КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 23 марта 1993 г. No. З-1
О СООТВЕТСТВИИ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ДЕЙСТВИЙ И РЕШЕНИЙ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Б.Н. ЕЛЬЦИНА, СВЯЗАННЫХ С ЕГО ОБРАЩЕНИЕМ
К ГРАЖДАНАМ РОССИИ 20 МАРТА 1993 ГОДА
Конституционный Суд Российской Федерации в составе
Председателя В.Д. Зорькина, заместителя Председателя Н.В. Витрука,
секретаря Ю.Д. Рудкина, судей Э.М. Аметистова, Н.Т. Ведерникова,
Г.А. Гаджиева, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника,
Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева рассмотрел в судебном
заседании действия и решения Президента Российской Федерации,
связанные с его Обращением к гражданам России 20 марта 1993 года.
Поводом к даче настоящего Заключения в соответствии с частью
первой статьи 75 Закона о Конституционном Суде Российской
Федерации явились письменные предложения судей Конституционного
Суда Российской Федерации Г.А. Гаджиева и В.О. Лучина, а также
запрос Верховного Совета Российской Федерации.
Руководствуясь статьей 165.1 Конституции Российской Федерации,
пунктом 3 части второй и частью четвертой статьи 1 и статьями 74,
77 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,
Конституционный Суд Российской Федерации установил:
20 марта 1993 года Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин
выступил по телевидению с Обращением к гражданам России и объявил
о введении "особого порядка управления до преодоления кризиса
власти". В названном Обращении Президент Российской Федерации
сообщил о своих оценках ситуации в стране, итогах восьмого
(внеочередного) Съезда народных депутатов Российской Федерации, а
также о том, какие решения Президент принял или намерен принять.
Конституционный Суд разделяет высказанную в Обращении тревогу
Президента за судьбу страны, за сохранение единства и целостности
Российской Федерации, межнационального согласия. Конституционный
Суд поддерживает поставленные в Обращении цели: преодолеть кризис
власти, продолжить курс политических и экономических реформ и
коренных преобразований в обществе, гарантировать соблюдение прав
и свобод человека в полном объеме, свободу массовой информации,
обеспечить общественный порядок, осуществить меры по усилению
социальной защиты населения, развитию предпринимательства, борьбе
с инфляцией и коррупцией.
Конституционный Суд солидарен с выраженным Президентом
стремлением обеспечить соблюдение основ конституционного строя
России, прежде всего народовластия, федерализма, разделения
властей, действовать в строгом соответствии с Федеративным
договором. Это отмечалось и в послании Конституционного Суда
Российской Федерации Верховному Совету Российской Федерации
"О состоянии конституционной законности в Российской Федерации".
Конституционный Суд выразил серьезную озабоченность нарушением
принципа разделения властей, конфронтацией законодательной и
исполнительной властей, призвал к поиску конституционных средств и
способов выхода из кризиса власти. В послании Конституционного
Суда подчеркивалось, что положение усугубляется односторонним
толкованием части второй статьи 104 Конституции Российской
Федерации о правомочности Съезда народных депутатов принять к
своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению
Российской Федерации. Это касается и аналогичного положения
пункта 26 части первой статьи 109 Конституции о полномочиях
Верховного Совета. Указанные конституционные нормы, как отмечалось
в послании, должны рассматриваться во взаимосвязи с положениями
статьей 1, 3, 72, 81.1 - 81.5 и других статей Конституции,
гарантирующими принцип разделения властей.
Провозглашенные в Обращении Президента цели вытекают из
действующей Конституции Российской Федерации. В то же время
некоторые действия и решения Президента, направленные на
достижение этих целей, требуют проверки Конституционным Судом с
точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации.
Президент объявил о принятом им решении, а именно о том, что
он подписал Указ об особом порядке управления до преодоления
кризиса власти. Конституцией и законодательством Российской
Федерации не предусмотрена возможность введения особого порядка
управления. Особые формы управления могут быть введены лишь в
условиях чрезвычайного положения на основаниях и в порядке,
предусмотренных законом.
Президент подтвердил в Обращении свою обязанность обеспечить
соблюдение основ конституционного строя. Однако избранные им
средства противоречат этой цели. По его мнению, сотрудничество с
федеральными органами законодательной власти и ныне действующим
депутатским корпусом невозможно.
Заверяя, что работа представительных органов власти России
не приостанавливается, Президент вместе с тем объявил об изменении
закрепленного Конституцией разграничения компетенции между
федеральными органами власти.
Заявление Президента о том, что в условиях особого порядка
управления не имеют юридической силы любые решения органов и
должностных лиц, которые направлены на отмену и приостановление
указов и распоряжений Президента и постановлений Правительства,
означает ограничение полномочий органов представительной и
судебной власти. Реализация данного положения делает невозможным
осуществление Верховным Советом Российской Федерации части его
контрольных функций, а Конституционным Судом - ряда его полномочий
по защите конституционного строя. Это ведет к отказу от
закрепленного Конституцией верховенства закона, устанавливает
приоритет указов Президента, в результате чего ограничиваются
полномочия Верховного Совета Российской Федерации по обеспечению
единства законодательного регулирования. По существу, разрушается
принцип разделения властей.
В Обращении Президент объявил о своем решении назначить на
25 апреля 1993 года голосование о доверии Президенту и
вице-президенту Российской Федерации. Желаемое Президентом
голосование может быть назначено. Однако вынесение вотума доверия
Президенту не должно означать устранения других органов
государственной власти. Поэтому выдвинутое в Обращении положение,
что голосование решит вопрос, кому руководить страной - Президенту
или Съезду народных депутатов, недопустимо.
Президент предусмотрел провести одновременное голосование о
доверии Президенту и вице-президенту, о проекте новой Конституции
Российской Федерации и проекте закона о выборах федерального
парламента. Вынесение Президентом названных законопроектов на
всенародное голосование противоречит статье 5, части пятой
статьи 104 Конституции Российской Федерации и Закону РСФСР
от 16 октября 1990 года "О референдуме РСФСР".
Президент решил, что выносимые им на всенародное одобрение
проекты Конституции и закона о выборах вступают в силу, если
граждане России поддержат Президента и вице-президента. Тем самым
граждане будут поставлены перед необходимостью на три
самостоятельных вопроса дать только один ответ: "за" или "против".
Это ограничивает свободу волеизъявления граждан и противоречит
статье 28 Закона РСФСР "О референдуме РСФСР", устанавливающей, что
в случае проведения всенародного голосования по проектам различных
решений все проекты голосуются отдельно и независимо друг от
друга. Введение особого порядка управления означает нарушение
установленного Федеративным договором разграничения предметов
ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
Решение Президента о том, что главы исполнительной власти и
правительства субъектов Российской Федерации подотчетны
непосредственно Президенту и Правительству России, а их
полномочия "не могут быть прекращены без решения Президента
Российской Федерации", - явное вмешательство в компетенцию
субъектов Российской Федерации. Это противоречит части третьей
статьи 81.5, статье 132.2 Конституции Российской Федерации, а
также Федеративному договору. Кроме того, следует учитывать, что
главы администраций подотчетны также соответствующим Советам
народных депутатов. Это предусмотрено статьей 136.4 Конституции
Российской Федерации и статьей 35 Закона Российской Федерации
от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных
депутатов и краевой, областной администрации".
Заключая Федеративный договор, все субъекты Российской
Федерации пришли к согласию, что установленное им разграничение
предметов ведения и полномочий не может быть изменено в
одностороннем порядке и производится по согласованию с
республиками в составе Российской Федерации, краями, областями,
другими субъектами Российской Федерации в лице их Советов народных
депутатов. Решение Президента означает одностороннее изменение
Федеративного договора, что создает реальную угрозу целостности
Российской Федерации.
Исходя из изложенного и на основании статьи 165.1 Конституции
Российской Федерации, статьей 74 и 79 Закона о Конституционном
Суде Российской Федерации, Конституционный Суд пришел к
з а к л ю ч е н и ю:
Обращение Президента Российской Федерации к гражданам России
20 марта 1993 года, в котором он обнародовал свои действия и
решения по введению в стране особого порядка управления до
преодоления кризиса власти, в ряде своих положений, отмеченных
выше, не соответствует частям первой и второй статьи 1, части
первой статьи 3, части второй статьи 4, статье 5, части третьей
статьи 81.5, части пятой статьи 104, статьям 132.2, 136.4
Конституции Российской Федерации, а также Федеративному договору
(статье VII Договора о разграничении предметов ведения и
полномочий между федеральными органами государственной власти
Российской Федерации и органами власти суверенных республик в
составе Российской Федерации).
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д. ЗОРЬКИН
Секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.Д. РУДКИН
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Э.М. АМЕТИСТОВА В СВЯЗИ С ЗАКЛЮЧЕНИЕМ КОНСТИТУЦИОННОГО
СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О СООТВЕТСТВИИ КОНСТИТУЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ДЕЙСТВИЙ И РЕШЕНИЙ ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Б.Н.ЕЛЬЦИНА, СВЯЗАННЫХ
С ЕГО ОБРАЩЕНИЕМ К ГРАЖДАНАМ РОССИИ
20 МАРТА 1993 ГОДА
20 марта 1993 года в 21.30 по московскому времени Президент
Российской Федерации Б.Н. Ельцин выступил по телевидению с
Обращением к гражданам России, в котором, среди прочего, изложил
основные положения Указа об особом порядке управления до
преодоления кризиса власти.
21 марта 1993 года в 2.30 Конституционный Суд Российской
Федерации приступил к рассмотрению дела о соответствии Конституции
Российской Федерации действий и решений Президента Российской
Федерации Б.Н. Ельцина, связанных с его Обращением к гражданам
России 20 марта 1993 года, а 23 марта того же года дал заключение
по рассмотренному делу. Поводом к даче заключения явились
письменные предложения судей Конституционного Суда Г.А. Гаджиева и
В.О. Лучина, а также запрос Верховного Совета Российской
Федерации.
При этом в связи с упомянутым делом и в ходе его рассмотрения
был допущен ряд существенных нарушений Конституции Российской
Федерации и Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,
которые излагаются ниже.
1. В Обращении Президента к гражданам России содержится оценка
текущей политической ситуации в стране и излагаются меры, которые
предполагается принять для обеспечения дальнейшего продвижения
преобразований в политической, экономической и социальной сферах
посредством издания указа об особом порядке управления до
преодоления кризиса власти. Таким образом, по своему содержанию и
целям Обращение является политической декларацией о намерениях.
Приняв к рассмотрению указанное Обращение и дав свое заключение по
нему, Конституционный Суд нарушил часть третью статьи 1 Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации, согласно которой
Конституционный Суд не рассматривает политические вопросы.
По этому же основанию был нарушен пункт 3 части первой
статьи 77 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,
устанавливающий, что Конституционный Суд отказывает в рассмотрении
запроса о даче заключения в случае, если запрос касается
политического вопроса.
2. Непосредственно после телевизионного выступления Президента
Российской Федерации Председатель Конституционного Суда от имени
судей Конституционного Суда выступил на пресс-конференции в здании
Верховного Совета Российской Федерации с изложением мнения
относительно Обращения Президента. Затем он повторил свое
выступление в 0.30 21 марта 1993 года по Центральному телевидению.
Из содержания этих выступлений следовало, что Председатель и судьи
Конституционного Суда предварительно изучали и обсуждали на своих
совещаниях указанное Обращение и их мнение основано на результатах
этого анализа. В третий раз Председатель Конституционного Суда
высказал мнение по поводу Обращения Президента в своем выступлении
в Верховном Совете Российской Федерации уже в ходе рассмотрения
дела об Обращении Президента в Конституционном Суде. Фактами этих
выступлений была нарушена часть третья статьи 20 Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации, в соответствии с
которой судья не имеет права где-либо, кроме заседания
Конституционного Суда, публично высказывать свое мнение о вопросе,
изучаемом или принятом к рассмотрению Конституционным Судом, до
принятия им решения по данному вопросу.
Закон о Конституционном Суде Российской Федерации придает
столь важное значение этому правилу, что его нарушение может,
согласно пункту 4 части первой статьи 18 Закона, служить
основанием для приостановления полномочий судьи.
3. Участие Председателя Конституционного Суда совместно с
другими высшими должностными лицами Российской Федерации в
пресс-конференции 20 марта и в передаче по телевидению 21 марта, а
также его выступление в Верховном Совете Российской Федерации были
вызваны политическим заявлением Президента, являлись реакцией на
это заявление, содержали кроме выражения мнений по юридическим
вопросам ряд политических оценок и призывов, носили характер
участия в политическом мероприятии. А это противоречит части
третьей статьи 14 Закона о Конституционном Суде Российской
Федерации, которая запрещает судье Конституционного Суда
участвовать в политических акциях.
4. Высказав заранее свою позицию и категорические оценки
действий и решений Президента от имени судей Конституционного
Суда, Председатель Конституционного Суда тем самым выразил свою
заинтересованность, как и заинтересованность судей, от имени
которых он выступал, в достижении определенных результатов
рассмотрения дела. В соответствии с частью третьей статьи 27
Закона о Конституционном Суде Российской Федерации судья обязан
заявить самоотвод и подлежит по его просьбе освобождению от
участия в рассмотрении вопроса в случае, если его объективность
может вызвать сомнения вследствие его прямой или косвенной
заинтересованности в исходе рассмотрения. Таких самоотводов,
однако, заявлено не было.
5. Конституционный Суд дал свое заключение на основании двух
материалов - фонограммы телевизионного выступления Президента и
документа, представленного судьям как проект указа Президента
Российской Федерации об особом порядке управления до преодоления
кризиса власти. При этом не были установлены аутентичность обоих
материалов, источник происхождения материала, представленного как
проект указа, и другие данные, необходимые для приобщения
документов к делу в соответствии с правилами конституционного
судопроизводства, установленными, в частности, пунктом 4 части
второй статьи 75 Закона о Конституционном Суде Российской
Федерации, согласно которому в запросе о даче заключения должны
быть указаны точное наименование, номер, дата принятия и иные
данные, необходимые для однозначного определения нормативного
акта. После опубликования Указа Президента Российской Федерации от
20 марта 1993 г. No. 379 "О деятельности исполнительных органов до
преодоления кризиса власти" выяснилось, что материал,
рассматривавшийся Конституционным Судом в качестве проекта этого
акта, не только по названию, но и по содержанию отличается от
опубликованного Указа. Таким образом, Конституционный Суд
фактически рассматривал и дал свое заключение в значительной мере
на основе непринятого нормативного акта, что является нарушением
части шестой статьи 32 Закона о Конституционном Суде Российской
Федерации, запрещающей Суду высказывать суждения о
конституционности несовершенных действий.
6. Участники заседания Конституционного Суда по
рассматриваемому делу не были своевременно уведомлены о заседании,
им не были направлены в установленный срок соответствующие
документы, чем была нарушена часть четвертая статьи 36 Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации, которая требует, чтобы
уведомления о заседании Конституционного Суда, повестка дня
заседания или ее проект, копии рассматриваемых документов были
направлены участникам заседания не позднее чем за десять дней до
начала заседания. Аналогичное нарушение имело место в отношении
судей Конституционного Суда, поскольку согласно части седьмой
статьи 41 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации
уведомления о заседании Конституционного Суда, повестка дня
заседания или ее проект, проекты постановлений, заключений и иных
решений, а при необходимости и иные документы вручаются судьям
Конституционного Суда не позднее чем за десять дней до начала
заседания.
7. Правовой статус лиц, вызванных в заседание Конституционного
Суда, не был четко определен Судом, однако характер вопросов,
задававшихся судьями этим лицам (установление фактов и
обстоятельств, известных им по делу), позволяет отнести их к
категории свидетелей. Но в этом случае они должны были бы дать
присягу, обязуясь изложить Конституционному Суду все известное им
по делу, ничего не утаивая и не прибавляя. Это требование,
установленное частью третьей статьи 39 Закона о Конституционном
Суде Российской Федерации, Суд не выполнил, а следовательно,
нарушил указанное положение Закона.
8. В соответствии с пунктом 1 части первой статьи 74 Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации, которой
руководствовался Суд, принимая свое решение по рассматриваемому
делу, Конституционный Суд дает заключения о соответствии
Конституции Российской Федерации действий и решений Президента
Российской Федерации, а также прочих должностных лиц Российской
Федерации и республик в ее составе, если согласно Конституции
неконституционность их действий и решений служит основанием для их
отрешения от должности или приведения в действие иного
специального механизма их ответственности. Это означает, что,
установив факт неконституционности действий и решений Президента,
Конституционный Суд далее обязан был решить, является ли степень
такой неконституционности достаточной для того, чтобы служить
основанием для отрешения Президента от должности или приведения в
действие иного специального механизма его ответственности. Суд,
однако, не поставил и не дал ответа на этот вопрос в своем
заключении и, следовательно, лишился права дать самое заключение.
Дача Конституционным Судом заключения о соответствии Конституции
Российской Федерации действий и решений Президента Российской
Федерации без выполнения Судом вышеуказанного условия означает
нарушение им не только пункта 1 части первой статьи 74 Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации, но и части третьей
статьи 165.1 Конституции Российской Федерации, которая
устанавливает, что Конституционный Суд дает заключение о наличии
оснований для отрешения от должности соответствующего федерального
должностного лица.
9. Часть третья статьи 74 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации устанавливает, что Конституционному Суду
запрещается давать заключения по вопросам, которые могут быть
предметом рассмотрения в его заседании по делу о конституционности
нормативного акта или обыкновения правоприменительной практики.
Однако в заключении Конституционного Суда по рассматриваемому делу
исследован ряд вопросов, которые также содержатся в Указе
Президента Российской Федерации от 20 марта 1993 года
"О деятельности исполнительных органов до преодоления кризиса
власти", опубликованного 24 марта того же года (голосование о
доверии, юридическая сила решений государственных органов и
должностных лиц, направленных на приостановление указов и
распоряжений Президента и др.). Поскольку этот Указ может стать
предметом рассмотрения в заседании Конституционного Суда по делу о
конституционности нормативного акта в соответствии с правилами
главы 2 раздела III Закона о Конституционном Суде Российской
Федерации, постольку Суд, дав свое заключение по соответствующим
вопросам, нарушил тем самым указанную норму Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации.
10. Отмеченные выше нарушения Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации не позволили обеспечить полноту и
всесторонность разбирательства дела о соответствии Конституции
Российской Федерации действий и решений Президента Российской
Федерации Б.Н. Ельцина, связанных с его Обращением к гражданам
России 20 марта 1993 года, как того требует часть вторая статьи 35
указанного Закона. Изложенные факты несоблюдения Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации приводят к выводу, что
при осуществлении производства по рассматриваемому делу
Конституционным Судом была существенно нарушена часть вторая
статьи 4 Конституции Российской Федерации, в соответствии с
которой государственные организации, должностные лица обязаны
соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы Российской
Федерации. Это в свою очередь позволяет констатировать, что
заключение Конституционного Суда Российской Федерации по данному
делу принято с нарушением статьи 184 Конституции Российской
Федерации, согласно которой все законы и иные акты государственных
органов Российской Федерации издаются на основе и в соответствии с
Конституцией Российской Федерации.
Все сказанное не позволяет мне как судье Конституционного Суда
Российской Федерации согласиться с заключением Конституционного
Суда Российской Федерации по существу рассматриваемого вопроса и
побуждает изложить свое особое мнение в соответствии со статьей 45
Закона о Конституционном Суде Российской Федерации и частью первой
статьи 66 Временного регламента Конституционного Суда Российской
Федерации.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. ВИТРУКА В СВЯЗИ С ЗАКЛЮЧЕНИЕМ КОНСТИТУЦИОННОГО
СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О СООТВЕТСТВИИ КОНСТИТУЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ДЕЙСТВИЙ И РЕШЕНИЙ ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Б.Н. ЕЛЬЦИНА, СВЯЗАННЫХ
С ЕГО ОБРАЩЕНИЕМ К ГРАЖДАНАМ РОССИИ
20 МАРТА 1993 ГОДА
1. Обращение Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина к
гражданам России 20 марта 1993 года представляет собой публичное
обращение к соотечественникам, в котором он дал оценку
экономической, политической, конституционно-правовой ситуации в
стране, сложившейся на основе решений восьмого (внеочередного)
Съезда народных депутатов Российской Федерации, а также сообщил о
тех мерах и решениях, которые он намерен принять и проводить в
жизнь.
Речь, следовательно, идет лишь об одном действии, которое
выразилось в публичном выступлении по телевидению в форме
обращения к соотечественникам. Поэтому нельзя говорить о проверке
конституционности "действий и решений" Президента Б.Н. Ельцина,
связанных с его Обращением к гражданам России 20 марта
1993 года. Предмет заключения Конституционного Суда должен быть
существенно ограничен.
2. Меры в виде решений и планов, о которых говорилось в
Обращении, не сопровождались какими-либо реальными действиями и
решениями Президента или подотчетных ему органов (не были
опубликованы даже упоминаемые в нем акты).
Публичное выступление Президента как высшего должностного лица
и главы исполнительной власти есть политическая акция, а не
юридический акт либо документ, которые могут быть оценены с точки
зрения их соответствия Конституции Российской Федерации. Поэтому
юридически некорректно высказывание Президента о намерениях
рассматривать в качестве предмета заключения Конституционного Суда
в специальной процедуре, предусмотренной Законом о Конституционном
Суде Российской Федерации.
3. Юридическая оценка намерений в действиях и решениях с точки
зрения действующего права, конечно, может быть дана, если иметь в
виду гипотетическое их осуществление, но сами намерения не могут
составлять объективную сторону какого-либо правонарушения, в том
числе конституционного. Содержанием объективной стороны состава
конституционного правонарушения должны выступать реальные действия
и поступки в виде издания нормативных актов, конкретных
распоряжений, мер, предпринятых органами исполнительной власти, и
т.д. Ничего из того, что позволяло бы судить о введении в стране
"особого порядка управления для преодоления кризиса власти",
предпринято не было. Президент имел право скорректировать (в том
числе с учетом конституционных принципов и норм) свои намерения в
виде конкретных действий и решений в соответствии с той реакцией,
которую вызвало его публичное выступление по телевидению 20 марта,
о чем и свидетельствовала ситуация последующих дней вплоть до
23 марта. В заключении Конституционного Суда Российской Федерации
от 23 марта 1993 года речь, по существу, идет об особом порядке
управления до преодоления кризиса власти как о реальном,
свершившемся факте. Однако доказательств этого не было и нет.
4. Необходима более глубокая юридическая оценка понятия
"особый порядок управления". Президент как глава исполнительной
власти имел право в рамках своей конституционной компетенции и
полномочий, предоставленных ему другими законами, в специфических
условиях переходного к рыночной экономике периода принять новые
программы выхода из экономического кризиса, перестроить систему
органов государственного управления, перераспределить полномочия
между ними и т.д., что в комплексе мер и означало бы переход к
особому порядку управления. В заключении Конституционного Суда
"особый порядок управления" жестко связан лишь с чрезвычайным
положением, против чего выступил сам Президент, обращаясь к
народу.
5. Процедура подготовки и вынесения решения по данному виду
конституционного судопроизводства не расписана в Законе о
Конституционном Суде Российской Федерации. Эти вопросы могли быть
решены в Регламенте Конституционного Суда, но к 23 марта с.г. он
еще не был принят. Отсюда неопределенность некоторых
процессуальных действий, имевших место в ходе заседания
Конституционного Суда. Например, так и не был решен вопрос,
ставившийся рядом судей, в каком качестве выступают вызванные и
опрошенные в заседании Конституционного Суда высшие должностные и
иные лица - как представители интересов Президента, свидетели либо
в ином качестве.
Не является юридически корректной и резолютивная формула
заключения Конституционного Суда Российской Федерации в силу того,
что в ней констатируется лишь несоответствие Конституции "ряда
положений" Обращения и не указаны те "действия и решения", которые
Конституции соответствуют. Таким образом, в оценке "действий и
решений" Президента допущен обвинительный уклон.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Т.Г. МОРЩАКОВОЙ В СВЯЗИ С ЗАКЛЮЧЕНИЕМ КОНСТИТУЦИОННОГО
СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О СООТВЕТСТВИИ КОНСТИТУЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ДЕЙСТВИЙ И РЕШЕНИЙ ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Б.Н. ЕЛЬЦИНА, СВЯЗАННЫХ
С ЕГО ОБРАЩЕНИЕМ К ГРАЖДАНАМ РОССИИ
20 МАРТА 1993 ГОДА
1. Предметом оценки Конституционного Суда является Обращение
президента к народу, которое может рассматриваться как
политическая акция высшего должностного лица и главы
исполнительной власти. Содержанием этой акции является заявление о
намерениях. Обращение к народу с анализом сложившейся ситуации и
изложением тех мер, которые Президент намерен провести,
представляет собой форму действия, но не может оцениваться как
правовое решение, непосредственно порождающее правовые
последствия. Такие последствия могут появиться лишь после
воплощения выраженных намерений в практических шагах и правовых
актах. Однако Конституционный Суд на момент дачи заключения о
конституционности действий Президента не располагал данными,
подтверждающими осуществление соответствующих мер, включая издание
правовых актов. При таких обстоятельствах следовало бы с
достоверностью установить, какие практические шаги уже
предприняты, получить аутентичные тексты решений, имеющих
юридическую силу, и на основе полно собранных материалов дать
практическим действиям и правовым решениям юридическую оценку. Не
имея подтверждения указанных фактов, Конституционный Суд должен
был ограничиться лишь оценкой публично высказанных Президентом
намерений.
2. Изложение Президентом конкретных намечаемых мероприятий
нельзя признать публичным оглашением правовых решений. Оценка
предложенной высшим должностным лицом государства системы действий
с точки зрения их соответствия Конституции не может быть построена
на тех же принципах, что и оценка правовых решений, поскольку
намерения не обладают такой же правовой формальной
определенностью. При этом не относятся к предмету рассмотрения
политические характеристики и заявления, содержащиеся в Обращении.
Их юридическая оценка была бы возможна лишь в случае, если бы в
них в свою очередь содержались нарушения правовых запретов,
провозглашенных в Конституции или других законах.
3. Президент вправе предложить проведение голосования по всем
названным им в Обращении вопросам. При этом должна быть лишь
соблюдена предусмотренная законом процедура проведения
голосования. В Обращении Президента не раскрываются, и, очевидно,
не могли бы быть раскрыты детали этой процедуры. Указана
последовательность постановки вопросов на голосование: сначала о
доверии Президенту, затем о проектах Конституции и закона о
выборах федерального парламента. Если доверие не будет выражено,
названные проекты не считаются вынесенными на голосование.
Выражение доверия Президенту рассматривается, таким образом, как
предпосылка для проведения голосования по указанным проектам. Из
этого вовсе не вытекает, что граждане непременно должны будут дать
один, а не три самостоятельных ответа на три поставленные на
голосование вопроса, как это и предусмотрено статьей 28 Закона
РСФСР "О референдуме РСФСР".
Намерение Президента обратиться к народному голосованию нельзя
расценить как ограничение волеизъявления граждан. Это - реализация
принципа народовластия. Голосование по поставленным вопросам
действительно позволит решить, как будет организовано руководство
страной - по ныне действующей или по новой Конституции. Однако из
этого нельзя сделать вывод, что голосование за доверие Президенту
будет использовано для устранения других органов власти.
В проектах Конституции, разработанных Конституционной комиссией
Российской Федерации под председательством Президента, напротив,
провозглашается принцип разделения властей, а в Обращении
Президента выражена озабоченность в связи с нарушениями данного
принципа в действующем законодательстве и государственно-правовой
практике.
Голосование может быть проведено как в процедуре,
предусмотренной для референдума, так и по иным правилам. От этого
зависит правовое значение итогов голосования. В Обращении
Президента не обозначен точно ни механизм голосования, ни порядок,
который может обеспечить вступление в силу проектов Конституции и
Закона о выборах федерального парламента. Это предмет особого
законодательного регулирования.
4. В Обращении Президента подчеркивается, что не подлежат
исполнению любые решения, которые посягают на основы
конституционного строя. В соответствии с этим тезисом следует
толковать и непосредственно предшествующее ему положение о том,
что не имеют юридической силы решения органов и должностных лиц,
которые направлены на отмену и приостановление указов и
распоряжений Президента и постановлений Правительства. Это
безусловно верно в отношении таких актов Президента и
Правительства, которые приняты в пределах конституционных
полномочий, соответствуют Конституции и не отменены
правомочнными на то органами, а именно:
Конституционным Судом, либо Верховным Советом по заключению
Конституционного Суда, либо Съездом народных депутатов.
Президент в Обращении подчеркнул незыблемость прерогатив
судебной власти. Это не может не относиться и к полномочиям
Конституционного Суда по оценке конституционности указов и
распоряжений Президента. Таким образом, из содержания Обращения
нельзя сделать вывод, что Президент объявил об изменении
закрепленного Конституцией разграничения компетенции между высшими
органами государственной власти Российской Федерации.
5. В Обращении Президента подчеркивается значение
вертикального подчинения глав исполнительной власти, правительств
субъектов Российской Федерации непосредственно Президенту и
Правительству России. Это согласуется с частью второй статьи 132.1
Конституции, где говорится, что глава исполнительной власти
республики в составе Российской Федерации входит в единую систему
исполнительной власти, возглавляемую Президентом, и со статьей
136.4, согласно которой администрация других субъектов Российской
Федерации подотчетна вышестоящим исполнительным органам.
Существование вертикальной подотчетности органов исполнительной
власти не исключает их подотчетности соответствующим
представительным органам.
Согласно части третьей статьи 8 Закона РСФСР "О Президенте
РСФСР" он вправе приостанавливать решения органов исполнительной
власти на территории Российской Федерации, если они противоречат
Конституции и законам. Эта норма также является правовым
основанием, подтверждающим вертикальную подотчетность органов
исполнительной власти Президенту и Правительству Российской
Федерации и в сфере исключительного федерального, и в сфере
совместного ведения федерации и ее субъектов. Как отмечено в
Обращении Президента, Федеративный договор сохраняет свою силу и
действует как составная часть Конституции, что относится и к
предлагаемому Президентом проекту новой Конституции. Указано, что
не может быть речи о каких-либо ограничениях суверенитета
республик в составе Российской Федерации. Напротив, обращается
внимание Правительства на необходимость согласованных действий
федеральных властей и республик, краев, областей, автономий в
строгом соответствии с Федеративным договором. Этот общий контекст
существенен для оценки заявления Президента о том, что полномочия
глав исполнительной власти и правительств субъектов Российской
Федерации не могут быть прекращены без его решения. По Закону
РСФСР "О Президенте РСФСР" он вправе отстранять от исполнения
обязанностей должностных лиц этих органов в случае нарушения ими
законодательства Российской Федерации. Закон Российской Федерации
"О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой,
областной администрации" предоставляет Президенту право освободить
от должности главу краевой, областной администрации за нарушение
Конституции и законов Российской Федерации, актов Президента и
Правительства Российской Федерации на основании заключения
Конституционного Суда Российской Федерации (пункт "б" части первой
статьи 68).
Президенту действительно принадлежит исключительное право
досрочного освобождения от должности по данному основанию, без
решения Президента это невозможно. В Обращении не была точно
очерчена область этой исключительной президентской прерогативы. Но
в качестве иных оснований, по которым глава администрации может
быть освобожден также решением областного, краевого Совета,
упомянутый Закон называет утрату гражданства Российской Федерации,
выезд на постоянное местожительство за пределы края, области или
вступивший в законную силу в отношении главы администрации
обвинительный приговор суда. Эти основания не связаны с
воспрепятствованием проведению политических и экономических
реформ, для преодоления которого Президент намеревается, как
указано в его Обращении, использовать свои полномочия по
освобождению глав исполнительной власти от их обязанностей.
6. В Обращении Президента говорится о введении "особого
порядка управления". Ничем не подтверждается, что речь идет здесь
о порядке управления в условиях чрезвычайного положения, об
ущемлении прерогатив других ветвей власти или о выходе за рамки
конституционных полномочий Президента. Особый порядок управления
может пониматься не как специальный правовой режим, а как система
мероприятий, направленных на наведение порядка в сложившихся
условиях, как создание определенного режима работы самой
исполнительной власти. Это вытекает и из перечня планируемых
мероприятий, названных в Обращении Президента.
7. Таким образом, содержание Обращения Президента не позволяет
сделать однозначного вывода о неконституционности предлагаемых им
мер.
Заключение Конституционного Суда о соответствии Конституции
Российской Федерации действий высших должностных лиц дается лишь в
тех случаях, когда неконституционность действий может служить
основанием для отрешения от должности или иных форм
ответственности (пункт 1 части первой статьи 74 Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации). Возложение
ответственности недопустимо, если невозможно достоверно установить
необходимые для этого основания. При наличии лишь предположений о
том, что намерения Президента носят антиконституционный характер,
Конституционный Суд не вправе оценить их как не соответствующие
Конституции. Констатировать такой характер намерений возможно на
основе анализа правовых документов, например указа Президента, о
подписании которого было объявлено.
8. Рассмотрение Обращения Президента в процедуре,
предусмотренной статьями 74 - 79 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации для дачи заключения о соответствии
Конституции действий и решений высших должностных лиц, служит
процессуальным препятствием для последующей оценки
конституционности указа Президента, о подписании которого он
сообщил в своем Обращении. Такой вывод вытекает из положения части
третьей статьи 74 Закона о Конституционном Суде Российской
Федерации, запрещающего давать заключение о конституционности
действий и решений, если эти действия и решения могут быть
предметом рассмотрения в Конституционном Суде по делу о
конституционности нормативного акта. Закон, таким образом, отдает
предпочтение последнему виду процедуры. Если действие связано с
принятием правового (нормативного) решения, то следует проверять
его конституционность именно как нормативного акта. Признание акта
неконституционным влечет и его признание недействующим на основе
решения самого Конституционного Суда, что более эффективно, чем
одно только использование механизма привлечения к ответственности
тех, кто принял такое решение.
Логически также последовательно и ясно, что сначала должна
быть проведена проверка нормативного акта, в данном случае указа
Президента, об издании которого было объявлено. Оценка
соответствия правового акта Конституции должна быть положена в
основу заключения о характере действий издавшего его высшего
должностного лица.
|
