[неофициальный перевод]
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
СУДЕБНОЕ РЕШЕНИЕ
"ИНФОРМАЦИОНСФЕРАЙН ЛЕНТИА"
(INFORMATIONSVEREIN LENTIA) И ДРУГИЕ
ПРОТИВ АВСТРИИ
(Страсбург, 24 ноября 1993 года)
(Извлечение)
КРАТКОЕ НЕОФИЦИАЛЬНОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ ДЕЛА
A. Основные факты
Предметом настоящего дела явился отказ австрийских властей в
лице региональных органов управления почт и телекоммуникаций
выдать лицензии на создание радиовещательных и телевизионных
предприятий местного значения. Первый заявитель, получивший такой
отказ, - "Информационсферайн Лентиа", компания, которая
намеревалась создать замкнутую кабельную сеть, призванную
объединить многочисленные кабельные службы в городе Линце. После
того как отказ регионального управления был подтвержден
Национальным управлением почт и телекоммуникаций, компания
обратилась в Конституционный Суд. Последний сослался на статью 10
Европейской конвенции, где оговорено, что эта статья не
препятствует государствам осуществлять лицензирование, в т.ч. и
такое, о каком идет речь в настоящем деле. Поэтому, по мнению
Конституционного Суда, хотя статья 10 направлена на то, чтобы
гарантировать свободу мнений и информации, это не означает, что
такого рода лицензию может получить каждый, кто пожелает.
Федеральный конституционный закон Австрии от 23 ноября 1979 г.
отнес всю сферу радио- и телевещания к ведению государства; этот
Закон фактически зарезервировал право на вещание за Национальной
радиовещательной корпорацией, и никакого другого
правоприменительного акта, кроме Закона, регулирующего
деятельность этой организации, нет. Конституционный Суд передал
дело в административный суд, который в свою очередь отказал в
удовлетворении заявки на выдачу лицензии 10 сентября 1986 г.; его
Решение, по существу, повторило логику рассуждений
Конституционного Суда.
Между 1987-м и 1989 г. второй заявитель работал вместе с
другими лицами над проектом создания частной радиостанции в
Каринтии. В последующем он отказался от своих планов, узнав, что
согласно действующему законодательству в том виде, как оно
толкуется Конституционным Судом, получить необходимую лицензию
невозможно.
Третий заявитель - Австрийская ассоциация, член Европейской
федерации свободных радиостанций. В 1988 г. она попыталась
получить лицензию на создание в Южной Каринтии радиостанции для
передачи некоммерческих программ на немецком и словацком языках.
Она получила отказ сначала Регионального управления почт и
телекоммуникаций Клагенфурта, а затем Главного национального
управления почт и телекоммуникаций в Вене 19 декабря 1989 г. и 9
августа 1990 г. соответственно. Решение было подтверждено
Конституционным Судом 30 сентября 1991 г.
Четвертый заявитель является акционером итальянской компании,
которая ведет коммерческое радиовещание на Австрию, хотел бы
заниматься аналогичной деятельностью в самой стране. Однако с
учетом сложившейся юридической практики он решил к соответствующим
властям не обращаться.
Пятый заявитель - частная компания, зарегистрированная как
акционерное общество по австрийскому законодательству. 8 ноября
1988 г. она обратилась в Региональное управление почт и
телекоммуникаций Линца с просьбой предоставить ей частоту для
местной радиостанции, которую предлагала создать в Зальцбурге. 28
апреля 1989 г. ее ходатайство было отклонено, 12 июля 1989 г.
Решение об отказе было подтверждено Главным управлением, а 18 июня
1990 г. жалоба была отклонена Конституционным Судом.
B. Разбирательство в Комиссии по правам человека
Жалобы поступили в Комиссию в период с 16 апреля 1987 г. по 20
августа 1990 г. Комиссия объединила их в единое производство 13
июля 1990 г. и 14 января 1992 г. 15 января 1992 г. она сочла
жалобы на нарушение статей 10 и 14 приемлемыми.
В своем докладе от 9 сентября 1992 г. Комиссия установила факты
и выразила мнение, что имело место нарушение статьи 10
(единогласно в том, что касается первого заявителя, и
четырнадцатью голосами против одного в отношении остальных) и что
нет необходимости рассматривать дело в свете статьи 14
(единогласно в отношении первого заявителя и четырнадцатью
голосами против одного применительно к остальным).
Комиссия передала дело в Суд 26 октября 1992 г.
ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ СУДЕБНОГО РЕШЕНИЯ
ВОПРОСЫ ПРАВА
I. О предполагаемом нарушении статьи 10
26. Заявители жаловались, что они не могли создать радиостанцию
или, как в случае с "Информационсферайн Лентиа", телевизионную
станцию, т.к. согласно законодательству Австрии это право
зарезервировано за Австрийской радиовещательной корпорацией. Они
утверждали, что это образует монополию, несовместимую со статьей
10, которая предусматривает:
"1. Каждый человек имеет право на свободу выражать свое мнение.
Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу
получать и распространять информацию и идеи без какого-либо
вмешательства со стороны государственных органов и независимо от
государственных границ. Настоящая статья не препятствует
государствам осуществлять лицензирование радиовещательных,
телевизионных или кинематографических предприятий.
2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и
ответственность, может быть сопряжено с формальностями, условиями,
ограничениями или санкциями, которые установлены законом и которые
необходимы в демократическом обществе в интересах государственной
безопасности, территориальной целостности или общественного
спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений,
для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав
других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной
конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности
правосудия".
Правительство не согласилось с утверждением заявителей, тогда
как Комиссия по существу его приняла.
27. Суд отметил, что оспариваемое ограничение равносильно
"вмешательству" в осуществление заявителями их свободы
распространять информацию и идеи; это то общее, что имеется в
делах всех участников данного разбирательства. Единственный
вопрос, который в связи с этим возникает, было ли такое
вмешательство оправданным.
В этой связи тот факт, что ни г-н Хайдер - второй заявитель, ни
г-н Вебер - четвертый заявитель никогда не обращались за лицензией
на вещание (см. п. 12, 15 выше), не имеет значения; во время
слушаний в Комиссии Правительство согласилось, что оба эти
заявителя могут рассматриваться как пострадавшие, и оно не
утверждало обратного перед Судом.
28. В заявлении Правительства говорилось, что достаточным
основанием для оспариваемого вмешательства служит статья 10 п. 1
in fine; эта последняя фраза пункта, с его точки зрения, подлежит
отдельному толкованию. В качестве субсидиарного довода оно
ссылалось на то, что вмешательство подпадает под условия п. 2 той
же статьи.
29. Суд напоминает, что предмет и цель последнего предложения
п. 1 статьи 10, а равно сфера его применения, должны
рассматриваться в контексте статьи в целом и, в частности, во
взаимосвязи с требованиями п. 2 (см. Решение по делу "Гроппера
радио АГ" и другие против Швейцарии от 28 марта 1990 г. Серия A,
т. 173, с. 24, п. 61, и Решение по делу "Аутроник АГ" от 22 мая
1990 г. Серия A, т. 178, с. 24, п. 52). Поэтому необходимо
установить, соответствует ли режим лицензирования каждому из этих
положений.
A. Пункт 1, третье предложение
30. С точки зрения Правительства, система лицензирования, о
которой говорится в конце п. 1, позволяет государствам не только
регулировать технические аспекты аудиовизуальной деятельности, но
и определять их место и роль в современном обществе. Они
утверждают, что это ясно видно из формулировки третьего
предложения п. 1, которая не столь сильно ограничивает органы
государственной власти, как п. 2 статьи 11, позволяя им, таким
образом, больше вмешиваться в осуществление означенной свободы.
Эта формулировка оставляет государству более широкие пределы
усмотрения при определении политики в отношении средств информации
и способов ее реализации. В отдельных случаях, как в Австрии, она
может даже принять форму монополии публичной службы радиовещания
как единственного имеющегося у государства средства гарантировать
объективность и беспристрастность информации, сбалансированное
представление о различных мнениях, а равно независимость людей и
организаций, ответственных за передачи.
31. По мнению заявителей, действующие в Австрии правила, а в
особенности монополия Австрийской радиовещательной корпорации,
отражают главным образом желание властей обеспечить политический
контроль за аудиовизуальной сферой в ущерб плюрализму и свободе
творчества. Устраняя всякую конкуренцию, эти правила дополнительно
служат обеспечению экономической жизнеспособности Австрийской
радиовещательной корпорации за счет серьезного ущемления свободы
предпринимательской деятельности. Короче говоря, они не
соответствуют третьему предложению п. 1.
32. Как Суд уже отмечал, цель рассматриваемого последнего
предложения состоит в том, чтобы четко сказать, что государствам
при помощи системы лицензирования разрешается регулировать
организацию вещания на своей территории, в особенности в его
техническом аспекте (см. вышеупомянутое Решение по делу "Гроппера
радио АГ" и другие. Серия A, т. 173, с. 24, п. 61). Технические
аспекты, без сомнения, важны, но предоставление или отказ в выдаче
лицензий могут быть поставлены также в зависимость от других
соображений, включая такие вопросы, как характер и цели
предполагаемой станции, ее потенциальная аудитория на
национальном, региональном либо местном уровне, обеспечение прав и
удовлетворение потребностей конкретной аудитории, а равно
выполнение обязательств, вытекающих из международных договоров.
Это может привести к вмешательству, цели которого правомерны в
соответствии с третьим предложением п. 1, но не совпадают с какой-
либо из целей, изложенных в п. 2. Совместимость такого
вмешательства с Конвенцией должна тем не менее оцениваться в свете
других требований п. 2.
33. Действующая в Австрии монополия на вещание способна
содействовать повышению качества и сбалансированности программ
благодаря контролю органов власти за средствами информации.
Поэтому с учетом обстоятельств настоящего дела ее существование не
противоречит третьему предложению п. 1. Остается, однако,
определить, удовлетворяет ли она требованиям п. 2.
B. Пункт 2
34. Обжалуемое вмешательство, и это никем из участников
процесса не оспаривается, "предусмотрено законом". Суд также
установил, что цель вмешательства правомерна (см. п. 32 - 33
выше), возникает вопрос, насколько такое вмешательство "необходимо
в демократическом обществе".
35. Договаривающиеся государства пользуются определенной
свободой усмотрения в оценке необходимости вмешательства, но такое
усмотрение сочетается с европейским контролем, различным в
зависимости от изменения обстоятельств. В делах, подобных
настоящему, где произошло вмешательство в осуществление прав и
свобод, гарантированных статьей 10 п. 1, контроль должен быть
строгим вследствие важности прав, о которых идет речь, что
неоднократно подчеркивал Суд. Необходимость такого вмешательства
должна быть убедительным образом установлена (см. среди других
источников вышеупомянутое Решение по делу "Аутроник АГ". Серия A,
т. 178, с. 26 - 27, п. 61).
36. Правительство обратило внимание прежде всего на
политический аспект деятельности аудиовизуальных средств
информации. В Австрии Конституционный закон в статье 1 п. 2 о
радиовещании указывает на его цели: гарантировать объективность и
беспристрастность информации, плюрализм, сбалансированность
программ, независимость лиц и организаций, ответственных за
передачу (см. п. 20 выше). С точки зрения Правительства, только
действующая система, основывающаяся на монополии Австрийской
радиовещательной корпорации, дает властям возможность обеспечить
достижение этих целей. Действующее законодательство и устав
Австрийской радиовещательной корпорации предусматривают
независимость подготовки программ, свободу журналистов и
сбалансированное представительство политических партий и
социальных групп в ее руководящих органах.
Сделав выбор в пользу настоящей системы, государство в любом
случае действовало в рамках своей свободы усмотрения, которая
оставалась неизменной со времени присоединения к Конвенции. Лишь у
немногих Договаривающихся государств тогда были другие системы
организации радио- и телевещания. Принимая во внимание
разнообразие организационных форм, существующих сейчас в данной
области, нельзя всерьез утверждать, что за это время сложилась
какая-либо единая европейская модель.
37. Заявители утверждали, что нет никакой необходимости иметь
государственную монополию в аудиовизуальной сфере для защиты
общественного мнения от манипуляций, в противном случае было бы в
равной степени необходимо иметь таковую и для прессы. Напротив,
развитию плюрализма и объективности может способствовать только
многообразие станций и программ. На самом деле австрийские власти
стремятся прежде всего сохранить свой политический контроль над
вещанием.
38. Суд неоднократно подчеркивал основополагающую роль свободы
слова в демократическом обществе, в частности, когда при помощи
прессы она служит распространению информации и идей,
представляющих всеобщий интерес и которые общественность вправе
получать (см., например, mutatis mutandis Решение по делу
"Обсервер" и "Гардиан" от 26 ноября 1991 г. Серия A, т. 216, с. 29
- 30, п. 59). Эта роль не может быть успешно осуществлена без
плюрализма, высшим гарантом которого выступает государство. Это
вдвойне справедливо в отношении аудиовизуальных средств
информации, чьи программы имеют широкую аудиторию.
39. Среди всех средств, призванных обеспечить уважение
ценностей, о которых идет речь, наибольшие ограничения на свободу
слова налагает государственная монополия, а именно полная
невозможность осуществлять вещание иначе как через посредство
национальной станции, и лишь в некоторых случаях и в весьма
ограниченных пределах - при помощи местных кабельных станций.
Далеко идущий характер подобных ограничений означает, что они
могут быть оправданны только в случае особой необходимости.
В результате технического прогресса, достигнутого за последние
десятилетия, эти ограничения сегодня не могут быть оправданы
соображениями количества имеющихся частот и каналов. Правительство
согласно с этим. Кроме того, применительно к настоящему случаю
имеющиеся ограничения во многом утратили смысл в связи с
увеличением числа иностранных передач, рассчитанных на австрийскую
аудиторию, и решением административного суда признать
правомерность их ретрансляции по кабелю (см. п. 21 выше). Наконец,
нельзя утверждать, что не существует других решений менее
ограничительного характера; в качестве примера достаточно
сослаться на практику некоторых стран, где либо выдаются лицензии
на специально оговоренных условиях, содержание которых может
изменяться, либо предусматриваются различные формы участия частных
лиц в деятельности национальных институтов.
40. Правительство привело дополнительно экономический довод, а
именно, что австрийский рынок слишком мал, чтобы вместить такое
число частных станций, которое позволило бы избежать их
концентрации и образования "частных монополий".
41. По мнению заявителей, это предлог для проведения политики,
которая путем устранения всякой конкуренции стремится прежде всего
гарантировать Австрийской радиовещательной корпорации доходы от
рекламы за счет ущемления свободы предпринимательства.
42. Доводы Правительства Суд не убедили. Они противоречат опыту
нескольких европейских государств сопоставимого с Австрией
размера, где различным образом организованное сосуществование
государственного и частного вещания сопровождается мерами,
предотвращающими создание частных монополий. Это показывает
беспочвенность опасений Правительства.
43. Короче говоря, как и Комиссия, Суд считает, что
вмешательство, ставшее предметом спора, несоразмерно преследуемой
цели и соответственно не является необходимым в демократическом
обществе. Таким образом, имело место нарушение статьи 10.
44. С учетом обстоятельств дела этот вывод делает ненужным
рассмотрение вопроса, как того требовал один из заявителей, о
наличии нарушения статьи 14 в сочетании со статьей 10 (см. inter
alia Судебное решение по делу Эйри против Ирландии от 9 октября
1979 г. Серия A, т. 32, с. 16, п. 30).
II. Применение статьи 50
45. Статья 50 Конвенции гласит:
"Если Суд установит, что решение или мера, принятые судебными
или иными властями Высокой Договаривающейся Стороны, полностью или
частично противоречат обязательствам, вытекающим из настоящей
Конвенции, а также если внутреннее право упомянутой Стороны
допускает лишь частичное возмещение последствий такого решения или
такой меры, то решением Суда, если в этом есть необходимость,
предусматривается справедливое возмещение потерпевшей стороне".
Суд рассмотрел требования заявителей в свете замечаний сторон и
критериев, сформулированных в его судебной практике.
A. Ущерб
46. Только два заявителя выразили намерение получить
компенсацию за материальный ущерб:
"Информационсферайн Лентиа" - в сумме 900000 австрийских
шиллингов и "Радио Мелоди" - 5444714,66 австрийского шиллинга.
Они исходили из предположения, что получили бы искомые
лицензии, если бы законодательство Австрии соответствовало статье
10. Однако в свете свободы усмотрения, которой располагают в
данной области власти, это предположение носит чисто умозрительный
характер, на что справедливо было указано представителем Комиссии.
Поэтому никакая компенсация по этому основанию получена быть не
может.
B. Издержки и расходы
47. Что касается издержек и расходов, то заявители потребовали
соответственно 136023,54 шиллинга ("Информационсферайн Лентиа"),
513871,20 шиллинга (Хайдер), 390115,20 ("Агора"), 519871,20
шиллинга (Вебер) и 605012,40 шиллинга ("Радио Мелоди").
Правительство придерживается той точки зрения, что первая из
указанных сумм является разумной, а остальные не должны превышать
165 тысяч шиллингов в возмещение расходов, понесенных в ходе
разбирательства в Суде.
Произведя оценку на справедливой основе, Суд присудил 165 тысяч
шиллингов каждому из следующих заявителей: "Информационсферайн
Лентиа", "Агора" и "Радио Мелоди" за судебные разбирательства,
проведенные в Австрии и в Страсбурге. Г-н Хайдер и г-н Вебер,
которые предстали только перед учреждениями Конвенции, имеют право
на 100000 шиллингов каждый.
ПО ЭТИМ ОСНОВАНИЯМ СУД ЕДИНОГЛАСНО
1. Постановил, что имело место нарушение статьи 10 Конвенции;
2. Постановил, что Республика Австрия должна выплатить в
течение трех месяцев в порядке компенсации издержек и расходов по
165000 (сто шестьдесят пять тысяч) австрийских шиллингов каждому
из следующих заявителей: "Информационсферайн Лентиа", "Агора" и
"Радио Мелоди", и по 100000 (сто тысяч) австрийских шиллингов
заявителям Хайдеру и Веберу;
3. Отклонил оставшуюся часть требования о справедливом
возмещении.
Совершено на английском и французском языках и оглашено во
Дворце прав человека в Страсбурге 24 ноября 1993 г.
Председатель
Рольф РИССДАЛ
Грефье
Марк-Андре ЭЙССЕН
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
IN THE CASE OF INFORMATIONSVEREIN LENTIA
AND OTHERS V. AUSTRIA <*>,
JUDGMENT
(Strasbourg, 24.XI.1993)
The European Court of Human Rights, sitting, in accordance with
Article 43 (art. 43) of the Convention for the Protection of Human
Rights and Fundamental Freedoms ("the Convention") <**> and the
relevant provisions of the Rules of Court, as a Chamber composed
of the following judges:
--------------------------------
Notes by the Registrar
<*> The case is numbered 36/1992/381/455-459. The first number
is the case's position on the list of cases referred to the Court
in the relevant year (second number). The last two numbers
indicate the case's position on the list of cases referred to the
Court since its creation and on the list of the corresponding
originating applications to the Commission.
<**> As amended by Article 11 of Protocol No. 8 (P8-11), which
came into force on 1 January 1990.
Mr R. Ryssdal, President,
Mr R. Bernhardt,
Mr F. Matscher,
Mr L.-E. Pettiti,
Mr A. Spielmann,
Mrs E. Palm,
Mr F. Bigi,
Mr A.B. Baka,
Mr G. Mifsud Bonnici,
and also of Mr M.-A. Eissen, Registrar, and Mr H. Petzold,
Deputy Registrar,
Having deliberated in private on 29 May and 28 October 1993,
Delivers the following judgment, which was adopted on the last-
mentioned date:
PROCEDURE
1. The case was referred to the Court by the European
Commission of Human Rights ("the Commission") on 26 October 1992,
within the three-month period laid down by Article 32 para. 1 and
Article 47 (art. 32-1, art. 47) of the Convention. It originated
in five applications (nos. 13914/88, 15041/89, 15717/89, 15779/89
and 17207/90) against the Republic of Austria lodged with the
Commission under Article 25 (art. 25) by "Informationsverein
Lentia", Mr {Jorg Haider} <*>, "Arbeitsgemeinschaft Offenes
Radio", Mr Wilhelm Weber and "Radio Melody GmbH", all Austrian
legal or natural persons, on 16 April 1987, 15 May 1989, 27
September 1989, 18 September 1989 and 20 August 1990.
--------------------------------
<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны
латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
2. The Commission's request referred to Articles 44 and 48
(art. 44, art. 48) and to the declaration whereby Austria
recognised the compulsory jurisdiction of the Court (Article 46)
(art. 46). The object of the request was to obtain a decision as
to whether the facts of the case disclosed a breach by the
respondent State of its obligations under Articles 10 and 14 (art.
10, art. 14) of the Convention.
3. In response to the enquiry made in accordance with Rule 33
para. 3 (d) of the Rules of Court, the applicants stated that they
wished to take part in the proceedings and designated the lawyers
who would represent them (Rule 30); the President gave the lawyers
in question leave to use the German language (Rule 27 para. 3).
4. The Chamber to be constituted included ex officio Mr F.
Matscher, the elected judge of Austrian nationality (Article 43 of
the Convention) (art. 43), and Mr R. Ryssdal, the President of the
Court (Rule 21 para. 3 (b)). On 13 October 1992, in the presence
of the Registrar, the President drew by lot the names of the other
seven members, namely Mr R. Bernhardt, Mr L.-E. Pettiti, Mr A.
Spielmann, Mrs E. Palm, Mr F. Bigi, Mr A.B. Baka and Mr G. Mifsud
Bonnici (Article 43 in fine of the Convention and Rule 21 para. 4)
(art. 43).
5. As President of the Chamber (Rule 21 para. 5), Mr Ryssdal,
acting through the Registrar, consulted the Agent of the Austrian
Government ("the Government"), the applicants' lawyers and the
Delegate of the Commission on the organisation of the proceedings
(Rules 37 para. 1 and 38). Pursuant to the order made in
consequence, the Registrar received the Government's memorial on
15 April and the applicants' memorials - with their claims under
Article 50 (art. 50) of the Convention - on 29 and 31 March and on
13 April 1993. On 27 April the Commission produced various
documents, which the Registrar had requested on the President's
instructions.
6. On 29 March 1993 the President had authorised, by virtue of
Rule 37 para. 2, "Article 19" and "Interights" (two international
human rights organisations) to submit written observations on
specific aspects of the case. Their observations reached the
registry on 11 May.
7. In accordance with the President's decision, the hearing
took place in public in the Human Rights Building, Strasbourg, on
25 May 1993. The Court had held a preparatory meeting beforehand.
There appeared before the Court:
(a) for the Government
Mr F. Cede, Ambassador, Legal Adviser at the Ministry of
Foreign Affairs, Agent,
Mrs S. Bernegger, Federal Chancellery, Adviser;
(b) for the Commission
Mr J.A. Frowein, Delegate;
(c) for the applicants
Mr D. {Bohmdorfer}, Rechtsanwalt,
Mr W. Haslauer, Rechtsanwalt,
Mr {T. Hohne}, Rechtsanwalt,
Mr G. Lehner, Rechtsanwalt,
Mr H. Tretter, Counsel.
The Court heard addresses by the above-mentioned
representatives, as well as their replies to its questions.
AS TO THE FACTS
I. The particular circumstances of the case
A. Informationsverein Lentia
8. The first applicant, an association of co-proprietors and
residents of a housing development in Linz, comprising 458
apartments and 30 businesses, proposed to improve the
communication between its members by setting up an internal cable
television network. The programmes were to be confined to
questions of mutual interest concerning members' rights.
9. On 9 June 1978 the first applicant applied for an operating
licence under the Telecommunications Law (Fernmeldegesetz, see
paragraph 17 below). As the Linz Regional Post and
Telecommunications Head Office (Post- und Telegraphendirektion)
had not replied within the six-month time-limit laid down in
Article 73 of the Code of Administrative Procedure (Allgemeines
Verwaltungsverfahrensgesetz), the association applied to the
National Head Office (Generaldirektion {fur} die Post- und
Telegraphenverwaltung), attached to the Federal Ministry of
Transport (Bundesministerium {fur} Verkehr).
The National Head Office rejected the application on 23
November 1979. In its view, Article 1 para. 2 of the
Constitutional Law guaranteeing the independence of broadcasting
(Bundesverfassungsgesetz {uber} die Sicherung der {Unabhangigkeit}
des Rundfunks, "the Constitutional Broadcasting Law", see
paragraph 19 below) had vested in the federal legislature
exclusive authority to regulate this activity; it had exercised
that authority only once, by enacting the Law on the Austrian
Broadcasting Corporation (Bundesgesetz {uber} die Aufgaben und die
Einrichtung des {Osterreichischen} Rundfunks, see paragraph 20
below). It followed that no other person could apply for such
licence as any application would lack a legal basis. Furthermore
there had been no violation of Article 10 (art. 10) of the
Convention since the legislature - in its capacity as a maker of
constitutional laws (Verfassungsgesetzgeber) - had merely availed
itself of its power to set up a system of licences in accordance
with the third sentence of paragraph 1 (art. 10-1).
10. Thereupon the first applicant complained to the
Constitutional Court of a breach of Article 10 (art. 10); the
court gave judgment on 16 December 1983.
It took the view that the freedom to set up and operate radio
and television broadcasting stations was subject to the powers
accorded to the legislature under paragraph 1 in fine and
paragraph 2 of Article 10 (art. 10-1, art. 10-2)
(Gesetzesvorbehalt). Accordingly, an administrative decision could
infringe that provision only if it proved to have no legal basis,
or its legal basis was unconstitutional or again had been applied
in an arbitrary manner (in {denkunmoglicher} Weise an[ge]wendet).
In addition, the Constitutional Broadcasting Law had instituted a
system which made all activity of this type subject to the grant
of a licence (Konzession) by the federal legislature. This system
was intended to ensure objectivity and diversity of opinions
(Meinungsvielfalt), and would be ineffective if it were possible
for everybody to obtain the requisite authorisation. As matters
stood, the right to broadcast was restricted to the Austrian
Broadcasting Corporation ({Osterreichischer} Rundfunk, ORF), as no
implementing legislation had been enacted in addition to the law
governing that organisation.
Contrary to its assertions, the first applicant had in fact
intended to broadcast within the meaning of the constitutional
law, because its programmes were to be directed at a general
audience of variable composition. The broadcasting law therefore
provided a legal basis for the decision in issue.
Consequently, the Constitutional Court rejected the complaint
and remitted it to the Administrative Court.
11. On 10 September 1986 the Administrative Court in substance
adopted the grounds relied on by the Constitutional Court and in
its turn dismissed the first applicant's claim.
B. {Jorg Haider}
12. From 1987 to 1989 the second applicant elaborated a project
for the setting up, with other persons, of a private radio station
in Carinthia. He subsequently gave up the idea after a study had
shown him that according to the applicable law as interpreted by
the Constitutional Court he would not be able to obtain the
necessary licence. As a result he never applied for one.
C. Arbeitsgemeinschaft Offenes Radio (AGORA)
13. The third applicant, an Austrian association and a member
of the {Federation europeenne} des radios libres (FERL - European
Federation of Free Radios), plans to establish a radio station in
southern Carinthia in order to broadcast, in German and Slovene,
non-commercial radio programmes, whose makers already operate an
authorised mobile radio station in Italy.
14. In 1988 AGORA applied for a licence. Its application was
refused by the Klagenfurt Regional Post and Telecommunications
Head Office on 19 December 1989 and by the National Head Office in
Vienna on 9 August 1990. On 30 September 1991, on the basis of its
own case-law (see paragraph 10 above), the Constitutional Court
dismissed an appeal from that decision.
D. Wilhelm Weber
15. The fourth applicant is a shareholder of an Italian company
operating a commercial radio which broadcasts to Austria and he
wishes to carry out the same activity in that country. However, in
view of the legislation in force, he decided not to make any
application to the appropriate authorities.
E. Radio Melody GmbH
16. The fifth applicant is a private limited company
incorporated under Austrian law. On 8 November 1988 it asked the
Linz Regional Post and Telecommunications Head Office to allocate
it a frequency so that it could operate a local radio station
which it hoped to launch in Salzburg. On 28 April 1989 its
application was rejected, a decision confirmed on 12 July 1989 by
the National Head Office and on 18 June 1990 by the Constitutional
Court, which based its decision on its judgment of 16 December
1983 (see paragraph 10 above).
II. The relevant domestic law
A. The Telecommunications Law of 13 July 1949
("Fernmeldegesetz")
17. According to the Telecommunications Law of 13 July 1949,
"the right to set up and operate telecommunications installations
(Fernmeldeanlagen) is vested exclusively in the federal
authorities (Bund)" (Article 2 para. 1). The latter may however
confer on natural or legal persons the power to exercise that
right in respect of specific installations (Article 3 para. 1). No
licence is required in certain circumstances, including the
setting up of an installation within the confines of a private
property (Article 5).
B. The Ministerial Ordinance of 18 September
1961 concerning private telecommunications installations
("Verordnung des Bundesministeriums {fur} Verkehr und
{Elektrizitatswirtschaft} {uber}
Privatfernmeldeanlagen")
18. The Ministerial Ordinance of 18 September 1961 concerning
private telecommunications installations lays down inter alia the
conditions for setting up and operating private telecommunications
installations subject to federal supervision. According to the
case-law, it cannot however constitute the legal basis for the
grant of licences.
C. The Constitutional Law of
10 July 1974 guaranteeing the independence
of broadcasting ("Bundesverfassungsgesetz {uber} die
Sicherung der {Unabhangigkeit} des Rundfunks")
19. According to Article 1 of the Constitutional Law of 10 July
1974 guaranteeing the independence of broadcasting,
"...
2. Broadcasting shall be governed by more detailed rules to be
set out in a federal law. Such a law must inter alia contain
provisions guaranteeing the objectivity and impartiality of
reporting, the diversity of opinions, balanced programming and the
independence of persons and bodies responsible for carrying out
the duties defined in paragraph 1.
3. Broadcasting within the meaning of paragraph 1 shall be a
public service."
D. The Law of 10 July 1974 on the Austrian
Broadcasting Corporation ("Bundesgesetz {uber}
die Aufgaben und die Einrichtung des
{Osterreichischen} Rundfunks")
20. The Law of 10 July 1974 on the National Broadcasting
Corporation established the Austrian Broadcasting Corporation with
the status of an autonomous public-law corporation.
It is under a duty to provide comprehensive news coverage of
major political, economic, cultural and sporting events; to this
end, it has to broadcast, in compliance with the requirements of
objectivity and diversity of views, in particular current affairs,
news reports, commentaries and critical opinions (Article 2 para.
1 (1)), and to do so via at least two television channels and
three radio stations, one of which must be a regional station
(Article 3). Broadcasting time must be allocated to the political
parties represented in the national parliament and to
representative associations (Article 5 para. 1).
A supervisory board (Kommission zur Wahrung des
Rundfunkgesetzes) rules on all disputes concerning the application
of the above-mentioned law which fall outside the jurisdiction of
an administrative authority or court (Articles 25 and 27). It is
composed of seventeen independent members, including nine judges,
appointed for terms of four years by the President of the Republic
on the proposal of the Federal Government.
E. The case-law concerning "passive"
cable broadcasting
21. On 8 July 1992 the Administrative Court decided that the
Constitutional Law of 10 July 1974 (see paragraph 19 above) did
not cover "passive" broadcasting via cable, in other words the
broadcasting in their entirety by cable of programmes picked up by
an aerial. Consequently, the mere fact that such programmes
originated from a foreign station and were directed principally or
exclusively at an Austrian audience could not constitute grounds
for refusing the licence necessary for this type of operation.
F. Subsequent developments
22. On 1 January 1994 a Law on regional radio stations is to
enter into force (Regionalradiogesetz, Official Gazette
(Bundesgesetzblatt) no. 1993/506). It will allow the authorities
under certain conditions to grant private individuals or private
corporations licences to set up and operate regional radio
stations.
PROCEEDINGS BEFORE THE COMMISSION
23. The applicants lodged applications with the Commission on
various dates between 16 April 1987 and 20 August 1990
(applications nos. 13914/88, 15041/89, 15717/89, 15779/89 and
17207/90). They maintained that the impossibility of obtaining an
operating licence was an unjustified interference with their right
to communicate information and infringed Article 10 (art. 10) of
the Convention. The first and third applicants also complained of
a discrimination contrary to Article 14, read in conjunction with
Article 10 (art. 14+10). The fifth applicant alleged in addition a
breach of Article 6 (art. 6), inasmuch as it had not been able to
bring the dispute before a "tribunal" within the meaning of that
provision.
24. The Commission ordered the joinder of the applications on
13 July 1990 and 14 January 1992. On 15 January 1992 it found the
complaints concerning Articles 10 and 14 (art. 10, art. 14)
admissible, declaring that relating to Article 6 (art. 6)
inadmissible. In its report of 9 September 1992 (made under
Article 31) (art. 31), it expressed the following opinion:
(a) that there had been a violation of Article 10 (art. 10)
(unanimously as regards the first applicant and by fourteen votes
to one for the others);
(b) that it was not necessary also to examine the case from the
point of view of Article 14 (art. 14) (unanimously as regards the
first applicant and by fourteen votes to one for the third
applicant).
The full text of the Commission's opinion and of the separate
opinions contained in the report is reproduced as an annex to this
judgment <*>.
--------------------------------
<*> Note by the Registrar: for practical reasons this annex
will appear only with the printed version of the judgment (volume
276 of Series A of the Publications of the Court), but a copy of
the Commission's report is available from the registry.
THE GOVERNMENT'S FINAL SUBMISSIONS
25. The Government asked the Court "to find that there had been
no violation of Article 10 (art. 10), either taken on its own or
in conjunction with Article 14 (art. 14+10)".
AS TO THE LAW
I. Alleged violation of Article 10 (art. 10)
26. The applicants complained that they had each been unable to
set up a radio station or, in the case of Informationsverein
Lentia, a television station, as under Austrian legislation this
right was restricted to the Austrian Broadcasting Corporation.
They asserted that this constituted a monopoly incompatible with
Article 10 (art. 10), which provides as follows:
"1. Everyone has the right to freedom of expression. This right
shall include freedom to hold opinions and to receive and impart
information and ideas without interference by public authority and
regardless of frontiers. This Article (art. 10) shall not prevent
States from requiring the licensing of broadcasting, television or
cinema enterprises.
2. The exercise of these freedoms, since it carries with it
duties and responsibilities, may be subject to such formalities,
conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and
are necessary in a democratic society, in the interests of
national security, territorial integrity or public safety, for the
prevention of disorder or crime, for the protection of health or
morals, for the protection of the reputation or rights of others,
for preventing the disclosure of information received in
confidence, or for maintaining the authority and impartiality of
the judiciary."
The Government contested this claim, whereas the Commission in
substance accepted it.
27. The Court observes that the restrictions in issue amount to
an "interference" with the exercise by the applicants of their
freedom to impart information and ideas; indeed this was common
ground between the participants in the proceedings. The only
question which arises is therefore whether such interference was
justified.
In this connection the fact that Mr Haider and Mr Weber never
applied for a broadcasting licence (see paragraphs 12 and 15
above) is of no consequence; before the Commission the Government
accepted that those two applicants could be regarded as victims
and the Government did not argue to the contrary before the Court.
28. In the Government's contention, sufficient basis for the
contested interference is to be found in paragraph 1 in fine,
which, in their view, has to be interpreted autonomously. In the
alternative, they argued that it also satisfied the conditions
laid down in paragraph 2.
29. The Court reiterates that the object and purpose of the
third sentence of Article 10 para. 1 (art. 10-1) and the scope of
its application must be considered in the context of the Article
as a whole and in particular in relation to the requirements of
paragraph 2 (art. 10-2), to which licensing measures remain
subject (see the Groppera Radio AG and Others v. Switzerland
judgment of 28 March 1990, Series A no. 173, p. 24, para. 61, and
the Autronic AG v. Switzerland judgment of 22 May 1990, Series A
no. 178, p. 24, para. 52). It is therefore necessary to ascertain
whether the rules in question complied with both of these
provisions.
A. Paragraph 1, third sentence (art. 10-1)
30. In the Government's view, the licensing system referred to
at the end of paragraph 1 allows States not only to regulate the
technical aspects of audio-visual activities, but also to
determine their place and role in modern society. They argued that
this was clear from the wording of the third sentence of paragraph
1 (art. 10-1), which was less restrictive than that of paragraph 2
and of Article 11 (art. 11-2) and thus allowed more extensive
interference by the public authorities with the freedom in
question. By the same token, it left the States a wider margin of
appreciation in defining their media policy and its
implementation. This could even take the form of a public
broadcasting service monopoly in particular in cases where, as in
Austria, that was the State's sole means of guaranteeing the
objectivity and impartiality of news, the balanced reporting of
all shades of opinion and the independence of the persons and
bodies responsible for the programmes.
31. According to the applicants, the rules in force in Austria,
and in particular the monopoly of the Austrian Broadcasting
Corporation, essentially reflect the authorities' wish to secure
political control of the audio-visual industry, to the detriment
of pluralism and artistic freedom. By eliminating all competition,
the rules served in addition to protect the Austrian Broadcasting
Corporation's economic viability at the cost of a serious
encroachment on the freedom to conduct business. In short, they
did not comply with the third sentence of paragraph 1.
32. As the Court has already held, the purpose of that
provision is to make it clear that States are permitted to
regulate by a licensing system the way in which broadcasting is
organised in their territories, particularly in its technical
aspects (see the above-mentioned Groppera Radio AG and Others
judgment, Series A no. 173, p. 24, para. 61). Technical aspects
are undeniably important, but the grant or refusal of a licence
may also be made conditional on other considerations, including
such matters as the nature and objectives of a proposed station,
its potential audience at national, regional or local level, the
rights and needs of a specific audience and the obligations
deriving from international legal instruments.
This may lead to interferences whose aims will be legitimate
under the third sentence of paragraph 1, even though they do not
correspond to any of the aims set out in paragraph 2. The
compatibility of such interferences with the Convention must
nevertheless be assessed in the light of the other requirements of
paragraph 2.
33. The monopoly system operated in Austria is capable of
contributing to the quality and balance of programmes, through the
supervisory powers over the media thereby conferred on the
authorities. In the circumstances of the present case it is
therefore consistent with the third sentence of paragraph 1. It
remains, however, to be determined whether it also satisfies the
relevant conditions of paragraph 2.
B. Paragraph 2 (art. 10-2)
34. The interferences complained of were, and this is not
disputed by any of the participants in the proceedings,
"prescribed by law". Their aim has already been held by the Court
to be a legitimate one (see paragraphs 32-33 above). On the other
hand, a problem arises in connection with the question whether the
interferences were "necessary in a democratic society".
35. The Contracting States enjoy a margin of appreciation in
assessing the need for an interference, but this margin goes hand
in hand with European supervision, whose extent will vary
according to the circumstances. In cases such as the present one,
where there has been an interference with the exercise of the
rights and freedoms guaranteed in paragraph 1 of Article 10 (art.
10-1), the supervision must be strict because of the importance -
frequently stressed by the Court - of the rights in question. The
necessity for any restriction must be convincingly established
(see, among other authorities, the Autronic AG judgment, cited
above, Series A no. 178, pp. 26 - 27, para. 61).
36. The Government drew attention in the first place to the
political dimension of the activities of the audio-visual media,
which is reflected in Austria in the aims fixed for such media
under Article 1 para. 2 of the Constitutional Broadcasting Law,
namely to guarantee the objectivity and impartiality of reporting,
the diversity of opinions, balanced programming and the
independence of persons and bodies responsible for programmes (see
paragraph 20 above). In the Government's view, only the system in
force, based on the monopoly of the Austrian Broadcasting
Corporation, made it possible for the authorities to ensure
compliance with these requirements. That was why the applicable
legislation and the charter of the Austrian Broadcasting
Corporation made provision for the independence of programming,
the freedom of journalists and the balanced representation of
political parties and social groups in the managing bodies.
In opting to keep the present system, the State had in any case
merely acted within its margin of appreciation, which had remained
unchanged since the adoption of the Convention; very few of the
Contracting States had had different systems at the time. In view
of the diversity of the structures which now exist in this field,
it could not seriously be maintained that a genuine European model
had come into being in the meantime.
37. The applicants maintained that to protect public opinion
from manipulation it was by no means necessary to have a public
monopoly in the audio-visual industry, otherwise it would be
equally necessary to have one for the press. On the contrary, true
progress towards attaining diversity of opinion and objectivity
was to be achieved only by providing a variety of stations and
programmes. In reality, the Austrian authorities were essentially
seeking to retain their political control over broadcasting.
38. The Court has frequently stressed the fundamental role of
freedom of expression in a democratic society, in particular
where, through the press, it serves to impart information and
ideas of general interest, which the public is moreover entitled
to receive (see, for example, mutatis mutandis, the Observer and
Guardian v. the United Kingdom judgment of 26 November 1991,
Series A no. 216, pp. 29 - 30, para. 59). Such an undertaking
cannot be successfully accomplished unless it is grounded in the
principle of pluralism, of which the State is the ultimate
guarantor. This observation is especially valid in relation to
audio-visual media, whose programmes are often broadcast very
widely.
39. Of all the means of ensuring that these values are
respected, a public monopoly is the one which imposes the greatest
restrictions on the freedom of expression, namely the total
impossibility of broadcasting otherwise than through a national
station and, in some cases, to a very limited extent through a
local cable station. The far-reaching character of such
restrictions means that they can only be justified where they
correspond to a pressing need.
As a result of the technical progress made over the last
decades, justification for these restrictions can no longer today
be found in considerations relating to the number of frequencies
and channels available; the Government accepted this. Secondly,
for the purposes of the present case they have lost much of their
raison {d'etre} in view of the multiplication of foreign
programmes aimed at Austrian audiences and the decision of the
Administrative Court to recognise the lawfulness of their
retransmission by cable (see paragraph 21 above). Finally and
above all, it cannot be argued that there are no equivalent less
restrictive solutions; it is sufficient by way of example to cite
the practice of certain countries which either issue licences
subject to specified conditions of variable content or make
provision for forms of private participation in the activities of
the national corporation.
40. The Government finally adduced an economic argument, namely
that the Austrian market was too small to sustain a sufficient
number of stations to avoid regroupings and the constitution of
"private monopolies".
41. In the applicant's opinion, this is a pretext for a policy
which, by eliminating all competition, seeks above all to
guarantee to the Austrian Broadcasting Corporation advertising
revenue, at the expense of the principle of free enterprise.
42. The Court is not persuaded by the Government's argument.
Their assertions are contradicted by the experience of several
European States, of a comparable size to Austria, in which the
coexistence of private and public stations, according to rules
which vary from country to country and accompanied by measures
preventing the development of private monopolies, shows the fears
expressed to be groundless.
43. In short, like the Commission, the Court considers that the
interferences in issue were disproportionate to the aim pursued
and were, accordingly, not necessary in a democratic society.
There has therefore been a violation of Article 10 (art. 10).
44. In the circumstances of the case, this finding makes it
unnecessary for the Court to determine whether, as was claimed by
some of the applicants, there has also been a breach of Article
14, taken in conjunction with Article 10 (art. 14+10) (see, inter
alia, the Airey v. Ireland judgment of 9 October 1979, Series A
no. 32, p. 16, para. 30).
II. Application of Article 50 (art. 50)
45. Under Article 50 (art. 50) of the Convention,
"If the Court finds that a decision or a measure taken by a
legal authority or any other authority of a High Contracting Party
is completely or partially in conflict with the obligations
arising from the ... Convention, and if the internal law of the
said Party allows only partial reparation to be made for the
consequences of this decision or measure, the decision of the
Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured
party."
The Court examined the applicants' claims in the light of the
observations of the participants in the proceedings and the
criteria laid down in its case-law.
A. Damage
46. Only two applicants sought compensation for pecuniary
damage: "Informationsverein Lentia" in the amount of 900,000
Austrian schillings and "Radio Melody" 5,444,714.66 schillings.
They based their claims on the assumption that they would not
have failed to obtain the licences applied for if the Austrian
legislation had been in conformity with Article 10 (art. 10). This
is, however, speculation, in view of the discretion left in this
field to the authorities, as the Delegate of the Commission
correctly pointed out. No compensation is therefore recoverable
under this head.
B. Costs and expenses
47. As regards costs and expenses, the applicants claimed
respectively 136,023.54 schillings ("Informationsverein Lentia"),
513,871.20 schillings (Haider), 390,115.20 schillings ("AGORA"),
519,871.20 schillings (Weber) and 605,012.40 schillings ("Radio
Melody").
The Government took the view that the first of those amounts
was reasonable and that it should, however, in their view, be
increased to 165,000 schillings to take account of the proceedings
before the Court.
Making an assessment on an equitable basis, the Court awards
165,000 schillings each to the applicants "Informationsverein
Lentia", "AGORA" and "Radio Melody", for the proceedings conducted
in Austria and in Strasbourg. Mr Haider and Mr Weber, who appeared
only before the Convention institutions, are entitled to 100,000
schillings each.
FOR THESE REASONS, THE COURT UNANIMOUSLY
1. Holds that there has been a violation of Article 10 (art.
10);
2. Holds that it is not necessary also to examine the case
under Article 14 read in conjunction with Article 10 (art. 14+10);
3. Holds that Austria is to pay, within three months, in
respect of costs and expenses, 165,000 (one hundred and sixty-five
thousand) Austrian schillings to each of the applicants
"Informationsverein Lentia", "AGORA" and "Radio Melody", and
100,000 (one hundred thousand) Austrian schillings each to the
applicants Haider and Weber;
4. Dismisses the remainder of the claim for just satisfaction.
Done in English and in French, and delivered at a public
hearing in the Human Rights Building, Strasbourg, on 24 November
1993.
Signed: Rolv RYSSDAL
President
Signed: {Marc-Andre} EISSEN
Registrar
|
