КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 сентября 1993 г. No. 18-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНА
КАБАРДИНО-БАЛКАРСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ОТ 18 МАЯ 1993 ГОДА
"О СТАТУСЕ СУДЕЙ В КАБАРДИНО-БАЛКАРСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ" И
ПОСТАНОВЛЕНИЯ ВЕРХОВНОГО СОВЕТА КАБАРДИНО-БАЛКАРСКОЙ
РЕСПУБЛИКИ ОТ 22 ИЮЛЯ 1993 ГОДА "О ПОРЯДКЕ И СРОКАХ
ПРОВЕДЕНИЯ ВЫБОРОВ СУДЕЙ КАБАРДИНО-БАЛКАРСКОЙ
РЕСПУБЛИКИ"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе
Председателя В.Д. Зорькина, секретаря Ю.Д. Рудкина, судей
Н.Т. Ведерникова, Г.А. Гаджиева, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой,
Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева,
с участием представителя стороны, обратившейся с ходатайством
в Конституционный Суд Российской Федерации, В.И. Радченко -
и.о. Председателя Верховного Суда Российской Федерации;
представителей Верховного Совета Кабардино-Балкарской Республики
как стороны, принявшей подлежащие проверке правовые акты,
Х.М. Кармокова - Председателя Верховного Совета Кабардино -
Балкарской Республики, И.Б. Бечелова - председателя Комиссии
Верховного Совета Кабардино-Балкарской Республики по вопросам
законодательства, законности и правопорядка, обращениям граждан и
гласности, А.К. Шогенова - правового советника Секретариата
Верховного Совета Кабардино-Балкарской Республики,
руководствуясь статьей 165.1 Конституции Российской Федерации,
пунктом 1 части второй статьи 1, пунктом 4 части первой и частью
второй статьи 57 Закона о Конституционном Суде Российской
Федерации,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке
конституционности Закона Кабардино-Балкарской Республики от 18 мая
1993 г. No. 1461-XII-З "О статусе судей в Кабардино-Балкарской
Республике" и Постановления Верховного Совета Кабардино-Балкарской
Республики от 22 июля 1993 г. No. 1545-XII-В "О порядке и сроках
проведения выборов судей Кабардино-Балкарской Республики".
Поводом к рассмотрению дела, согласно части четвертой
статьи 58 и части первой статьи 59 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации, явилось ходатайство Верховного Суда
Российской Федерации, в котором содержится требование признать
названные правовые акты не соответствующими Конституции Российской
Федерации.
Основанием к рассмотрению дела, согласно части третьей
статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,
явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том,
соответствуют ли проверяемые акты Конституции Российской Федерации
с точки зрения закрепленного ею разграничения предметов ведения
между Российской Федерацией и республиками в составе Российской
Федерации.
Заслушав выступление судьи - докладчика Т.Г. Морщаковой,
объяснения сторон, изучив представленные письменные заключения и
другие документы, Конституционный Суд Российской Федерации,
руководствуясь частью четвертой статьи 1 и статьей 32 Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации, установил:
1. Закон Кабардино-Балкарской Республики от 18 мая 1993 года
"О статусе судей в Кабардино-Балкарской Республике" регулирует
основополагающие институты судебной власти, в том числе гарантии
ее исключительности и независимости, порядок формирования
судейского корпуса, сроки судейских полномочий, а также основания
и порядок их приостановления и прекращения. Названные вопросы
являются предметом конституционного регулирования, которое
конкретизируется в соответствии с Конституцией Российской
Федерации в федеральном законодательстве, в частности в Законе
Российской Федерации от 26 июня 1992 года "О статусе судей в
Российской Федерации".
Правовой статус судей - один из важнейших вопросов отраслевого
законодательства о судоустройстве. Согласно Федеративному договору
(Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной власти Российской Федерации
и органами власти суверенных республик в составе Российской
Федерации) правовое регулирование судоустройства отнесено как к
исключительной компетенции Российской Федерации (пункт "о" части
первой статьи I), так и к совместному ведению органов
государственной власти Российской Федерации и органов
государственной власти республик в составе Российской Федерации
(пункт "к" части первой статьи II).
На конституционном федеральном уровне провозглашен принцип
разделения законодательной, исполнительной и судебной властей,
определена судебная система, закреплены независимость,
неприкосновенность и несменяемость судей; установлено, что
регулирование гарантий независимости и неприкосновенности судей, а
также определение сроков их полномочий осуществляются только
федеральным законом (статьи 163, 164, 165, 167 Конституции
Российской Федерации).
Эти конституционные положения, устанавливая основы единого
правового статуса судей в Российской Федерации, определяют ту
сферу в правовом регулировании судоустройства, которая согласно
Федеративному договору относится к исключительному ведению
Российской Федерации.
Кроме того, названные конституционные принципы обеспечивают
действенную роль судебной власти как гаранта прав и свобод
граждан. Регулирование же прав и свобод граждан согласно пункту
"в" части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации и
пункту "в" части первой статьи I Федеративного договора также
отнесено к ведению федеральных органов государственной власти.
В области исключительной компетенции федеральных органов
государственной власти принимаются только федеральные законы,
которые согласно части первой статьи V и части первой статьи VI
Федеративного договора подлежат исполнению органами власти
республики в составе Российской Федерации в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации. Республики в составе
Российской Федерации не могут принимать законодательные акты в
сфере исключительных федеральных полномочий, а, регулируя в
области судоустройства вопросы, отнесенные к совместному ведению
федеральных органов государственной власти и органов
государственной власти республик, должны обеспечивать соответствие
своих нормативных актов Конституции Российской Федерации и тем
федеральным законам, которые реализуют исключительную компетенцию
Российской Федерации. При этом не соответствует установленному на
основе Федеративного договора разграничению предметов ведения и
полномочий между Российской Федерацией и республиками в ее составе
положение, при котором республиканский законодатель воспроизводит
в республиканских законодательных актах федеральные законы,
принятые в сфере ведения Российской Федерации. Они действуют
непосредственно и подлежат применению на всей территории
Российской Федерации, в том числе на территории республик в ее
составе, что вытекает из статьи 81 Конституции Российской
Федерации, части первой статьи V и части первой статьи VI
Федеративного договора. Распространение действия федеральных
законов на территории республик специальными законодательными
актами республик противоречит понятию исключительного федерального
ведения и, кроме того, излишне с точки зрения экономии
законодательных усилий и законодательной техники.
2. Закон Кабардино-Балкарской Республики "О статусе судей в
Кабардино-Балкарской Республике" регулирует в основном именно
вопросы, отнесенные к сфере ведения Российской Федерации. Многие
его положения прямо повторяют нормы федерального законодательства.
Однако при этом не обеспечено соответствие ряда содержащихся в нем
решений Конституции Российской Федерации и Закону Российской
Федерации "О статусе судей в Российской Федерации". Согласно
Конституции Российской Федерации (часть восьмая статьи 164 в
редакции Закона Российской Федерации от 9 декабря 1992 года
"Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона)
Российской Федерации - России") полномочия судей в Российской
Федерации не ограничены определенным сроком, если иное не
установлено Конституцией и законами Российской Федерации, т.е.
любое ограничение сроков полномочий судей относится к сфере
исключительного ведения Российской Федерации и может быть
осуществлено только федеральным законом.
Конституция Российской Федерации (часть третья статьи 164)
ограничила пятилетним сроком полномочия мировых судей. Закон
Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" в
редакции от 14 апреля 1993 года установил такой же пятилетний срок
полномочий для судей районных (городских) народных судов, впервые
избираемых на судейскую должность.
В противоречие с этими нормами статья 11 Закона
Кабардино-Балкарской Республики "О статусе судей в
Кабардино-Балкарской Республике" вводит дополнительные случаи
ограничения сроков полномочий судей: установлены предельный
возраст для пребывания в судейской должности (60 лет), а также
пятилетний срок полномочий для судей, впервые избираемых в
соответствии с данным республиканским Законом. Последнее означает,
что срок полномочий всех судей, избранных на судейские должности
после принятия этого Закона, будет ограничен пятью годами, что
противоречит принципу несменяемости судей, закрепленному в части
восьмой статьи 164 Конституции Российской Федерации и статье 12
Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской
Федерации".
Указанные нормы Закона Кабардино-Балкарской Республики приняты
в нарушение федеральных конституционных положений о том, что
ограничение срока судейских полномочий является исключительной
прерогативой федерального законодателя, т.е. противоречат
установленному Конституцией Российской Федерации разграничению
полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и республик в составе Российской Федерации. Подобные
законодательные акты не имеют юридической силы, так как согласно
части первой статьи VI Федеративного договора в случае издания
органами власти республики в составе Российской Федерации законов
по вопросам, отнесенным к исключительному ведению федеральных
органов государственной власти Российской Федерации, применяются
федеральные законы.
3. В части первой статьи 167 Конституции Российской Федерации
провозглашено, что судьи независимы и подчиняются только закону.
В части четвертой статьи 1 Закона Кабардино-Балкарской Республики
"О статусе судей в Кабардино-Балкарской Республике" говорится, что
"судьи в своей деятельности по осуществлению правосудия (при
рассмотрении конкретных дел и материалов) независимы, подчиняются
только закону и никому не подотчетны". Отступая от текста
Конституции Российской Федерации, такая формулировка сужает
содержание конституционного принципа независимости судей,
ограничивает его действие лишь временем рассмотрения конкретных
дел и материалов, не содержит запрета вмешательства в судебную
деятельность за пределами судебного разбирательства и не исключает
подотчетности судей вне судебного процесса.
Часть третья статьи 167 Конституции Российской Федерации
определяет, что гарантии независимости судей устанавливаются
законодательными актами Российской Федерации. Это обязывает
законодателя республики в составе Российской Федерации сохранять
тот уровень гарантий, который предусмотрен федеральным законом.
Специальным актом, регулирующим эти гарантии, является Закон
Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации".
В развитие части третьей статьи 167 Конституции в нем прямо
указано, что гарантии независимости судей, установленные данным
Законом, распространяются на всех судей в Российской Федерации и
не могут быть отменены или снижены иными нормативными актами,
принимаемыми федеральным или республиканским законодателем (часть
четвертая статьи 9 Закона).
Часть четвертая статьи I Закона Кабардино-Балкарской
Республики "О статусе судей в Кабардино-Балкарской Республике",
содержащая отличную от конституционной формулировку принципа
независимости судей, является отступлением от указанного запрета.
4. Объем установленных Законом Российской Федерации "О статусе
судей в Российской Федерации" гарантий независимости судей
ограничивается и в ряде других положений рассматриваемого Закона
Кабардино-Балкарской Республики.
Существенно сужены пределы судейской неприкосновенности,
закрепленной в статье 16 федерального Закона. Допускается
привлечение судей к административной ответственности; правом
возбудить уголовное дело в отношении судьи, а также принять
решение о его аресте наделен Прокурор республики, в то время как
согласно федеральному Закону это - исключительная прерогатива
Генерального прокурора Российской Федерации; судья лишен права
требовать рассмотрения возбужденного в отношении него уголовного
дела Верховным Судом Российской Федерации (части вторая, третья,
четвертая, седьмая статьи 16 Закона Кабардино-Балкарской
Республики "О статусе судей в Кабардино-Балкарской Республике").
5. Не соответствуют Закону Российской Федерации "О статусе
судей в Российской Федерации" и положения статей рассматриваемого
Закона Кабардино-Балкарской Республики, закрепляющих основания и
порядок приостановления и прекращения судейских полномочий, а
также компетенцию органов судейского сообщества - квалификационных
коллегий судей. Эти институты согласно федеральному
законодательству также относятся к системе правовых гарантий
независимости судей, что прямо закреплено в статье 9 федерального
Закона, и, следовательно, не могут быть изменены республиканским
законодателем в сторону, уменьшающую объем указанных гарантий.
Между тем рассматриваемый Закон Кабардино-Балкарской
Республики вводит такое дополнительное основание прекращения
полномочий судьи, как обнаружившаяся профессиональная
непригодность (пункт 11 части первой статьи 14), и предоставляет
право принимать решение о прекращении полномочий судьи не органам
судейского сообщества, каковыми являются квалификационные коллегии
судей, как это предусмотрено статьей 14 федерального Закона, а
Верховному Совету Кабардино-Балкарской Республики (часть вторая
статьи 14). Предусматривается также новое основание для
приостановления полномочий судьи, а именно невозможность их
выполнения по уважительным причинам (пункт 5 части первой
статьи 13). Данный Закон лишает судью предоставленного федеральным
Законом права обжаловать решение о приостановлении судейских
полномочий в Высшую квалификационную коллегию судей, а решение о
прекращении полномочий судьи и о прекращении его отставки - в
Верховный Суд Российской Федерации (часть четвертая статьи 13,
часть вторая статьи 14, часть седьмая статьи 15 Закона
Кабардино-Балкарской Республики, соответственно - часть четвертая
статьи 13, часть четвертая статьи 14 и часть седьмая статьи 15
Закона Российской Федерации).
6. Непосредственно нарушают принцип независимости судей,
сужают объем ее гарантий и не соответствуют Закону Российской
Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" также часть
третья статьи 5 рассматриваемого Закона Кабардино-Балкарской
Республики, согласно которой персональный состав экзаменационной
комиссии для кандидатов на судейские должности утверждается не
органами судейского сообщества - квалификационными коллегиями
судей, а Президиумом Верховного Совета Кабардино-Балкарской
Республики; часть вторая статьи 8 Закона, устанавливающая, что
судьи приносят присягу Верховному Совету Кабардино-Балкарской
Республики. Такое расширение полномочий органов законодательной
власти по отношению к судебной власти не соответствует
закрепленному Конституцией Российской Федерации независимому
положению последней в системе разделения властей и не может быть
предметом правового регулирования на республиканском уровне,
поскольку непосредственно связано с гарантиями судейской
независимости.
7. Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской
Федерации", обеспечивая в сфере исключительной компетенции
федерации единое правовое регулирование статуса судей, выделяет
также вопросы, подлежащие решению в законодательных актах
республик. В частности, относительно определения статуса судей
установлено, что судьи судов республик в составе Российской
Федерации наделяются полномочиями в порядке, предусмотренном
законодательными актами этих республик (часть шестая статьи 6
Закона).
Согласно положениям статьи 6 федерального Закона порядок
наделения судей полномочиями охватывает представление кандидатов и
определение тех органов, которые осуществляют избрание на
судейские должности. Рассматриваемый Закон Кабардино-Балкарской
Республики устанавливает некоторые особые правила представления
кандидатов на должность судьи. Согласно части третьей его статьи 6
право представлять кандидатов на должности народных судей
предоставлено министру юстиции, а не председателю вышестоящего
суда, как это предусмотрено в федеральном Законе.
Регулирование данного вопроса республиканскими
законодательными актами не противоречит установленному статьями 72
и 81.1 Конституции Российской Федерации и Федеративным договором
разграничению компетенции федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти республик. Оценка же его
по другим основаниям, предусмотренным частью первой статьи 58
Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, не входит в
компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку
согласно части третьей той же статьи конституционность нормативных
актов высших государственных органов республик в составе
Российской Федерации проверяется исключительно с точки зрения их
соответствия закрепленному Конституцией разграничению предметов
ведения между Российской Федерацией и республиками в составе
Российской Федерации. Проверка по другим основаниям
конституционности нормативных актов высших органов государственной
власти республик в составе Российской Федерации является
прерогативой органов конституционного судебного контроля республик
в составе Российской Федерации. Конституционный суд
Кабардино-Балкарской Республики вправе проверить конституционность
и других положений Закона Кабардино-Балкарской Республики
"О статусе судей в Кабардино-Балкарской Республике", содержащих
иное, нежели в федеральном Законе, регулирование по вопросам, не
относящимся к исключительному ведению Российской Федерации.
8. В ходатайстве Верховного Суда Российской Федерации по
данному делу поставлен вопрос о признании неконституционным
Постановления Верховного Совета Кабардино-Балкарской Республики
"О порядке и сроках проведения выборов судей Кабардино-Балкарской
Республики". Согласно этому Постановлению на очередной сессии
Верховного Совета Кабардино-Балкарской Республики подлежат
переизбранию в соответствии с Законом Кабардино-Балкарской
Республики "О статусе судей в Кабардино-Балкарской Республике" все
судьи республики независимо от того, истек ли установленный
законом срок их полномочий.
Выборы действующего судейского корпуса в Кабардино-Балкарской
Республике были проведены в соответствии с Законом СССР от
4 августа 1989 года "О статусе судей в СССР", который устанавливал
десятилетний срок полномочий судей. Эти выборы состоялись в
1990 году, и десятилетний срок полномочий судей Кабардино -
Балкарской Республики к настоящему моменту не истек.
Часть восьмая статьи 164 Конституции Российской Федерации
относит определение сроков полномочий судей к сфере ведения
Российской Федерации. Закон Российской Федерации "О статусе судей
в Российской Федерации" не предусматривает в исчерпывающем перечне
оснований прекращения полномочий судьи такого основания, как
введение законодателем нового регулирования статуса судей.
В соответствии с постановлением Верховного Совета Российской
Федерации о введении в действие Закона Российской Федерации
"О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации
"О статусе судей в Российской Федерации" статья 11 данного Закона
в ее редакции от 14 апреля 1993 года, устанавливающая сроки
полномочий судей, подлежит применению к судьям, избранным после
внесения в Конституцию Российской Федерации изменений от 9 декабря
1992 года. Ни в одном из этих актов не предусмотрено досрочное
переизбрание судей, получивших свои полномочия в законном порядке
на основе ранее действовавшего законодательства. Новые выборы
судей в соответствии с Законом Российской Федерации "О статусе
судей в Российской Федерации" проводятся только на должности тех
судей, срок полномочий которых, установленный законом,
действовавшим на момент их избрания, истек (пункт 57 Закона
Российской Федерации от 9 декабря 1992 года "Об изменениях и
дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации -
России").
Регулирование сроков полномочий судей согласно Конституции
Российской Федерации относится к сфере исключительного ведения
Российской Федерации и не может быть изменено республиканскими
законодательными актами. Досрочное назначение выборов судей
существенно ограничивает гарантии независимости судей,
установление которых также относится согласно части третьей
статьи 167 Конституции Российской Федерации к прерогативам
федерального законодателя.
Постановление Верховного Совета Кабардино-Балкарской
Республики от 22 июля 1993 г. No. 1545-XII-В, которым в
противоречие с федеральным законодательством назначены досрочные
выборы судей, не соответствует Конституции Российской Федерации с
точки зрения разграничения полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти республик
в составе Российской Федерации.
На основании изложенного и руководствуясь статьей 165.1
Конституции Российской Федерации, частью третьей статьи 58,
пунктом 2 части первой и частью второй статьи 64 Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд
Российской Федерации
п о с т а н о в и л:
1. Признать не соответствующими пунктам "г", "о" части первой
статьи 72, статьям 81, 81.5, части восьмой статьи 164, частям
первой и третьей статьи 167 Конституции Российской Федерации,
пунктам "г", "о" части первой статьи I, части первой статьи V и
части первой статьи VI Федеративного договора (Договора о
разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти Российской Федерации и органам
власти суверенных республик в составе Российской Федерации) с
точки зрения разграничения предметов ведения между Российской
Федерации и республиками в составе Российской Федерации следующие
положения Закона Кабардино-Балкарской Республики от 18 мая
1993 года "О статусе судей в Кабардино-Балкарской Республике":
часть четвертую статьи 1, часть третью статьи 5, часть вторую
статьи 8, статью 11, пункт 5 части первой и часть четвертую
статьи 13, пункты 2, 11 части первой и часть вторую статьи 14,
часть седьмую статьи 15, части вторую, третью, четвертую и седьмую
статьи 16 в той части, в какой названные положения противоречат
Закону Российской Федерации от 26 июня 1992 года "О статусе судей
в Российской Федерации" в редакции от 14 апреля 1993 года.
2. Признать Постановление Верховного Совета Кабардино -
Балкарской Республики от 22 июля 1993 года "О порядке и сроках
проведения выборов судей Кабардино-Балкарской Республики" не
соответствующим части восьмой статьи 164 Конституции Российской
Федерации с точки зрения разграничения предметов ведения между
Российской Федерацией и республиками в составе Российской
Федерации.
3. Согласно статье 65 Закона о Конституционном Суде Российской
Федерации с момента вступления в силу настоящего Постановления
указанные в его пункте 1 положения Закона Кабардино-Балкарской
Республики "О статусе судей в Кабардино-Балкарской Республике" и
Постановление Верховного Совета Кабардино-Балкарской Республики
"О порядке и сроках проведения выборов судей Кабардино-Балкарской
Республики" считаются недействующими, а Постановление Верховного
Совета Кабардино-Балкарской Республики "О порядке введения в
действие Закона Кабардино-Балкарской Республики "О статусе судей в
Кабардино-Балкарской Республике" в части, касающейся положений
названного Закона, признанных не соответствующими Конституции
Российской Федерации, утрачивает силу.
4. Признать, что положения Закона Кабардино-Балкарской
Республики от 18 мая 1993 года "О статусе судей в
Кабардино-Балкарской Республике", воспроизводящие те нормы Закона
Российской Федерации от 26 июня 1992 года "О статусе судей в
Российской Федерации" в редакции от 14 апреля 1993 года, принятие
которых согласно Конституции Российской Федерации и Федеративному
договору относится к исключительному ведению Российской Федерации,
не имеют самостоятельного юридического значения, поскольку Закон
Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" в
этой части действует непосредственно на всей территории Российской
Федерации.
5. Исходя из Федеративного договора (Договора о разграничении
предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти Российской Федерации и органами власти
суверенных республик в составе Российской Федерации) обратить
внимание федеральных органов государственной власти на
необходимость разработки механизма согласования правового
регулирования по вопросам совместного ведения Российской Федерации
и ее субъектов.
6. Согласно статьям 49 и 50 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации настоящее Постановление вступает в силу
немедленно после его провозглашения, является окончательным и
обжалованию не подлежит.
7. Согласно части первой статьи 84 Закона о Конституционном
Суде Российской Федерации настоящее Постановление подлежит
опубликованию в "Российской газете".
Председатель Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д. ЗОРЬКИН
Секретарь Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.Д. РУДКИН
|
