186): "В задачу Комиссии не входит решать, правильно ли
применялось в настоящих делах внутреннее право компетентными
властями, при условии, что проверка процедуры не покажет наличия
произвольных мер". То же самое справедливо и в отношении п. 4
статьи 5 и роли Суда.
Статья 13 Закона 1891 г. предусматривает размещение в центре
бродяжничества "здоровых людей, которые вместо того, чтобы
зарабатывать средства для существования трудом, эксплуатируют
милосердие в качестве профессиональных нищих, и лиц, которые из-за
безделья, пьянства или безнравственного поведения живут, как
бродяги".
Содержание бродяг под стражей - мера безопасности, которая в
период обучения лица работе и, возможно, преодоления его
привязанности к спиртному, направлена на устранение той опасности,
которую это лицо представляет для общества.
Судья полицейского суда Брюсселя, к которому был доставлен
Версип (Версип настаивал на своем возвращении в места проживания
для бездомных, поскольку он был в Мерксплас прежде), располагал во
время допроса сообщением Управления социальной реабилитации в
Брюсселе (датированным 4 ноября 1965 г.), в котором утверждалось,
в частности:
"Все наши попытки по реабилитации потерпели неудачу из-за его
апатии, безделья и пристрастия к спиртным напиткам". Кроме того, в
его досье содержится информация о 24 обвинительных приговорах за
воровство и попытки воровства, посягательства на половую свободу,
пьянство, безбилетные поездки, грабеж и продажу краденых вещей; и
к тому же три предыдущих задержания за бродяжничество. Мировой
судья прямо ссылается на допрос Версипа и его досье, которое
содержит inter alia вышеупомянутое сообщение Управления социальной
реабилитации. Уведомление о содержании под стражей (от 4 ноября
1965 г.) указывает мотивы задержания: "апатия, безделье и
пристрастие к спиртным напиткам".
Когда Де Вильде явился в полицейский участок Шарлеруа после
того, как провел несколько ночей на железнодорожной станции, он
заявил, что никогда не был заключен под стражу как бродяга.
Мировой судья просил предоставить ему информационную справку (она
датирована 19 апреля 1966 г.), в которой приводятся сведения о
тринадцати случаях осуждения за различные нарушения, шесть из
которых предусматривали сроки заключения за воровство, и, кроме
того, о пяти предшествовавших задержаниях за бродяжничество.
Мировой судья ссылается на расследование дела и досье, которое
включает вышеупомянутую информационную справку. Следует отметить,
что Де Вильде, выпущенный 16 ноября 1966 г., был снова задержан за
бродяжничество во время разбирательства дела в суде с 11 января
1967 г. по 15 мая 1967 г.
Можно ли назвать произволом действия двух судей в Брюсселе и
Шарлеруа? Действие является произволом, когда оно нарушает
серьезным и очевидным образом правовую норму или же когда
совершенно лишено каких-либо серьезных оснований. По крайней мере,
можно сказать, что не было доказано, что судьи в Брюсселе и
Шарлеруа явно нарушили статью 13 Закона 1891 г., когда направили
Версипа и Де Вильде в центр для бродяг; они приняли во внимание
нарушения морального и социального характера, которые были
характерны для поведения этих двух бродяг.
Даже адвокат заявителей, который отметил "между прочим", что
Версип оспаривал применение к себе статьи 13 Закона 1891 г., не
поднимал заново, как заявила Комиссия (доклад, п. 51, сноска 1),
вопроса о своей жалобе ни во время устного разбирательства в
Комиссии 8 февраля 1968 г., ни в заключительных выводах,
представленных во время этого разбирательства. Более того, в своем
меморандуме Суду Комиссия не рассматривала эту жалобу, не делал
этого и адвокат заявителей в своих замечаниях, приобщенных к
меморандуму Комиссии.
7. Заключение: эти три заявителя были бродягами и были взяты
под стражу за бродяжничество. Предписание о задержании было
вынесено судом с соблюдением состязательной и публичной процедуры,
в ходе которой представшие перед судом лица имели возможность
исчерпать все средства защиты. Они не воспользовались этим. Ясно
установленные факты показывают, что принятые в отношении
заявителей меры не были произволом и что вряд ли другие судьи или
даже Апелляционный суд могли вынести решения, отличающиеся от тех,
которые были приняты.
На основании изложенных фактов невозможно сделать вывод о том,
что заявители были жертвами нарушения бельгийскими властями прав,
которые им гарантирует Конвенция.
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
CASES OF DE WILDE, OOMS AND VERSYP
("VAGRANCY") v. BELGIUM (MERITS)
JUDGMENT
(Strasbourg, 18.VI.1971)
In the De Wilde, Ooms and Versyp cases,
The European Court of Human Rights, taking its decision in
plenary session in accordance with Rule 48 of its Rules and
composed of the following Judges:
Sir Humphrey WALDOCK, President,
MM. H. Rolin,
R. Cassin,
{A.E.V. Holmback},
A. Verdross,
E. Rodenbourg,
A.N.C. Ross,
T. Wold,
G. Balladore Pallieri,
H. Mosler,
M. Zekia,
A. Favre,
J. Cremona,
S. Bilge,
G. Wiarda,
{S. Sigurjonsson},
and also Mr. M.-A. Eissen, Registrar, and Mr. J.F. Smyth,
Deputy Registrar,
Decides as follows:
PROCEDURE
1. The De Wilde, Ooms and Versyp cases were referred to the
Court by the Government of the Kingdom of Belgium ("the
Government"). The cases have their origin in applications lodged
in 1966 with the European Commission of Human Rights ("the
Commission"), under Article 25 (art. 25) of the Convention, by
Belgian nationals - Jacques De Wilde, Franz Ooms and Edgard Versyp
- and concerning certain aspects of Belgian legislation on
vagrancy and its application to these three persons. In 1967 the
Commission ordered the joinder of the said applications insofar as
they had been declared admissible and, on 19th July 1969, it
adopted in their respect the report provided for in Article 31
(art. 31) of the Convention. The report was transmitted to the
Committee of Ministers of the Council of Europe on 24th September
1969.
The Government's application, which referred to Articles 45,
47 and 48 (art. 45, art. 47, art. 48) of the Convention, was
lodged with the Registry of the Court on 24th October 1969 within
the period of three months laid down in Articles 32 (1) and 47
(art. 32-1, art. 47).
2. On 28th October 1969, the Registrar obtained from the
Secretary of the Commission twenty-five copies of its report.
3. On 10th November 1969, the President of the Court drew by
lot, in the presence of the Registrar, the names of six of the
seven Judges called upon to sit as members of the Chamber, Mr.
Henri Rolin, the elected Judge of Belgian nationality, being an ex
officio member under Article 43 (art. 43) of the Convention. The
six Judges so chosen were MM. {A. Holmback}, A. Verdross, G.
Balladore Pallieri, A. Favre, J. Cremona and S. Sigurjynsson. The
President also drew by lot the names of three substitute Judges,
namely MM. A. Bilge, E. Rodenbourg and G. Maridakis in this order.
Mr. {A. Holmback} assumed the office of President of the
Chamber in accordance with Rule 21, paragraph 7, of the Rules of
Court.
4. The President of the Chamber ascertained, through the
Registrar, the views of the Agent of the Government and of the
President of the Commission on the procedure to be followed. By an
Order of 23rd November 1969, he decided that the Government should
file a memorial within a time-limit expiring on 15th February 1970
and that the Delegates of the Commission should have the right to
reply in writing by 9th April 1970 as fixed by an Order of 12th
February 1970. The respective memorials of the Government and the
Commission reached the Registry on 9th February and 9th April
1970.
5. As authorised by the President of the Chamber in an Order
of 18th April 1970, the Government filed a second memorial on 10th
June 1970. On 1st July 1970, the Secretary of the Commission
informed the Registrar that the Delegates did not wish to file a
rejoinder.
6. On 10th January and 3rd March 1970, the President of the
Chamber had instructed the Registrar to invite the Commission and
the Government to produce a number of documents, which were placed
on the file in February, April and May 1970.
7. At a meeting in Strasbourg on 28th May 1970, the Chamber
decided, by virtue of Rule 48, "to relinquish jurisdiction
forthwith in favour of the plenary Court" for the reason that the
Commission had raised in the submissions of its memorial "certain
questions on which it (was) desirable that the Court should be
able to rule in plenary session".
Sir Humphrey Waldock assumed the office of President of the
Court for the consideration of the present cases under Rule 21,
paragraph 7, taken in conjunction with Rule 48, paragraph 3.
8. On 28th and 29th September 1970, the Court held a meeting
in Paris to prepare the oral part of the procedure. On this
occasion it decided to request the Commission and the Government
to provide it with further documents and information which were
received on 30th October and 16th November 1970, respectively.
Some other documents were filed by the Agent of the Government
on 15th and 17th March 1971.
9. After having consulted the Agent of the Government and the
Delegates of the Commission, the President decided, by Order of
1st October 1970, that the oral hearings should open on 16th
November 1970.
10. The oral hearings began on the morning of 16th November
1970 in the Human Rights Building at Strasbourg. They continued
during the two following days.
There appeared before the Court:
- for the Government:
Mr. J. de Meyer, Professor at Louvain University, Assessor to
the Council of State, Agent and Counsel;
- for the Commission:
Mr. {M. Sorensen}, Principal Delegate, and
Mr. W.F. de Gaay Fortman, Delegate.
On the afternoon of 17th November, Mr. {Sorensen} informed the
Court that the Delegates of the Commission intended to be assisted
on a particular point by Me {X. Magnee}, avocat at the Brussels
Bar. The Agent of the Belgian Government having expressed
objections, the Court took note, by a judgment of 18th November,
of the intention of the Delegates to avail themselves of the right
conferred on them by Rule 29, paragraph 1, in fine.
The Court heard the addresses and submissions of
Mr. {Sorensen} and Mr. De Meyer as well as their replies to the
questions put by several Judges. It also heard, on the afternoon
of 18th November, a short statement by Me {Magnee} of the point
mentioned by the Principal Delegate.
The hearings were declared provisionally closed on 18th
November.
11. Judge G. Maridakis, who had attended the oral hearings,
could not take part in the consideration of the present cases
after 31st December 1970, as the withdrawal of Greece from the
Council of Europe became effective from that date.
12. After having made final the closure of the proceedings and
deliberated in private, the Court gives the present judgment.
AS TO THE FACTS
13. The purpose of the Government's application is to submit
the De Wilde, Ooms and Versyp cases for judgment by the Court. On
several points the Government therein expresses its disagreement
with the opinion stated by the Commission in its report.
14. The facts of the three cases, as they appear from the said
report, the memorials of the Government and of the Commission, the
other documents produced and the addresses of the representatives
appearing before the Court, may be summarised as follows:
A. De Wilde case
15. Jacques De Wilde, a Belgian citizen, born on 11th December
1928 at Charleroi, spent a large part of his childhood in
orphanages. On coming of age, he enlisted in the French army
(Foreign Legion) in which he served for seven and a half years. As
a holder of books for a fifty per cent war disablement pension and
a military retirement pension, he draws from the French
authorities a sum which in 1966 amounted to 3,217 BF every
quarter. He has work, from time to time at any rate, as an
agricultural labourer.
16. The applicant reported on 18th April 1966 at 11.00 a.m. to
the police station at Charleroi and declared that he had
unsuccessfully looked for work and that he had neither a roof over
his head nor money as the French Consulate at Charleroi had
refused him an advance on the next instalment of his pension due
on 6th May. He also stated that he had "never" up to then "been
dealt with as a vagrant". On the same day at 12 noon, Mr.
Meyskens, deputy superintendent of police, considered that De
Wilde was in a state of vagrancy and put him at the disposal of
the public prosecutor at Charleroi; at the same time, he asked the
competent authorities to supply him with information about De
Wilde. A few hours later, after being deprived of his liberty
since 11.45 a.m., De Wilde attempted to escape. He was immediately
caught by a policeman and he disputed the right of the police to
"keep him under arrest for twenty four hours". He threatened to
commit suicide.
The information note, dated 19th April 1966, showed that
between 17th April 1951 and 19th November 1965 the applicant had
had thirteen convictions by courts of summary jurisdiction or
police courts and that, contrary to his allegations, he had been
placed at the Government's disposal five times as a vagrant.
17. On April 19th, at about 10 a.m., the police court at
Charleroi, after satisfying itself as to "the identity, age,
physical and mental state and manner of life" of De Wilde,
decided, at a public hearing and after giving him an opportunity
to reply, that the circumstances which caused De Wilde to be
brought before the court had been established. In pursuance of
Section 13 of the Act of 27th November 1891 "for the suppression
of vagrancy and begging" ("the 1891 Act") the court placed the
applicant "at the disposal of the Government to be detained in a
vagrancy centre for two years" and directed "the public
prosecution to execute the order".
18. After being first detained at the institution at Wortel
and then from 22nd April 1966 at that of Merksplas, De Wilde was
sent on 17th May 1966 to the medico-surgical centre at St.
Gilles-Brussels from where he was returned to Merksplas on 9th
June 1966. On 28th June 1966, he was transferred to the
disciplinary prison at Turnhout for refusal to work (Section 7,
sub-section 2, of the 1891 Act), and on 2nd August 1966 to that of
Huy to appear before the criminal court which, on 19th August,
sentenced him to three months' imprisonment for theft from a
dwelling house. He was returned to Turnhout shortly afterwards.
19. On 31st May and 6th June 1966, that is, about a month and
a half after his arrest and four weeks after sending his first
letter to the Commission (3rd May 1966), the applicant wrote to
the Minister of Justice invoking Articles 3 and 4 (art. 3, art. 4)
of the Convention. He underlined the fact that on 6th May he had
received 3,217 BF in respect of his pension and showed surprise
that he had not yet been released. He also complained of being
forced to work for the hourly wage of 1.75 BF. He added that he
had refused to work in protest against the behaviour of the head
of the block at Merksplas who had wrongfully claimed to be
entitled to "take" from him 5% of his pension. Finally, he
complained of the disciplinary measures taken on such refusal -
punishment in a cell and confinement without privileges - and of
hindrance to correspondence. On 7th June 1966, the Ministry of
Justice requested the governor of the prison at St. Gilles to
inform De Wilde "that his request for release" of 31st May would
"be examined in due course".
The applicant took up his complaints again on 13th June and
later on 12th July 1966. In this last letter, he enquired of the
Minister why he had been transferred to the prison at Turnhout. He
also pointed out that there was no work available at this
institution which would enable him to earn his "release savings".
On 15th July, the Ministry had him notified that his release
before the prescribed period had expired could "be considered"
"provided that his conduct at work (was) satisfactory" and
"adequate arrangements for rehabilitation (had) been made".
De Wilde wrote again to the Minister on 8th August 1966. Due
to his pension, he argued, he had "sufficient money"; in any case,
"the results of (his) work" already amounted to more than 4,000
BF. As regards his rehabilitation, he stated that his detention
made it "impossible"; it prevented him from corresponding freely
with employers and the welfare officer had failed to help him.
Nevertheless, on 12th August 1966, the Ministry considered that
his application "(could) not at present be granted".
On 13th August 1966, the applicant wrote once again to the
Minister claiming he could find board and lodging and work on a
farm.
20. On 25th and 26th October 1966, the Ministry of Justice
decided that, at the expiry of the sentence he had received on
19th August, the applicant could be released once his
rehabilitation seemed ensured by the Social Rehabilitation Office
of Charleroi (Section 15 of the 1891 Act).
De Wilde regained his freedom at Charleroi on 16th November
1966. His detention had lasted a little less than seven months, of
which three months were spent serving the prison sentence.
21. According to a report of the Prisons' Administration, the
applicant received only one disciplinary punishment between the
beginning of his detention (19th April 1966) and the date of his
application to the Commission (17th June 1966): for refusal to
work at Merksplas, he was not permitted to go to the cinema or
receive visits in the general visiting room until his transfer to
Turnhout.
22. In his application lodged with the Commission on 17th June
1966 (No. 2832/66) De Wilde invoked Articles 3 and 4 (art. 3, art.
4) of the Convention. He complained in the first place of his
"arbitrary detention" ordered in the absence of any offence on his
part, without a conviction and in spite of his having financial
resources. He also protested against the "slavery" and "servitude"
which, in his view, resulted from being obliged to work in return
for an absurdly low wage and under pain of disciplinary sanctions.
The Commission declared the application admissible on 7th
April 1967; prior to this, the Commission had ordered the joinder
of the case with the applications of Franz Ooms and Edgard Versyp.
B. Ooms case
23. On 21st December 1965 at 6.15 a.m., Franz Ooms, a Belgian
citizen born on 12th April 1934 at Gilly, reported to Mr. Renier,
deputy superintendent of police at Namur, in order "to be treated
as a vagrant unless one of the social services (could find him)
employment where (he could) be provided with board and lodging
while waiting for regular work". He explained that of late he had
been living with his mother at Jumet but that she could no longer
provide for his upkeep; that he had lost a job as a scaffolding
fitter at Marcinelle and, in spite of his efforts, had failed to
find another job for over a month; that he no longer had any means
of subsistence and that he had been "convicted" in 1959 for
vagrancy by the police court at Jumet.
24. On the same day at about 10 a.m., the police court at
Namur, after satisfying itself as to "the identity, age, physical
and mental state and manner of life" of Franz Ooms, considered at
a public hearing and after giving him an opportunity to reply that
the circumstances which had caused him to be brought before the
court had been established. In pursuance of Section 16 of the 1891
Act, the court placed him "at the disposal of the Government to be
detained in an assistance home" and directed "the public
prosecution to execute this order".
25. Ooms was detained partly at Wortel and partly at
Merksplas. He also spent some weeks at the prison medico-surgical
centre at St. Gilles-Brussels (June 1966).
26. On 12th April 1966, that is less than four months after
his arrest and about five weeks before applying to the Commission
(20th May 1966), the applicant petitioned the Minister of Justice
for his release. He alleged he was suffering from tuberculosis and
that his family had agreed to take him back with them and place
him in a sanatorium. On 5th May, the Ministry, after receiving the
unfavourable opinion of the doctor and of the director of the
institution at Merksplas, considered the request to be premature.
Franz Ooms again made a petition for release on 6th June, this
time to the Prime Minister. He pleaded that as "he had been ill
since his detention" he had been unable to earn by his own work
the 2, 000 BF needed to make up his release savings, and repeated
that his mother was willing to have him with her and to take care
of him. The Ministry of Justice, to whom the Prime Minister's
office had transmitted the request, also considered it to be
premature; on 14th June, it requested the governor of St. Gilles
prison to inform the applicant accordingly.
On 25th June 1966, the welfare department of the Salvation
Army at Brussels certified that Franz Ooms would "be given work
and lodging in (their) establishments immediately on his release".
The applicant sent this declaration to the director of the welfare
settlement at Wortel on 1st July, but without result.
His mother, Mme. Ooms, confirmed her son's declarations by
letter of 15th July 1966 to the same director. In his reply of
22nd July, the director asked her to produce a certificate of
employment, pointing out that "at the time of his possible
discharge", the applicant had to have, besides a resting place, "a
definite job by which he (could) ensure his upkeep".
Mme. Ooms also wrote to the Minister of Justice on 16th July,
asking for a "pardon for (her) son". On 3rd August 1966, the
Ministry informed her that he would be freed when "he (had)
earned, by his prison work, the sum of money prescribed in the
regulations as the release savings of vagrants interned for an
indefinite period at the disposal of the Government".
In a report of 31st August 1966 drawn up for the Ministry of
Justice, the director of the Wortel settlement pointed out that
Franz Ooms had already received several criminal convictions, that
this was his fourth detention for vagrancy, that his conduct could
not be described as exemplary, and that his earnings amounted to
only 400 BF. According to a medical certificate appended to the
report, physical examinations of the applicant had revealed
nothing wrong. As a result, on 6th September 1966, the Ministry
instructed the director to inform the detainee "that his
complaints had been found groundless".
On 26th September 1966, Ooms again petitioned the Prime
Minister. To justify this step, he cited the negative attitude of
the Department of Justice. He stated that he was the victim of
"monstrous injustices" which he attributed to his being a Walloon.
He alleged, in particular, that on 23rd March 1966, at Merksplas,
he had been punished with three days in the cells and a month's
confinement without privileges for refusing to sleep in a
foul-smelling dormitory where the light was kept on all night,
that he had been locked up naked and later "lightly clad" in a
freezing cell which had brought on an attack of pneumonia and of
tuberculosis for which he had had to spend three months in the
sanatorium at the Merksplas institution. He also protested against
the dismissal of the many petitions for release presented both by
himself and by his mother. He finally declared his agreement to
the opening of an enquiry for the purpose of verifying the truth
of his allegations and he stated that he was ready to take action,
if necessary, before a "national authority" within the meaning of
Article 13 (art. 13) of the Convention.
Two days later, the Prime Minister's office informed the
applicant that his letter had been transmitted to the Department
of Justice.
Ooms was released ex officio at Charleroi on 21st December
1966, one year to the day after being put at the disposal of the
Government (Section 18, first sentence, of the 1891 Act).
27. In his application lodged with the Commission on 20th May
1966 (No. 2835/66), the applicant mentioned that he was in the
sanatorium of the Merksplas institution but that his mother had
agreed to have him hospitalised in a "civil" clinic. He added that
his illness completely prevented him from working and thereby
earning the 2,000 BF for his release savings; in any case, he
would need at least a year to earn such a sum, at the rate of 1.75
BF per hour. He was therefore surprised that the Ministry of
Justice had considered his request for release to be premature.
Ooms, who had meanwhile been transferred to the prison at St.
Gilles-Brussels, supplemented his original application on 15th
June 1966. He declared that he had for the moment been cured of
his pulmonary disease caused by ill-treatment and
undernourishment, but his illness had left "traces" which made it
impossible for him to perform "any heavy work". He also stressed
that his mother, who was in receipt of a pension, wanted him home
with her. In these circumstances he considered he was entitled to
be released, and he complained of the Belgian authorities' refusal
to recognise this right. Invoking Article 6, paragraph (3) (b) and
(c) (art. 6-3-b, art. 6-3-c), of the Convention he further
maintained that on his arrest he had asked in vain for free legal
aid; this fact was contested before the Court by the Government's
Agent.
That part of the application where Franz Ooms complained -
apparently in subsequent letters - of ill-treatment and of a
violation of his liberty of conscience and religion (Articles 3
and 9 of the Convention) (art. 3, art. 9) was declared
inadmissible on 11th February 1967 as manifestly ill-founded
(Appendix II to the Commission's report). On 7th April 1967, the
Commission declared the remaining part of his application
admissible, after having ordered its joinder with the applications
of Jacques De Wilde and Edgard Versyp.
C. Versyp case
28. Edgard Versyp, a Belgian citizen born in Bruges on 26th
April 1911, works, at least from time to time, as a draughtsman;
he seems to have had his residence at Schaarbeek.
On 3rd November 1965, at 9 p.m., he appeared before Mr. Meura,
deputy superintendent of police at Brussels; he carried a letter
from the Social Rehabilitation Office requesting that he be given
a night's shelter. He stated he had no fixed abode, no work or
resources, and "(begged) to be sent to a welfare settlement"; he
pointed out that he had "previously (been) in Merksplas" and did
not wish for "any other solution". After spending the night in the
municipal lock-up, where he had already been the night before, he
was taken in charge by the Social Rehabilitation Office on 4th
November at 9 a.m. On the same day, this office certified that so
far as its services were concerned there was no objection to
Versyp "being but in the charge of the prosecuting officer with a
view to his possible placement in a state welfare settlement": he
was "well-known to both (the) after-prison care and vagrancy
sections" at the office and attempts so far to rehabilitate him
had failed due to "his apathy, idleness and weakness for drink";
in any case, he refused "any other welfare action", except his
detention. As a result, Versyp was immediately put at the disposal
of the public prosecutor's office.
29. A few hours later, the police court in Brussels, having
satisfied itself as to "the identity, age, physical and mental
state and manner of life" of the applicant, considered, at a
public hearing and after giving Edgard Versyp an opportunity to
reply, that the circumstances which had caused him to be brought
before the court had been established. In pursuance of Section 13
of the 1891 Act, the court placed him "at the disposal of the
Government to be detained in a vagrancy centre for two years". It
entrusted the execution of this order to the public prosecutor,
who on that same day, 4th November 1965, required the director of
the vagrancy centre of Merksplas to receive Versyp into his
institution.
30. Versyp was detained at different times at Wortel,
Merksplas and Turnhout.
31. On 7th February 1966, that is more than three months after
his arrest and more than six months before applying to the
Commission (16th August 1966), he wrote from Wortel to the
Minister of Justice requesting his transfer to the solitary
confinement division in Merksplas. His request was not transmitted
to Brussels due to the imminent visit of the inspector-general who
granted his request the next day.
On 10th May 1966, the applicant requested his transfer form
Merksplas to the prison at St. Gilles-Brussels where, he thought,
the Head of the Social Rehabilitation Service could succeed in
getting him "work outside" to allow him "to live as an honest
citizen". He stated that living "with other vagrants in Wortel and
Merksplas" had "shattered" his morale and that he had neglected
his work as he had had to receive treatment in hospital twice; he
promised, however, to attend to "(his) business outside more
efficiently in order to avoid a similar situation recurring". In a
report of 16th May, the director of the Merksplas institution
pointed out that Versyp, who had nine criminal convictions and had
been detained four times for vagrancy, had spent the greater part
of his detention in solitary confinement and could not adapt
himself to communal life; the director therefore suggested his
transfer to a solitary confinement prison (op zijn vraag naar een
celgevangenis), in accordance with his request. As a result, he
was sent on 23rd May to Turnhout Prison and not to that of St.
Gilles; on 6th June, he complained of this to the Ministry of
Justice, which ordered his return to Wortel.
On 22nd August 1966, Versyp begged the Ministry to grant him
the opportunity of rehabilitating himself "in society according to
(his) aptitudes through the good offices of the Brussels' Social
Service". On 6th September, the authorities of the Wortel
settlement informed him, on the instructions of the Ministry, that
his case would be examined when the amount of his release savings
showed that he was capable of doing a suitable job of work.
On 26th September, the applicant protested to the Ministry
against this reply. According to him, he had been prevented "by
devious means" from earning anything both at Wortel and Turnhout
in order "that (he) could then be held for an even longer period".
Thus, at Wortel they wanted to make him do work for which he was
not fit - potato picking - and refused to give him other work
which he was able to do. Furthermore, they had purported to forbid
him to correspond with the Commission but without success as he
had invoked the regulations and informed the public prosecutor's
office. In short, he felt himself exposed to hostility which made
him want to leave Wortel for Merksplas, or better still, for St.
Gilles prison where, he claimed, the Social Rehabilitation Service
would find him a suitable job and accommodation "in a hostel in
Brussels".
The Ministry of Justice filed this letter without further
action; on 28th September 1966, the director of the state welfare
settlement at Wortel was requested so to inform the applicant.
Versyp was released on 10th August 1967, by virtue of a
ministerial decision of 3rd August (Section 15 of the 1891 Act)
and after one year, nine months and six days of detention. On 1st
August the authorities of the Wortel settlement had given a
favourable opinion on the new request for release which he had
made some time before; they noted, amongst other things, that he
would more easily find a job at that time than at the expiry of
the term fixed in 1965 by the Brussels magistrate, that is in the
month of November.
32. In the application which he lodged with the Commission on
16th August 1966 (No. 2899/66) and supplemented on 6th September
1966, the applicant invoked Articles 4, 5 and 6 (3) (c) (art. 4,
art. 5, art. 6-3-c) of the Convention. He complained in the first
place of his detention: he emphasised that he had a fixed abode at
Brussels-Schaarbeek and had never begged and so he was surprised
at having been placed in a vagrancy centre. He further alleged
that he had had no opportunity of defending himself before the
Brussels police court on 4th November 1965 as the hearing had
lasted "scarcely two minutes" and he had not been granted free
legal aid. He also complained of various features of the regime to
which he was subjected. In order to prevent him accumulating the
2,000 BF required to constitute release savings, he had been left,
he alleged, for several months without sufficient work. In a
general way, he added, the directors of the various institutions
acted in concert in order to prolong the detention of vagrants as
much as possible; the Government, for its part, "encouraged"
vagrancy which gave it a labour force almost without cost (1.75 BF
per hour at manual work) and huge profits. Finally, Versyp
maintained that his numerous letters addressed to the competent
authorities, such as, for example, the inspector of prisons, the
public prosecutor's office (July 1966) and the Minister of Justice
(June and August 1966), invariably returned "to the director" who
filed them without further action; these letters were not the
object of any decision or, like his request for a transfer to
Brussels, met with a refusal. One of them, that addressed on 7th
February 1966 to the Minister of Justice by registered post, had
even been opened by the director of the Wortel settlement who had
not sent it.
On 7th April 1967, the Commission declared the application
admissible; it had previously ordered its joinder with the
applications of Jacques De Wilde and Franz Ooms.
D. Factors common to the three cases
33. According to Article 347 of the Belgian Criminal Code of
1867 "vagrants are persons who have no fixed abode, no means of
subsistence and no regular trade or profession". These three
conditions are cumulative: they must be fulfilled at the same time
with regard to the same person.
34. Vagrancy was formerly a misdemeanour (Criminal Code of
1810) or a petty offence (Act of 6th March 1866), but no longer of
itself constitutes a criminal offence since the entry into force
of the 1891 Act: only "aggravated" vagrancy as defined in Articles
342 to 345 of the present Criminal Code is a criminal offence and
these articles were not applied in respect of any of the three
applicants. "Simple" vagrancy is dealt with under the 1891 Act.
35. According to Section 8 of the said Act "every person
picked up as a vagrant shall be arrested and brought before the
police court" - composed of one judge, a magistrate. The public
prosecutor or the court may nonetheless decide that he be
provisionally released (Section 11).
"The person arrested shall be brought before the magistrate
within twenty-four hours and in his ordinary court, or at a
hearing applied for by the public prosecutor for the following
day". If that person so requests "he (shall be) granted a three
days' adjournment in order to prepare his defence" (Section 3 of
the Act of 1st May 1849); neither De Wilde, nor Ooms nor Versyp
made use of this right.
36. Where, after having ascertained "the identity, age,
physical and mental state and manner of life" of the person
brought before him (Section 12), the magistrate considers that
such person is a vagrant, Section 13 or Section 16 of the 1891 Act
becomes applicable.
Section 13 deals with "able-bodied persons who, instead of
working for their livelihood, exploit charity as professional
beggars", and with "persons who through idleness, drunkenness or
immorality live in a state of vagrancy"; Section 16 with "persons
found begging or picked up as vagrants when none of the
circumstances specified in Section 13 ... apply".
In the first case the court shall place the vagrant "at the
disposal of the Government to be detained in a vagrancy centre,
for not less than two and not more than seven years"; in the
second case, the court may "place (him) at the disposal of the
Government to be detained in an assistance home" for an
indeterminate period which in no case can exceed a year (see
paragraph 40 below).
Section 13 was applied to Jacques De Wilde and Edgard Versyp
and Section 16 to Franz Ooms.
The distinction between the "reformatory institutions"
referred to as "vagrancy centres" and "assistance homes" or
"welfare settlements" (Sections 1 and 2 of the Act) has become a
purely theoretical one; it has been replaced by a system of
individual treatment of the persons detained.
Detention in a vagrancy centre is entered on a person's
criminal record; furthermore, vagrants "placed at the disposal of
the Government" suffer certain electoral incapacities (Articles 7
and 9 of the Electoral Code).
37. Magistrates form part of the judiciary and have the status
of an officer vested with judicial power, with the guarantees of
independence which this status implies (Articles 99 and 100 of the
Constitution). The Court of Cassation, however, considers that the
decisions given by them in accordance with Sections 13 and 16 of
the 1891 Act are administrative acts and not judgments within the
meaning of Section 15, sub-section 1, of the Act of 4th August
1832. They are not therefore subject to challenge or to appeal nor
- except when they are ultra vires (see paragraph 159 of the
Commission's report) - to cassation proceedings. The decisions of
the highest court in Belgium are uniform on this point.
As to the Conseil d'Etat, it has so far had to deal with only
two appeals for the annulment of detention orders for vagrancy.
In a judgment of 21st December 1951 in the Vleminckx case, the
Conseil d'Etat did not find it necessary to examine whether the
Brussels police court's decision taken on 14th July 1950 in
pursuance of Section 13 of the 1891 Act emanated from an authority
which was "acting as an administrative authority within the
meaning of Section 9 of the Act of 23rd December 1946"; the appeal
lodged by Mr. Vleminckx on 31st July 1950 had been dismissed
because:
"the decision appealed against (was) a preliminary decision
which (had been) followed by the Government's decision to detain
the appellant in a vagrancy centre ...; the appellant (could) not
establish that he (had) any interest in the annulment of a
decision which merely (allowed) the Government to detain him,
while the actual decision by which he was interned (had not) been
appealed against".
As against this, on 7th June 1967, that is two months after
the Commission had declared admissible the applications of Jacques
De Wilde, Franz Ooms and Edgard Versyp, the Conseil d'Etat gave a
judgment annulling the decision by which on 16th February 1965 the
Ghent police court had placed a Mr. Du Bois at the disposal of the
Government in pursuance of Section 16 of the 1891 Act. Before
examining the merits, the Conseil d'Etat examined the
admissibility - contested by the Minister of Justice - of the
appeal lodged by Mr. Du Bois on 14th April 1965. In the light of
the legislative texts in force, of the preparatory work thereto
and of "the consistent case-law of the ordinary courts", the
Conseil d'Etat considered that the placing of a vagrant at the
disposal of the Government does not result from "the finding of a
criminal offence" but amounts to "an administrative security
measure" and that the decision ordering it is therefore "of a
purely administrative nature" "so that no form of appeal is open
to the person concerned ... before the ordinary courts". It added
that "such an administrative decision by the magistrate" could not
be considered as "a preliminary measure enabling the Government to
take the effective decision on the matter of detention but is
itself the effective decision placing the person concerned in a
different legal position and is therefore of itself capable of
constituting a grievance"; in any event, "the person concerned is
immediately deprived of his liberty without any further decision
by the Government".
Section 20, sub-section 2, of the Act of 23rd December 1946
constituting the Conseil d'Etat provides that where both this body
and "an ordinary court rule that they are either competent or
incompetent to entertain the same proceedings, the conflict of
jurisdiction is settled, on the motion of the most diligent party,
by the Court of Cassation" in plenary session. No such conflict
appears to have come before the highest court of Belgium in
vagrancy matters up to the present time.
The Belgian Government has had the reform of the 1891 Act
under consideration for some time. According to the information
given to the Court on 17th November 1970, the Bill which it is
preparing to submit to Parliament provides in particular that an
appeal against the magistrates' decisions may be made to the court
of first instance.
38. "Able-bodied persons detained in a vagrancy centre or
assistance home" are "required to perform the work prescribed in
the institution" (Section 6 of the 1891 Act). Persons who, like
Jacques De Wilde, and Edgard Versyp, refuse to comply with this
requirement without good reason, in the opinion of the
authorities, are liable to disciplinary measures. "Infirmity,
illness or punishment may lead to a suspension, termination or
stopping of work" (Articles 64 and 95, read in conjunction, of the
Royal Decree of 21st May 1965 laying down general prison
regulations).
"Unless stopped for disciplinary reasons", detained vagrants
are entitled to "a daily wage" known as "allowances". Sums are
retained "for administrative expenses" - "for the benefit of the
State" - and "to form the release savings" which shall be "granted
... partly in cash and partly in clothing and tools". The Minister
of Justice fixes the amount of the said release savings and,
having regard to the various categories of detained persons and of
work, the wages and the sums to be retained (Sections 6 and 17 of
the 1891 Act; Articles 66 and 95, read in conjunction, of the
Royal Decree of 21st May 1965).
At the time of the detention of the three applicants, the
amount of the release savings which had to be thus accumulated -
sums of money which a vagrant may receive from other sources not
being taken into account - was fixed at 2,000 BF, at least for the
"inmates" of welfare settlements (ministerial circular of 24th
April 1964).
The minimum hourly allowance "actually paid" to detainees -
save any deductions made for "wastage and poor work" - was 1,75 BF
up to 1st November 1966, on which date it was increased by 25
centimes (ministerial circulars of 17th March 1964 and 10th
October 1966). The allowance was not capable of assignment or
liable to seizure in execution and was divided into two equal
parts: "the reserved portion" which was credited to the person
concerned and enabled him to form his release savings and the free
portion which he received immediately (Articles 67 and 95, read in
conjunction, of the Royal Decree of 21st May 1965).
39. According to Articles 20 to 24 and 95 of the Royal Decree
of 21st May 1965, the correspondence of detained vagrants - who,
in this as well as in other respects, are assimilated to convicted
persons - may be subjected to censorship except any correspondence
with the counsel of their own choice, the director of the
institution, the inspector-general and the director-general of the
prison administration, the secretary-general of the Ministry of
Justice, the judicial authorities, the ministers, the chairmen of
the legislative Chambers, the King, etc. Their correspondence with
the Commission is not mentioned in this Decree but the Minister of
Justice informed the governors of prisons and Social Protection
Institutions, including those at Merksplas and Wortel, that "a
letter addressed to this organ by a detainee is not to be censored
but should be forwarded, duly stamped for abroad by the sender
..., to the Legal Department ... which shall undertake to transmit
it to its destination" (circular of 7th September 1957 as it was
in force at the time of the detention of the applicants; see also
paragraph 31 above).
40. "Persons detained in an assistance home" - as Franz Ooms -
may not "in any case be kept against their will for more than one
year" (Section 18, first sentence, of the 1891 Act). They regain
their freedom, as of right, before the expiry of this period "when
their release savings (have reached) the amount ... fixed by the
Minister of Justice", who shall, moreover, release them if he
considers their detention "to be no longer necessary" (Sections 17
and 18, second sentence, of the 1891 Act).
As regards vagrants detained in a vagrancy centre - such as
Jacques De Wilde and Edgard Versyp - they leave the centre either
at the expiry of the period varying from two to seven years "fixed
by the court" or at an earlier date if the Minister of Justice
considers "that there is no reason to continue their detention"
(Section 15 of the 1891 Act); the accumulation of the release
savings and any other means which the detainee might have do not
suffice for this purpose.
It seems that no detained vagrant has to date lodged an appeal
with the Conseil d'Etat, under Article 9 of the Act of 23rd
December 1946, for the annulment of a ministerial decision which
had rejected his application for release.
41. Before the Commission and Sub-Commission, the three
applicants invoked Articles 4, 5 (1), 5 (3), 5 (4), 6 (1), 6 (3)
(b) and (c), 7, 8 and 13 (art. 4, art. 5-1, art. 5-3, art. 5-4,
art. 6-1, art. 6-3-b, art. 6-3-c, art. 7, art. 8, art. 13) of the
Convention. Two of them, De Wilde and Versyp, also alleged that
Article 3 (art. 3) had not been observed.
42. In its report of 19th July 1969, the Commission expressed
the opinion:
- that there was a violation of Articles 4 (art. 4) (nine
votes to two), 5 (4) (art. 5-4) (nine votes to two) and 8 (art. 8)
(ten votes to one);
- that there was no violation of Articles 3 (art. 3)
(unanimous) and 5 (1) (art. 5-1) (ten votes to one);
- that Articles 5 (3) (art. 5-3) (unanimous), 6 (1) (art. 6-1)
(ten votes to one), 6 (3) (art. 6-3) (ten votes to one) and 7
(art. 7) (unanimous) were inapplicable.
The Commission was further of the opinion that "it (was) no
longer necessary to consider Article 13 (art. 13)" (unanimous).
The report contains several individual opinions, some
concurring, others dissenting.
43. After the cases were brought before the Court the
applicants repeated, and sometimes developed, in a memorandum
which the Commission appended to its memorial, the greater part of
their earlier arguments. They indicated their agreement or
otherwise, according to the case, with the opinion of the
Commission, to which De Wilde and Versyp "bowed" as regards
Article 3 (art. 3) of the Convention.
AS TO THE LAW
I. On the questions of jurisdiction and
admissibility raised in the present cases
44. In its memorials of February and June 1970, the Government
requested the Court, principally,
"to declare that the applications introduced against Belgium
by Jacques De Wilde on 17th June 1966, Franz Ooms on 20th May 1966
and Edgard Versyp on 16th August 1966, were not admissible as the
applicants had failed to exhaust the domestic remedies and that
therefore they should have been rejected by the European
Commission of Human Rights under Article 26 and Article 27 (3)
(art. 26, art. 27-3) of the Convention".
The Commission, for its part, requested the Court in its
memorial of April 1970:
"(1) In the first place:
- to hold inadmissible the Belgian Government's request that
it be declared that the Commission should have rejected the three
applications under Articles 26 and 27, paragraph (3) (art. 26,
art. 27-3), of the Convention, on the ground that the Court has no
jurisdiction to pronounce on decisions by the Commission
concerning the admissibility of applications;
(2) alternatively:
- to declare the said request inadmissible on the ground that
the Belgian Government is debarred from making such a request to
the Court since it did not raise the objection of non-exhaustion
of domestic remedies before the Commission at the stage where the
admissibility of the applications was under consideration;
(3) in the further alternative:
- to declare the said request ill-founded since, at the time
when the three applications were submitted to the Commission,
there was no effective remedy in Belgian law against decisions by
magistrates in vagrancy cases".
45. At the oral hearings, the Agent of the Government
submitted that it should please the Court:
- "to find that it is fully competent to decide on the
admissibility of the applications in the cases now before it and
in particular to verify whether the applicants have or have not
exhausted the domestic remedies";
- "to find that the applications ... are inadmissible since
the applicants failed to observe the provisions of Article 26
(art. 26) of the Convention".
The failure to observe Article 26 (art. 26) is alleged to have
consisted not only in the non-exhaustion of domestic remedies but
also, in the case of Edgard Versyp, in a failure to observe the
six-month time-limit.
The Delegates of the Commission maintained without change the
submissions on this point contained in their memorial of April
1970.
46. The Court is thus asked to consider, before any
examination of the merits:
(1) whether it has jurisdiction to examine the contentions of
the Government based on the alleged failure to comply with
Article 26 (art. 26) of the Convention, either as regards the
exhaustion of domestic remedies or as regards the six-month
time-limit;
(2) if so, whether the Government must be held to be precluded
from raising the inadmissibility of the applications, either on
the ground of non-exhaustion of domestic remedies or,
alternatively, in the case of Versyp, on the ground of his being
out of time;
(3) if the Government is not held to be precluded, whether its
contentions in regard to inadmissibility are well-founded.
A. As to the jurisdiction of the Court
to examine the submissions of non-exhaustion of domestic
remedies and of delay made by the Government against the
applications accepted by the commission
47. In order to judge whether it has jurisdiction to examine
the submissions of the Government objecting to the examination of
the present applications, the Court refers to the text of the
Convention and especially to Article 45 (art. 45) which determines
its jurisdiction ratione materiae. This Article (art. 45)
specifies that "the jurisdiction of the Court shall extend to all
cases ("toutes les affaires") concerning the interpretation and
application of the ... Convention which the High Contracting
Parties or the Commission shall refer to it in accordance with
Article 48 (art. 48)". Under this provision, as the Court pointed
out in its judgment of 9th February 1967 ("Linguistic" case,
Series A, p. 18), "the basis of the jurisdiction ratione materiae
of the Court is established once the case raises a question of the
interpretation or application of the Convention".
48. The phrase "cases concerning the interpretation and
application of the ... Convention", which is found in Article 45
(art. 45), is remarkable for its width. The very general meaning
which has to be attributed to it is confirmed by the English text
of paragraph (1) of Article 46 (art. 46-1) which is drafted in
even wider terms ("all matters") than Article 45 (art. 45) ("all
cases").
49. True, it follows from Article 45 (art. 45) that the Court
may exercise its jurisdiction only in regard to cases which have
been duly brought before it and its supervision must necessarily
be directed first to the observance of the conditions laid down in
Articles 47 and 48 (art. 47, art. 48). Once a case is duly
referred to it, however, the Court is endowed with full
jurisdiction and may thus take cognisance of all questions of fact
and of law which may arise in the course of the consideration of
the case.
50. It is therefore impossible to see how questions concerning
the interpretation and application of Article 26 (art. 26) raised
before the Court during the hearing of a case should fall outside
its jurisdiction. That possibility is all the less conceivable in
that the rule on the exhaustion of domestic remedies delimits the
area within which the Contracting States have agreed to answer for
wrongs alleged against them before the organs of the Convention,
and the Court has to ensure the observance of the provisions
relating thereto just as of the individual rights and freedoms
guaranteed by the Convention and its Protocols.
The rule of exhaustion of domestic remedies, which dispenses
States from answering before an international body for their acts
before they have had an opportunity to put matters right through
their own legal system, is also one of the generally recognised
principles of international law to which Article 26 (art. 26)
makes specific reference.
As for the six months' rule, it results from a special
provision in the Convention and constitutes an element of legal
stability.
51. This conclusion is in no way invalidated by the powers
conferred on the Commission under Article 27 (art. 27) of the
Convention as regards the admissibility of applications. The task
which this Article (art. 27) assigns to the Commission is one of
sifting; the Commission either does or does not accept the
applications. Its decisions to reject applications which it
considers to be inadmissible are without appeal as are, moreover,
also those by which applications are accepted; they are taken in
complete independence (see mutatis mutandis, the Lawless judgment
of 14th November 1960, Series A, p. 11). The decision to accept an
application has the effect of leading the Commission to perform
the functions laid down in Articles 28 to 31 (art. 28, art. 29,
art. 30, art. 31) of the Convention and of opening up the
possibility that the case may be brought before the Court; but it
is not binding on the Court any more than the Court is bound by
the opinion expressed by the Commission in its final report "as to
whether the facts found disclose a breach by the State concerned
of its obligations under the Convention" (Article 31) (art. 31).
52. For the foregoing reasons, the Court considers it has
jurisdiction to examine the questions of non-exhaustion and of
delay raised in the present cases.
B. As to estoppel (French "forclusion")
53. The jurisdiction of the Court to rule on the submissions
made by a respondent Government based on Article 26 (art. 26) as a
bar to claims directed against it, does not in any way mean that
the Court should disregard the attitude adopted by the Government
in this connection in the course of the proceedings before the
Commission.
54. It is in fact usual practice in international and national
courts that objections to admissibility should as a general rule
be raised in limine litis. This, if not always mandatory, is at
least a requirement of the proper administration of justice and of
legal stability. The Court itself has specified in Rule 46,
paragraph 1, of its Rules, that "a preliminary objection must be
filed by a Party at the latest before the expiry of the time-limit
fixed for the delivery of the first pleading".
Doubtless, proceedings before the Court are not the same as
those which took place before the Commission and usually the
parties are not even the same; but they concern the same case and
it results clearly from the general economy of the Convention that
objections to jurisdiction and admissibility must, in principle,
be raised first before the Commission to the extent that their
character and the circumstances permit (compare the {Stogmuller}
judgment of 10th November 1969, Series A, pp. 41 - 42, paragraph
8, and the Matznetter judgment of the same date, Series A, p. 32,
paragraph 6).
55. Furthermore, there is nothing to prevent States from
waiving the benefit of the rule of exhaustion of domestic
remedies, the essential aim of which is to protect their national
legal order. There exists on this subject a long established
international practice from which the Convention has definitely
not departed as it refers, in Article 26 (art. 26), to "the
generally recognised rules of international law". If there is such
a waiver in the course of proceedings before the Commission (see,
for example, Yearbook of the Convention, Vol. 7, pp. 258 - 260),
it can scarcely be imagined that the Government concerned is
entitled to withdraw the waiver at will after the case has been
referred to the Court.
56. In examining the proceedings which took place before the
Commission, the Court finds that the Government had, in its first
observations on the admissibility of the applications, raised
against one of the complaints of Franz Ooms grounds of
inadmissibility based on non-exhaustion of domestic remedies. As
the Commission considered that complaint to be manifestly
ill-founded, it did not find it necessary to rule on this
objection. The partial decision which it gave on this point in the
Ooms case is dated 11th February 1967.
At the oral hearings which followed that partial decision and
the decisions of the same date in the two related cases, a member
of the Commission put a question, on 6th April 1967, to the Agent
of the Government about the possibility of challenging before the
Conseil d'Etat magistrates' decisions in vagrancy matters
(Sections 13 and 16 of the 1891 Act) and the Minister of Justice's
decisions refusing to release a detained vagrant (Sections 15 and
18 of the same Act). The Agent of the Government replied that that
superior administrative court considered it had no jurisdiction to
hear an appeal against a magistrate's order (Vleminckx judgment of
21st December 1951, cf. paragraph 37 above); he underlined,
however, that there was "at least one case" - Du Bois - "pending
before the Conseil d'Etat in which the problem of the right to
appeal against a magistrate's decision had again been raised"; he
further expressed his personal opinion that "a decision of the
Minister refusing" to release a detained vagrant could doubtless
be set aside if need be by the Conseil d'Etat "on a pure point of
law". He did not, however, use this as an argument to request the
Commission either to reject the applications for non-exhaustion of
domestic remedies or to adjourn its decision on their
admissibility.
The Commission thus felt itself able to conclude that there
were no domestic remedies and consequently to find in its decision
of 7th April 1967, declaring the applications admissible, "that
the applicants (had) observed the conditions laid down in Article
26 (art. 26) of the Convention".
57. Two months later, however, on 7th June 1967, the Conseil
d'Etat delivered a judgment in which it reversed its former
case-law; it declared admissible and allowed Mr. Du Bois' appeal
for annulment of the magistrate's order (see paragraph 37 above).
The Government informed the Commission of this judgment in its
memorial of 31st July 1967 and formally requested that the three
applications be rejected as inadmissible for non-exhaustion of
domestic remedies. Counsel for the applicants expressed the view
that the respondent Government "could not at this stage dispute
the admissibility of the applications as this had been finally
determined by the Commission's decision of 7th April 1967"
(paragraph 59 of the report). On 8th February 1968, the Agent of
the Belgian Government repeated the request at the hearing before
the Commission (paragraphs 124 and 125 of the report): he invited
the Commission to give "a second decision on admissibility to the
effect that the wording of the Belgian Conseil d'Etat's judgment
clearly establishes that (the) applicants had available to them a
remedy which they did not make use of, although they could have
done so".
Finally, the Commission refused this request in its report
adopted on 19th July 1969 (paragraph 177). The Commission recalled
that "in accordance with the principles of international law
referred to by Article 26 (art. 26) of the Convention an applicant
is not required to exhaust a domestic remedy if, in view of the
consistent case-law of the national courts, this remedy has no
reasonable chance of success"; it pointed out that this was the
case prior to the Du Bois judgment of 7th June 1967 as regards
recourse against magistrates' decisions in vagrancy matters and
concluded that it had been right in declaring the three
applications admissible and that the above-mentioned judgment did
"not constitute a new factor justifying the reopening of the
decision on the admissibility of the applications".
In these circumstances, the Court cannot consider that the
Government is precluded from raising before it the objection of
non-exhaustion of domestic remedies as regards the orders of the
magistrates at Charleroi, Namur and Brussels.
58. The same is not true of the Government's alternative
submission that the applicant Versyp was out of time.
Versyp applied to the Commission on 16th August 1966, that is
more than six months after the decision of the Brussels police
court of 4th November 1965, ordering his detention for vagrancy
(see paragraphs 29 and 31 above). The Government argues from this
that, if the Court considered that the decision was not at the
time subject to any form of appeal, Versyp's application to the
Commission should be held to be inadmissible for failure to
observe the time-limit laid down by Article 26 (art. 26) in fine
of the Convention.
The Court observes that this submission was never made before
the Commission nor even before the Court during the written
procedure: the Agent of the Government presented it for the first
time in his address of 16th November 1970, that is more than three
years after the Commission's decision on admissibility and more
than one year after the case had been brought before the Court.
In these circumstances, the Court finds that the Government is
precluded from submitting that Versyp's application was out of
time.
59. The same finding holds good for the submission of
non-exhaustion of remedies made by the Government before the Court
as regards the decisions of the Minister of Justice rejecting the
three applicants' petitions for release.
The applicants argued that their being kept in detention by
the Minister had violated Article 5 (1) (art. 5-1) of the
Convention. The Government contends that it would have been open
to them to contest the said decisions before the Conseil d'Etat
alleging a violation of Article 5 (art. 5), which is directly
applicable in Belgian law, and that they failed to take this
course. But the Government never relied, before the Commission, on
Article 26 (art. 26) of the Convention on this point (cf.
paragraphs 56 and 57 above); for the reasons already mentioned, it
cannot do so for the first time before the Court.
C. As to the substance of the
contention of the Government regarding the
exhaustion of domestic remedies
60. The Court recalls that under international law, to which
Article 26 (art. 26) makes express reference, the rule of
exhaustion of domestic remedies demands the use only of such
remedies as are available to the persons concerned and are
sufficient, that is to say capable of providing redress for their
complaints ({Stogmuller} judgment of 10th November 1969, Series A,
p. 42, paragraph 11).
It is also recognised that it is for the Government which
raises the contention to indicate the remedies which, in its view,
were available to the persons concerned and which ought to have
been used by them until they had been exhausted.
The information provided by the Belgian Government in this
connection partly concerns the orders for detention, partly
relates to the subsequent detention of the applicants. As the
Court has found that the Government is precluded from making
submissions based on the latter information (see paragraph 59
above), only the former part is relevant in connection with
Article 26 (art. 26) of the Convention. The Government's line of
argument on this point underwent a clear change in the course of
the proceedings.
61. It was never contested that the decisions taken by the
magistrates in regard to Jacques De Wilde, Franz Ooms and Edgard
Versyp were of an administrative nature and so were not subject to
appeal or to proceedings in cassation (see paragraph 37 above).
The Agent of the Government acknowledged too, at the first
hearings before the Commission and apparently basing himself on
the Vleminckx judgment of 21st December 1951, that the Conseil
d'Etat would not either have allowed an appeal against the said
orders for detention.
After the Du Bois judgment of 7th June 1967, the Government's
Agent acknowledged that the former case-law was "a little out of
touch with the facts in the sense that there was in fact no
further administrative decision after the magistrate's decision"
(paragraph 120 of the Commission's report). Before the Court he
expressed the same view, noting that the alleged ministerial
decision referred to in the Vleminckx judgment was "simply an
administrative measure of execution" of the magistrate's order or
in other words "a purely physical operation". This point of view
appears to be correct: the examination of the files of the
proceedings before the magistrates shows that what actually
happened was that the competent officers of the public
prosecutor's department were instructed by the magistrates at
Charleroi, Namur and Brussels to execute their orders and to this
end they "required" the directors of the institutions at Wortel
and Merksplas "to receive" De Wilde, Ooms and Versyp "into (the)
institution" without there being any further "decision" in the
matter (see paragraphs 17, 24 and 29 above). The Minister may
doubtless intervene under the 1891 Act to stop the execution of
the orders for detention. In practice, however, the Minister does
not as a rule use this power and he did not do so in the present
cases.
Yet the Agent of the Government argued before the Commission
and then before the Court that it followed from the same Du Bois
judgment that the magistrates' orders for detention for vagrancy
were in fact open to challenge before the Conseil d'Etat. He added
that the Du Bois case was already pending before that superior
administrative court at the time when the detention of the
applicants was ordered, that there existed therefore at that time
a possibility of a reversal of the rule stated in the Vleminckx
case and that, for this reason, the applicants were not entitled
to be excused from attempting to use such a remedy.
62. The Court is unable to accept this point of view. The
Court finds - without it even being necessary to examine here
whether recourse to the Conseil d'Etat would have been of such a
nature as to satisfy the complaints - that according to the
settled legal opinion which existed in Belgium up to 7th June 1967
recourse to the Conseil d'Etat against the orders of a magistrate
was thought to be inadmissible.
This was the submission of the Government itself before the
Conseil d'Etat in the Du Bois case. One cannot reproach the
applicants that their conduct in 1965 and 1966 conformed with the
view which the Government's Agent continued to express at the
beginning of 1967 at the hearings on admissibility before the
Commission and which was prevalent in Belgium at the time.
Furthermore, once the Du Bois judgment of 7th June 1967 was
known, the applicants were not in a position to benefit from the
possible remedy it seemed to open up because, well before that
judgment was pronounced, the time-limit of sixty days prescribed
by Article 4 of the Regent's Decree of 23rd August 1948 on the
procedure before the administrative division of the Conseil d'Etat
had expired.
The Court is therefore of the opinion that, as regards the
complaints concerning the detention orders, the Government's
submission of inadmissibility on the ground of failure to observe
the rule on the exhaustion of domestic remedies is not
well-founded.
II. As to the merits
63. In regard to the merits of the present cases the
Government and the Commission in substance reiterated at the oral
hearings the submissions contained in their respective memorials.
The Government requested the Court:
"to find that the decisions and measures which are the subject
of the applications brought against Belgium by Jacques De Wilde on
17th June 1966, by Franz Ooms on 20th May 1966 and by Edgard
Versyp on 16th August 1966 are not in conflict with Belgium's
obligations under the European Convention of Human Rights."
For its part, the Commission asked the Court to "decide:
(1) whether or not the jurisdiction exercised by the
magistrate in deciding to place the applicants at the Government's
disposal on the ground of vagrancy is such as to fulfil the
requirements of the Convention, particularly of Article 5,
paragraph (4) (art. 5-4);
(2) whether or not the Convention, particularly Article 5,
paragraph (4) (art. 5-4), was violated by the fact that the
applicants did not have at their disposal a remedy before a court
which, at reasonable intervals, after the initial decision on
detention, could have investigated whether their detention was
still lawful and order their release if such was no longer the
case;
(3) whether or not the Convention, particularly Article 7 and
Article 6, paragraph (1) and paragraph (3) (b) and (c) (art. 7,
art. 6-1, art. 6-3-b, art. 6-3-c), was violated by the fact that
the reformative measures taken {vis-а-vis} vagrants under Belgian
law are in practice, as alleged, of a penal nature;
(4) whether or not the Convention, particularly Article 4
(art. 4), was violated by the fact that the applicants were
subjected to forced labour during a period of detention which
allegedly did not meet the requirements of Article 5 (art. 5);
(5) whether or not the Convention, particularly Article 8
(art. 8), was violated by the fact that the applicants'
correspondence was censored during their detention."
It appears from the cases before the Court that questions on
the merits arise also in connection with Article 5, paragraphs (1)
and (3), Article 3 and Article 13 (art. 5-1, art. 5-3, art. 3,
art. 13).
A. As to the "general and preliminary
observation" of the Government
64. In its memorials and oral pleadings, the Government
recalled that the Court's function is to rule on three specific
cases where the legislation in issue was applied and not on an
abstract problem relating to the compatibility of the legislation
with the Convention; on this point the Government cited the De
Becker judgment of 27th March 1962 (Series A, p. 26 in fine).
Starting from that premise, the Government stressed that the
applicants had reported voluntarily to the police and that their
admission to Wortel and Merksplas had been the result "of an
express or implicit request" on their part, express for Versyp and
Ooms, implicit for De Wilde. According to the Government, such a
"voluntary reporting" can scarcely amount to being "deprived of
liberty" within the meaning of Article 5 (art. 5). From this it
concluded that the Court ought to rule out forthwith any idea of a
failure to comply with the requirements of the Convention, as
regards both "the detention itself" and "the conditions of
detention".
65. The Court is not persuaded by this line of argument.
Temporary distress or misery may drive a person to give himself up
to the police to be detained. This does not necessarily mean that
the person so asking is in a state of vagrancy and even less that
he is a professional beggar or that his state of vagrancy results
from one of the circumstances - idleness, drunkenness or
immorality - which, under Section 13 of the Belgian Act of 1891,
may entail a more severe measure of detention.
Insofar as the wishes of the applicants were taken into
account, they cannot in any event remove or disguise the
mandatory, as opposed to contractual, character of the decisions
complained of; this mandatory character comes out unambiguously in
the legal texts (Sections 8, 13, 15, 16 and 18 of the 1891 Act)
and in the documents before the Court.
Finally and above all, the right to liberty is too important
in a "democratic society" within the meaning of the Convention for
a person to lose the benefit of the protection of the Convention
for the single reason that he gives himself up to be taken into
detention. Detention might violate Article 5 (art. 5) even
although the person concerned might have agreed to it. When the
matter is one which concerns ordre public within the Council of
Europe, a scrupulous supervision by the organs of the Convention
of all measures capable of violating the rights and freedoms which
it guarantees is necessary in every case. Furthermore, Section 12
of the 1891 Act acknowledges the need for such supervision at
national level: it obliges the magistrates to "ascertain the
identity, age, physical and mental state and manner of life of
persons brought before the police court for vagrancy". Nor does
the fact that the applicants "reported voluntarily" in any way
relieve the Court of its duty to see whether there has been a
violation of the Convention.
B. As to the alleged violation of
paragraph (1) of Article 5 (art. 5-1)
66. It appears from the record that the applicants alleged,
inter alia, a violation of the first paragraph of Article 5 (art.
5-1) of the Convention; the Government contested this submission
and the Commission itself rejected it in its report.
Insofar as it applies to the present cases, Article 5 (1)
(art. 5-1) provides as follows:
"Everyone has the right to liberty and security of person. No
one shall be deprived of his liberty save in the following cases
and in accordance with a procedure prescribed by law:
...
(e) the lawful detention ... of vagrants;
...."
67. The applicants were provisionally deprived of their
freedom by the police superintendent to whom they presented
themselves and they were brought by him within twenty-four hours,
as provided by Section 3 of the Act of 1st May 1849, before the
magistrate who placed them at the disposal of the Government (see
paragraphs 16, 17, 23, 24, 28 and 29 above).
The lawfulness of the action of the police superintendents has
not been challenged; as the persons concerned reported voluntarily
and indicated that they were in a state of vagrancy it was only
normal that they should be brought before the magistrate for a
decision. This action, moreover, was of a purely preliminary
nature.
It was by virtue of the magistrates' orders that the detention
took place. It is therefore by reference to these orders that the
lawfulness of the detention of the three applicants must be
assessed.
68. The Convention does not contain a definition of the term
"vagrant". The definition of Article 347 of the Belgian Criminal
Code reads: "vagrants are persons who have no fixed abode, no
means of subsistence and no regular trade or profession". Where
these three conditions are fulfilled, they may lead the competent
authorities to order that the persons concerned be placed at the
disposal of the Government as vagrants. The definition quoted does
not appear to be in any way irreconcilable with the usual meaning
of the term "vagrant", and the Court considers that a person who
is a vagrant under the terms of Article 347 in principle falls
within the exception provided for in Article 5 (1) (e)
(art. 5-1-e) of the Convention.
In the present cases the want of a fixed abode and of means of
subsistence resulted not merely from the action of the persons
concerned in reporting voluntarily to the police but from their
own declarations made at the time: all three stated that they were
without any employment (see paragraphs 16, 23 and 28 above). As to
the habitual character of this lack of employment the magistrates
at Charleroi, Namur and Brussels were in a position to deduce this
from the information available to them concerning the respective
applicants. This would, moreover, also be indicated by the fact
that, although they purported to be workers, the three applicants
were apparently not in a position to claim the minimum number of
working days required to be effected within a given period which,
in accordance with the Royal Decree of 20th December 1963
(Articles 118 et seqq.), would have qualified them for
unemployment benefits.
69. Having thus the character of a "vagrant", the applicants
could, under Article 5 (1) (e) (art. 5-1-e) of the Convention, be
made the subject of a detention provided that it was ordered by
the competent authorities and in accordance with the procedure
prescribed by Belgian law.
In this connection the Court observes that the applicants did
not receive the same treatment: De Wilde was placed at the
disposal of the Government on 19th April 1966 for two years but
was released on 16th November 1966; Ooms was placed at the
disposal of the Government on 21st December 1965 for an indefinite
period and was released after one year, that is on the expiry of
the statutory term; Versyp was placed at the disposal of the
Government on 4th November 1965 for two years and was released on
10th August 1967, that is after one year, nine months and six days
(see paragraphs 17, 20, 24, 26, 29 and 31 above).
As the Court has already noted, the placing of a person at the
disposal of the Government for a fixed period differs from that
for an indefinite period not solely by the fact that it is
pronounced for a minimum period of two years (Section 13 of the
1891 Act) while the other may not last longer than one year
(Sections 16 and 18): the first is also more severe in that it is
entered on the criminal record (see paragraph 36 above), and in
regard to electoral disabilities (see paragraph 158 of the
Commission's report).
In the present cases, the orders concerning De Wilde and
Versyp do not disclose which of the four conditions mentioned in
Section 13 may have led the magistrates to apply this section
rather than Section 16, but they refer to the administrative file
of the persons concerned. The file on Jacques De Wilde contained
an information note dated 19th April 1966 - the day he appeared
before the magistrate at Charleroi - which listed various
convictions and orders placing him at the disposal of the
Government (see paragraph 16 above). Furthermore, the Brussels
police court had before it, when Versyp appeared there, a document
from the Social Rehabilitation Office in which his state of
vagrancy was attributed to idleness and to weakness for drink (see
paragraph 28 above).
70. The Court has, therefore, not found either irregularity or
arbitrariness in the placing of the three applicants at the
disposal of the Government and it has no reason to find the
resulting detention incompatible with Article 5 (1) (e)
(art. 5-1-e) of the Convention.
C. As to the alleged violation of
paragraph (3) of Article 5 (art. 5-3)
71. Before the Commission, the applicants also alleged that
there had been a violation of paragraph (3) of Article 5
(art. 5-3) which provides that:
"Everyone arrested or detained in accordance with the
provisions of paragraph 1 (c) (art. 5-1-c) ... shall be brought
promptly before a judge or other officer authorised by law to
exercise judicial power and shall be entitled to trial within a
reasonable time or to release pending trial ...".
Paragraph (1) (c) of Article 5 (art. 5-1-c), to which the text
quoted refers, is solely concerned with "the lawful arrest or
detention of a person effected for the purpose of bringing him
before the competent legal authority on reasonable suspicion of
having committed an offence or when it is reasonably considered
necessary to prevent his committing an offence or fleeing after
having done so"; as simple vagrancy does not amount to an offence
in Belgian law (see paragraph 34 above), the applicants were
arrested and detained not under sub-paragraph (c) of the first
paragraph of Article 5 (art. 5-1-c) - nor, it may be added, under
sub-paragraph (a) (art. 5-1-a) ("after conviction by a competent
court") - but in fact under sub-paragraph (e) (art. 5-1-e). From
this the Court must conclude - as did the Commission - that
paragraph (3) (art. 5-3) was not applicable to them.
D. As to the alleged violation of
paragraph (4) of Article 5 (art. 5-4)
72. The Commission accepted to a certain extent the arguments
of the applicants and expressed the opinion that the system in
issue fails to comply with Article 5 (4) (art. 5-4) of the
Convention.
According to paragraph (4) of Article 5 (art. 5-4), which is
applicable inter alia to vagrants detained under sub-paragraph (e)
of paragraph (1) (art. 5-1-e), "everyone who is deprived of his
liberty by arrest or detention shall be entitled to take
proceedings by which the lawfulness of his detention shall be
decided speedily by a court and his release ordered if the
detention is not lawful".
73. Although the Court has not found in the present cases any
incompatibility with paragraph (1) of Article 5 (art. 5-1) (see
paragraphs 67 to 70 above), this finding does not dispense it from
now proceeding to examine whether there has been any violation of
paragraph (4) (art. 5-4). The latter is, in effect, a separate
provision, and its observance does not result eo ipso from the
observance of the former: "everyone who is deprived of his
liberty", lawfully or not, is entitled to a supervision of
lawfulness by a court; a violation can therefore result either
from a detention incompatible with paragraph (1) (art. 5-1) or
from the absence of any proceedings satisfying paragraph (4) (art.
5-4), or even from both at the same time.
1. As to the decisions ordering detention
74. The Court began by investigating whether the conditions in
which De Wilde, Ooms and Versyp appeared before the magistrates
satisfied their right to take proceedings before a court to
question the lawfulness of their detention.
75. The applicants were detained in execution of the
magistrates' orders: their arrest by the police was merely a
provisional act and no other authority intervened in the three
cases (see paragraph 67 above).
A first question consequently arises. Does Article 5 (4) (art.
5-4) require that two authorities should deal with the cases
falling under it, that is, one which orders the detention and a
second, having the attributes of a court, which examines the
lawfulness of this measure on the application of the person
concerned? Or, as againt this, is it sufficient that the detention
should be ordered by an authority which had the elements inherent
in the concept of a "court" within the meaning of Article 5 (4)
(art. 5-4)?
76. At first sight, the wording of Article 5 (4) (art. 5-4)
might make one think that it guarantees the right of the detainee
always to have supervised by a court the lawfulness of a previous
decision which has deprived him of his liberty. The two official
texts do not however use the same terms, since the English text
speaks of "proceedings" and not of "appeal", "recourse" or
"remedy" (compare Articles 13 and 26 (art. 13, art. 26)). Besides,
it is clear that the purpose of Article 5 (4) (art. 5-4) is to
assure to persons who are arrested and detained the right to a
judicial supervision of the lawfulness of the measure to which the
are thereby subjected; the word "court" ("tribunal") is there
found in the singular and not in the plural. Where the decision
depriving a person of his liberty is one taken by an
administrative body, there is no doubt that Article 5 (4) (art.
5-4) obliges the Contracting States to make available to the
person detained a right of recourse to a court; but there is
nothing to indicate that the same applies when the decision is
made by a court at the close of judicial proceedings. In the
latter case the supervision required by Article 5 (4) (art. 5-4)
is incorporated in the decision; this is so, for example, where a
sentence of imprisonment is pronounced after "conviction by a
competent court" (Article 5 (1) (a) of the Convention) (art.
5-1-a). It may therefore be concluded that Article 5 (4) (art.
5-4) is observed if the arrest or detention of a vagrant, provided
for in paragraph (1) (e) (art. 5-1-e), is ordered by a "court"
within the meaning of paragraph (4) (art. 5-4).
It results, however, from the purpose and object of Article 5
(art. 5), as well as from the very terms of paragraph (4) (art.
5-4) ("proceedings", "recours"), that in order to constitute such
a "court" an authority must provide the fundamental guarantees of
procedure applied in matters of deprivation of liberty. If the
procedure of the competent authority does not provide them, the
State could not be dispensed from making available to the person
concerned a second authority which does provide all the guarantees
of judicial procedure.
In sum, the Court considers that the intervention of one organ
satisfies Article 5 (4) (art. 5-4), but on condition that the
procedure followed has a judicial character and gives to the
individual concerned guarantees appropriate to the kind of
deprivation of liberty in question.
77. The Court has therefore enquired whether in the present
cases the magistrate possessed the character of a "court" within
the meaning of Article 5 (4) (art. 5-4), and especially whether
the applicants enjoyed, when appearing before him, the guarantees
mentioned above.
There is no doubt that from an organisational point of view
the magistrate is a "court"; the Commission has, in fact, accepted
this. The magistrate is independent both of the executive and of
the parties to the case and he enjoys the benefit of the
guarantees afforded to the judges by Articles 99 and 100 of the
Constitution of Belgium.
The task the magistrate has to discharge in the matters under
consideration consists in finding whether in law the statutory
conditions required for the "placing at the disposal of the
Government" are fulfilled in respect of the person brought before
him. By this very finding, the police court necessarily decides
"the lawfulness" of the detention which the prosecuting authority
requests it to sanction.
The Commission has, however, emphasised that in vagrancy
matters the magistrate exercises "an administrative function" and
does not therefore carry out the "judicial supervision" required
by Article 5 (4) (art. 5-4). This opinion is grounded on the
case-law of the Court of Cassation and of the Conseil d'Etat (see
paragraph 37 above). The Commission had concluded from this that
the provision of a judicial proceeding was essential.
78. It is true that the Convention uses the word "court"
(French "tribunal") in several of its Articles. It does so to mark
out one of the constitutive elements of the guarantee afforded to
the individual by the provision in question (see, in addition to
Article 5 (4), Articles 2 (1), 5 (1) (a) and (b), and 6 (1)
(tribunal) (art. 5-4, art. 2-1, art. 5-1-a, art. 5-1-b, art. 6-1).
In all these different cases it denotes bodies which exhibit not
only common fundamental features, of which the most important is
independence of the executive and of the parties to the case (see
Neumeister judgment of 27th June 1968, Series A, p. 44, paragraph
24), but also the guarantees of judicial procedure. The forms of
the procedure required by the Convention need not, however,
necessarily be identical in each of the cases where the
intervention of a court is required. In order to determine whether
a proceeding provides adequate guarantees, regard must be had to
the particular nature of the circumstances in which such
proceeding takes place. Thus, in the Neumeister case, the Court
considered that the competent courts remained "courts" in spite of
the lack of "equality of arms" between the prosecution and an
individual who requested provisional release (ibidem);
nevertheless, the same might not be true in a different context
and, for example, in another situation which is also governed by
Article 5 (4) (art. 5-4).
79. It is therefore the duty of the Court to determine whether
the proceedings before the police courts of Charleroi, Namur and
Brussels satisfied the requirements of Article 5 (4) (art. 5-4)
which follow from the interpretation adopted above. The
deprivation of liberty complained of by De Wilde, Ooms and Versyp
resembles that imposed by a criminal court. Therefore, the
procedure applicable should not have provided guarantees markedly
inferior to those existing in criminal matters in the member
States of the Council of Europe.
According to Belgian law, every individual found in a state of
vagrancy is arrested and then brought - within twenty-four hours
as a rule - before the police court (Section 8 of the 1891 Act and
Section 3 of the Act of 1st May 1849). Regarding the interrogation
of this individual, the 1891 Act limits itself to specifying in
Section 12 that the magistrate ascertains the identity, age,
physical and mental state and manner of life of the person brought
before him. Regarding the right of defence, the only relevant
provision is found in Section 3 of the Act of 1st May 1849, which
provides that the person concerned is granted a three-day
adjournment if he so requests. According to information provided
by the Government, the Code of Criminal Procedure does not apply
to the detention of vagrants.
The procedure in question is affected by the administrative
nature of the decision to be given. It does not ensure guarantees
comparable to those which exist as regards detention in criminal
cases, notwithstanding the fact that the detention of vagrants is
very similar in many respects. It is hard to understand why
persons arrested for simple vagrancy have to be content with such
a summary procedure: individuals liable to sentences shorter than
the terms provided for by Section 13, and even Section 16, of the
1891 Act - including those prosecuted for an offence under
Articles 342 to 344 of the Criminal Code (aggravated vagrancy) -
have the benefit of the extensive guarantees provided under the
Code of Criminal Procedure. This procedure undoubtedly presents
certain judicial features, such as the hearing taking place and
the decision being given in public, but they are not sufficient to
give the magistrate the character of a "court" within the meaning
of Article 5 (4) (art. 5-4) when due account is taken of the
seriousness of what is at stake, namely a long deprivation of
liberty attended by various shameful consequences. Therefore it
does not by itself satisfy the requirements of Article 5 (4) (art.
5-4) and the Commission was quite correct in considering that a
remedy should have been open to the applicants. The Court,
however, has already held that De Wilde, Ooms and Versyp had no
access either to a superior court or, at least in practice, to the
Conseil d'Etat (see paragraphs 37 and 62 above).
80. The Court therefore reaches the conclusion that on the
point now under consideration there has been a violation of
Article 5 (4) (art. 5-4) in that the three applicants did not
enjoy the guarantees contained in that paragraph.
2. As to the rejection of the requests
for release addressed by the applicants to the
administrative authorities
81. In the applicants' view there was a violation of Article 5
(4) (art. 5-4) not only because of the conditions in which their
detention was ordered by the magistrate, but also because of the
refusal of their requests for release.
82. The Court finds that the applicants could without doubt
have appealed to the Conseil d'Etat and that this appeal would
have been effective if the Minister of Justice had violated the
1891 Act in refusing their requests for release. None of them,
however, claims to have been in one of those situations where the
Act requires that detention should end. De Wilde and Versyp were
in fact released 0before the expiry of the period of two years
fixed by the magistrate (Section 13 of the 1891 Act; paragraphs
17, 20, 29, 31 in fine and 40 above); Ooms was released on the
expiry of the statutory period of one year and his release savings
had not before that time reached the prescribed amount (Sections
16, 17 and 18, first paragraph, of the 1891 Act; paragraphs 24, 26
in fine and 40 above).
The applicants could also have contended before the Conseil
d'Etat - as they did before the Commission, though not very
precisely (see paragraph 48 of the report) - that their detention
had in any event violated Article 5 (1) (art. 5-1) of the
Convention, particularly because, due to supervening
circumstances, they had lost their character of vagrants. In fact
Article 5 (art. 5) of the Convention is directly applicable in the
Belgian legal system, such that its violation could have been
complained of before the Conseil d'Etat and it cannot be affirmed
a priori that it would not have decided speedily.
83. On the other hand, the requests looked to the Minister of
Justice to use the discretionary power conferred upon him by the
1891 Act (Sections 15 and 18) to decide, in the light of the
circumstances relied on by the interested party or of other
pertinent information, whether a detained vagrant should be
released before the statutory period or the term fixed by the
magistrate's decision. To that extent, whatever action was taken
thereafter falls completely outside the application of the
provision of Article 5 (4) (art. 5-4) of the Convention. This
latter provision, in fact, requires supervision only of the
lawfulness of the placing in detention or of its continuation.
84. The Court does not therefore find any violation of Article
5 (4) (art. 5-4) on the point at issue.
E. As to the alleged violation
of Articles 6 and 7 (art. 6, art. 7)
85. The Commission and the Government both submit that
Articles 6 and 7 (art. 6, art. 7), relied upon by the applicants,
are inapplicable.
86. The Court has come to the conclusion that, during the
hearing before the magistrates, the applicants were not dealt with
in accordance with the requirements of Article 5 (4) (art. 5-4)
(see paragraphs 74 to 80 above). This conclusion makes it
superfluous to examine whether Article 6 (art. 6) was applicable
in this case, and if so, whether it was observed.
87. As to Article 7 (art. 7), it is clear that it is not
relevant. Simple vagrancy is not an "offence" under Belgian law
and the magistrate did not find the applicants "guilty" nor impose
a "penalty" on them (see, mutatis mutandis, the Lawless judgment
of 1st July 1961, Series A, p. 54, paragraph 19).
F. As to the alleged violation of Article 4 (art. 4)
88. According to Article 4 (art. 4) of the Convention,
"(1) ...
(2) No one shall be required to perform forced or compulsory
labour.
(3) For the purpose of this Article the term 'forced or
compulsory labour' shall not include:
(a) any work required to be done in the ordinary course of
detention imposed according to the provisions of Article 5 (art.
5) (... );
..."
In the Commission's view the work which the applicants were
compelled to perform was not justified under Article 4 (art. 4)
as, in its opinion, there had been a breach of paragraph (4) of
Article 5 (art. 5-4).
89. The Court too has, in these cases, found a violation of
the rights guaranteed by Article 5 (4) (art. 5-4) (see paragraphs
74 to 80 above), but it does not think that it must deduce
therefrom a violation of Article 4 (art. 4). It in fact considers
that paragraph (3) (a) of Article 4 (art. 4-3-a) authorises work
ordinarily required of individuals deprived of their liberty under
Article 5 (1) (e) (art. 5-1-e). The Court has found moreover, on
the basis of information before it, that no violation of Article 5
(1) (e) (art. 5-1-e) has been established in respect of De Wilde,
Ooms and Versyp (see paragraphs 67 to 70 above).
90. Furthermore, the duty to work imposed on the three
applicants has not exceeded the "ordinary" limits, within the
meaning of Article 4 (3) (a) (art. 4-3-a) of the Convention,
because it aimed at their rehabilitation and was based on a
general standard, Section 6 of the 1891 Act, which finds its
equivalent in several member States of the Council of Europe (see
paragraph 38 above and Appendices IV and V to the Commission's
report).
The Belgian authorities did not therefore fail to comply with
the requirements of Article 4 (art. 4).
G. As to the alleged violation of Article 8 (art. 8)
91. During their detention, the applicants' correspondence was
supervised to a certain extent. In the Commission's view this led
to a violation of Article 8 (art. 8), on the one hand because the
detention of the applicants was unlawful in that Article 5 (4)
(art. 5-4) had not been complied with and on the other hand
because, even if it was lawful, ordinary detention for vagrancy
cannot entail the restrictions on the freedom of correspondence
which are permissible in criminal matters.
92. On the first argument, the Court recalls mutatis mutandis
the reasons given in paragraph 89 above on compulsory labour.
93. On the second argument, the Court recalls that Article 8
(art. 8) of the Convention provides that:
"(1) Everyone has the right to respect for his private and
family life, his home and his correspondence.
(2) There shall be no interference by a public authority with
the exercise of this right except such as is in accordance with
the law and is necessary in a democratic society in the interests
of national security, public safety or the economic well-being of
the country, for the prevention of disorder or crime, for the
protection of health or morals, or for the protection of the
rights and freedoms of others."
The Court finds that the supervision in question, which
constitutes unquestionably an "interference by a public authority
with the exercise of (the) right" enshrined in paragraph (1) of
Article 8 (art. 8-1), was "in accordance with the law" - within
the meaning of paragraph (2) (art. 8-2) - as it is provided for in
Articles 20 to 23 of the Royal Decree of 21st May 1965 taken in
conjunction with Article 95. It then observes, in the light of the
information given to it, that the competent Belgian authorities
did not transgress in the present cases the limits of the power of
appreciation which Article 8 (2) (art. 8-2) of the Convention
leaves to the Contracting States: even in cases of persons
detained for vagrancy, those authorities had sufficient reason to
believe that it was "necessary" to impose restrictions for the
purpose of the prevention of disorder or crime, the protection of
health or morals, and the protection of the rights and freedoms of
others. These restrictions did not in any event apply in a long
series of instances enumerated in Article 24 of the Royal Decree
of 21st May 1965 nor in connection with the applicants'
correspondence with the Commission (see paragraph 39 above).
Finally, there is nothing to indicate that there was any
discrimination or abuse of power to the prejudice of the
applicants (Articles 14 and 18 of the Convention) (art. 14,
art. 18).
H. As to the alleged violation of Article 3 (art. 3)
94. De Wilde and Versyp complained of disciplinary punishments
inflicted on them for refusing to work but the Commission did not
consider that these punishments violated Article 3 (art. 3).
Having regard to the facts before it, the Court also does not
find, even ex officio, any suggestion of a violation of this text.
I. As to the alleged violation of Article 13 (art. 13)
95. The applicants invoked Article 13 (art. 13) of the
Convention, alleging that they did not have "an effective remedy
before a national authority" in order to obtain the protection of
the rights guaranteed by Articles 5, 3, 4, 6, 7 and 8 (art. 5,
art. 3, art. 4, art. 6, art. 7, art. 8).
The Court has already ruled that the applicants were not dealt
with in a manner compatible with the requirements of Article 5 (4)
(art. 5-4) (see paragraphs 74 to 80 above); to this extent, it
does not think it has to enquire whether there has been a
violation of Article 13 (art. 13).
As to the applicants' other complaints, the Court limits
itself to finding that Articles 3 to 8 (art. 3, art. 4, art. 5,
art. 6, art. 7, art. 8) of the Convention are directly applicable
in Belgian law. If, therefore, the applicants considered that the
administrative decisions put in issue had violated the rights
guaranteed by these articles, they could have challenged them
before the Conseil d'Etat.
FOR THESE REASONS, THE COURT,
I. As to the questions of jurisdiction
and admissibility raised in these cases
1. Holds by twelve votes to four that the Court has
jurisdiction to deal with the questions of non-exhaustion of
domestic remedies and of delay raised in these cases;
2. Holds unanimously that the Government is not precluded from
relying on the rule of exhaustion of domestic remedies as regards
the orders of the magistrates at Charleroi, Namur and Brussels;
3. Holds unanimously that the Government is precluded from
submitting that the application of Edgard Versyp was made out of
time;
4. Holds unanimously that the Government is precluded from
relying on the rule of exhaustion of domestic remedies as regards
the decisions of the Minister of Justice rejecting the three
applicants' requests for release;
5. Declares ill-founded, unanimously, the Government's
submission that there was non-exhaustion of domestic remedies as
regards the complaints relating to the detention orders;
6. Finds, therefore, unanimously, that the Court has
jurisdiction to rule on the merits of the present cases.
II. As to the Merits
1. Holds unanimously that the "voluntary reporting" by the
applicants does not suffice to establish the absence of any
violation of the Convention;
2. Holds unanimously that there has been no breach of Article
5 (1) (art. 5-1);
3. Holds unanimously that Article 5 (3) (art. 5-3) is not
applicable in the present cases;
4. Holds by nine votes to seven that there has been a breach
of Article 5 (4) (art. 5-4) in that the applicants had no remedy
open to them before a court against the decisions ordering their
detention;
5. Holds by fifteen votes to one that there has been no
violation of Article 5 (4) (art. 5-4) by reason of the rejection
of the requests for release addressed by the applicants to the
administrative authorities;
6. Holds unanimously that it is not called upon to pronounce
on the alleged breach of Article 6 (art. 6);
7. Holds unanimously that Article 7 (art. 7) is not applicable
in the present cases;
8. Holds unanimously that there has been no breach of Article
4 (art. 4);
9. Holds by fifteen votes to one that there has been no breach
of Article 8 (art. 8);
10. Holds unanimously that there has been no breach of Article
3 (art. 3);
11. Holds unanimously that it is not called upon to pronounce
on the alleged violation of Article 13 (art. 13) as regards the
point referred to at II-4 above;
12. Holds unanimously that there has been no breach of Article
13 (art. 13) as regards the other complaints of the applicants;
13. Reserves for the applicants the right, should the occasion
arise, to apply for just satisfaction on the issue referred to at
point II-4 above.
Done in French and English, the French text being authentic,
at the Human Rights Building, Strasbourg, this eighteenth day of
June one thousand nine hundred and seventy-one.
Signed: The President
Sir Humphrey WALDOCK
Signed: The Registrar
M.-A. EISSEN
The following separate opinions are annexed to the present
judgment in accordance with Article 51 (2) (art. 51-2) of the
Convention and Rule 50 (2) of the Rules of Court :
- opinion of Judges Ross and {Sigurjonsson};
- opinion of Judge Bilge;
- opinion of Judge Wold;
- opinion of Judge Zekia;
- opinion of Judges Balladore Pallieri and Verdross,
- opinion of Judges {Holmback}, Rodenbourg, Ross, Favre and
Bilge.
Initialled: H. W.
Initialled: M.-A. E.
JOINT SEPARATE OPINION
OF JUDGES ROSS AND {SIGURJONSSON}
(Translation)
According to Article 26 (art. 26) of the Convention, the
Commission may not deal with the petition addressed to the
Secretary General of the Council of Europe (Article 25) (art. 25)
until all domestic remedies have been exhausted.
According to Article 27 (3) (art. 27-3), the Commission shall
reject any petition referred to it which it considers inadmissible
under Article 26 (art. 26).
According to Article 28 (art. 28), in the event of the
Commission accepting a petition referred to it, it shall undertake
an examination of the petition with a view to ascertaining the
facts and place itself at the disposal of the parties concerned
with a view to securing a friendly settlement of the matter on the
basis of respect for Human Rights.
According to Article 31 (art. 31), if a solution is not
reached the Commission shall draw up a report on the facts and
state its opinion as to whether the facts found disclose a breach
by the State concerned of its obligations under the Convention,
and this report shall be transmitted to the Committee of
Ministers.
According to Article 32 (art. 32), if the question is not
referred to the Court in accordance with Article 48 (art. 48)
within a period of three months from the date of the transmission
of the Commission's report to the Committee of Ministers, the
Committee of Ministers shall decide by a two-thirds majority
whether there has been a violation of the Convention.
According to Article 45 (art. 45), "The jurisdiction of the
Court shall extend to all cases concerning the interpretation and
application of the present Convention which the High Contracting
Parties or the Commission shall refer to it in accordance with
Article 48 (art. 48)".
The expression "case" means the facts found by the Commission
in its report. A "case" does not exist until the Commission's
report has been transmitted to the Committee of Ministers. The
Commission, in its report which is transmitted to the Committee of
Ministers, finds the facts and states an opinion as to whether the
facts found disclose a breach by the State concerned of its
obligations under the Convention. If the case is not referred to
the Court in accordance with Article 48 (art. 48), the Committee
of Ministers decides whether there has been a violation of the
Convention.
If the "case" is referred to the Court, its jurisdiction
consists in interpreting and applying the Convention to all the
"matters", i.e. to all the facts found by the Commission in its
report, and in rendering a final judgment (Article 52) (art. 52)
as to whether those facts disclose a breach by the State concerned
of its obligations (engagements: Article 19 (art. 19)) under the
Convention. A final judgment can only be a judgment that deals
with the merits of the "case", that is to say, whether the facts
found by the Commission disclose a violation of the Convention.
The admissibility or inadmissibility of the petition is a
preliminary (procedural) question which is left to the "powers" of
the Commission (Article 25 (4)) (art. 25-4). As against this, the
question whether the facts found in the Commission's report
disclose a breach by the State concerned of its obligations under
the Convention is a matter for the jurisdiction of the Court, and
if the case is not brought before the Court it is a matter for the
jurisdiction of the Committee of Ministers.
The question of the admissibility or inadmissibility of the
petition is, from the standpoint of pure logic, one and
indivisible. The Commission either has jurisdiction or it has not.
It would be illogical if the Commission had exclusive jurisdiction
when it rejected a petition but did not have exclusive
jurisdiction when it accepted one, so that the Court's
jurisdiction (or that of the Committee of Ministers if the case is
not referred to the Court) also covers the preliminary
(procedural) question whether the Commission, in accepting the
petition, has rightly or wrongly interpreted and applied Article
27 (art. 27) of the Convention.
Under Protocol No. 3 (P3) to the Convention, Article 29 (art.
29) is deleted from the Convention and the following provision is
inserted:
"After it has accepted a petition submitted under Article 25
(art. 25), the Commission may nevertheless decide unanimously to
reject the petition if, in the course of its examination, it finds
that the existence of one of the grounds for non-acceptance
provided for in Article 27 (art. 27) has been established.
In such a case, the decision shall be communicated to the
parties."
Under this provision, the Commission may at any time return to
the preliminary (procedural) question of the admissibility or
inadmissibility of the petition accepted and reject the petition,
by a unanimous decision, if it finds that the existence of one of
the grounds for inadmissibility provided for in Article 27 (art.
27) has been established.
The Commission's power to resume at any time its consideration
of the admissibility proves that it has sole jurisdiction on this
point and that, unless there is a unanimous decision to reject a
petition accepted, the Court has no jurisdiction to consider this
preliminary question. Thus, there is a saving of time and, at the
same time, the prestige of the Court remains intact as the Court
is rid of questions which do not relate to the facts found in the
Commission's report.
The Contracting Parties inserted Article 26 (art. 26) in order
to have it solemnly declared that the Convention does not depart
from the generally recognised principle that there can be no
access to an international authority until all domestic remedies
have been exhausted.
One might have expected the sanction to be included in the
same Article 26 (art. 26). One might even have expected that
nothing be said. On the contrary, the sanction was included in
Article 27 (art. 27) as one of the grounds for inadmissibility.
The words "the Commission shall reject" have the same meaning as
"the Commission feels, the Commission considers".
SEPARATE OPINION OF JUDGE BILGE
(Translation)
I do not share the opinion expressed in the judgment as
regards the jurisdiction of the Court to entertain submissions on
the non-exhaustion of domestic remedies. In paragraphs 47-49, the
judgment, referring to Article 45 (art. 45), gives the Court's
jurisdiction a wide scope which corresponds neither to the texts
nor to the aim and purpose of the Convention.
It is true that, according to Article 45 (art. 45), "The
jurisdiction of the Court shall extend to all cases concerning the
interpretation and application of the present Convention which the
High Contracting Parties or the Commission shall refer to it in
accordance with Article 48 (art. 48)", but the Court has
interpreted the text broadly. One of the three elements of the
basis of the Court's jurisdiction provided for in this article
(art. 48) is the word "affaires" ("cases"). Relying on the English
version of paragraph (1) of Article 46 (art. 46-1), the Court
interprets this word as "all matters". But in interpreting a text
which is authentic in two languages, one cannot, in my opinion,
give preference to one language: one must find the meaning which
best reconciles the two texts, taking into account the aim and
purpose of the Convention. In the different articles of the
Convention, the French text constantly uses the word "affaire"
while the English text expresses the same concept by the words
"question", "cases" and "matters". The English version is not,
from this point of view, a text which has a uniform terminology on
which one can rely. The text of Article 45 (art. 45) does not
provide sure indications to clarify the meaning of the word
"affaires". One must therefore go to the source of the Court's
jurisdiction to harmonise the words quoted and find a common
meaning. According to Articles 31 and 32 (art. 31, art. 32) what
is referred as an "affaire" ("case") by the Commission to the
Committee of Ministers or to the Court is the question whether
there has or has not been a violation of the Convention. The word
"affaire" must therefore be interpreted in this sense.
This meaning of the word "affaire" is also confirmed by the
general plan of the Convention. By Article 19 (art. 19), the
Convention set up two organs, the Commission and the Court, to
ensure the observance of Human Rights. To this aim, the Commission
and the Court have defined powers. Competence to accept an
application and to check its admissibility belongs to the
Commission. Jurisdiction to decide whether there has been a
violation of the Convention belongs to the Court. It is within
this field that the Court enjoys full jurisdiction.
The purpose of the Convention is to ensure the observance of
Human Rights. To achieve this end the Court must reach a decision
as quickly as possible without letting the case drag on
unreasonably. Through a broad interpretation of Article 45 (art.
45), the judgment has set up a system of supervision by the Court
of the Commission's decisions on admissibility. An enormous waste
of time and effort would result in cases where the Court should
find, generally four or five years after the admissibility of the
applications, that Article 26 (art. 26) has not been observed. If
there is jurisdiction to supervise decisions of admissibility, it
must be exercised at the first stage of the proceedings. Such
supervision is not provided for by the Convention, because it is
left to the competence of the Commission.
I agree with the judgment when it states, in paragraph 50,
that "the rule of exhaustion of domestic remedies, which dispenses
States from answering before an international body for their acts
before they have had an opportunity to put matters right through
their own legal system, is also one of the generally recognised
principles of international law to which Article 26 (art. 26)
makes specific reference". However, I do not agree with the
judgment in deducing therefrom a supervisory jurisdiction of the
Court. In effect, the rule of exhaustion of domestic remedies is
not concerned with the internal organisation of a given
international jurisdictional body. As stated above, the Convention
set up two organs to ensure the observance of Human Rights. The
aim of the rule in question is achieved if the rule is observed by
one of these organs and, above all, by the organ entrusted with
the task of checking the observance of the conditions of
admissibility. This is all the more true since, according to
paragraph (3) of Article 27 (art. 27-3), the condition of
exhaustion of domestic remedies is a preliminary question which
concerns essentially the admissibility of the application. It is
for the Commission to decide whether this condition is fulfilled.
If the question of exhaustion of domestic remedies is raised
before the Commission and the latter has decided the issue, the
requirements of the rule in question are completely satisfied from
the point of view of international law.
Moreover, the judgment states in paragraph 51 that "the task
which this Article [27] (art. 27) assigns to the Commission is one
of sifting; the Commission either does or does not accept the
applications. Its decisions to reject applications which it
considers to be inadmissible are without appeal as are, moreover,
also those by which applications are accepted; they are taken in
complete independence". The judgment adds, however, that the
decision of the Commission to accept a case "is not binding on the
Court any more than the Court is bound by the opinion expressed by
the Commission". I cannot accept this reasoning. First of all, the
decision of admissibility taken by the Commission and the opinion
expressed by it on the merits are of a different nature. An
opinion, by its very nature, does not bind anyone. There is no
need to cite it alongside the decision of admissibility for the
purpose of making an argument against the latter.
According to Articles 25 and 27 (art. 25, art. 27), the
decision on the admissibility of an application falls within the
competence of the Commission. In the exercise of this
jurisdiction, the Commission checks the observance of the
conditions of admissibility. In the course of this examination it
takes into consideration the condition laid down in Article 26
(art. 26). This article (art. 26) is addressed, as the text itself
bears witness, to the Commission and not to the Court. It is part
of the Commission's field of activity. On the other hand, it is
not reasonable to declare that the decision of refusal binds the
Court while that of admissibility does not, for the two aspects of
the same jurisdiction cannot be separated. In adopting another
solution, the judgment has opened a way of proceeding, which, in
my view, does not conform to the principles of good administration
of justice.
For the reasons set out above, I think that the Court has no
jurisdiction to entertain submissions of non-exhaustion of
domestic remedies.
SEPARATE OPINION OF JUDGE WOLD
As to the jurisdiction
I have come to the conclusion that the Court has no
jurisdiction regarding admissibility. In regard to individual
petitions, the task of the Commission is one of sifting and
screening. One feared to get too many unjustified petitions. It
was necessary at an early stage to select the applications which
the European supervisory organs should deal with. The preparatory
works show that all conditions for admissibility - exhaustion of
remedies, compatibility with the provisions of the Convention and
not manifestly ill-founded - were considered from the same angle,
namely to prevent a flood of cases. The whole responsibility with
regard to admissibility - also including exhaustion of local
remedies - was laid upon the Commission. The member States seemed
to be fully satisfied that this function should be the task of the
Commission and the Commission alone.
The Court is not a court of appeal in relation to the
Commission. The Commission shall, according to Article 19 (art.
19), ensure observance of the engagements undertaken by the
Contracting States. The Court has the same duty. But the task is
divided between these two organs. The majority of the Court admits
that "... the Commission either does or does not accept the
applications. Its decisions to reject applications which it
considers to be inadmissible are without appeal as are, moreover,
also those by which applications are accepted; they are taken in
complete independence ...". But if this is so, how can then the
Court through "interpretation or application" of Article 26 (art.
26) set aside the Commission's final decision laying down that all
internal remedies are exhausted? The majority contend that as the
Court's jurisdiction according to Article 45 (art. 45) shall
extend to "all cases concerning the interpretation and application
... which the High Contracting Parties or the Commission shall
refer to it", it is "impossible to see how questions concerning
the interpretation and application of Article 26 (art. 26) ...
should fall outside its jurisdiction". But the Court's
jurisdiction is limited to cases referred to it by the Commission
or a State. The question of exhaustion of internal remedies is not
part of the case as this question is already finally decided by
the Commission, exercising a judicial function against which no
appeal lies. The interpretation and application of Article 26
(art. 26) do not therefore fall within the jurisdiction of the
Court.
The Court has competence to decide its own jurisdiction, but
it is not competent to make decisions regarding the jurisdiction
of the Commission.
A decision of non-admissibility on the ground that the local
remedies have not been exhausted is a final judicial decision. The
application of the individual cannot go further. In this respect
the Commission's jurisdiction is absolute without any interference
by the Court, although the decision will always depend on an
interpretation and application of Article 26 (art. 26). But
exactly the same is the fact when the Commission finds that the
application is admissible on the ground that the internal remedies
have been exhausted. That is also a final judicial decision.
The Contracting States must accept the negative decision by
the Commission: why should they have a right to challenge the
positive one? It is an identical jurisdiction which the Commission
exercises in both cases. The individual has to abide by a decision
of non-admissibility. The opposite decision gives him a justified
expectation that his claim will now be dealt with by the European
international organs. If the Court nevertheless exercises its own
jurisdiction in regard to admissibility and decides against the
Commission's decision, the inequality between the applicant and
the State in proceedings before the Court will be more aggravated,
which can only harm the cause of Human Rights. The provisions in
Articles 28 to 31 (art. 28, art. 29, art. 30, art. 31) clearly
show that the meaning of the Convention is that the Contracting
States shall also abide by a decision of admissibility. The
Commission acts immediately upon its finding that the application,
in whole or in part, is admissible. There is no means by which the
decision laying down that all internal remedies have been
exhausted can be controlled or tried by any other organ. The
Commission's further dealing with the application is consequently
in full compliance with the Convention when the Commission accepts
the petition (Article 28) (art. 28), and undertakes to ascertain
the facts, to examine the petition and carry out - if need be - an
investigation. It shall try to secure a friendly settlement and if
a friendly settlement is not reached, the Commission shall draw up
its report on the facts and state its opinion "as to whether the
facts found disclose a breach by the State concerned of its
obligations under the Convention". The Commission performs a
conscientious, strenuous and very extensive work - and we are
confronted with a report which is prepared in full legal
compliance with the provisions of the Convention and consequently
according to Article 44 (art. 44), the Commission - as well as a
State - has "the right to bring a case before the Court". When the
Commission, or a State, exercises this right and decides to bring
a case before the Court, the Court cannot decline to deal with it
or decide that it will not go into the merits of the case.
As regards especially the exhaustion of internal remedies, it
should be noted that the Commission, regularly and in several
meetings, discusses thoroughly the question of admissibility in
default of which it is not possible to bring the case duly before
the Court. A State may easily waive any objections regarding
exhaustion of remedies. Furthermore, a State will have every
opportunity to remedy a decision during the time the application
has been under consideration by the Commission, and the question
of exhaustion discussed at length. This is usually the situation
in every application which is dealt with by the Commission. It
seems unreasonable that, under these circumstances, a State shall
have the right to pursue this question of local remedies further
and take it up before the Court. In this connection to speak about
the rule of exhaustion as marking out the limits "within which the
Contracting States have agreed to answer for wrongs alleged
against them before the organs of the Convention", and that "the
Court has to ensure (its) observance ... just as of the individual
rights and freedoms ...", carries really no weight. As to the
interests of a State in regard to exhaustion of remedies, the
State itself has every opportunity to look after them before the
Commission, which also protects these interests.
Articles 44, 45 and 48 (art. 44, art. 45, art. 48) speak about
"a case" or "cases" brought before the Court by the Commission or
by a State. The Court's jurisdiction, as mentioned above, is laid
down in Article 45 (art. 45) as extending to all cases the
Commission - or a State - has referred to the Court. One may ask
what the Convention means by using the denomination case. The
answer is simple. The case is the "report on the facts" and the
Commission's opinion "whether the facts found disclose a breach by
the State concerned of its obligations under the Convention"
(Article 31) (art. 31). It is in respect of this report that the
Court has jurisdiction to interpret and apply the Convention. In
other words it is the merits which the Court shall try. Nothing
less, nothing more!
The report shall be transmitted to the Committee of Ministers
(Article 31 (2)) (art. 31-2) and, if the case is not referred to
the Court, the Ministers shall make the decision. The Committee of
Ministers is competent to "decide ... whether there has been a
violation of the Convention" (Article 32 (1)) (art. 32-1), the
Court has jurisdiction to examine "cases concerning the
interpretation and application of the Convention" (Article 45)
(art. 45). But there is in actual fact no difference between the
competence of the Committee of Ministers and the competence of the
Court. It is generally understood that the Ministers shall not
deal with the question of admissibility, they shall only decide
whether there has been a violation. But is it not just the same
competence the Court exercises? The Ministers shall of course also
"interpret and apply" the Convention in the same way as the Court.
The fact that the Ministers do not deal with the question of
admissibility bears out the contention that the Court has not this
competence either. The Ministers and the Court stand in a
supplementary position to each other. There is no reason to
believe that their jurisdiction in regard to exhaustion of
internal remedies should not be the same.
Finally, if the Court takes upon itself jurisdiction in regard
to admissibility, the consequence will be that the Commission's
report may not be dealt with by any responsible organ, and no
final decision taken whether a violation has taken place or not.
And that in spite of the fact that the report may very well
contain the considered opinion of the members of the Commission
that grave violations of the Convention have taken place! This
result is really detrimental to the cause of Human Rights and it
does not seem consistent with sound common sense.
Regarding the alleged violation of
paragraph (1) of Article 5 (art. 5-1)
In this regard I concur with the conclusions of the Court. I
find it, however, sufficient to state that I am in full agreement
with the opinion of the Commission in regard to paragraph (1) (e)
of Article 5 (art. 5-1-e) (paragraph 186 of the Commission's
report). It is not for the Court or the Commission to decide
whether a municipal law was correctly applied, it is sufficient
that the procedure prescribed by the municipal law is applied
correctly.
As to the alleged violation of
paragraph (4) of Article 5 (art. 5-4)
Here I concur with the conclusion of the Court but I cannot
adhere to the Court's reasoning in regard to the question whether
Article 5 (4) (art. 5-4) requires that two authorities should deal
with a case. The Court's reasoning in respect to the text of the
Convention and also the Court's statement that the supervision
required by Article 5 (4) (art. 5-4) is incorporated in the
magistrate's decision are, in my view, not adequate on this point
regarding the question of a person deprived of his liberty being
entitled, even at a later stage, to bring proceedings before a
court. The opinion of the Commission was divided. The European
Court does not, however, in my view, need to decide this question.
With this reservation I concur with the Court's conclusion on this
point.
As regards the alleged violation of Article 4 (art. 4)
In this respect I also concur with the conclusions of the
Court but in my view the work imposed upon the vagrants, De Wilde,
Ooms and Versyp, was an incorporated consequence of the
magistrate's decision of detention and cannot be considered an
independent separate violation of the Convention. On these grounds
I vote for the conclusion that no violation of Article 4 (art. 4)
has taken place.
As to the alleged violation of Article 8 (art. 8)
Here I have a dissenting opinion. I cannot see that it was
necessary for the public authorities to interfere with the
correspondence of the detained vagrants. The autorities had no
reason to believe that they had to censor the correspondence,
either for the purpose of preventing disorder or crime, or for the
protection of health and morals, or for the protection of the
rights and freedoms of others. The vagrants had committed no crime
and even if the authorities, in their interference with the
vagrants' private correspondence, were within their jurisdiction
according to Belgian law they were most certainly overstepping
Article 8 (art. 8) of the Convention.
In regard to Article 8 (art. 8) of the Convention I therefore
find that a violation has taken place.
SEPARATE OPINION OF JUDGE ZEKIA
The main issues involved in the present case may be summarised
as follows:
1. Has this Court jurisdiction to examine, after the ruling
made by the Commission in favour of the admissibility of the
petitions lodged by the applicants, submissions relating to (a)
the non-exhaustion of domestic remedies, (b) the non-observance of
the six months' time-limit, occurring in Article 26 (art. 26) of
the Convention?
2. If this Court possesses such jurisdiction, to decide:
(a) whether domestic remedies had been exhausted, and
(b) whether the six months' limit was observed with the object
and meaning of Article 26 (art. 26) of the Convention.
3. Whether the Belgian State has failed to meet its obligation
under Article 5 (4) (art. 5-4) of the Convention by not providing
the judicial machinery envisaged by the said Article for the
benefit and protection of persons detained under the Belgian
Vagrancy Act of 1891 in conjunction with Article 5 (1) (e) (art.
5-1-e) of the Convention.
4. Whether as a consequence of the alleged failure to provide
an appropriate judicial machinery as per Article 5 (4) (art. 5-4)
or for other reasons, Belgium violated Articles 3, 4 (2) and (3),
5 (1), 6 (1) (3b) (3c), 7 and 13 (art. 3, art. 4-2, art. 4-3, art.
5-1, art. 6-1, art. 6-3-b, art. 6-3-c, art. 7, art. 13) of the
said Convention.
Although I respectfully agree with the majority decision and
the conclusions arrived at in respect of the major issues, yet as
my line of reasoning differs to some extent in a number of points
from that of the majority, I thought it appropriate to give very
briefly a concurrent opinion.
I am not dealing with the factual aspect of the case. I am
content for this purpose to refer to the part of the main judgment
dealing with the facts of the case.
As to issue No. 1
My answer to the questions framed in issue No. 1 is in the
affirmative. The Court has jurisdiction to examine (a) whether the
domestic remedies have been exhausted and (b) whether the six
months' time-limit has been observed. Both (a) and (b) are
preconditions laid down under Articles 26 and 27 (art. 26, art.
27) for the exercise of jurisdiction by the Commission and as they
constitute component parts of the Convention both fall within the
ambit of Article 45 (art. 45) shall extend to all cases concerning
the interpretation and application of the present Convention which
the High Contracting Parties or the Commission shall refer to it
in accordance with Article 48 (art. 48)". Article 49 (art. 49)
leaves the last word to the Court in deciding its own
jurisdiction.
I do not consider, however, that the holding of this view in
any way amounts to a transgression of the domain of the
Commission, admittedly an independent body within the structure of
the European Convention. A ruling on the inadmissibility of an
application by the Commission is final for all intents and
purposes with all its implications. On the other hand, a ruling on
the admissibility of such application does not and ought not to
have the far-reaching effect and result that all matters touching
the prerequisites for the acceptance of a petition have been
decided upon once and for all and can not be questioned by any
authority whatsoever including the Committee of Ministers and the
Court. Had the case been so, the Court would have been handicapped
in the exercise of its jurisdiction and precluded from arriving at
conclusions which might appear to be inconsistent with the way in
which the Commission dealt with one or more of the preconditions
attached to the admissibility of a petition under Articles 26 and
27 (art. 26, art. 27).
This could not have been the intention of the Parties to the
Convention. Moreover, the exhaustion of domestic remedies, prior
to any right of a recourse to an international tribunal, is a
vital precondition recognised by international law and governments
are as a rule particularly jealous for the observance of such
conditions.
The ruling on the admissibility of a petition by the
Commission, strictly speaking, is not in issue before the Court.
Such a ruling in the affirmative was made and as a result it set
in motion the Commission who investigated the applicants'
complaints under Articles 28 and 29 (art. 28, art. 29), and made
its report under Article 31 (art. 31). In other words the ruling
in question fulfilled the object it was intended to achieve.
As to issue No. 2
I agree with the Commission's decision that domestic remedies
in the accompanying circumstances of the case were exhausted. The
same applies as to whether Versyp's petition was made in time. I
am of the opinion that all these applicants, throughout the
material time, could not reasonably anticipate any remedy for
which they could institute proceedings prior to the "Du Bois"
judgment.
As to issue No. 3
relating to the alleged violation
of Article 5 (4) (art. 5-4) of the Convention
The Belgian Government strongly argued that the requirement of
the Convention under Article 5 (4) (art. 5-4) has been satisfied
by the fact that the detention of the applicants in a vagrancy
centre or assistance home was ordered by a magistrate. Article 5
(4) (art. 5-4) reads: "Everyone who is deprived of his liberty by
arrest or detention shall be entitled to take proceedings by which
the lawfulness of his detention shall be decided speedily by a
court and his release ordered if the detention is not lawful".
Article 5 (4) (art. 5-4) postulates the detention of a person
effected by some authority and that such person disputes the
lawfulness of his detention and wishes to take proceedings in a
court in order to obtain a judicial decision on the lawfulness or
otherwise of his detention with a view to his release from such
detention if he succeeds in his recourse or appeal.
Could the functions of the magistrate whose primary duty is to
implement the Vagrancy Act of 1891, and in pursuance of that Act,
to investigate "the identity, age, physical and mental state and
manner of life" of the person involved and if satisfied to send
such person suspected as vagrant in pursuance of Sections 13 and
16 of the said Act to a vagrancy centre or to an assistance home,
conform or correspond with the functions of a court whose primary
duty would be to ascertain, according to Article 5 (4) (art. 5-4),
whether the vagrant in question is lawfully detained or not.
Even if we admit that the magistrate constitutes a court for
deciding the lawfulness of the detention, he has not before him a
case of detention the lawfulness of which is sub judice. Detention
originates from his own order. He cannot be the judge of his own
act. He is not there to decide either as to the lawfulness of the
arrest and detention by the policemen who brought the applicant
before him with a view to investigating whether a state of
vagrancy existed and if it did which of the courses under Sections
13 and 16 of the Vagrancy Act of 1891 is to be adopted.
The applicants are not the persons who instituted proceedings
before the magistrate. Apart from the unsuitability and inadequacy
of its procedural rules, if the magistrate could be considered as
the court under Article 5 (4) (art. 5-4), then his decision is
expected to be a judicial one, that is a decision in a declaratory
form that the detention of the applicants is lawful or unlawful.
The Conseil d'Etat, however, in the Du Bois case, in connection
with the nature of the order of the magistrate, authoritatively
stated that placing a vagrant at the disposal of the Government is
not the result of a criminal offence but "an administrative
security measure ... of a purely administrative nature".
It is obvious from what has been said that the magistrate in
applying Sections 13 and 16 of the Vagrancy Act of 1891 was
performing administrative and not judicial functions, as one would
have expected a court to discharge its duties under Article 5 (4)
(art. 5-4).
Even if we accept, for argument's sake, the magistrate
constituting a police court with a competence to decide speedily
lawfulness of detention for the purpose of Article 5 (4) (art.
5-4), could it be said that a detainee during the period of his
continued detention can apply anew to the said magistrate to
decide about the legality of such detention? An order of detention
might be lawful at its inception but it cannot be said that
irrespective of any supervening events it continues to be lawful
throughout the duration of his detention.
Can it be said that, after the decision of the Conseil d'Etat
in the Du Bois case, the way to seeking a remedy by a vagrant
detainee is wide open and therefore if there was a gap in the
Belgian judicial system in connection with Article 5 (4) (art.
5-4) this no longer existed? I have my doubts about this. As a
rule, High Judicial or Administrative Tribunals, in all countries,
are not suited for the delivery of speedy decisions contemplated
in the Article (art. 5) in question. The decision on the
lawfulness of a detention might depend not only on the legal
aspect but also on the consideration of the factual aspect of a
case. The High Courts, administrative or otherwise, as a rule are
not inclined to go deeply into the factual aspects of the case.
But this is a matter for the future. If the constitution and
the procedural rules of the Conseil d'Etat, as well as the time at
their disposal, allow them to deal speedily with recourses coming
from the inmates of the vagrancy centres or assistance homes so
much the better for this class of detainees.
I am therefore of the opinion that the Belgian State failed,
within the material period, to discharge its obligations under
Article 5 (4) (art. 5-4) of the Convention.
As to issues in No. 4
Failure on the part of the Government to make available, for
the applicants under detention, a court in which they could
institute proceedings for obtaining a decision on the lawfulness
of their detention, in my view, does not necessarily amount to a
violation of Articles 3 to 6 (art. 3, art. 4, art. 5, art. 6) of
the Convention. These Articles (art. 3, art. 4, art. 5, art. 6),
although inter-related with Article 5 (4) (art. 5-4), are not
interdependent. Because there was no court available for the
applicants to decide whether they were rightly or wrongly kept in
detention it does not necessarily follow that they were unlawfully
detained. On the material, documentary or otherwise, put before
us, I cannot say that the detention of the applicants under the
relevant Belgian Act and procedure was unlawful. Allegations of
contraventions of other Articles of the Convention, independently
of Article 5 (4) (art. 5-4), have not been substantiated. In this
connection I respectfully associate myself with the views
expressed in the main judgment.
The consideration for a remedy, due to violation of Article 5
(4) (art. 5-4), is up to the national authority to decide as per
Article 13 (art. 13), which reads:
"Everyone whose rights and freedoms as set forth in this
Convention are violated shall have an effective remedy before a
national authority notwithstanding that the violation has been
committed by persons acting in an official capacity."
I have, however, to make certain reservations. This Court
having been called upon to decide on allegations of contraventions
of certain Articles of the Convention has to pronounce judgment on
the evidence available. In doing so, however, one can not lose
sight of the fact that the proper forum for deciding the legality
of the detention under Article 5 (1) (e) (art. 5-1-e) is the
national court where applicants could go and adduce before it the
evidence they possess. Strictly speaking, applicants are not
parties before our Court.
I entertain, therefore, doubts as to what extent our Court can
pronounce final and binding judgments on matters primarily falling
within the jurisdiction of the national courts, access to which
might be rendered possible in the future.
JOINT SEPARATE OPINION OF
JUDGES BALLADORE PALLIERI AND VERDROSS
(Translation)
We regret that on several points we are not able to agree with
the judgment.
First, we cannot go so far as the judgment in declaring at
paragraph 69: "Having thus the character of a vagrant the
applicants could ... be made the subject of a detention". In our
opinion, the Court is not, in the first place, competent to
declare that a person is a vagrant any more than to declare that a
person is a criminal or of unsound mind. It can only find that
this or that criterion has been established in internal law in
accordance with a lawful procedure conforming to the requirements
of the Convention in a way which renders legitimate certain
measures taken by the State. Apart from this, since in the Court's
opinion the applicants were not in a position to have supervised
within the meaning of Article 5 (4) (art. 5-4) of the Convention
the lawfulness of their alleged character of a vagrant, it had to
be concluded that there were perhaps very strong reasons to hold
that they were vagrants and that it was permitted to undertake and
pursue the appropriate procedure, but that the state of vagrancy
could not yet be considered to exist according to the Convention.
The same principle as that in Article 6 (2) (art. 6-2) of the
Convention is applicable here ("Everyone charged with a criminal
offence shall be presumed innocent until proved guilty according
to law"). According to the Court, the state of vagrancy was not
lawfully established because of the violation of Article 5 (4)
(art. 5-4) of the Convention; it was therefore still to be
presumed that they were not vagrants.
The judgment finds, on the contrary, that the state of
vagrancy could be taken as established (a conclusion of which it
takes account, moreover, in paragraphs 89 and 92) and it accepts
that the Belgian Government took the measures allowed by the
Convention against vagrants. In these circumstances, it seems
rather difficult to understand how the conclusion can be reached
that there has been a violation of the Convention by the Belgian
State.
On the other hand, if, while admitting that in the present
cases one was actually dealing with vagrants for whom the measures
(deprivation of liberty) provided for by the Convention were
allowed, one nonetheless adds that the Belgian Act, due to its
undeniable imperfections, does not offer sufficient guarantees to
ensure the observance of the Convention in all cases, it is easy
to object that it is not at all the Court's function to judge in
abstracto the worth of the legislation of a Contracting State. The
jurisdiction of the Court is conditioned by the presence of a
victim (Articles 5 (5) and 48 (b) of the Convention) (art. 5-5,
art. 48-b) and the Court's task is to put right the wrong suffered
by the person concerned. Without a victim, no condemnation of a
State by the Court is possible.
* * *
As regards more particularly the proceedings mentioned in
Article 5 (4) (art. 5-4) of the Convention, there are several
points on which we are in agreement with the Court. First of all,
the Court states, quite rightly in our opinion, that the
Convention requires only the supervision by a judicial organ of
the measures taken by the police, irrespective of whether this
control is exercised ex officio or at the request of the
interested party. We also agree with the Court in accepting that
the Belgian magistrate, invested with jurisdiction to decide in
vagrancy matters, is a court independent of the executive and
enjoying the guarantees afforded to the judges by Articles 99 and
100 of the Belgian Constitution. Similarly, we can also accept
that the magistrate necessarily decides on the lawfulness of the
detention which the prosecuting authority requests him to
sanction. Lastly, the same is true of the finding that the
procedure before the said magistrate allows certain rights of the
defence and presents certain judicial features, such as the
hearing taking place and the decision being given in public.
Nevertheless, the Court finishes by deciding that all this is not
sufficient.
In the opinion of the Court the forms of the procedure need
not necessarily be identical in each of the cases where the
Convention requires the intervention of a court. Once again, we
agree with the Court: one cannot, for example, consider the
procedure for the detention of a person of unsound mind to be
satisfactory if it did not include medical examinations fully
guaranteeing objectivity and competence. But, in the present
cases, the Court says that the deprivation of liberty complained
of by the applicants resembles very closely that imposed in
criminal cases and that therefore the procedure to be followed
should not provide guarantees markedly inferior to those existing
in criminal matters in the member States of the Council of Europe.
This comparison seems scarcely exact to us. Shelter in an
assistance home or in a vagrancy centre is not quite the same as
being locked in prison; the consequences are not shameful to the
same degree; release can be requested and obtained at any time,
which is not the case where a prison sentence is being served. On
the other hand, it must be emphasised that the decision of the
magistrate in vagrancy matters deals simply with the existence of
certain factual conditions which are quite easily established and
which do not require either a lengthy investigation or long
hearings. A rather simplified procedure therefore normally
suffices.
To conclude, detention for vagrancy is a particular measure of
security, sometimes requested by the interested persons themselves
and very different from detention in a criminal case. It is
perhaps otherwise in the only case where the placing at the
disposal of the Government is not of a temporary and transitory
nature but is decided for a whole determinate period which,
according to Belgian law, can go up to seven years. In that case
it can reasonably be asked whether this is not a sort of
conviction and sentence, and even quite a serious one, to which
the ordinary guarantees of criminal procedure should apply. The
Court however has not made an abstraction of this case, which
concerned only some of the applicants; moreover, De Wilde and
Versyp, who were both placed at the disposal of the Government for
two years, were released before, and one of them well before, the
expiry of the term which thus does not seem to be as rigorous as a
criminal sentence. With all reservations as to the compatibility
in general of the Belgian law with the Convention, we do not
believe that in the present cases there are sufficient elements to
support the conclusion that there has been a violation on this
point by the Belgian Government of the applicants' right protected
by Article 5 (4) (art. 5-4) of the Convention.
* * *
We cannot follow the Court on yet another point. Even if the
decision of the magistrate does not constitute the result of
proceedings before a court, within the meaning of Article 5 (4)
(art. 5-4) of the Convention, the Court has not taken into
account, as it should have done, the possibility of appealing to
the Conseil d'Etat. It is true that, although the applicants
failed to appeal to the Conseil d'Etat, the Court has unanimously
declared the submission of non-exhaustion of domestic remedies to
be ill-founded for the reason that the applicants can not be
blamed for not having attempted an appeal which, according to
established case-law, was inadmissible. This, however, does not
mean that such an appeal could not have been possible. The Du Bois
case, which was already pending at the time of the detention of
the applicants, reversed the former case-law and the Conseil
d'Etat decided that the orders of the magistrates in vagrancy
matters were subject to appeal to it. An appeal by the applicants
which would very likely have been the subject of a decision by the
Conseil d'Etat subsequent to the Du Bois judgment would have been
dealt with in the same way and would have been declared admissible
and then judged. From the uncertainty of the situation existing at
the time, while in spite of the previous case-law to the contrary
a new attempt to appeal to the Conseil d'Etat had already been
made and had finally been crowned with success, no argument can be
drawn either to deny that, according to the communis opinio, there
had then been exhaustion of domestic remedies or to deny that,
this notwithstanding, the real possibility of an appeal existed.
The applicants can ask to be excused for not having entered an
appeal which at that time seemed ill-founded but they cannot
seriously complain that an appeal did not exist which in fact
existed.
It must also be added that the Court has acknowledged
(paragraph 82) that the Convention is directly applicable in
Belgium so that any alleged violation of the Convention could have
been submitted for examination by the superior administrative
court once the latter had, as in the Du Bois case, declared itself
competent to examine the magistrate's orders. The Court finally
does not omit to emphasise that nothing allows it to be affirmed a
priori that the Conseil d'Etat would not have decided speedily.
Even if the magistrate does not constitute the court mentioned
in Article 5 (4) (art. 5-4) of the Convention, the appeal to the
Conseil d'Etat, which was admissible at the time of the
proceedings, is enough to prevent it being declared that there has
been a violation of this provision of the Convention by the
Belgian Government.
COLLECTIVE SEPARATE OPINION OF JUDGES {HOLMBACK},
RODENBOURG, ROSS, FAVRE AND BILGE
(Translation)
The Court has decided, by a majority of nine votes to seven,
that there has been a violation of Article 5 (4) (art. 5-4) in
that the applicants could not take proceedings before a court
against the decisions ordering their detention.
In our opinion this decision is not well-founded. The
following are the reasons for our opposition to this part of the
judgment.
1. The system of protection of Human Rights set up by the
Convention comprises two types of applications:
(a) interstate applications, that is those by which a State
refers to the Commission any breach of the provisions of the
Convention by another State (Article 24 of the Convention) (art.
24); and
(b) individual applications, that is by persons claiming to be
victims of the violation by a State of the rights set forth in the
Convention (Article 25 of the Convention) (art. 25).
The difference in character between the two types of
applications has been demonstrated in particular by the decision
of the Commission on the admissibility of the applications by
Denmark, Norway, Sweden and the Netherlands against Greece, of
31st May 1968. The Commission observed
"that, under Article 24 (art. 24) of the Convention, any High
Contracting Party may refer to the Commission 'any alleged breach
of the provisions of the Convention by another High Contracting
Party' ('tout manquement aux dispositions de la {presente}
Convention qu'elle croira pouvoir {etre impute а} une autre Partie
Contractante'); whereas it is true that, under Article 25 (art.
25), only such individuals may seize the Commission as claim to be
'victims' of a violation of the Convention; whereas, however, the
condition of a 'victim' is not mentioned in Article 24 (art. 24);
whereas, consequently, a High Contracting Party, when alleging a
violation of the Convention under Article 24 (art. 24), is not
obliged to show the existence of a victim of such violation either
as a particular incident or, for example, as forming part of an
administrative practice". (Yearbook 1968, p. 776)
Then again, the Commission's precedents are well-defined in
the decision of 8th January 1960, X against Ireland, in which the
Commission considered that
"it is clear from Article 25 (1) (art. 25-1) of the Convention
that the Commission can properly receive an application from a
person, non-governmental organisation or group of individuals only
if such persons ... claim to be the victim of a violation by one
of the High Contracting Parties of the rights set forth in the
Convention; ... it follows that the Commission can examine the
compatibility of domestic legislation with the Convention only
with respect to its application to a person ... and only insofar
as its application is alleged to constitute a violation of the
Convention in regard to the applicant person, ... and whereas,
therefore, in a case submitted by an individual under Article 25
(art. 25), the Commission is not competent to examine in abstracto
the question of the conformity of domestic legislation with the
provisions of the Convention". (Yearbook 3, pp. 218-220)
In perfect harmony with the Commission, the Court decided in
the De Becker case (Judgment of 27th March 1962, p. 26) that
"the Court is not called upon, under Articles 19 and 25
(art. 19, art. 25) of the Convention, to give a decision on an
abstract problem relating to the compatibility of (the national)
Act with the provisions of the Convention, but on the specific
case of the application of such an Act to the applicant and to the
extent to which the latter would, as a result, be prevented from
exercising one of the rights guaranteed by the Convention". (See
also Digest of Case-Law, No. 299; "Les Droits de l'Homme",
European Colloquy of 1965: Ganshof van der Meersch, pp. 208 et
seqq., Scheuner, p. 363; Vasak: La Convention {europeenne}, No.
190; Monconduit: La Commission {europeenne}, p. 188)
Thus, the Court has to examine not whether Belgian
legislation, analysed in abstracto, satisfies the requirements of
the Convention, but solely whether the applicants have been
"victims" of a violation of the provisions of the Convention
guaranteeing their rights in the specific circumstances in which
they found themselves and having regard to their conduct, acts and
omissions. In such cases there can be no violation of the
Convention unless it is proved that the rights of the applicants
have been violated, not nominally, but in a concrete way by a
decision or measure of the administrative or judicial authority.
2. The underlying concept of the judgment is that the
procedure instituted by Belgian legislation is too summary;
consequently, it does not guarantee to the vagrants sufficient
protection of their rights and does not meet the requirements of
Article 5 (4) (art. 5-4) of the Convention.
The consequence which the Convention draws from the violation
of Article 5 (art. 5) is that the victim of an unlawful detention
has an enforceable right to compensation (Article 5 (5)) (art.
5-5). It is for the State to make reparation, if possible, for the
consequences of the decision or measure attacked; all the same,
the judgment must inform it as to the nature and extent of the
damage. If internal law allows of only partial reparations "the
Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured
party" (Article 50 of the Convention) (art. 50).
Yet the judgment, which has limited itself to an abstract
criticism of the Belgian legal system, does not say what are the
legal effects of the unlawful detention of the applicants.
3. Article 5 (4) (art. 5-4) of the Convention provides that
"everyone who is deprived of his liberty by arrest or detention
shall be entitled to take proceedings ..." before "a court ...".
The Convention clearly specifies proceedings (un recours) before a
court (un tribunal). There is no doubt that it is the magistrate
who orders the detention. Nor was there in the Belgian legal
system as applied up to the Du Bois judgment of 7th June 1967 - a
judgment subsequent to the ratification of the Convention - any
real possibility of taking proceedings before a court. But it is
obvious that Article 5 (4) (art. 5-4) of the Convention was
conceived in contemplation of the case where detention is ordered
by the police authorities, which measure must be submitted to
judicial supervision (Commission's report, para. 176). As, under
Belgian law, the detention is ordered by a judge, judicial
supervision of the lawfulness of detention is incorporated in the
decision and this is done ex officio.
The hearings have clarified this point. The Commission's
report shows (para. 176) that, in the opinion of MM. {Sorensen}
and Castberg, members of the Commission, the requirements of
Article 5 (4) (art. 5-4) are satisfied as soon as the lawfulness
of the deprivation of liberty is examined by a court exercising
judicial jurisdiction, even if there has not been a previous
judicial decision; in such a case, the word "proceedings"
("recours") had no independent meaning. At the hearing of 18th
November 1970, Mr. {Sorensen}, the Principal Delegate of the
Commission, explained that the majority of the Commission had not
shared his opinion because Belgian legislation did not provide a
further supervision of the lawfulness of the detention. However,
the 1891 Act provides at Sections 15 and 18 that the Minister of
Justice shall release detained persons, whose detention he
considers to be no longer necessary. The Commission did not take
into account that, during their detention, the applicants had had
the right to request their release, on the ground that their
detention was no longer justified, and to complain of the nature,
which in their opinion had become unlawful, of their detention, as
well as, moreover, of any violation of their rights by the
administrative authorities by addressing themselves to the
Minister of Justice and by way of an appeal against a negative
decision of this authority to the Conseil d'Etat. Although the
applicants addressed many requests to the Minister of Justice,
none of them appealed to the Conseil d'Etat which did not
therefore pronounce itself on the lawfulness of their continued
detention.
It must finally be pointed out that, under Article 60 (art.
60) of the Convention, the provisions of the Convention may not be
construed in a way that limits the rights ensured under national
legislation. Hence, as the Belgian legislation goes further than
Article 5 (4) (art. 5-4) in that it institutes a compulsory
supervision of the lawfulness of detention - while the Convention
provides only the possibility of taking proceedings - it takes
precedence over the text of Article 5 (4) (art. 5-4) on this
point, and this precisely by virtue of Article 60 (art. 60) of the
Convention.
4. The Commission, although acknowledging that the magistrate
is a judicial organ (report, paras. 89-90), considered that
Belgian legislation dit not observe Article 5 (4) (art. 5-4) of
the Convention because the decision the magistrate takes is of an
administrative nature. And the judgment of our Court states that
the procedure in question is affected by the administrative nature
of the decision to be given (para. 79).
The Convention, however, does not here distinguish between an
administrative and a judicial decision. In any event, the boundary
line between the two functions cannot be traced according to
specific criteria. Many administrative acts involve a
jurisdictional function (see {Carre de Malberg}, {Theorie
generale} de l'Etat, I, p. 762). Many judicial acts contain an
administrative element: in passing judgment, the judge sitting in
a criminal court fulfils a judicial function, which consists in
ascertaining whether the conduct of the accused comes under the
provisions of the law and in assessing the degree of guilt; in
addition, he determines the sentence by a decision which forms
part of the administrative function.
The 1891 legislator expressly considered the magistrate to be
a judicial authority (Section 2). In fact the function of a
magistrate in vagrancy matters involves a decision of an
administrative nature, which is preceded by a judicial activity
consisting of the examination of the legal conditions which
justify the detention and of the decision which closes this
examination.
5. The criticism which the judgment levels at Belgian
legislation is that it has not instituted satisfactory guarantees
for the protection of the rights of vagrants. It is appropriate to
examine whether the applicants have had the opportunity to defend
themselves and whether the decisions taken in their regard are
vitiated by arbitrariness.
The decision which the magistrate is called upon to take is
the detention, that is a measure of deprivation of liberty.
Contrary to what was said in the Neumeister judgment (p. 44, para.
24), that the term court "in no way relates to the procedure to be
followed", it has to be accepted that where the authority can
order deprivation of liberty, a procedure must be followed which
gives the person concerned every possibility of defending himself.
Now "in these cases the proceedings before the magistrate are
in public and ... the parties have an opportunity to be heard. The
judge is required to hear the defence of the person brought before
him who has the right to be assisted by a lawyer; he can apply to
the judge for investigation to be made and in particular for
witnesses to be heard; when the judge grants such an application
the witnesses are heard in the presence of the person concerned
who may make his observations on the evidence given. The judge
must give reasons for his decision". (report, para. 190,
individual opinion of Mr. Welter, member of the Commission)
The judgment states (para. 79) that the only provision
relevant to the right of defence appears in Section 3 of the Act
of 1st May 1849 which affords an adjournment of three days to the
person concerned if he so requests. It must however be added that,
by virtue of Section 11 of the 1891 Act, the public prosecutor is
empowered to release the arrested person pending the hearing
(report, footnote 1 to para. 164); this is to allow for a
preparation of the defence.
It is quite true that the legal procedure is summary. However,
if there were no national rule of procedure applicable, it would
not necessarily follow that the decision of detention would be
unlawful. What is essential is that the principles of law
underlying Articles 5 and 6 (art. 5, art. 6) of the Convention be
respected and, particularly, that the vagrants be given the
opportunity to state all the circumstances relating to their
condition, that they can bring forward all their means of defence
and, if necessary, that they have the benefit of free legal aid.
And these principles are incorporated in Belgian national law;
they are in perfect accord with Belgian legislation. At a hearing
of the Commission on 6th April 1967, Me {Magnee}, counsel for the
applicants, admitted expressly that the assistance of a lawyer is
granted to the vagrant within the three-day period if he so
requests.
It is clearly established then that the three applicants
abandoned the exercise of the rights granted to them for their
defence. We shall see further on under point 6 how very
understandable it was that they behaved in this way.
Under Section 12 of the 1891 Act "the magistrate shall
ascertain the identity, age, physical and mental state and manner
of life of the persons brought before the police court". It is not
open to the Court to presume that any of the magistrates who dealt
with these cases did not act in all conscience and mindful of all
the rights of the persons concerned.
6. It is not contested that, at the time of the orders of
detention, the three applicants were vagrants. The magistrate was,
therefore, bound to order their detention. He had to decide
whether the vagrant was to be sent to an assistance home (Section
16 of the 1891 Act) or to a vagrancy centre (Section 13).
Detention in an assistance home is ordered for one year at most.
Detention in a vagrancy centre is for at least two years. Ooms was
detained in an assistance home, De Wilde and Versyp in a vagrancy
centre.
The case of Ooms is a simple one. Ooms, who had many
convictions in criminal cases and had been detained four times as
a vagrant, presented himself at the police station to be dealt
with as a vagrant, unless a social service found him a job. His
request was acceded to; he was placed in an assistance home.
Does the application of Section 13 of the 1891 Act rather than
Section 16 in the cases of De Wilde and Versyp indirectly amount
to a violation of Article 5 (4) (art. 5-4) of the Convention which
implies that the judgment must be delivered in circumstances which
guarantee a proper administration of justice?
Regarding Article 5 (1) (art. 5-1) of the Convention the
Commission stated (report, para. 186): "It is not for the
Commission to decide whether the municipal law was correctly
applied by the competent authorities in the present cases,
provided that an examination of the proceedings does not show that
the authorities acted arbitrarily". The same holds good for
Article 5 (4) (art. 5-4) and for the {rale} of the Court.
Section 13 of the 1891 Act provides for placement in a
vagrancy centre of "able-bodied persons who, instead of working
for their livelihood, exploit charity as professional beggars and
persons who through idleness, drunkenness or immorality live in a
state of vagrancy".
The detention of vagrants is a security measure which, while
training the individual to work and possibly overcoming his urge
for drink, aims at removing the dangers he represents for society.
The Brussels magistrate, before whom Versyp was brought -
Versyp insisted on his return to the welfare settlements, as he
had been in Merksplas before - was, at the time of the
interrogation, in possession of a report of the Brussels Social
Rehabilitation Office (dated 4th November 1965), stating in
particular: "all our attempts at rehabilitation have failed on
account of his apathy, idleness and weakness for drink".
Furthermore, his criminal record discloses 24 convictions for
larceny and attempted larceny, indecent assault, drunkenness,
travelling without a ticket, assault and receiving stolen
property; and, in addition, three previous detentions for
vagrancy. The magistrate's order refers expressly to Versyp's
examination and to his file, which contains, inter alia, the
aforementioned report from the Social Rehabilitation Office. The
detention note (of 4th November 1965) indicates the motives for
the detention, "apathy, idleness and weakness for drink".
When De Wilde presented himself at the Charleroi police
station after spending some nights at the railway station, he
declared that he had never been placed as a vagrant. The
magistrate asked for an information note (it is dated 19th April
1966) which shows thirteen convictions for various offences, of
which six involved sentences of imprisonment for larceny, and, in
addition, five previous detentions for vagrancy. The magistrate's
order refers to the examination and file which includes the
aforementioned information note. It is worthy of note that De
Wilde, released on 16th November 1966, was again detained for
vagrancy, during the proceedings, from 11th January 1967 to 15th
May 1967.
Is it possible to consider that the measure taken by the two
magistrates at Brussels and Charleroi was arbitrary? An act is
arbitrary when it violates in a serious and obvious way a legal
rule or again when it is devoid of all serious justification. The
least one can say is that it has not been proved that the
magistrates at Brussels and Charleroi clearly violated Section 13
of the 1891 Act when, in placing Versyp and De Wilde in a vagrancy
centre, they took into consideration the moral and social disorder
which characterised the behaviour of these two vagrants.
Even the applicants' counsel, who had stated "very
incidentally" that Versyp was contesting the application of
Section 13 of the 1891 Act in his regard, did not, as the
Commission stated (report, para. 51, footnote 1), take up the
complaint again either at the hearing before the Commission on 8th
February 1968 or in the final conclusions submitted during that
hearing. Moreover, the Commission did not go into this complaint
in its memorial to the Court, nor did the applicants' counsel do
so in his observations appended to the Commission's memorial.
7. To conclude: the three applicants were vagrants. They were
detained for vagrancy. The order of detention was made by a court
and with the formalities of a public hearing in the presence of
the parties during and after which the persons appearing had the
opportunity to avail themselves of all means of defence. They did
not make use of this right. The clearly established facts show
that the measures taken in their regard were not arbitrary and
that it is doubtful whether other magistrates or even a court of
appeal could have come to decisions appreciably different from
those which were taken.
It is impossible to deduce from the facts that the applicants
were victims of a violation by the Belgian authorities of the
rights which the Convention guarantees to them.
|
