КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 16 апреля 1993 г. No. 7-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ ОБЖАЛОВАНИЯ
РАБОТНИКАМИ ПРОКУРАТУРЫ УВОЛЬНЕНИЙ И НАЛОЖЕНИЯ НА
НИХ ДИСЦИПЛИНАРНЫХ ВЗЫСКАНИЙ, СЛОЖИВШЕЙСЯ В РЕЗУЛЬТАТЕ
ПРИМЕНЕНИЯ СТАТЬИ 218 КОДЕКСА ЗАКОНОВ О ТРУДЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ, СТАТЬИ 40 ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ
17 ЯНВАРЯ 1992 ГОДА "О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
И СТАТЬИ 23 ПОЛОЖЕНИЯ О ПООЩРЕНИЯХ И ДИСЦИПЛИНАРНОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПРОКУРОРОВ И СЛЕДОВАТЕЛЕЙ ОРГАНОВ
ПРОКУРАТУРЫ СССР, УТВЕРЖДЕННОГО УКАЗОМ
ПРЕЗИДИУМА ВЕРХОВНОГО СОВЕТА СССР
ОТ 17 ФЕВРАЛЯ 1984 Г. No. 10813-X
Конституционный Суд Российской Федерации в составе
председателя В.Д. Зорькина, судей Э.М. Аметистова,
Н.Т. Ведерникова, Г.А. Гаджиева, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника,
Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева
с участием граждан Российской Федерации В.А. Молочкова,
С.Н. Овчинниковой, Р.В. Чистоходовой, подавших индивидуальные
жалобы в Конституционный Суд Российской Федерации; представителя
Прокуратуры Российской Федерации М.М. Орлова,
руководствуясь частью первой статьи 165 и статьей 165(1)
Конституции Российской Федерации, пунктом 2 части второй статьи 1,
частью четвертой статьи 41, статьей 66 Закона о Конституционном
Суде Российской Федерации,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке
конституционности правоприменительной практики обжалования
работниками прокуратуры увольнений и наложения на них
дисциплинарных взысканий, сложившейся в результате применения
статьи 218 Кодекса законов о труде Российской Федерации, статьи 40
Закона Российской Федерации от 17 января 1992 года "О Прокуратуре
Российской Федерации" и статьи 23 Положения о поощрениях и
дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов
Прокуратуры СССР, утвержденного Указом Президиума Верховного
Совета СССР от 17 февраля 1984 г. No. 10813-X.
Поводом к рассмотрению дела согласно части первой статьи 67
Закона о Конституционном Суде Российской Федерации явились
индивидуальные жалобы Т.Х. Гдляна и Н.В. Иванова, С.И. Илиджевой,
Н.П. Канищевой, А.Е. Кириенко, В.А. Молочкова, С.Н. Овчинниковой,
Р.В. Чистоходовой, В.Г. Ялового, в которых содержится требование
признать обыкновение правоприменительной практики, сложившееся в
результате применения указанных нормативных актов, не
соответствующим Конституции Российской Федерации.
Заслушав выступление судьи - докладчика В.И. Олейника,
объяснения сторон, заключения экспертов, изучив представленные
документы, Конституционный Суд Российской Федерации,
руководствуясь частью четвертой статьи 1 и статьей 32 Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации, установил:
Заявители Т.Х. Гдлян, Н.В. Иванов, С.И. Илиджева,
Н.П. Канищева, А.Е. Кириенко, В.А. Молочков, С.Н. Овчинникова,
В.Г. Яловой - бывшие работники органов Прокуратуры СССР,
Р.В. Чистоходова - работник прокуратуры города Сыктывкара обжалуют
в Конституционный Суд ограничение их конституционного права на
судебную защиту в связи с наложением на них прокурорами областей,
краев Российской Федерации и Генеральным прокурором СССР
дисциплинарных взысканий, в том числе увольнений.
Заявители были привлечены к дисциплинарной ответственности или
уволены из органов прокуратуры на основании статьи 47 Закона СССР
от 30 ноября 1979 года "О Прокуратуре СССР" и статьи 23 Положения
о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и
следователей органов Прокуратуры СССР, утвержденного Указом
Президиума Верховного Совета СССР от 17 февраля 1984 года. В
соответствии с Постановлением Верховного Совета РСФСР от
12 декабря 1991 года "О ратификации Соглашения о создании
Содружества Независимых Государств" указанное Положение действует
на территории Российской Федерации, поскольку новое Положение о
прохождении службы в органах прокуратуры Российской Федерации,
принятие которого предусмотрено частью первой статьи 40 Закона
Российской Федерации от 17 января 1992 года "О Прокуратуре
Российской Федерации", не утверждено.
Т.Х. Гдлян и Н.В. Иванов - следователи по особо важным делам
при Генеральном прокуроре СССР 19 апреля 1990 года уволены из
органов прокуратуры за грубые нарушения социалистической
законности при расследовании уголовных дел и совершение порочащих
поступков, несовместимых с работой в органах прокуратуры.
С.И. Илиджева - следователь Прокуратуры Ленинградского района
Краснодарского края 21 августа 1991 года уволена из органов
прокуратуры за недобросовестное отношение к исполнению служебных
обязанностей и невыполнение указаний прокурора.
Н.П. Канищева - следователь Прокуратуры Тугуро-Чумиканского
района Хабаровского края 20 октября 1988 года уволена за
совершение порочащего поступка (при приеме на работу в органы
прокуратуры скрыла судимость мужа).
А.Е. Кириенко - прокурор Аннинского района Воронежской области
9 ноября 1987 года уволен за совершение порочащего поступка
(допустил нарушение при списании служебной автомашины "Жигули").
В.А. Молочков - следователь Чарской транспортной прокуратуры
Байкало-Амурской транспортной прокуратуры 14 января 1985 года
уволен ввиду несоответствия занимаемой должности.
С.Н. Овчинникова - старший помощник прокурора Ленинского
района города Кирова 5 октября 1992 года уволена за совершение
порочащего поступка.
Р.В. Чистоходова - старший помощник прокурора города
Сыктывкара в 1991 году дважды привлекалась к дисциплинарной
ответственности и лишалась премий (за отказ перейти на другой
участок работы).
В.Г. Яловой - помощник прокурора города Нижневартовска
Тюменской области неоднократно привлекался к дисциплинарной
ответственности и 2 ноября 1989 года уволен за нарушение
обязанностей по службе.
Все заявители с момента увольнения и до настоящего времени
обращались за защитой своих трудовых прав в порядке подчиненности
к руководителям Прокуратуры Российской Федерации, а также бывшей
Прокуратуры Союза ССР, в том числе к Генеральному прокурору СССР,
но им отказано в удовлетворении жалоб.
В.А. Молочков и С.Н. Овчинникова обращались с исковыми
заявлениями о восстановлении на работе в народные суды, но в
приеме заявлений им было отказано на том основании, что вопросы
увольнения работников прокуратуры должны рассматриваться не в
судебном порядке в соответствии с нормами трудового
законодательства Российской Федерации, а вышестоящими в порядке
подчиненности должностными лицами органов прокуратуры. Остальные
заявители показали в заседании Конституционного Суда, что также
обращались в суд за защитой своих трудовых прав, однако им по тем
же основаниям не была предоставлена возможность подать исковые
заявления.
Заявители полагают, что установленный порядок обжалования
дисциплинарных взысканий и увольнений лишь в порядке
подчиненности - в вышестоящий орган прокуратуры - лишает
прокурорских работников как граждан Российской Федерации
конституционного права на судебную защиту, в том числе судебную
защиту конституционного права на труд.
Народные суды, отказывая бывшим работникам прокуратуры в
приеме исковых заявлений о восстановлении на работе,
руководствовались статьей 47 Закона СССР "О Прокуратуре СССР",
которой соответствует статья 40 ныне действующего Закона
Российской Федерации "О Прокуратуре Российской Федерации", а также
статьей 23 Положения о поощрениях и дисциплинарной ответственности
прокуроров и следователей органов Прокуратуры СССР и статьей 220
Кодекса законов о труде РСФСР в редакции Указа Президиума
Верховного Совета РСФСР от 23 июля 1974 года, исходившей из
наличия перечней категорий работников, трудовые споры которых по
вопросам увольнения и наложения дисциплинарных взысканий
разрешались вышестоящими в порядке подчиненности органами. Пункт 6
перечня No. 1 относил к этой категории работников прокуроров, их
заместителей, помощников и следователей.
Законом Российской Федерации от 25 сентября 1992 года
"О внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о труде
РСФСР" была изменена глава XIV "Трудовые споры" Кодекса законов о
труде. Статья 218 КЗоТ в новой редакции предусматривает, что
особенности рассмотрения трудовых споров прокуроров, их
заместителей и помощников, касающихся увольнения и наложения
дисциплинарных взысканий, устанавливаются законодательством
Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации.
Таким образом, в отношении данной категории работников продолжало
действовать изъятие из общего порядка рассмотрения трудовых
споров.
Ни в Законе Российской Федерации "О Прокуратуре Российской
Федерации", ни в Положении о поощрениях и дисциплинарной
ответственности прокуроров и следователей органов Прокуратуры СССР
нет прямого указания на то, что трудовые споры этих категорий лиц
судам не подведомственны. Однако на основании трудового
законодательства сложилась правоприменительная практика, согласно
которой суды отказывают в рассмотрении заявлений прокурорских
работников о нарушении их трудовых прав.
Данное обыкновение правоприменительной практики сохранилось и
после принятия 22 ноября 1991 года Декларации прав и свобод
человека и гражданина и соответствующего изменения Конституции
Российской Федерации, согласно которым каждому гарантируется
судебная защита его прав и свобод (статья 32 Декларации и статья
63 Конституции). Сложившаяся практика отказа в судебном
рассмотрении трудовых споров работников прокуратуры противоречит
закрепленному в этих нормах конституционному праву на судебную
защиту. Суды, отказывая в приеме заявлений работников прокуратуры,
не применяли статью 63 Конституции Российской Федерации, тогда как
исходя из смысла данной статьи она должна применяться
непосредственно.
Практика судов, отказывающих в принятии заявлений прокуроров,
их заместителей, помощников и следователей прокуратуры о защите их
трудовых прав, является следствием истолкования судами без учета
изменений, внесенных в Конституцию Российской Федерации, статьи 47
Закона СССР "О Прокуратуре СССР", статьи 40 Закона Российской
Федерации "О Прокуратуре Российской Федерации" и статьи 23
Положения о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров
и следователей органов Прокуратуры СССР, что создает обыкновение,
не соответствующее Конституции.
Статья 34 Конституции устанавливает, что государство
гарантирует гражданам равенство прав и свобод независимо от расы,
национальности, языка, социального происхождения, имущественного и
должностного положения, отношения к религии, убеждений,
принадлежности к общественным объединениям, а также других
обстоятельств. Это относится и к праву на судебную защиту.
Ограничение на основании закона прав и свобод человека и
гражданина, возможность которого предусмотрена в статье 33
Конституции, допускается в целях защиты конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных интересов других людей в
демократическом обществе и, следовательно, неприменимо к
осуществлению лицом права на судебную защиту.
В соответствии со статьей 48 Конституции Российской Федерации
"требования, предъявляемые к кандидату на должность
государственного служащего, обусловливаются исключительно
характером должностных обязанностей". Однако характер должностных
обязанностей работников прокуратуры не может быть основанием для
какой-либо их дискриминации в области конституционных прав, в
частности для ограничения права на судебную защиту.
Правоприменительная практика, в результате которой работники
прокуратуры лишены права на судебную защиту, ведет к нарушению
предусмотренного статьей 53 Конституции равного права на труд,
поскольку другим категориям работников обеспечивается судебная
защита в трудовых правоотношениях без каких-либо ограничений.
Таким образом, суды, разрешая трудовые споры работников
прокуратуры, применяли статьи 220 КЗоТ РСФСР и 218 КЗоТ Российской
Федерации, не подлежащие применению по смыслу Конституции
Российской Федерации.
Сложившееся обыкновение правоприменительной практики находится
также в противоречии с общепризнанными международными стандартами
и нормами, относящимися к правам человека, которые согласно статье
32 Конституции Российской Федерации имеют преимущество перед
законами Российской Федерации и непосредственно порождают права и
обязанности граждан.
Статья 8 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря
1948 года предусматривает право каждого человека на эффективное
восстановление в правах компетентными национальными судами в
случае нарушения его основных прав, предоставленных ему
Конституцией или законом. В части первой статьи 14 Международного
пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 года,
ратифицированного Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября
1973 года, закреплено право каждого при определении его прав и
обязанностей на справедливое и публичное разбирательство дела
компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на
основании закона. Статья 7 Декларации и статья 26 Пакта
устанавливают право на равную защиту закона без какой-либо
дискриминации.
Статья 4 Международного пакта об экономических, социальных и
культурных правах от 19 декабря 1966 года, ратифицированного
Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 года,
закрепляет положение о том, что государство может устанавливать
ограничения прав только на основе закона "постольку, поскольку
это совместимо с природой указанных прав, и исключительно с целью
способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе".
Ограничение права работников прокуратуры на судебную защиту на
основании статьи 23 Положения о поощрениях и дисциплинарной
ответственности прокуроров и следователей органов Прокуратуры СССР
не соответствует указанным условиям.
На основании изложенного и руководствуясь пунктами 2, 3, 4
части первой статьи 66, пунктом 2 части первой статьи 71 Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд
Российской Федерации
п о с т а н о в и л:
1. Признать обыкновение правоприменительной практики,
сложившееся в результате применения статьи 218 Кодекса законов о
труде Российской Федерации, статьи 40 Закона Российской Федерации
от 17 января 1992 года "О Прокуратуре Российской Федерации" и
статьи 23 Положения о поощрениях и дисциплинарной ответственности
прокуроров и следователей органов Прокуратуры СССР, утвержденного
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 17 февраля 1984 г.
No. 10813-X, не соответствующим Конституции Российской Федерации,
а именно части второй статьи 33, части первой статьи 34, статье
48, части первой статьи 53, части первой статьи 63.
2. Согласно части второй статьи 73 Закона о Конституционном
Суде Российской Федерации настоящее Постановление является
основанием для проверки в установленном порядке оспариваемых
решений. Согласно части третьей той же статьи нарушение
конституционного права на судебную защиту должно быть устранено и
данное право должно быть защищено судом, если для этого не имеется
иных препятствий, кроме устраненных настоящим Постановлением.
3. Согласно части четвертой статьи 73 Закона о Конституционном
Суде Российской Федерации Верховному Совету Российской Федерации
надлежит изучить вопрос о необходимости изменения статьи 218
Кодекса законов о труде Российской Федерации, части первой статьи
40 Закона Российской Федерации "О Прокуратуре Российской
Федерации" и признания утратившей силу статьи 23 Положения о
поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и
следователей органов Прокуратуры СССР, утвержденного Указом
Президиума Верховного Совета СССР от 17 февраля 1984 года, как не
соответствующих Конституции Российской Федерации.
4. Согласно статьям 49 и 50 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации настоящее Постановление вступает в силу
немедленно после его провозглашения, является окончательным и
обжалованию не подлежит.
5. Согласно части первой статьи 84 Закона о Конституционном
Суде Российской Федерации настоящее Постановление подлежит
опубликованию в "Ведомостях Съезда народных депутатов Российской
Федерации и Верховного Совета Российской Федерации" не позднее чем
в семидневный срок после его изложения, а также в "Российской
газете".
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д. ЗОРЬКИН
За секретаря
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.И. ОЛЕЙНИК
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ Т.Г. МОРЩАКОВОЙ ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ
КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ
ОБЖАЛОВАНИЯ РАБОТНИКАМИ ПРОКУРАТУРЫ НАЛОЖЕННЫХ НА
НИХ ДИСЦИПЛИНАРНЫХ ВЗЫСКАНИЙ, СЛОЖИВШЕЙСЯ В РЕЗУЛЬТАТЕ
ПРИМЕНЕНИЯ СТАТЬИ 218 КОДЕКСА ЗАКОНОВ О ТРУДЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ, СТАТЬИ 40 ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 17 ЯНВАРЯ 1992 ГОДА "О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ" И СТАТЬИ 23 ПОЛОЖЕНИЯ О ПООЩРЕНИЯХ И
ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПРОКУРОРОВ И
СЛЕДОВАТЕЛЕЙ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ СССР,
УТВЕРЖДЕННОГО УКАЗОМ ПРЕЗИДИУМА ВЕРХОВНОГО СОВЕТА СССР
ОТ 17 ФЕВРАЛЯ 1984 Г. No. 10813-X
Поводом к рассмотрению дела в соответствии с частью первой
статьи 67 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации
послужили индивидуальные жалобы ряда работников прокуратуры на
одно и то же обыкновение правоприменительной практики, что
явилось согласно части седьмой статьи 41 Закона о Конституционном
Суде основанием для соединения указанных жалоб в одном
производстве. При этом наряду с другими в качестве индивидуальной
жалобы было рассмотрено также имеющееся в деле обращение на имя
председателя Конституционного Суда, поступившее от Т.Х. Гдляна и
Н.В. Иванова. Это обращение не является индивидуальной жалобой в
смысле Закона о Конституционном Суде Российской Федерации. Оно не
отвечает по содержанию и форме требованиям, предусмотренным частью
первой статьи 37, пунктами 1 - 5, 9, 11 - 13, 16, 18 части второй,
а также частями четвертой и пятой статьи 67 Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации. В частности, обращение
является совместным - подано одновременно от имени двух лиц,
оплачено государственной пошлиной только одним из заявителей -
Н.В. Ивановым и в размере, предусмотренном для одной
индивидуальной жалобы. В обращении указанных лиц в Конституционный
Суд нет реквизитов, обязательных для документа. Не приведены даже
данные о местожительстве заявителей, необходимые для того, чтобы
индивидуальному жалобщику можно было указать на необходимость
исправления недостатков его жалобы, а также сообщить о результате
ее предварительного изучения или назначения по ней судебного
заседания.
Согласно Закону о Конституционном Суде обращение Т.Х. Гдляна и
Н.В. Иванова не может быть признано индивидуальной жалобой,
исходящей от надлежащего субъекта и поданной в установленной
законом форме. Указанные отступления от требований к содержанию и
форме индивидуальной жалобы являются согласно п. 2 и 12 части
первой статьи 69 Закона о Конституционном Суде основанием для
отказа в рассмотрении индивидуальной жалобы Конституционным Судом.
В соответствии с частью 2 статьи 69 Закона о Конституционном Суде
в случаях, когда основания для отказа в рассмотрении установлены
после начала рассмотрения дела в заседании Конституционного Суда,
суд принимает решение о прекращении дела. Это относится и к
рассмотрению в одном производстве нескольких индивидуальных жалоб
в отношении одного и того же обыкновения правоприменительной
практики. Каждая из рассматриваемых жалоб должна по содержанию и
форме отвечать требованиям закона, и суд не вправе допустить
какие-либо изъятия из этих требований ни для одной из них.
Иное означало бы, что Конституционный Суд может и без
индивидуальной жалобы рассмотреть вопрос о нарушении основных прав
граждан в связи с не соответствующим Конституции обыкновением
правоприменительной практики, что не согласуется с положениями
части первой статьи 73 Закона о Конституционном Суде, в силу
которой его решение распространяется только на правоотношения,
указанные в индивидуальной жалобе, а также с п. 1 части первой
статьи 72 данного Закона, предоставляющей Конституционному Суду
право распространить на другие дела по индивидуальным жалобам
ранее состоявшиеся решения в случаях, когда индивидуальный
жалобщик заявляет аналогичное требование по тому же обыкновению
правоприменительной практики, конституционность которой ранее уже
проверялась судом. Последнее положение служит достаточной
гарантией защиты конституционных прав тех индивидуальных
жалобщиков, которые к моменту рассмотрения дела об обыкновении
правоприменительной практики, затрагивающем также и их права, не
оформили надлежащим образом свое обращение в Конституционный Суд.
На основании изложенного и руководствуясь п. п. 2 и 12 части
первой и частью второй статьи 69 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации, считаю, что дело по обращению Т.Х. Гдляна и
Н.В. Иванова при проверке в данном судебном заседании
конституционности правоприменительной практики обжалования
работниками прокуратуры наложенных на них дисциплинарных взысканий
не подлежит рассмотрению и должно быть прекращено.
|
