[неофициальный перевод]
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
СУДЕБНОЕ РЕШЕНИЕ
ЧАХАЛ (CHAHAL) ПРОТИВ СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА
(Страсбург, 15 ноября 1996 года)
(Извлечение)
КРАТКОЕ НЕОФИЦИАЛЬНОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ ДЕЛА
A. Основные факты
Заявители - Карамджит Сингх Чахал и его жена Даршан Каур
Чахал, граждане Индии, и двое их детей, Киранприит Каур Чахал и
Бикарамджит Сингх Чахал, британские подданные. Все заявители по
национальности сикхи.
Первый заявитель незаконно прибыл в Соединенное Королевство в
1971 г. В 1974 г., в соответствии с условиями амнистии по
отношению к лицам, незаконно въехавшим в страну, он получил
разрешение Министерства внутренних дел проживать в Соединенном
Королевстве в течение неограниченного срока. Второй заявитель
поселилась в Соединенном Королевстве в 1975 г., где родились их
дети.
В 1984 г., незадолго до штурма Золотого храма в Амритсаре
индийской армией, г-н Чахал посетил Пенджаб. Во время пребывания
там он стал приверженцем учения ортодоксального сикхизма и принял
участие в организации пассивного сопротивления в поддержку
создания независимого сикхского государства Халистан, примерно в
границах нынешнего индийского штата Пенджаб. Он был арестован
полицией Пенджаба, в течение 21 дня содержался под стражей и
подвергался пыткам.
По возвращении в Соединенное Королевство он стал заметной
фигурой в движении британских сикхов. Дважды ему предъявлялось
обвинение в нападении и драке в общественном месте, возникавших в
связи с беспорядками в храмах, но в первом случае Апелляционный
суд отменил обвинительный приговор, а во втором - Чахал был
оправдан. Сведений о выдвижении против него каких-либо других
уголовных обвинений ни в Соединенном Королевстве, ни в Индии, ни
где бы то ни было еще не имеется.
14 августа 1990 г. министр внутренних дел принял решение о
высылке г-на Чахала из Соединенного Королевства в интересах
национальной безопасности и международной борьбы с терроризмом.
Утверждалось inter alia, что он участвовал в финансировании и
организации поставок боевой техники террористам в Пенджабе,
планировании терактов и руководстве ими в Индии, Соединенном
Королевстве и других странах, а также в проведении кампаний
запугивания против сикхов умеренного толка в Соединенном
Королевстве. Г-н Чахал категорически отрицал эти обвинения.
16 августа 1990 г. он был доставлен в тюрьму Бедфорд, где с
тех пор и содержится.
Он обратился с просьбой о политическом убежище, утверждая,
что, если его вышлют в Индию, он станет жертвой пыток и
преследований. 27 марта 1991 г. министр внутренних дел отклонил
его просьбу.
Г-н Чахал не имел права обжаловать это решение в независимом
суде, поскольку дело связано с вопросами национальной
безопасности. Однако 10 июля 1991 г. дело было рассмотрено
Консультативным комитетом в составе члена апелляционного суда,
судьи Ллойда, и бывшего председателя Апелляционной комиссии по
вопросам иммиграции. Г-на Чахала не информировали относительно
доказательств, на которых основаны обвинения против него, адвокату
г-на Чахала не было разрешено представлять его интересы в ходе
этого разбирательства, и г-на Чахала не информировали о
заключении, представленном Консультативным комитетом министру
внутренних дел, который в любом случае не был обязан следовать
ему.
Министр внутренних дел в конце концов подписал приказ о
высылке 25 июля 1991 г. Прошение г-на Чахала о судебном пересмотре
решения об отказе в предоставлении политического убежища было
удовлетворено. Решение было аннулировано как недостаточно
обоснованное и возвращено министру внутренних дел.
1 июня 1992 г. министр внутренних дел еще раз принял решение
отказать в предоставлении убежища г-ну Чахалу. Тот снова обратился
с прошением о судебном контроле. После того как прошение было
отклонено Высоким Судом правосудия 12 февраля 1993 г., он
обратился с жалобой в апелляционный суд, который отказался принять
решение по данному вопросу.
22 октября 1993 г. апелляционный суд пришел к выводу, что
министр внутренних дел должен был взвесить угрозу жизни или
свободе г-на Чахала в случае его высылки и сопоставить ее с
опасностью для государственной безопасности в случае, если ему
будет разрешено остаться. Отказывая в предоставлении убежища,
министр внутренних дел, по всей вероятности, принял во внимание
доказательства, связанные с риском преследования [г-на Чахала] в
Индии, а определить, было ли решение о высылке г-на Чахала
необоснованным или неправомерным, суд не имел возможности, т.к. он
не имел доступа к доказательствам, связанным с противоположными
аргументами - опасностью для государственной безопасности. В марте
1994 г. Палата лордов отказала в разрешении на апелляцию.
После представления доклада Европейской комиссией по правам
человека г-н Чахал обратился с просьбой об освобождении из-под
стражи в ожидании решения Европейского суда. Это прошение было
отклонено 10 ноября 1995 г. господином Макферсоном, судьей
подразделения Высокого Суда правосудия, на том основании, что он
не может постановить, что решение о содержании под стражей г-на
Чахала является необоснованным или неправомерным, в особенности
принимая во внимание, что он не имел доступа к доказательствам,
относящимся к угрозе для государственной безопасности, на которых
это решение основано.
B. Разбирательство в Комиссии по правам человека
В жалобе, поданной в Комиссию 27 июля 1993 г., заявитель
утверждал, что в результате высылки он рискует подвергнуться
пыткам, бесчеловечному и унизительному обращению, что является
нарушением статьи 3 Конвенции. Процедура, которой он подвергся в
Англии, нарушает, по его мнению, статью 5 п. 1, 4. Жалоба была
объявлена приемлемой 1 сентября 1994 г.
После безуспешной попытки добиться мирового соглашения
Комиссия установила факты и 27 июня 1995 г. в своем докладе
единогласно признала, что в случае высылки г-на Чахала в Индию
будут нарушены статьи 3 и 8 и что были нарушены статья 5 п. 1 и
статья 13 Конвенции. Комиссия также пришла к выводу (шестнадцатью
голосами против одного), что нет необходимости рассматривать
жалобу на нарушение статьи 5 п. 4.
ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ СУДЕБНОГО РЕШЕНИЯ
ВОПРОСЫ ПРАВА
I. О предполагаемом нарушении статьи 3 Конвенции
72. Первый заявитель подал жалобу на то, что его высылка в
Индию является нарушением статьи 3 Конвенции, которая гласит:
"Никто не должен подвергаться пыткам и бесчеловечному или
унижающему достоинство обращению или наказанию".
Комиссия поддержала эту жалобу, которую Правительство
оспаривало.
A. Применимость статьи 3 в делах о высылке
73. Как отмечал Суд в прошлом, государства - участники
Конвенции имеют право, и это признано международным правом, при
условии соблюдения договорных обязательств, включая обязательства
по настоящей Конвенции, осуществлять контроль за въездом
иностранных граждан в свою страну, их проживанием в ней и их
высылкой из страны. Более того, необходимо отметить, что ни в
Конвенции, ни в Протоколах к ней не закреплено право на
политическое убежище (см. Решение по делу Вилвараджьях и другие от
30 октября 1991 г. Серия A, т. 215, с. 34, п. 102).
74. Однако в практике Суда четко установлено, что высылка
государством - участником Конвенции может привести к нарушению
статьи 3 и, следовательно, повлечь за собой ответственность
данного государства в тех случаях, когда имеются веские основания
полагать, что лицо, о котором идет речь, в случае его высылки
столкнется в государстве, куда будет выслан, с реальным риском
подвергнуться обращению, противоречащему статье 3. При таких
обстоятельствах в статье 3 имплицитно содержится обязательство не
высылать данное лицо в эту страну (см. Решение по делу Серинг
против Соединенного Королевства от 7 июля 1989 г. Серия A, т. 161,
с. 35, п. 90 - 91; Решение по делу Круз Варас и другие против
Швеции от 20 марта 1991 г. Серия A, т. 201, с. 28, п. 69 - 70, и
упомянутое выше Решение по делу Вилвараджьях и другие, с. 34,
п. 103).
Правительство оспаривало этот принцип при разбирательстве в
Комиссии, но признало его в ходе разбирательства дела в Суде.
B. Высылка, связанная с предполагаемой угрозой
национальной безопасности
75. Суд отмечает, что приказ о высылке первого заявителя был
издан на том основании, что продолжение его пребывания в
Соединенном Королевстве противоречит интересам общественного блага
с точки зрения национальной безопасности, а именно борьбы с
терроризмом (см. п. 25 выше). Стороны расходятся во мнениях
относительно того, влияет ли тот факт, что заявитель может
представлять собой угрозу для безопасности Соединенного
Королевства, на обязательства данного государства в соответствии
со статьей 3, и если да, то в какой степени.
76. Основное утверждение Правительства состояло в том, что не
было установлено наличие реального риска того, что заявитель в
случае высылки станет жертвой плохого обращения (см. п. 88 и 92
ниже), оно также подчеркнуло, что причиной высылки являются
интересы национальной безопасности. В связи с этим Правительство
утверждало, что гарантии, предоставленные статьей 3, не являются
абсолютными в случаях, когда государство - участник Конвенции
намеревается выдворить индивида со своей территории. Одновременно
с примерным прогнозом событий в принимающем государстве во
внимание должны приниматься и такие факторы, как угроза, которую
представляет данное лицо для безопасности страны его пребывания.
Таким образом, существует имплицитное ограничение действия
статьи 3, которое дает право государству - участнику Конвенции
выслать данное лицо в страну, даже если оно рискует подвергнуться
там плохому обращению, если такое выдворение необходимо в
интересах национальной безопасности. Правительство обосновывает
это утверждение в первую очередь возможностью существования
имплицитных ограничений, как это признается в судебной практике
Суда, особенно в п. 88, 89 Решения Суда по вышеупомянутому делу
Серинг против Соединенного Королевства. В обоснование своей
позиции Правительство далее ссылается на принцип международного
права, согласно которому право иностранца на убежище
ограничивается определенными оговорками, содержащимися inter alia
в статьях 32 и 33 Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. (см.
п. 6 выше) <1>.
--------------------------------
<1> Соединенное Королевство является участником Конвенции ООН
о статусе беженцев 1951 г. ("Конвенция 1951 года"). В статье 1
этой Конвенции "беженец" определяется как лицо, которое "находится
вне страны" своей гражданской принадлежности в силу "вполне
обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку
расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной
социальной группе или политических убеждений.
В статье 32 этой Конвенции говорится:
"1. Договаривающиеся государства не будут высылать законно
проживающих на их территории беженцев иначе, как по соображениям
государственной безопасности или общественного порядка.
2. Высылка таких беженцев будет производиться только во
исполнение решений, вынесенных в судебном порядке..."
В статье 33 говорится:
"1. Договаривающиеся государства не будут никоим образом
высылать или возвращать беженцев в страны, где их жизни или
свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии,
гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или
политических убеждений.
2. Это постановление, однако, не может применяться к беженцам,
рассматриваемым в силу уважительных причин как угроза безопасности
страны, в которой они находятся, или осужденным вошедшим в силу
приговором в совершении особенно тяжкого преступления и
представляющим общественную угрозу для страны".
В субсидиарном порядке Правительство полагало, что угроза,
которую данное лицо представляет для безопасности государства -
участника Конвенции, является одним из факторов в поисках баланса
в свете статьи 3. Такой подход учитывает, что в подобных случаях
существуют различные степени риска стать жертвой плохого
обращения. Чем больше риск плохого обращения, тем меньший вес
должна иметь угроза национальной безопасности. Но в тех случаях,
когда существуют значительные сомнения относительно возможности
риска плохого обращения, угроза безопасности может иметь весьма
значительный вес при поисках баланса между защитой прав отдельного
человека и общественным интересом. Именно так обстояло дело в
данном случае: были основания для веских сомнений относительно
того, будет ли на самом деле иметь место предполагаемый риск
плохого обращения; следовательно, тот факт, что г-н Чахал
представляет серьезную угрозу безопасности Соединенного
Королевства, оправдывает его высылку.
77. Заявитель отрицал, что представлял какую бы то ни было
угрозу безопасности Соединенного Королевства, и утверждал, что в
любом случае соображения национальной безопасности не могут
служить оправданием риска плохого обращения и тем более пыток,
которым мог подвергнуться заявитель за рубежом.
78. Комиссия, мнение которой разделяют amici curiae (см. п. 6
выше), отвергает аргументы Правительства. Она ссылается на Решение
Суда по делу Вилвараджьях и другие (упомянутое выше в п. 73) и
выражает мнение, что гарантии, предусматриваемые статьей 3, имеют
абсолютный характер и не допускают исключений.
При слушании дела в Суде представитель Комиссии предложил,
чтобы те пункты Решения Суда по делу Серинга, на которые ссылалось
Правительство в обоснование своей позиции (см. п. 76 выше), были
приняты как авторитетное подтверждение той точки зрения, что,
когда маловероятно применение к высланному обращения или
наказания, противоречащих статье 3, предпочтение должно быть
отдано депортирующему государству, чьим национальным интересам
угрожает пребывание данного лица на его территории. Однако нельзя
ссылаться на национальные интересы государства как имеющие
приоритет по отношению к интересам индивида в тех случаях, когда
приведены веские основания полагать, что это лицо в случае его
высылки станет жертвой плохого обращения.
79. В статье 3 сформулирована норма, воплощающая одну из
основополагающих ценностей демократического общества (см.
упомянутое выше Решение по делу Серинга, с. 34, п. 88). Суд
полностью отдает себе отчет в том, с какими огромными трудностями
сталкивается в наши дни государство, защищая население своей
страны от насилия со стороны террористов. Однако, даже учитывая
эти обстоятельства, Конвенция запрещает пытки и бесчеловечное или
унижающее достоинство обращение или наказание, независимо от
поведения жертвы. В отличие от большинства норм Конвенции и
Протоколов N 1 и N 4 к ней в статье 3 не говорится ни о каких
исключениях, и никакие отступления от нее в соответствии со
статьей 15 невозможны даже в случае чрезвычайного положения,
угрожающего существованию нации (см. Решение по делу Ирландия
против Соединенного Королевства от 18 января 1978 г. Серия A,
т. 25, с. 65, п. 163, а также Решение по делу Томази против
Франции от 27 августа 1992 г. Серия A, т. 41-A, с. 42, п. 115).
80. Запрещение плохого обращения, содержащееся в статье 3,
имеет такой же абсолютный характер в случае высылки. Так, если
доказано, что есть веские основания полагать, что данное лицо в
случае выдворения столкнется с реальным риском стать жертвой
обращения, противоречащего статье 3, возникает обязанность
государства - участника Конвенции защитить лицо от такого
обращения (см. упомянутое выше Решение по делу Вилвараджьях и
другие, с. 34, п. 103). При таких обстоятельствах деятельность
конкретного лица, о котором идет речь, какой бы нежелательной и
опасной она ни была, не может приниматься в расчет. Таким образом,
защита, предусматриваемая статьей 3, шире, чем защита,
обеспечиваемая статьями 32 и 33 Конвенции ООН о статусе беженцев
1951 г. (см. п. 61 выше).
81. В пункте 88 вышеупомянутого Решения Суда по делу Серинга,
где речь шла о выдаче Соединенным Штатам Америки, сформулированная
выше точка зрения выражена четко и определенно. Что касается
замечаний Суда в п. 89 того же Решения относительно риска
подорвать основы института высылки, из них не следует, что
существует возможность установления некоторого баланса между
риском плохого обращения и причинами высылки при определении
ответственности государства по статье 3.
82. Из вышесказанного следует, что Суд не должен входить в
рассмотрение не подвергавшихся проверке, но, несомненно, сделанных
bona fide утверждений Правительства относительно террористической
деятельности первого заявителя и угрозы, которую он представляет
для национальной безопасности.
C. Применимость статьи 3 в обстоятельствах
данного дела
1. Дата, которую надлежит принять во внимание
при оценке риска
83. Хотя точки зрения относительно ситуации в Индии и Пенджабе
различны (см. п. 87 - 91 ниже), тем не менее все согласны, что
насилие и нестабильность в этом регионе достигли апогея в 1992 г.
и с тех пор уменьшались. По этой причине важен момент, выбранный
Судом для оценки риска для г-на Чахала в случае высылки его в
Индию.
84. Заявитель утверждал, что Суд должен исходить из положения
дел на июнь 1992 г. - момент, когда было принято окончательное
решение о его высылке (см. п. 35 выше). Целью отсрочки его
высылки, которую потребовала Комиссия (см. п. 4 выше), было
предотвратить нанесение непоправимого ущерба, а отнюдь не дать
государству - участнику Конвенции возможность лучше
аргументировать свою позицию. Кроме того, органам Конвенции в
Страсбурге не подобает постоянно заниматься установлением фактов.
85. Правительство утверждало, и Комиссия с этим согласилась,
что, поскольку ответственность государства в соответствии со
статьей 3 Конвенции в случаях, связанных с высылкой, возникает,
когда риск для индивида стать жертвой плохого обращения становится
реальным, датой оценки риска является момент предполагаемой
высылки. Поскольку г-н Чахал не был выслан на тот момент, реально
значимой датой является время разбирательства дела в Суде.
86. Из доводов, приведенных в п. 74 выше, вытекает, что в том,
что касается нарушения статьи 3, особенно важно точно знать,
достаточно ли доказано наличие реального риска того, что в случае
высылки г-на Чахала он станет жертвой обращения, запрещаемого этой
статьей. Поскольку он до сих пор не выслан, отправным моментом
должна стать дата рассмотрения дела в Суде. Отсюда вытекает, что,
хотя положение дел с исторической точки зрения и представляет
интерес, поскольку это может пролить свет на то, какова ситуация в
настоящий момент и каким образом она будет развиваться в будущем,
решающее значение имеет именно нынешнее положение дел.
2. Оценка риска плохого обращения
a) Аргументация
i. Общие условия
87. Обосновывая свою позицию, заявитель утверждал, что оценка
Правительством условий в Индии и, в частности, в Пенджабе была
глубоко ошибочной на протяжении всего разбирательства в
национальных судах и в ходе рассмотрения дела в Страсбурге. Он
ссылался на ряд докладов, подготовленных различными
правительственными органами и межправительственными и
неправительственными организациями, о ситуации в Индии в целом и в
Пенджабе в частности, особо уделяя внимание тем из них, которые
касались 1994 и 1995 гг. (см. п. 49 - 56 выше). Он утверждал, что
этот материал подтверждает, что нарушение прав человека силами
безопасности в Индии, особенно полицией, остается повсеместным.
В ответ на предложение Правительства вернуть его в любую часть
Индии по его выбору он заявил, что полиция Пенджаба в прошлом
осуществляла похищения и убийства воинствующих сикхов за пределами
их родного штата.
Признав, что положение в Пенджабе несколько улучшилось с
момента апогея беспорядков в 1992 г., он продолжал настаивать на
том, что режим существенным образом не изменился. Напротив, из
вышеупомянутых докладов следует, что в практике секретных служб
существует преемственность. В этой связи он указывал на тот факт,
что генерального директора полиции Пенджаба, на котором лежит
ответственность за многие нарушения прав человека в период, когда
он занимал этот пост, с 1992 по 1995 г., сменил на этом посту
после его ухода на пенсию его бывший заместитель и начальник
отдела разведки.
88. Правительство утверждало, что в случае высылки г-на Чахала
он реально не рисковал стать жертвой плохого обращения, и
подчеркивало, что его намеревались вернуть в любую часть Индии по
его выбору, а не обязательно в Пенджаб. В этом контексте
Правительство указало, что оно регулярно наблюдает за ситуацией в
Индии через Представительство Верховного комиссара Соединенного
Королевства в Дели. На основе полученной информации можно сделать
вывод, что были предприняты и продолжают предприниматься
конкретные позитивные шаги для того, чтобы решить проблему
нарушения прав человека. С этой целью были приняты новые законы в
этой сфере; Национальная комиссия по правам человека, которая
играет в этом отношении важную роль, продолжает укрепляться и
развиваться; как исполнительные, так и судебные власти предприняли
ряд шагов, чтобы положить конец продолжающимся случаям
злоупотребления властью. Таким образом, ситуация в Индии в целом
такова, что служит доказательством вышеупомянутого утверждения
Правительства.
Кроме того, относительно вопросов, рассматриваемых в п. 45 -
48 выше, Правительство утверждало, что ситуация в Пенджабе за
последние годы существенно улучшилась. Оно подчеркивало, что в
этом штате сейчас нет террористической деятельности или она весьма
незначительна. Создан пост омбудсмана для рассмотрения жалоб на
злоупотребления властей, и новый главный министр штата публично
объявил о намерении Правительства положить конец нарушению прав
человека. Полицейские, которые, как утверждалось, были причастны к
незаконным действиям, предстали перед судом.
89. Организация "Международная амнистия" информировала Суд,
что видные сикхские сепаратисты все еще сталкиваются с серьезным
риском "исчезновения", заключения под стражу без предъявления
обвинения и без суда, пыток и внесудебных расправ, особенно часто
от рук пенджабской полиции. "Международная амнистия" ссылается на
свой доклад 1995 г., в котором описывалось и было документально
подтверждено, каким образом права человека нарушались должностными
лицами пенджабской полиции в ходе тайных операций за пределами их
собственного штата (см. п. 55 выше).
90. Однако Правительство призвало Суд с осторожностью
отнестись к материалу, подготовленному "Международной амнистией",
т.к. не было возможности проверить многие факты, упоминаемые в
нем. Кроме того, при изучении этих докладов легко упустить из виду
более широкую картину улучшения ситуации, уделяя слишком много
внимания индивидуальным случаям предполагаемых серьезных нарушений
прав человека. Наконец, так как ситуация в Пенджабе в последние
годы значительно изменилась, доклады, подготовленные
"Международной амнистией" и другими организациями ранее,
представляют теперь небольшой интерес.
91. На основе материалов, представленных Комиссии, она
признала, что ситуация в Индии и конкретно в Пенджабе улучшилась.
Однако Комиссия не смогла найти в материалах, представленных
Правительством и относящихся к последнему периоду, какие-либо
убедительные доказательства того, что полиция Пенджаба теперь
находится под демократическим контролем или что судебные власти
сумели полностью восстановить здесь свой авторитет и
независимость.
ii. Факторы, касающиеся лично г-на Чахала
92. Стороны, выступавшие по данному делу в Суде, также
придерживались различных точек зрения относительно того, какие
последствия для безопасности г-на Чахала возникнут в Индии, когда
его высылка станет общеизвестной.
По мнению Правительства, весьма вероятно, что индийское
правительство проявит прозорливость и, зная, что весь мир будет
наблюдать за судьбой г-на Чахала, позаботится, чтобы он не стал
жертвой плохого обращения. Более того, в июне 1992 г. и в декабре
1995 г. Правительство Соединенного Королевства обращалось к
Правительству Индии с просьбой о таких гарантиях, и они были
предоставлены (см. п. 37 выше).
93. Заявитель утверждал, что его репутация и известность
увеличат опасность преследования. Принимая решение выслать его в
интересах национальной безопасности, правительство, как отмечал
судья г-н Попплуэлл в ходе слушаний в рамках первого судебного
пересмотра (см. п. 34 выше), по сути дела публично заклеймило его
как террориста. Статьи в индийской прессе, опубликованные после
1990 г., говорят о том, что его считают таковым и в Индии, и ряд
его родственников и знакомых в Пенджабе подвергались задержанию и
плохому обращению из-за связей с ним. Гарантии, предоставленные
Правительством Индии, не представляют собой большой ценности,
поскольку Правительство этой страны продемонстрировало свою
неспособность контролировать силы безопасности в Пенджабе и за его
пределами. Заявитель также ссылался на примеры "исчезновения" в
последнее время известных лиц.
94. По мнению Комиссии, г-н Чахал как один из ведущих деятелей
в движении воинствующих сикхов, подозреваемый в причастности к
террористическим актам, по всей вероятности, будет представлять
особый интерес для сил безопасности, независимо от того, в какую
часть Индии он будет возвращен.
b) Подход Суда
95. В соответствии с системой, предусмотренной Конвенцией,
установление и проверка фактов должны осуществляться главным
образом Комиссией (статьи 28 и 31). Соответственно Суд использует
свои полномочия в этой области только в исключительных
обстоятельствах (см. Решение по делу Круз Варас и другие,
упомянутое выше в п. 74).
96. Однако Суд не связан соответствующими выводами Комиссии и
имеет право дать фактам свою собственную оценку. В делах, подобных
данному, рассмотрение Судом вопроса о существовании реального
риска плохого обращения должно обязательно быть очень тщательным в
силу абсолютного характера статьи 3, воплощающей одну из
основополагающих ценностей демократических стран, входящих в Совет
Европы (см. упомянутое выше в п. 73 Решение по делу Вилвараджьях и
другие, с. 36, п. 108).
97. Чтобы установить наличие реального риска для заявителя в
случае его высылки в Индию стать жертвой обращения,
противоречащего статье 3, Суд опирается на все материалы,
представленные ему, а также, в случае необходимости, на материалы,
полученные по его собственной инициативе, (см. упомянутое выше
Решение по делу Вилвараджьях и другие, с. 36, п. 107). Более того,
поскольку точкой отсчета времени, существенно значимой для оценки
риска, является дата рассмотрения дела Судом (см. п. 86 выше), ему
необходимо будет принять во внимание доказательства, которые стали
известны после рассмотрения дела Комиссией.
98. Принимая во внимание предложение Правительства вернуть
г-на Чахала в любой аэропорт в Индии по его выбору, Суд должен
оценить риск того, что он станет жертвой плохого обращения с точки
зрения условий в Индии в целом, а не только в Пенджабе. Необходимо
не упускать из виду тот факт, что заявитель является видным
сторонником сикхского сепаратистского движения. Из этих замечаний
следует, что доказательства преследования сикхов силами
безопасности за пределами штата Пенджаб имеют самое
непосредственное отношение к данному делу.
99. Суд принял к сведению комментарии Правительства
относительно информации, содержащейся в докладах "Международной
амнистии" (см. п. 90 выше). Тем не менее он придает немалое
значение некоторым наиболее впечатляющим обвинениям, содержащимся
в этих докладах, в особенности относительно внесудебных расправ,
предположительно совершенных сотрудниками полиции Пенджаба за
пределами их родного штата, и действиям, предпринятым Верховным
Судом Индии, правительством штата Западная Бенгалия и
Министерством внутренних дел в ответ на них (см. п. 55 выше).
Более того, аналогичные утверждения были признаны Британской
комиссией по обжалованию по вопросам иммиграции при рассмотрении
дела Чаран Сингх Джилл против Министра внутренних дел (см. п. 54
выше) и включены в доклад Государственного департамента
Соединенных Штатов Америки по Индии 1995 г. (см. п. 52 выше).
Доклад Национальной комиссии по правам человека 1994 г.
подтверждает впечатление, что полицейские силы в штате Пенджаб
полностью вышли из-под контроля законных органов власти (см. п. 49
выше).
100. Суд считает убедительными эти доказательства,
подтвержденные информацией из ряда различных объективных
источников и говорящие о том, что по крайней мере до середины
1994 г. определенные силы в полиции Пенджаба имели обыкновение
действовать в отношении подозреваемых сикхов, не думая о правах
человека, и были способны продолжать преследование таких лиц на
территории других штатов Индии далеко за пределами Пенджаба.
101. Комиссия в п. 111 своего Доклада пришла к выводу, что в
последние годы имело место улучшение в сфере защиты прав человека
в Индии, и особенно в Пенджабе, и факты, ставшие известными в
период после рассмотрения дела Комиссией, говорят о том, что
ситуация продолжает улучшаться.
В частности, складывается впечатление, что масштабы насилия со
стороны повстанческих сил в Пенджабе уменьшились; Суд отмечает
весьма существенное снижение числа погибших от террористических
актов в этом регионе, по данным Правительства - ответчика (см.
п. 45). Более того, в последние годы в Пенджабе произошли и другие
обнадеживающие события, такие, как возобновление демократических
выборов, проведение ряда судебных процессов, на которых были
осуждены сотрудники полиции; создание поста омбудсмана для
расследования случаев злоупотребления властью и обещание нового
главного министра штата "обеспечить прозрачность и подотчетность"
(см. п. 46, 48 выше). В докладе Государственного департамента
Соединенных Штатов Америки за 1996 г. говорится, что в течение
1995 "имели место заметные успехи в устранении нарушений в работе
полиции [Пенджаба]" (см. п. 53 выше).
102. Тем не менее имеющиеся сведения говорят о том, что
по-прежнему сохраняются проблемы, связанные с нарушением прав
человека со стороны сил безопасности в Пенджабе. Как напомнило
само Правительство - ответчик, Представительство Верховного
комиссара Соединенного Королевства в Индии продолжает получать
жалобы на действия полиции Пенджаба, хотя за последние месяцы они
связаны главным образом с вымогательством, а не с нарушениями
политического характера (см. п. 47 выше). "Международная амнистия"
утверждает, что в результате действий полиции Пенджаба на
протяжении всего 1995 г. время от времени "исчезали" видные
деятели сикхского движения (см. п. 56 выше), а в докладе
Государственного департамента США за 1996 г. говорится об убийстве
двух сикхских сепаратистов в течение этого года (см. п. 53 выше).
103. Суд считает исключительно важным отсутствие конкретных
доказательств того, что в последние годы была осуществлена
сколь-нибудь фундаментальная реформа или реорганизация полиции
Пенджаба. Факты, упоминаемые выше (см. п. 49 - 56), указывают на
настоятельную необходимость таких перемен, и именно это
рекомендовала Национальная комиссия по правам человека (см. п. 49
выше). Хотя в 1995 г. сменилось руководство полиции Пенджаба,
генерального директора, при котором были совершены наиболее
вопиющие нарушения последнего десятилетия, сменил на этом посту
его бывший заместитель и начальник отдела разведки (см. п. 87
выше).
Менее двух лет назад те же самые полицейские силы осуществляли
рейды на территорию других штатов Индии, что убедительно
подтверждается документами (см. п. 100 выше), и Суд не может
полностью отклонить как несостоятельные утверждения заявителя о
том, что любое снижение активности сепаратистских сил проистекает
из того, что ключевые фигуры сикхского сепаратистского движения
были либо убиты, либо вынуждены покинуть страну, либо лишены
возможности действовать в результате пыток или страха перед
пытками. Более того, из публикаций прессы складывается
впечатление, что только сейчас становятся известными в полной мере
факты о масштабах нарушений прав человека в прошлом (см. п. 53
выше).
104. Хотя Суд придерживается мнения, что для г-на Чахала в
случае его возвращения в Индию наибольший риск будут представлять
силы безопасности Пенджаба, действующие либо на территории самого
Пенджаба, либо за пределами границ этого штата, Суд придает
большое значение и тому факту, что против полицейских сил в других
штатах Индии также выдвигаются обоснованные утверждения о
серьезных нарушениях прав человека. В этой связи Суд отмечает, что
специальный докладчик Организации Объединенных Наций по пыткам
охарактеризовал практику применения пыток к лицам, находящимся в
предварительном заключении, как "повсеместную" и выразил
сожаление, что не принимаются надлежащие меры для того, чтобы
виновные предстали перед судом (см. п. 51 выше). Национальная
комиссия по правам человека также привлекает внимание к проблеме
широкого распространения жестокого обращения с заключенными, часто
приводящего к смертельному исходу, и призывает к реформе всей
системы полиции в масштабах Индии (см. п. 50 выше).
105. Хотя Суд не сомневается в добросовестности и добрых
намерениях Правительства Индии, предоставившего гарантии,
упомянутые выше (п. 92), создается впечатление, что, несмотря на
усилия правительства, Национальной комиссии по правам человека и
индийских судов, направленные на то, чтобы добиться перемен,
нарушения прав человека некоторыми должностными лицами в силах
безопасности Пенджаба и других штатов Индии представляют собой
трудноразрешимую и затяжную проблему (см. п. 104 выше).
Принимая во внимание изложенные обстоятельства, Суд не
считает, что вышеупомянутые гарантии обеспечат г-ну Чахалу
надлежащую безопасность.
106. Суд также считает, что репутация и известность заявителя
скорее увеличат, чем уменьшат для него риск стать жертвой плохого
обращения. Никто не оспаривает тот факт, что г-н Чахал хорошо
известен в Индии как сторонник сикхского сепаратистского движения
и тесно связан с другими руководителями этого движения (см. п. 17,
20 выше). Правительство - ответчик выступило с серьезными, хотя и
непроверенными, заявлениями о причастности г-на Чахала к
террористической деятельности, о чем, несомненно, известно
индийским властям. Суд считает, что эти факты с большой степенью
вероятности могут привлечь к нему внимание сторонников жесткой
линии в силах безопасности, которые в прошлом безжалостно
преследовали всех, кого подозревали в участии в сикхском
сепаратистском движении (см. п. 49 - 56 выше).
107. В силу всех вышеизложенных причин и, в частности, из-за
доказанной причастности полиции Пенджаба к убийствам и похищениям
за пределами территории штата, а также из-за обвинений в серьезных
нарушениях прав человека, которые по-прежнему выдвигаются против
должностных лиц индийских сил безопасности в целом, Суд считает
обоснованным утверждение, что существует реальный риск того, что,
если г-н Чахал будет возвращен в Индию, он может стать жертвой
обращения, противоречащего статье 3.
Следовательно, решение о его высылке в Индию, если она
произойдет, приведет к нарушению статьи 3.
II. О предполагаемом нарушении статьи 5 Конвенции
A. Статья 5 п. 1
108. Заявитель приносит жалобу на то, что его содержание под
стражей в ожидании высылки представляет собой нарушение статьи 5
п. 1 Конвенции, где, в частности, говорится:
"Каждый человек имеет право на свободу и личную
неприкосновенность. Никто не может быть лишен свободы иначе как в
следующих случаях и в порядке, установленном законом:
...
f) законный арест или задержание лица... против которого
предпринимаются меры по его высылке..."
109. Г-н Чахал содержится в тюрьме Бедфорд с 16 августа
1990 г. (см. п. 25 выше). Не оспаривался тот факт, что он был
задержан в рамках процедуры высылки в смысле статьи 5 п. 1 "f".
Однако он утверждал, что его задержание перестало соответствовать
"порядку, установленному законом", с точки зрения целей статьи 5
п. 1 из-за чрезмерной длительности.
В частности, заявитель приносит жалобу на длительность периода
(16 августа 1990 г. - 27 марта 1991 г.), который потребовался для
того, чтобы рассмотреть и отклонить его прошение о предоставлении
ему статуса беженца; периода (9 августа 1991 г. - 2 декабря
1991 г.) между его прошением о судебной проверке решения отказать
ему в предоставлении убежища и решением национального суда;
периода, который потребовался (2 декабря 1991 г. - 1 июня 1992 г.)
для принятия повторного решения об отказе в предоставлении
убежища.
110. Комиссия согласилась с этим и считает, что упомянутое
выше судебное разбирательство не осуществлялось с надлежащей
безотлагательностью и что столь длительное содержание под стражей,
таким образом, перестало быть оправданным.
111. Однако Правительство утверждало, что все обращения за
судебной помощью со стороны г-на Чахала рассматривались настолько
быстро, насколько это было возможно.
112. Суд напоминает, что никем не оспаривается, что г-н Чахал
был задержан в рамках процедуры высылки в смысле статьи 5 п. 1 "f"
(см. п. 109 выше). Эта статья не требует, чтобы задержание лица,
против которого начата процедура высылки, считалось разумно
необходимым, например, для того, чтобы предотвратить совершение им
правонарушения или помешать ему скрыться; в этом отношении
статьи 5 п. 1 "f" предусматривает иной уровень защиты, чем
п. 1 "c" той же статьи.
Действительно, единственное, что требуется в соответствии с
рассматриваемым пунктом, - это чтобы "против лица предпринимались
меры по высылке". Поэтому, с точки зрения целей статьи 5 п. 1 "f",
не существенно, оправдано ли национальным правом или Конвенцией
решение о высылке, на основе которого осуществлено задержание.
113. Однако Суд напоминает, что любое лишение свободы в
соответствии со статьей 5 п. 1 "f" оправдано, только пока
рассматривается вопрос о высылке. Если эта процедура не
осуществляется с должной тщательностью, задержание перестает быть
допустимым в соответствии со статьей 5 п. 1 "f" (см. Решение по
делу Куинн против Франции от 22 марта 1995 г. Серия A, т. 311,
с. 19, п. 48, а также Решение по делу Коломпар против Бельгии от
24 сентября 1992 г. Серия A, т. 235-C, с. 55, п. 36).
Таким образом, необходимо установить, продолжалось ли
разбирательство по вопросу о высылке чрезмерно долго.
114. Рассматриваемый период времени начался 16 августа
1990 г., когда г-н Чахал был первоначально задержан. Он закончился
3 марта 1994 г., когда внутреннее судебное разбирательство
завершилось отказом дать согласие г-ну Чахалу на подачу
апелляционной жалобы в Палату лордов (см. п. 25, 42 выше). Хотя
г-н Чахал находится под стражей по настоящее время, этот последний
период должен быть признан иным по характеру, поскольку на
протяжении этого периода Правительство воздержалось от его высылки
в ответ на ходатайство Комиссии согласно статье 36 ее Регламента
(см. п. 4 выше).
115. Суд принял во внимание длительность периода времени,
потребовавшегося для принятия различных решений в ходе внутреннего
разбирательства.
Что касается принятых министром внутренних дел решений об
отказе в предоставлении убежища, Суд не считает, что сроки их
принятия, а именно с 16 августа 1990 г. по 27 марта 1991 г. и со
2 декабря 1991 г. по 1 июня 1992 г., были чрезмерными, учитывая
необходимость детального и внимательного рассмотрения прошения
заявителя о политическом убежище и возможности, предоставленные
заявителю для подготовки аргументированного обоснования своих
прошений и представления соответствующей информации (см.
п. 25 - 27 и п. 34 - 35 выше).
116. В связи с разбирательством в порядке судебного контроля в
национальных судах отмечается, что первое прошение было подано
г-ном Чахалом 9 августа 1991 г., и Решение по нему было вынесено
судьей г-ном Попплуэллом 12 декабря 1991 г. Г-н Чахал подал второе
прошение 16 июля 1992 г., слушания по нему прошли с 18 по
21 декабря 1992 г., а Решение было вынесено 12 февраля 1993 г.
Апелляционный суд отклонил апелляцию по этому Решению 22 октября
1993 г. и отказал г-ну Чахалу в разрешении на подачу апелляционной
жалобы в Палату лордов. 3 марта 1994 г. Палата лордов также
отказала в разрешении на подачу апелляционной жалобы (см. п. 34,
38 и п. 40 - 42 выше).
117. Как отмечал Суд в контексте статьи 3, дело г-на Чахала
связано с соображениями чрезвычайно серьезного и весомого
характера. Поспешное принятие таких решений, без рассмотрения
должным образом всех связанных с ним вопросов и доказательств, не
отвечало бы ни интересам конкретного заявителя, ни
заинтересованности общества в целом в надлежащем отправлении
правосудия.
Принимая во внимание изложенные обстоятельства и отдавая себе
отчет в том, как это может сказаться на судьбе заявителя, а также
в том, насколько он заинтересован, чтобы его жалобы были тщательно
рассмотрены судами, ни один из периодов, на чрезмерную
длительность которых он жалуется, не может считаться таковым ни по
отдельности, ни вместе взятые. Следовательно, не было нарушения
статьи 5 п. 1 "f" Конвенции с точки зрения достаточной или
недостаточной тщательности в ходе разбирательства внутри страны.
118. На Суд также ложится задача рассмотреть, было ли
задержание г-на Чахала "законным" с точки зрения целей статьи 5
п. 1 "f" Конвенции, с особым упором на гарантии, обеспечиваемые
национальной системой.
В тех случаях, когда речь идет о "законности" задержания, в
т.ч. и при рассмотрении вопроса, был ли соблюден "порядок,
установленный законом", Конвенция указывает главным образом на
обязанность соблюдать нормы материального и процессуального
национального права, но, кроме этого, требует, чтобы при любом
лишении свободы лицо в целях статьи 5 было защищено от произвола.
119. Нет сомнений в том, что задержание г-на Чахала было
законным с точки зрения национального права и было осуществлено "в
порядке, установленном законом" (см. п. 43, 64 выше). Однако ввиду
чрезвычайной длительности его содержания под стражей необходимо
также рассмотреть, существовали ли достаточные гарантии от
произвола.
120. В связи с этим Суд отмечает, что заявитель находится под
стражей с 16 августа 1990 г. главным образом на основании того,
что несколько министров внутренних дел, сменявшие друг друга на
этом посту, утверждали, что его нельзя освободить, не поставив под
угрозу национальную безопасность (см. п. 43 выше). Однако
заявитель постоянно отрицал, что он представляет какую-либо угрозу
для безопасности, и приводил аргументы в подтверждение своей
позиции (см. п. 31, 77 выше).
121. Суд далее отмечает, что, поскольку министры утверждали,
что речь идет о национальной безопасности, внутренние суды не
могли эффективно проверить, были ли решения о содержании г-на
Чахала под стражей оправданными, поскольку им не была
предоставлена в полном объеме та информация, на которой
основывались эти решения (см. п. 43 выше).
122. Однако в контексте статьи 5 п. 1 "f" Конвенции процедура
рассмотрения дела Консультативным комитетом (см. п. 29 - 32, 60
выше) является важной гарантией против произвола. Этот комитет, в
который входят опытные судьи с большим стажем работы (см. п. 29
выше), сумел рассмотреть во всей полноте доказательства,
подтверждающие, что заявитель представляет угрозу национальной
безопасности. Хотя содержание доклада этого комитета не
разглашалось на слушаниях в Суде, Правительство указало, что этот
комитет согласился с министром внутренних дел о необходимости
высылки г-на Чахала по причинам, связанным с обеспечением
национальной безопасности. Суд считает, что рассмотрение дела этим
комитетом обеспечило достаточные гарантии того, что существуют по
крайней мере причины полагать prima facie, что, если бы г-н Чахал
был на свободе, возникла бы угроза национальной безопасности, и
таким образом органы исполнительной власти не допустили произвола,
отдав распоряжение о его задержании.
123. В заключение Суд напоминает, что г-н Чахал, вне всякого
сомнения, находится под стражей в течение такого длительного
срока, который не может не вызвать серьезной обеспокоенности.
Однако ввиду исключительных обстоятельств данного дела и того, что
государственные органы действовали с должной тщательностью на
протяжении всего разбирательства дела о высылке г-на Чахала, а
также того, что были достаточные гарантии против произвольного
лишения его свободы, его содержание под стражей не является
нарушением требований, содержащихся в статье 5 п. 1 "f".
Из вышесказанного следует, что нарушения статьи 5 п. 1 "f" не
было.
B. Статья 5 п. 4
124. Заявитель утверждал, что ему было отказано в праве на то,
чтобы законность его задержания была установлена национальным
судом, что представляет собой нарушение статьи 5 п. 4 Конвенции,
которая гласит:
"Каждый, кто лишен свободы путем ареста или задержания, имеет
право на разбирательство, в ходе которого суд безотлагательно
решает вопрос о законности его задержания и выносит постановление
о его освобождении, если задержание незаконно".
Он утверждал, что безоговорочно приняв на веру в качестве
обоснования его задержания ссылку на интересы национальной
безопасности, внутренние суды не смогли рассмотреть вопрос о том,
было ли его задержание законным и обоснованным. Более подробно он
развил этот аргумент в связи со своей жалобой на нарушение
статьи 13 Конвенции (см. п. 140 - 141 ниже).
125. Комиссия пришла к выводу, что эту жалобу следует
рассматривать в связи с нарушением статьи 13, и Правительство
согласилось с таким подходом (см. п. 142 - 143 ниже).
126. Суд напоминает прежде всего, что статья 5 п. 4
представляет собой lex specialis по сравнению с более общими
требованиями статьи 13 (см. Решение по делу Де Йонг, Балье и Ван
ден Бринк против Нидерландов от 22 мая 1984 г. Серия A, т. 77,
с. 27, п. 60). Из этого следует, что, независимо от метода,
выбранного г-ном Чахалом для обоснования своей жалобы на отказ в
судебной проверке законности его задержания, Суд должен прежде
всего рассмотреть эту жалобу в связи со статьей 5 п. 4.
127. Суд далее напоминает, что понятие "законность"
("правильность", "правомерность") в п. 4 статьи 5 имеет то же
самое значение, что и в ее п. 1; поэтому лицо, подвергшееся
задержанию, имеет право на судебный контроль за решением о его
задержании не только в свете требований внутреннего права, но и в
контексте Конвенции, ее общих принципов и цели, которую преследуют
ограничения, установленные в п. 1 (см. Решение по делу E. против
Норвегии от 29 августа 1990 г. Серия A, т. 181-A, с. 21, п. 49).
Пределы обязательств по статье 5 п. 4 не являются одинаковыми
для любого вида лишения свободы (см. inter alia Решение по делу
Буамар против Бельгии от 29 февраля 1988 г. Серия A, т. 129,
с. 24, п. 60); и это в особенности касается обеспечения судебного
контроля. Совершенно ясно, что статья 5 п. 4 не гарантирует права
на судебный контроль настолько широко, чтобы суд имел право по
всем аспектам дела, включая вопросы чистой целесообразности,
подменять усмотрение соответствующего уполномоченного органа
власти своим. Тем не менее судебный контроль должен быть
достаточно широким, чтобы выносить решение о соблюдении тех
условий, которые являются необходимыми для законного задержания
лица в соответствии со статьей 5 п. 1 (см. упомянутое выше Решение
по делу E. против Норвегии, с. 21, п. 50).
128. Суд вновь обращает внимание на требования статьи 5 п. 1
применительно к задержанию лица в процедуре высылки (см. п. 112
выше). Из этих требований следует, что в п. 4 статьи 5 не
содержится требование, чтобы внутренние суды были правомочны
проверять, является ли решение о высылке, на основе которого
осуществлено задержание, оправданным с точки зрения национального
законодательства или Конвенции.
129. Понятие "законный" в п. 1 "f" статьи 5 не только
указывает на обязанность соблюдать нормы национального
материального и процессуального права; оно к тому же означает
требование, чтобы любое лишение свободы соответствовало цели
статьи 5 (см. п. 118 выше). Возникает вопрос, обеспечивали ли
надлежащий контроль со стороны национальных судов имевшиеся у г-на
Чахала процессуальные возможности оспорить законность задержания и
добиваться освобождения под залог.
130. Суд напоминает, что, поскольку дело связано с интересами
национальной безопасности, внутренние суды не имели возможности
рассмотреть вопрос, являлись ли решения о задержании г-на Чахала и
содержании его под стражей оправданными по этой причине (см.
п. 121 выше). Хотя процедура рассмотрения Консультативным
комитетом обеспечила некоторую степень контроля, тем не менее,
помня, что г-н Чахал не имел права быть представленным перед этим
комитетом своим адвокатом, что ему было передано лишь краткое
резюме причин, послуживших основанием для намерения выслать его,
что Консультативный комитет не имел полномочий принимать решения,
а его заключение, направленное министру внутренних дел, не
являлось для последнего обязательным и не было обнародовано (см.
п. 30, 32, 60 выше), Консультативный комитет не может
рассматриваться как "суд" в смысле статьи 5 п. 4 (см. mutatis
mutandis решение по делу X против Соединенного Королевства от
5 ноября 1981 г. Серия A, т. 46, с. 26, п. 61).
131. Суд признает, что, когда речь идет о национальной
безопасности, использование конфиденциальных материалов может
оказаться неизбежным. Тем не менее это не означает, что власти
страны могут быть свободны от эффективного контроля со стороны
национальных судов во всех случаях, когда заявляют, что дело
связано с национальной безопасностью и терроризмом (см. mutatis
mutandis Решение по делу Фокс, Кэмпбелл и Хартли против
Соединенного Королевства от 30 августа 1990 г. Серия A, т. 182,
с. 17, п. 34, и Решение по делу Мюррей против Соединенного
Королевства от 28 октября 1994 г. Серия A, т. 300-A, с. 27,
п. 58). Суд придает большое значение тому факту, что, как указал в
связи со статьей 13 amici curiae (см. п. 144 ниже), в Канаде для
дел такого рода создана более эффективная форма судебного
контроля. Этот пример показывает, что существуют способы, которые
позволяют, с одной стороны, учесть законные опасения, связанные с
безопасностью, характером и источниками информации, а с другой -
обеспечить конкретному лицу достаточные процессуальные гарантии.
132. На основании, вышеизложенного Суд считает, что ни
судебное разбирательство в рамках habeas corpus и в порядке
судебного контроля за решением о задержании г-на Чахала в
национальных судах, ни рассмотрение дела Консультативным комитетом
не удовлетворяют требованиям статьи 5 п. 4. Это несоответствие тем
более существенно, что г-н Чахал, безусловно, лишен свободы в
течение столь длительного срока, что это не может не вызывать
серьезной обеспокоенности (см. п. 123 выше).
133. Отсюда вывод, что имело место нарушение статьи 5 п. 4
Конвенции.
III. О предполагаемом нарушении статьи 8 Конвенции
134. Все четыре заявителя указывали на то, что, если бы г-н
Чахал был выслан в Индию, это составило бы нарушение статьи 8,
которая гласит:
"1. Каждый человек имеет право на уважение его личной и
семейной жизни, неприкосновенности его жилища и тайны
корреспонденции.
2. Не допускается вмешательство со стороны государственных
органов в осуществление этого права, за исключением вмешательства,
предусмотренного законом и необходимого в демократическом обществе
в интересах национальной безопасности..."
135. Правительство не оспаривало, что высылка г-на Чахала
означала бы вмешательство в осуществление прав заявителей,
предусмотренных в статье 8 п. 1, на уважение их семейной жизни.
Заявители, со своей стороны, признали, что это вмешательство
"предусмотрено законом" и преследовало правомерную цель в свете
статьи 8 п. 2.
Следовательно, единственным существенным вопросом в связи с
этим является, было ли бы это вмешательство (т.е. высылка)
"необходимым в демократическом обществе в интересах национальной
безопасности" в смысле статьи 8 п. 2.
136. Правительство утверждало, что высылка г-на Чахала
является необходимой и соразмерной ввиду той угрозы, которую он
представляет для безопасности Соединенного Королевства, и учитывая
широкие пределы усмотрения, предоставленные государствам в делах
такого рода.
137. Заявители отрицали, что высылка г-на Чахала может быть
оправдана по причинам национальной безопасности, и подчеркивали,
что, если бы существовали неопровержимые доказательства того, что
он был причастен к террористической деятельности, против него в
Соединенном Королевстве могло бы быть возбуждено уголовное дело.
138. Комиссия признала, что согласно Конвенции государства
располагают широкими пределами усмотрения в тех случаях, когда
речь идет о национальной безопасности, но не считает, что при всех
данных обстоятельствах применение суровой меры - высылки
необходимо и соразмерно.
139. Суд напоминает свой вывод о том, что решение о высылке
первого заявителя в Индию представляло бы собой нарушение статьи 3
Конвенции (см. п. 107 выше). Не имея причин сомневаться, что
Правительство - ответчик выполнит настоящее Решение, Суд считает,
что нет необходимости выносить решение по гипотетическому вопросу,
имело ли бы место также и нарушение прав заявителей в соответствии
со статьей 8 Конвенции в случае высылки г-на Чахала в Индию.
IV. О предполагаемом нарушении статьи 13 Конвенции
140. Кроме того, заявители утверждали, что им не были
предоставлены эффективные правовые средства в национальных судах в
нарушение статьи 13 Конвенции, в которой говорится:
"Каждый человек, чьи права и свободы, признанные в настоящей
Конвенции, нарушены, имеет право на эффективные средства правовой
защиты перед государственным органом даже в том случае, если такое
нарушение совершено лицами, действовавшими в официальном
качестве".
141. Заявители утверждали, что единственным правовым
средством, которым они располагали для обжалования нарушения
статей 3, 5 и 8 Конвенции, был судебный контроль, а процедура
рассмотрения в Консультативном комитете (см. п. 29, 60 выше) не
была ни таковым "средством", ни тем более "эффективной".
Они заявили, во-первых, что полномочия английских судов
отменить решение исполнительного органа по делам о предоставлении
убежища, связанным со статьей 3, недостаточны; суды не могут
исследовать все факты, чтобы установить, насколько обоснованны
доводы о наличии реального риска плохого обращения в государстве,
в которое высылается данный человек, они могут лишь судить о том,
является ли решение министра относительно существования такого
риска разумным согласно принципам "Wednesbury" (см. п. 66 выше).
Все это особенно важно в делах, где исполнительные органы
ссылаются на проблемы национальной безопасности. В данном деле
утверждение, что высылка г-на Чахала необходима в интересах
национальной безопасности, привело к тому, что было невозможно
дать эффективную судебную оценку ни риска для него стать жертвой
плохого обращения в Индии, ни вопросов, возникающих на основе
статьи 8. Это утверждение сделало невозможным осуществление любого
эффективного судебного контроля по вопросу, было ли оправданным
продолжающееся содержание заявителя под стражей.
142. Правительство признало, что объем судебного контроля
является более ограниченным в тех случаях, когда распоряжение о
высылке отдается в интересах национальной безопасности. Однако Суд
в прошлом высказывал мнение, что в случаях, когда речь идет о
национальной безопасности, "эффективное правовое средство" в
смысле статьи 13 должно означать "правовое средство, которое
является по возможности эффективным", учитывая необходимость учета
секретных источников информации (см. Решение по делу Класс и
другие против Федеративной Республики Германии от 6 сентября
1978 г. Серия A, т. 28, с. 31, п. 69, и Решение по делу Леандер
против Швеции от 26 марта 1987 г. Серия A, т. 116, с. 32, п. 84).
Необходимо помнить, что все имеющие отношение к делу
материалы, в т.ч. секретные, были рассмотрены Консультативным
комитетом, в состав которого входили два авторитетных судьи с
большим опытом работы - судья Апелляционного суда и бывший
председатель Апелляционной комиссии по вопросам иммиграции (см.
п. 29 выше). Процедура рассмотрения Консультативным комитетом
должна была, с одной стороны, удовлетворить необходимость в
независимом рассмотрении всей совокупности материалов, на
основе которых делались выводы о предполагаемой угрозе, а с
другой стороны, обеспечить неразглашение секретной информации.
Таким образом, это разбирательство представляло собой
тщательное, независимое, квазисудебное исследование дела.
143. С точки зрения Комиссии, рассматриваемое дело отличается
от дела Вилвараджьях и другие (упоминавшегося в п. 73 выше). Там
Суд пришел к выводу, что английский судебный контроль представляет
собой эффективное правовое средство в отношении жалоб заявителей
на нарушения статьи 3. Поскольку министр сослался на соображения
безопасности в качестве основания для его решений о высылке г-на
Чахала и его задержании в ожидании высылки, полномочия английских
судов по контролю оказались ограничены. Суды не могли сами
рассмотреть доказательства, на которых министр основывал свое
решение об угрозе национальной безопасности со стороны заявителя,
или самостоятельно оценить риск в связи со статьей 3. Вместо этого
им приходилось ограничиваться рассмотрением вопроса, должным ли
образом министр выполнил задачу по сбалансированному сопоставлению
всех факторов, как того требует национальное право (см. п. 41
выше).
144. Все стороны, вступившие в процесс (см. п. 6 выше),
придерживались мнения, что судебный контроль не представляет собой
эффективного правового средства в делах, связанных с национальной
безопасностью. В статье 13 содержится требование, чтобы по крайней
мере какой-либо независимый орган был поставлен в известность обо
всех фактах и доказательствах, и он должен иметь полномочия
вынести решение, которое было бы обязательным для министра.
В этой связи организации "Международная амнистия", "Либерти",
Совместный совет по вопросам социального обеспечения иммигрантов
(см. п. 6 выше) привлекают внимание к процедуре, применяемой при
рассмотрении подобных дел в Канаде. Согласно Канадскому Акту об
иммиграции 1976 г. (в редакции 1988 г.), судья Федерального суда
проводит закрытое судебное слушание, где исследуются все имеющиеся
доказательства и заявитель получает краткий итоговый документ;
заявитель имеет право быть представленным адвокатом, а также
вызывать свидетелей и представлять доказательства.
Конфиденциальность секретных материалов, связанных с национальной
безопасностью, обеспечивается требованием, чтобы такие материалы
рассматривались в отсутствие как заявителя, так и его
представителя. Однако при этих обстоятельствах их место занимает
проинструктированный судом адвокат, кандидатура которого
согласована со службами безопасности; он осуществляет перекрестный
опрос свидетелей и в целом помогает суду проверить убедительность
обвинений, предъявляемых от имени государства. Краткое изложение
доказательств, полученных в ходе этого разбирательства, вручается
заявителю.
145. Суд отмечает, что статья 13 гарантирует на национальном
уровне эффективные правовые средства для осуществления прав и
свобод, предусматриваемых Конвенцией, независимо от того, каким
образом они выражены в правовой системе той или иной страны. Таким
образом, суть этой статьи сводится к требованию предоставить
человеку такие меры правовой защиты внутри страны, которые
позволили бы компетентному государственному органу рассматривать
по существу жалобы на нарушение положений Конвенции и
предоставлять соответствующую судебную защиту, хотя государства -
участники Конвенции имеют некоторую свободу усмотрения
относительно того, каким образом они обеспечивают при этом
выполнение своих обязательств (см. Решение по делу Вилвараджьях и
другие, упоминавшееся в п. 73 выше, с. 39, п. 122).
Кроме того, Суд отмечает, что при некоторых обстоятельствах
требования статьи 13 могут обеспечиваться всей совокупностью
средств, предусматриваемых национальным правом (см. inter alia
вышеупомянутое Решение по делу Леандера, с. 30, п. 77).
146. Суду нет необходимости рассматривать утверждение о
предполагаемом нарушении статьи 13 в сочетании со статьей 5 п. 1,
поскольку он уже пришел к выводу о том, что имело место нарушение
статьи 5 п. 4 (см. п. 133 выше). Точно так же Суду нет
необходимости рассматривать жалобу на нарушение статьи 13 в
сочетании со статьей 8, в силу того что он уже пришел к выводу
относительно гипотетического характера данной жалобы (см. п. 139
выше).
147. В результате остается только жалоба первого заявителя на
нарушение статьи 3 в сочетании со статьей 13. Поскольку никем не
оспаривалось, что жалоба на нарушение статьи 3 может быть
предметом обсуждения, Суд делает вывод, что статья 13 применима к
настоящему делу (см. упомянутое выше Решение по делу Вилвараджьях
и другие, с. 38, п. 121).
148. Суд напоминает, что в своем Решении по делу Вилвараджьях
и другие (там же, с. 9, п. 122 - 126) он пришел к выводу, что
разбирательство в порядке судебного контроля является эффективным
средством правовой защиты в отношении жалоб заявителей на
нарушение статьи 3. Суд признал, что английские суды могут
пересмотреть решение министра внутренних дел об отказе в
предоставлении убежища и признать его незаконным на том основании,
что оно небезупречно с точки зрения правомерности, обоснованности
или соблюдения процессуальных норм (см. п. 66 выше). В частности,
было признано, что суд правомочен отменить оспариваемое решение о
высылке беженца в страну, где, как установлено, для него
существует серьезный риск стать жертвой бесчеловечного или
унижающего достоинство обращения, на том основании, что при
подобных обстоятельствах ни один министр, действуя разумно, не мог
принять решения о высылке (там же, п. 123).
149. Суд, кроме того, напоминает, что при оценке того,
существует ли в случаях высылки реальный риск стать жертвой
обращения в нарушение статьи 3, не должен приниматься в расчет тот
факт, что данное лицо, как утверждается, представляет угрозу
национальной безопасности государства - ответчика (см. п. 80
выше).
150. Как справедливо указывает Правительство, в Решениях по
делу Класс и другие и по делу Леандера (упомянутых в п. 142 выше)
Суд пришел к выводу, что в условиях, когда соображения
безопасности не позволяют разглашать определенную секретную
информацию, статья 13 требует обеспечить лишь "по возможности
эффективную" правовую защиту. Однако необходимо помнить, что в том
деле речь шла о жалобах на нарушения статей 8 и 10 Конвенции и что
их рассмотрение требовало, чтобы Суд принял во внимание ссылки
Правительства на интересы государственной безопасности. Требование
обеспечить "по возможности эффективную" правовую защиту
неприменимо в отношении жалобы на то, что высылка лица подвергнет
его реальному риску стать жертвой обращения в нарушение статьи 3,
т.е. сферы, где вопросы национальной безопасности не должны
приниматься во внимание.
151. В подобных случаях, учитывая необратимый характер ущерба,
который может быть причинен, если риск плохого обращения
превратится в реальность, а также важность, которую Суд придает
статье 3, понятие эффективной правовой защиты в смысле статьи 13
требует особо изучить, существуют ли веские причины опасаться
реального риска стать жертвой обращения, противоречащего статье 3.
Такое изучение не должно учитывать действия, возможно, совершенные
данным лицом, которые делают его высылку обоснованной, а также
предполагаемую угрозу со стороны данного лица для национальной
безопасности высылающей страны.
152. Такое изучение не обязательно должно осуществляться
судебным органом, но, если оно осуществляется каким-либо иным
органом, его полномочия и гарантии, которые он предоставляет,
имеют существенное значение при определении, является ли данное
правовое средство эффективным (см. вышеупомянутое Решение по делу
Леандера, с. 29, п. 77).
153. В данном деле ни Консультативный комитет, ни суды не
могли осуществить пересмотр решения министра внутренних дел о
высылке г-на Чахала в Индию, рассмотрев исключительно вопрос о
риске и оставив в стороне соображения национальной безопасности.
Подход судов состоял лишь в том, чтобы убедиться, что министр
внутренних дел взвесил риск для г-на Чахала и сопоставил его с
угрозой для национальной безопасности (см. п. 41 выше). Из
вышеизложенного следует, что эти средства правовой защиты не могут
в целях статьи 13 Конвенции считаться эффективными в отношении
жалобы г-на Чахала на нарушение статьи 3.
154. Кроме того, Суд отмечает, что при разбирательстве в
Консультативном комитете заявитель не имел права inter alia быть
представленным своим адвокатом, что ему было вручено лишь краткое
резюме причин, послуживших основанием для уведомления о высылке,
что комитет не имел полномочий принимать решения, а его
консультативное заключение, направленное министру внутренних дел,
не являлось для него обязательным и не было оглашено (см. п. 30,
32 и 60 выше). В этих обстоятельствах Консультативный комитет не
может рассматриваться как обеспечивающий достаточные
процессуальные гарантии в целях статьи 13.
155. Приняв во внимание всю степень недостаточности
разбирательства как в порядке судебного контроля, так и в
Консультативном комитете, Суд не может считать, что эти правовые
средства, вместе взятые, удовлетворяют требованиям статьи 13 в
сочетании со статьей 3.
Следовательно, имело место нарушение статьи 13.
V. Применение статьи 50 Конвенции
156. Заявители просят Суд принять решение о справедливом
возмещении им в соответствии со статьей 50, которая гласит:
"Если Суд установит, что решение или мера, принятые судебными
или иными властями Высокой Договаривающейся Стороны, полностью или
частично противоречат обязательствам, вытекающим из настоящей
Конвенции, а также если внутреннее право упомянутой Стороны
допускает лишь частичное возмещение последствий такого решения или
такой меры, то решением Суда, если в этом есть необходимость,
предусматривается справедливое возмещение потерпевшей стороне".
A. Моральный вред
157. Заявители потребовали возмещения морального вреда,
причиненного длительным содержанием под стражей г-на Чахала, в
размере 30000 - 50000 фунтов стерлингов за каждый год.
Правительство утверждает, что признание нарушения само по себе
является справедливым возмещением морального вреда.
158. Поскольку Суд принял решение о том, что нарушение
статьи 5 п. 1 (см. п. 123 выше) не имело места, Суд
отказывает в возмещении морального вреда за тот период
времени, который г-н Чахал содержался под стражей. В отношении
других жалоб Суд считает, что его выводы о том, что высылка
г-на Чахала, в случае ее осуществления, представляла бы
нарушение статьи 3 и что имели место нарушения статьи 5 п. 4 и
статьи 13, представляют сами по себе достаточное справедливое
возмещение.
B. Судебные издержки и расходы
159. Кроме того, заявители требовали возмещения судебных
издержек в Страсбурге, которые составили в сумме 77755,97 фунта
стерлингов (включая налог на добавленную стоимость - НДС).
В отношении судебных издержек Правительство отметило, что
значительная их часть не была необходима, поскольку заявители
представили Суду большое количество материалов, лишь косвенно
связанных с делом. Оно предложило определить судебные издержки в
сумме 20000 фунтов стерлингов за вычетом суммы судебной помощи.
160. Суд считает, что судебные издержки, возмещения которых
требуют заявители, являются чрезмерными, и возмещает их в сумме
45000 фунтов стерлингов (включая НДС) за вычетом 21141
французского франка, уже полученных заявителем в порядке судебной
помощи от Совета Европы.
C. Начисление процента
161. Согласно информации, имеющейся в распоряжении Суда,
процентная ставка, установленная в Соединенном Королевстве на
момент принятия настоящего решения, составляет 8% годовых.
ПО ЭТИМ ОСНОВАНИЯМ СУД
1. Постановил двенадцатью голосами против семи, что, в случае
если бы решение министра внутренних дел о высылке первого
заявителя в Индию было исполнено, имело бы место нарушение
статьи 3 Конвенции;
2. Постановил тринадцатью голосами против шести, что нарушение
статьи 5 п. 1 Конвенции места не имело;
3. Постановил единогласно, что имело место нарушение статьи 5
п. 4 Конвенции;
4. Постановил семнадцатью голосами против двух, что, принимая
во внимание свои выводы относительно статьи 3, Суд не должен
рассматривать жалобу заявителей на нарушение статьи 8 Конвенции;
5. Постановил единогласно, что имело место нарушение статьи 13
в сочетании со статьей 3 Конвенции;
6. Постановил единогласно, что вышеперечисленные выводы
относительно имевших место нарушений представляют сами по себе
достаточное справедливое возмещение морального вреда;
7. Постановил единогласно
a) что государство - ответчик должно выплатить заявителям в
течение трех месяцев в возмещение издержек и расходов 45000 фунтов
стерлингов (сорок пять тысяч фунтов стерлингов) за вычетом 21141
(двадцати одной тысячи ста сорока одного) французского франка,
конвертированного в фунты стерлингов по курсу на момент вынесения
настоящего решения;
b) что с момента истечения, вышеупомянутого трехмесячного
срока до полной выплаты указанной суммы выплачиваются простые
проценты из расчета 8% годовых;
8. Отклонил единогласно остальные требования о справедливом
возмещении.
Совершено на английском и французском языках и оглашено во
Дворце прав человека в Страсбурге 15 ноября 1996 г.
Председатель
Рольф РИССДАЛ
Грефье
Герберт ПЕТЦОЛЬД
В соответствии со статьей 51 п. 2 Конвенции и статьей 53 п. 2
Регламента Суда A к настоящему Решению прилагаются отдельные
мнения судей.
СОВПАДАЮЩЕЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ВАЛЬТИКОСА
Настоящее мнение относится к формулировке, использованной в
п. 123 Решения по делу Чахал против Соединенного Королевства,
касающейся статьи 5 п. 1.
Разделяя мнение большинства Большой палаты и соглашаясь с их
выводом, что данная норма не была нарушена, я не могу согласиться
с утверждением в первом подпункте п. 123, что задержание
г-на Чахала "соответствовало требованиям статьи 5 п. 1 "f".
Этот пункт предусматривает, что "... никто не может быть лишен
свободы иначе [как в случае]... законного ареста или задержания
лица... против которого предпринимаются меры по его высылке...".
Эта норма должна толковаться добросовестно и на основе здравого
смысла, как и любая правовая норма. У меня есть серьезные сомнения
в том, что в данном случае период в четыре или пять лет может
действительно считаться "[соответствующим] требованиям" этой
статьи и "законным" задержанием в течение переходного и в принципе
ограниченного периода. Следует признать, что в настоящем деле были
особые причины, которые помешали безотлагательно выслать заявителя
(рассмотрение его ходатайства о судебном контроле и, что важнее
всего, проблема, будет ли его высылка в Индию надлежащим шагом).
Но утверждение, что данная ситуация "соответствует требованиям"
статьи 5 Конвенции, представляется мне чрезмерным. Однако нельзя
поддержать и другую точку зрения, что имело место нарушение
Конвенции, поскольку Правительство сумело привести достаточно
веские причины в обоснование данной ситуации. По моему мнению,
было бы предпочтительнее сказать лишь, что задержание г-на Чахала
"не противоречило" требованиям статьи 5. Такова причина моего
возражения против формулировки, содержащейся в п. 123.
С другой стороны, я согласен с Решением Суда (п. 2
постановляющей части), что нарушения статьи 5 п. 1 не было.
СОВПАДАЮЩЕЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ЯМБРЕКА
1. В этом деле Суду снова пришлось рассматривать вопрос об
использовании конфиденциальных материалов во внутренних судах,
когда речь идет об угрозе национальной безопасности. Я согласен с
выводом Суда, что в национальных судах разбирательство habeas
corpus и в порядке судебного контроля за Решением о задержании
г-на Чахала не удовлетворяют требованиям статьи 5 п. 4.
Я также согласен с мотивировкой Суда относительно релевантных
принципов и их применения, а именно:
a) что использование конфиденциальных материалов может быть
неизбежным в случаях, когда речь идет об угрозе национальной
безопасности;
b) что национальные органы власти не свободны в этом отношении
от эффективного контроля со стороны внутренних судов;
c) что существуют методы, позволяющие учесть законную
обеспокоенность, связанную с обеспечением национальной
безопасности, и в то же время дающие конкретному лицу достаточные
процессуальные гарантии.
Последнее утверждение (пункт "c") представляет собой новое
слово в развитии нашей судебной практики и, следовательно, на мой
взгляд, заслуживает особого внимания.
2. В Решении по делу Фокс, Кэмпбелл и Хартли против
Соединенного Королевства (30 августа 1990 г. Серия A, т. 182,
с. 17 - 18, п. 34 - 35) Суд указал на обязанность Правительства
представить по крайней мере некоторые факты или информацию,
которые могли бы убедить Суд, что арестованное лицо подозревается
на разумных основаниях в совершении правонарушения, в котором его
обвиняют. Тот факт, что г-н Фокс и г-жа Кэмпбелл ранее были судимы
и осуждены за совершение террористических актов, не убедил Суд,
что в их случае имело место "обоснованное подозрение", и поэтому
Суд постановил, что была нарушена статья 5 п. 1 (п. 34, 35).
В Решении по делу Мюррей от 28 октября 1994 г. (Серия A,
т. 300-A, с. 27 - 29, п. 58 - 63) Суд подтвердил стандарт,
установленный им в Решении по делу Фокса, Кэмпбелл и Хартли, но
пришел к выводу, что тот факт, что двое из братьев г-жи Мюррей
были осуждены в Соединенных Штатах Америки за преступления,
связанные с закупкой оружия для Временной Ирландской
Республиканской Армии, а также ее поездки в США и контакты с
братьями представляют собой достаточные свидетельства соответствия
вышеупомянутому стандарту - иными словами, они представляют собой
вполне заслуживающее доверия и объективное основание для
"обоснованного подозрения".
3. Я выразил несогласие с мнением большинства в
процитированном выше Решении по делу Мюррей (с. 45 - 47, в
отношении нарушения статьи 5 п. 1, 2 и 5). В моем частично особом
мнении я сомневался в обоснованности подозрения, полагая, что
условие "обоснованности и разумности" в том случае не было
соблюдено, поскольку Правительство не сумело представить "по
крайней мере некоторые факты или информацию", которые убедили бы
объективного наблюдателя, что данное лицо, возможно, совершило это
преступление.
В своем мнении по делу Мюррей я также предвидел вопрос,
который возник в данном деле, о котором я говорю в п. 1 "b", а
именно: "Возможно ли, чтобы Суд установил какие-то
модифицированные стандарты для "обоснованного подозрения" в
контексте чрезвычайных законов, принятых для борьбы с преступной
деятельностью террористов?" Пытаясь дать ответ на этот вопрос в
общей форме, я предложил применять различные подходы к
доказательствам в зависимости от степени их конфиденциальности.
4. В Решении по делу Фокса, Кэмпбелл и Хартли Суд также
ссылался на "информацию, которая... не может... быть сообщена
подозреваемому лицу или предъявлена в суде в поддержку обвинения"
(п. 32). На мой взгляд, различие между этими двумя понятиями
поднимает два непосредственно имеющих отношение к делу вопроса:
первый, можно ли оправдать различие между сообщением информации
подозреваемому лицу и предъявлением ее в суде? И второй,
существует ли различие между информацией, представленной суду, и
информацией, предъявленной в суде, которая таким образом
становится известной также и подозреваемому (см. мое особое мнение
по делу Мюррей)?
В данном деле Чахала Суд, рассматривая предполагаемое
нарушение статьи 13 Конвенции, обращает внимание сторон на
технику, используемую Канадским Актом об иммиграции 1976 г. В
Канаде судья Федерального суда проводит закрытое слушание по всем
имеющимся доказательствам, а конфиденциальный характер материалов,
связанных с национальной безопасностью, охраняется требованием,
чтобы такие доказательства рассматривались в отсутствие как
заявителя, так и его представителя. Однако при этих
обстоятельствах их место занимает проинструктированный судом
адвокат, кандидатура которого согласована со службами
безопасности. Заявителю вручается краткое резюме полученных
доказательств с необходимыми изъятиями.
5. В своем особом мнении по делу Мюррей я предложил следующий
подход, сходный с вышеупомянутым и сформулированный мною в
достаточно общей форме (отчасти в силу отсутствия информации о
процедуре, применяемой в Канаде), в качестве компромисса между
желанием сохранить стандарт, установленный в Решении по делу
Фокса, Кэмпбелл и Хартли, и необходимостью расширить возможности
принятия Судом более мотивированных решений по другим аналогичным
делам. Таким образом, я задался вопросом, "нельзя ли информацию,
которая в ином случае была бы конфиденциальной, перефразировать,
изложить в другой форме или каким-то иным образом видоизменить,
чтобы скрыть ее источник, и только после этого предъявлять ее в
ходе разбирательства. В таком случае внутренние суды могли бы
запрашивать независимые экспертные оценки, не полагаясь
исключительно на утверждения тех государственных органов, которые
осуществили арест".
6. Цель настоящего совпадающего мнения, таким образом, состоит
в том, чтобы представить эту часть решения Суда в контексте
развития судебной практики Суда.
Суд может быть полностью уверен, рассматривая аналогичные дела
в будущем, что некоторая секретная информация может быть
предъявлена в национальном суде или даже при разбирательстве в
Страсбурге, причем не станет известна подозреваемому или
задержанному лицу - по крайней мере во всей ее полноте и в ее
первоначальной немодифицированной форме.
И тогда Суду останется примирить требования принципа
состязательности с необходимостью защитить конфиденциальность
информации, полученной из секретных источников, связанных с
национальной безопасностью.
ЧАСТИЧНО СОВПАДАЮЩЕЕ, ЧАСТИЧНО ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ ДЕ МЕЙЕРА
I. Решение о высылке
A. Статья 3 и статья 13 в сочетании со статьей 3
Я полностью согласен с решением в этом отношении.
B. Статья 8 и статья 13 в сочетании со статьей 8
Придя к заключению, что вопрос, имело ли место нарушение прав,
предусматриваемых статьей 8 Конвенции, является "гипотетическим"
(см. п. 139, 146 Решения), Суд не счел необходимым выносить
решение по жалобе на нарушение статьи 8 или на предполагаемое
нарушение положений этой статьи в сочетании со статьей 13.
Я хотел бы указать, что в данном деле вопрос о нарушении прав,
предусматриваемых статьей 8, является не более "гипотетическим",
чем вопрос относительно прав, предусмотренных статьей 3. Оба в
равной степени возникают "в случае, если решение министра о
высылке первого заявителя в Индию будет выполнено". Следовательно,
если мы рассматриваем один, мы также должны рассматривать и
другой.
Я согласен по существу с аргументами, единогласно одобренными
Комиссией в п. 134 - 139 ее доклада, и разделяю ее мнение, что,
если бы решение о высылке было выполнено, имело бы место нарушение
права заявителей на уважение их личной и семейной жизни.
Я также считаю, что в данном деле имело место нарушение права
на эффективную правовую защиту по статье 13. Замечания Суда
относительно нарушения статьи 13 в сочетании со статьей 3 в равной
степени справедливы в отношении предполагаемого нарушения
статьи 13 в сочетании со статьей 8.
В данном деле эти два нарушения тесно связаны между собой и по
сути дела неразделимы. Высылка первого заявителя представляла бы
собой нарушение как его личного права не стать жертвой обращения,
о котором говорится в статье 3, так и права всех заявителей на
уважение их личной и семейной жизни. Таким образом,
недостаточность средств правовой защиты для того, чтобы оспорить
решение о высылке, одновременно затрагивает каждое из этих прав.
II. Задержание первого заявителя
A. О статье 5 п. 1
Справедливо утверждение, что первый заявитель был лишен
свободы в рамках процедуры высылки и что первоначально, в августе
1990 г., его задержание могло считаться законным на этом
основании.
Однако он с тех пор находится под стражей, а сейчас уже конец
октября 1996 г.
Несомненно, это является чрезмерным.
Те "соображения чрезвычайно серьезного и весомого характера",
о которых упоминается в п. 117 настоящего Решения, возможно,
достаточны для того, чтобы объяснить длительность разбирательства
о высылке. Тем не менее они в той же мере не могут оправдать
длительность срока содержания под стражей, как сложность
уголовного дела не оправдывает длительность досудебного содержания
под стражей.
Более того, речь в данном случае идет не о выдаче по
требованию другого государства преступника, приговоренного к
нескольким годам тюремного заключения, как в деле Коломпар против
Бельгии (Решение от 24 сентября 1992 г. Серия A, т. 235-C), а о
решении государства - ответчика о высылке лица, которое, как
говорится в п. 23, 24 настоящего Решения, было в этом государстве
осуждено только за два незначительных правонарушения, причем эти
обвинительные приговоры были впоследствии отменены.
B. О статье 5 п. 4 и статье 13 в сочетании
со статьей 5
В отличие от Комиссии, которая решила рассматривать жалобу
заявителя на недостаточность правовых средств для обжалования
задержания в свете статьи 13, Суд рассматривал ее в свете статьи 5
п. 4.
Мотивировка Суда, безусловно, больше соответствует и духу, и
букве этих положений.
Прежде всего необходимо еще раз напомнить, что статья 5 п. 4
предусматривает, что "каждый, кто лишен свободы путем ареста или
задержания", имеет право на разбирательство, в то время как
статья 13 предоставляет это право "каждому человеку, чьи права и
свободы, признанные в настоящей Конвенции, нарушены". Это говорит
о том, что для того, чтобы иметь право опираться в судебном
разбирательстве на первое из упомянутых положений, достаточно
лишения свободы самого по себе, в то время как для того, чтобы
второе положение стало применимым, должно иметь место также
нарушение какого-либо права или свободы, установленных Конвенцией.
Необходимо также подчеркнуть, что в статье 5 п. 4 говорится,
что разбирательство должно осуществляться "судом", в то время как
в статье 13 содержится более неопределенное требование
"эффективных средств правовой защиты перед государственным
органом".
Наконец, интересно отметить, что, помимо права на обращение в
суд, которое, как признал Суд в Решении по делу Голдер против
Соединенного Королевства от 21 февраля 1975 г. (Серия A, т. 18),
гарантируется статьей 6 Конвенции, статья 5 является единственным
материально-правовым положением Конвенции, в котором
предусматривается конкретное право на разбирательство путем
возбуждения дела в суде, в дополнение к праву на судебное
разбирательство, предусмотренному в п. 3 той же статьи в случаях,
когда имеет место ситуация, описанная в п. 1 "c".
Все вышесказанное является иллюстрацией того, насколько хорошо
те, кто разрабатывал Конвенцию, осознавали необходимость
обеспечить тем, кто лишен свободы, судебную защиту, которая шла бы
гораздо дальше, чем "эффективные правовые средства",
гарантированные в более общей форме статьей 13.
Из этого следует, что в делах, связанных с лишением свободы,
недостаточно рассмотреть, имело ли место нарушение статьи 13,
чтобы отпала необходимость рассматривать, имело ли место нарушение
статьи 5 п. 4 - именно его наличие или отсутствие должно быть
рассмотрено.
Но это не все.
Статья 13, которая гарантирует эффективные средства правовой
защиты перед "государственным органом", должна рассматриваться в
сочетании со статьей 26, которая требует, чтобы "были исчерпаны
все внутренние правовые средства", прежде чем Комиссия может
принять дело к рассмотрению. Эти два положения дополняют друг
друга и демонстрируют, что в первую очередь и главным образом сами
государства должны наказывать за нарушения прав и свобод,
предусмотренных Конвенцией, а защита, обеспечиваемая органами
Конвенции, является лишь вторичной.
Именно с этой точки зрения особое значение приобретает вопрос,
имеются ли "эффективные правовые средства", как того требует
статья 13. Для Комиссии и Суда этот вопрос не имеет существенного
значения, если он относится к "правам и свободам", которые, по их
мнению, не были "нарушены"; именно это и означает существующая
формулировка данной статьи.
Но это нельзя отнести к праву на судебную защиту,
гарантированному статьей 5 п. 4 лицам, которые лишены свободы и
которые всегда должны иметь возможность обращения в суд и
"разбирательства, в ходе которого суд безотлагательно решает
вопрос о законности [их] задержания и выносит постановление об
[их] освобождении, если задержание незаконно". Если даже мы
приходим к выводу, что их задержание как таковое является законным
в соответствии со статьей 5 п. 1, это не освобождает нас от
обязанности рассмотреть, имел ли конкретный индивид возможность
использовать такие средства правовой защиты, которые удовлетворяли
бы требованиям статьи 5 п. 4.
СОВМЕСТНОЕ ЧАСТИЧНО ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЕЙ ГЕЛЬКЮКЛЮ, МАТШЕРА, ФРИЛЭНДА, БАКА, ГОТЧЕВА,
МИФСУДА БОННИЧИ И ЛЕВИТСА
1. Мы согласны с мнением большинства, что нельзя ссылаться на
соображения национальной безопасности для оправдания плохого
обращения со стороны государства - участника Конвенции в рамках
его собственной юрисдикции и что в этом смысле защита,
обеспечиваемая статьей 3, носит абсолютный характер. Но, с нашей
точки зрения, дело обстоит иначе, когда, как в настоящем деле,
речь идет об экстерриториальном (или косвенном) применении этой
статьи. В таком случае государство - участник Конвенции, которое
рассматривает вопрос о выдворении какого-либо лица за пределы
своей юрисдикции под юрисдикцию другого государства, может,
оставаясь в рамках законности, найти справедливый баланс между, с
одной стороны, угрозой для его национальной безопасности, если
данное лицо остается на его территории, и, с другой стороны,
степенью потенциального риска для этого лица стать жертвой плохого
обращения в государстве, куда он будет выдворен. В тех случаях,
когда, согласно имеющимся доказательствам, существуют значительные
сомнения в том, что это лицо действительно станет жертвой плохого
обращения в этом государстве, угроза безопасности может в этом
уравнении приобрести больший вес. Соответственно, чем больше риск
стать жертвой плохого обращения, тем меньшее значение следует
придавать критерию безопасности.
2. Что касается обстоятельств настоящего дела, мы не согласны
с выводом большинства по вопросу, подтвержден ли доказательствами
реальный риск для г-на Чахала стать жертвой обращения,
противоречащего статье 3, если он будет возвращен в Индию. Таким
образом, мы не согласны (и были бы не согласны, даже если бы
приняли мотивировку большинства относительно вопроса,
рассмотренного в п. 1 выше) с выводом, что в случае, если бы
решение выслать его в эту страну было выполнено, имело бы место
нарушение данной статьи.
3. В деле Серинга Суд также рассматривал перспективу высылки
заявителя в другую страну. В своем Решении по этому делу (впервые
упомянутому в п. 74 настоящего Решения) Суд констатировал, что
"обычно в задачи органов Конвенции не входит принятие решений
относительно того, существует или нет возможность потенциальных
нарушений Конвенции. Однако в тех случаях, когда заявитель
утверждает, что исполнение решения о его выдаче будет нарушением
статьи 3 в силу предсказуемых последствий для него в запрашивающей
его выдачи стране, чтобы обеспечить эффективность гарантий,
предоставляемых данной статьей, необходимо отступить от этого
принципа ввиду серьезного и необратимого характера предполагаемого
ущерба, жертвой которого он может стать...".
4. В вышеупомянутом деле Серинга запрашивающее государство
требовало выдачи заявителя для того, чтобы он предстал перед судом
по уголовному обвинению, наказуемому смертной казнью, при таких
обстоятельствах, которые привели Суд к заключению, что вероятность
того, что данное лицо испытает на себе "синдром камеры
смертников", настолько велика, что может составить нарушение
статьи 3. Проанализировав, что на практике будет означать "синдром
камеры смертников" для заявителя, Суд далее пришел к заключению,
что его выдача подвергла бы его "реальному риску обращения,
превышающего порог, установленный статьей 3".
5. В деле Серинга (которое отличалось от настоящего дела еще и
по фактической стороне в том отношении, что там не было
необходимости принимать во внимание вопрос о национальной
безопасности) риск для заявителя, проходившего в качестве
обвиняемого по делу, было гораздо легче предсказать и оценить, чем
тот риск, которому подвергся бы первый заявитель по данному делу,
если бы он сейчас был возвращен в Индию. Для последствий
исполнения решения о его высылке характерен совершенно иной,
гораздо более низкий уровень предсказуемости.
6. По настоящему делу Суду было представлено большое
количество материалов о положении в Индии и, в частности, в
Пенджабе начиная с 1990 г. и далее (хотя, на наш взгляд,
необходимо отметить, среди них не было ни одного, который
относился бы к более позднему сроку, чем Доклад о положении в
Индии Государственного департамента Соединенных Штатов Америки от
марта 1996 г. - см. п. 53 настоящего Решения). Суд пришел к
заключению в п. 86 (с чем мы согласны), что "... хотя положение
дел с исторической точки зрения и представляет интерес, поскольку
это может пролить свет на то, какова ситуация в настоящий момент и
каким образом она будет развиваться в будущем, решающее значение
имеет именно нынешнее положение дел".
7. Что касается нынешнего положения, представляется
несомненным, что в последние годы имело место улучшение положения
дел в сфере защиты прав человека в Индии и особенно в Пенджабе,
где насилие достигло наивысшей точки в 1992 г. После рассмотрения
настоящего дела Комиссией ситуация продолжала улучшаться (см.
п. 101 настоящего Решения). С другой стороны, продолжают
высказываться обвинения в серьезных нарушениях в адрес некоторых
должностных лиц сил безопасности Пенджаба, действующих и на
территории этого штата, и за его пределами, а также в адрес
некоторых сотрудников других сил безопасности, действующих на всей
территории Индии (п. 102 - 104). Хотя доказательная ценность
некоторых материалов, представленных Суду, может быть подвергнута
сомнению, мы убеждены, что эти материалы дают достаточно
оснований, чтобы исключить возможность вывода, что для г-на Чахала
не будет никакого риска, если он будет выслан в Индию, даже если
бы он был доставлен в какое-то место по его выбору за пределами
Пенджаба.
8. Главная сложность заключается в том, чтобы дать
количественную оценку риска. Размышляя о степени риска,
большинство членов Суда заявляют, что они не убеждены, что
гарантии, предоставленные Правительством Индии, обеспечат
г-ну Чахалу достаточную безопасность, и считают, что его репутация
и известность скорее увеличат риск, которому он подвергнется, чем
уменьшат его (п. 105, 106). Однако можно утверждать с такой же,
если не с большей, убедительностью, что его широкая известность
обеспечит ему дополнительную защиту. В свете гарантий,
предоставленных индийским правительством, и учитывая, что, в
случае если бы ему был причинен какой-либо вред, это, несомненно,
вызвало бы возмущение и внутри страны, и за ее пределами, имеются
убедительные основания предполагать, что если он проявит себя в
Индии как законопослушный гражданин, то и обращаться с ним будут
соответственно. Вполне вероятно, что наличие или степень любой
потенциальной угрозы для него будут главным образом зависеть от
его собственного поведения в будущем.
9. Таким образом, по нашему мнению, вывод относительно риска,
поддерживаемый большинством, оставляет слишком много места для
сомнений, и "не было подкреплено доказательствами, что существует
реальный риск" того, что первый заявитель станет жертвой
обращения, противоречащего статье 3, если он будет выслан в Индию.
Для того чтобы вывод Суда относительно вероятности потенциального
нарушения этой статьи в будущем был оправданным, требуется более
высокая степень предсказуемости такого обращения, чем существует в
данном деле.
10. В остальных отношениях, за исключением выводов Суда по
вопросу о нарушении статьи 3, мы согласны с выводами Суда, за
исключением г-на Гелькюклю, что видно из его отдельного мнения.
СОВМЕСТНОЕ ЧАСТИЧНО ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЕЙ ГЕЛЬКЮКЛЮ И МАКАРЧИКА
Мы согласны с особым мнением судьи Де Мейера относительно
статьи 5 п. 1.
СОВМЕСТНОЕ ЧАСТИЧНО ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЕЙ МАРТЕНСА И ПАЛМ
1. Мы полностью согласны с выводами Суда в отношении статей 3,
5 п. 4, 8 и 13. Что касается его выводов в отношении
статьи 5 п. 1 "f", мы согласны с п. 112 - 121 настоящего Решения.
Однако мы не можем согласиться с выводами Суда:
a) что разбирательство в Консультативном комитете представляло
собой достаточную гарантию против произвола; и
b) что, следовательно, задержание первого заявителя в этом
отношении также соответствовало требованиям статьи 5 п. 1 "f"
(п. 122, 123 настоящего Решения).
2. Как справедливо отмечает Суд в п. 112 своего решения,
статья 5 п. 1 "f" не содержит положительно выраженного требования,
чтобы задержание считалось разумно необходимым. Это подчеркивает
важность предмета и цели статьи 5 п. 1 "f" в целом, а именно
обеспечение того, чтобы никто не был лишен свободы в результате
произвола.
3. В этом контексте мы отмечаем, что внутренние суды были не в
состоянии эффективно контролировать, были ли решения о задержании
и о содержании под стражей г-на Чахала оправданны (см. п. 41, 43,
121, 130 Решения Суда). Таким образом, единственной возможной
гарантией против произвола, согласно внутреннему праву, было
разбирательство в Консультативном комитете.
4. Проанализировав статус этого комитета и процедуры в нем,
Суд пришел к выводу, что это разбирательство не отвечает
требованиям статьи 5 п. 4 и статьи 13 Конвенции (п. 130, 132, 152,
153). Нам трудно понять, почему Суд не сделал аналогичного вывода
в контексте статьи 5 п. 1 "f".
5. Как бы то ни было, мы отмечаем:
a) никто не утверждал, что члены этого комитета как таковые
независимы от Правительства;
b) разбирательство в комитете не является публичным, как и его
выводы, которые не сообщаются даже подлежащему высылке лицу;
c) при разбирательстве в отношении этого лица существуют
жесткие ограничения: оно не имеет права быть представленным своим
адвокатом, ему вручается лишь краткое резюме выводов комитета,
обосновывающих намерение выслать его без каких-либо объясняющих их
материалов и доказательств;
d) комитет не имеет полномочий принимать решения, и его
консультативное заключение не является обязательным для министра
внутренних дел.
6. Принимая во внимание важность гарантий против произвола,
особенно в отношении задержания согласно статье 5 п. 1 "f" (см.
п. 2 выше), а также необходимость применения в этом отношении ко
всем государствам - членам единообразных стандартов, мы не можем
не сделать вывод, что, в силу его особенностей, указанных в п. 5
выше, комитет не предоставляет достаточной гарантии против
произвола. Тот факт, что в него входят "опытные судьи с большим
стажем работы" (см. п. 122 настоящего Решения), не может изменить
этот вывод.
7. Суммируя вышесказанное: заявитель был лишен свободы в
течение более чем шести лет, в то время как гарантии против
произвола были недостаточными. Следовательно, имело место
нарушение статьи 5 п. 1.
ЧАСТИЧНО ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ПЕТТИТИ
Я согласен с тем, что имело место нарушение статьи 3, статьи 5
п. 4 и статьи 13. Однако я категорически не согласен с
большинством в отношении статьи 5 п. 1 и считаю, что имело место
явное и серьезное ее нарушение.
Несколько недель назад Суд совершенно верно идентифицировал
проблему административного задержания в случае судебного
разбирательства, подпадающего под Женевскую конвенцию 1951 г. и
входящего в компетенцию Управления Верховного комиссара
Организации Объединенных Наций по делам беженцев. Суд решил, что
имело место нарушение Францией тех правил административного
задержания, которые действовали на тот момент и разрешали такое
задержание на период примерно до двадцати дней, без возможности
встретиться с адвокатом и без какого-либо судебного контроля (см.
Решение по делу Амююр против Франции от 15 июня 1996 г. Reports,
1996-III). Второй период содержания под стражей в деле Чахала
ставит аналогичные проблемы.
В отношении решения о высылке г-на Чахала, принятого на
основании общего права, не оспаривалось, что его задержание
началось 16 августа 1990 г. и что он обратился с ходатайством о
судебном контроле.
После того как прошение г-на Чахала о предоставлении ему
убежища как политическому беженцу было отклонено, 25 июля 1991 г.
на основании Женевской конвенции было принято решение о высылке.
Задержание г-на Чахала рассматривалось Судом под этим углом
зрения. Таким образом, возникло противоречие между Женевской
конвенцией и Европейской конвенцией о защите прав человека и
основных свобод, когда одно и то же государство является
участником обеих конвенций. Государство имеет право выслать тех
лиц, которым отказано в статусе политического беженца. Если
возникают какие-либо сложности (в отношении переезда, опасностей,
с которыми они могут столкнуться по возвращении, или поисков
государства, где им не будет грозить опасность), это лицо должно
быть задержано в административном порядке, а не содержаться в
обычной тюрьме с соответствующим режимом. Кроме того, задержание
должно быть безотлагательно подвергнуто процедуре судебного
контроля (см. упомянутое выше Решение по делу Амююра).
Г-н Чахал содержался под стражей не в результате осуждения
судом.
Если заинтересованное лицо прибегает к процедуре обжалования,
слушания должны быть проведены быстро и безотлагательно. Процедура
судебного контроля определяется Женевской конвенцией и резолюциями
Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Существует возможность
обращаться с жалобами в этом отношении в Комиссию ООН по правам
человека. Европейский суд не может осуществлять надзор за этими
процедурами, но может рассматривать их в связи со статьями 3 и 5,
когда предположительно имело место их нарушение.
Однако большинство, напротив, утверждает, что, поскольку
заявитель обратился с жалобой, его содержание под стражей
оправданно, если разбирательство затянулось. Если применить эту
логику к другим ситуациям, обвиняемому, который обратился с
ходатайством об освобождении в ожидании суда, нужно было бы
ответить, что его содержание под стражей оправдано фактом его
обращения, по которому необходимо будет провести разбирательство.
Свобода лица является одним из основных прав, гарантируемых
статьей 5. Тот факт, что вопрос об освобождении находится в
процессе рассмотрения, не может быть основанием для продления
содержания под стражей в тех случаях, когда оно противоречит
положениям статьи 5.
Отказ в предоставлении статуса беженца, а затем содержание под
стражей в тюрьме в течение пяти лет после издания постановления о
высылке - такова судьба г-на Чахала.
Очевидно, что в международном праве, согласно Женевской
конвенции, административное задержание отличается от задержания
согласно общему праву и должно осуществляться такими мерами, как
распоряжение о принудительном проживании в помещении,
принадлежащем властям, или в гостинице (см. упомянутое выше
Решение по делу Амююра), или под домашним арестом. Необходимо
учитывать пакты Организации Объединенных Наций и рекомендации
Подкомитета ООН по вопросам прав человека для всех лиц,
подвергшихся задержанию или заключению в какой бы то ни было
форме.
В тех случаях, когда государство сталкивается с трудностями,
вытекающими из опасности, которая возникнет для лица в результате
его возвращения в страну происхождения, государство имеет право,
если оно не желает и далее содержать данное лицо под стражей на
своей территории, прийти к взаимоприемлемой договоренности о
выборе третьей страны.
В случаях когда возникают сложные политические вопросы, как и
в деле г-на Чахала - таких, например, как дела, связанные с
высылкой имамов и иных религиозных лидеров, независимо от того,
являются ли они фундаменталистами или нет, - европейские
государства нашли приемлемую альтернативу в виде высылки в
некоторые африканские страны. Соединенное Королевство само
прибегало к таким методам.
Европейская конвенция не разрешает государствам пренебрегать
обязательствами, которые они взяли на себя согласно Женевской
конвенции. Суд должен быть внимательным к проблемам потенциальных
противоречий между различными международными правовыми актами,
которые являются обязательными для государств - членов Совета
Европы.
Мое мнение по данному вопросу основано на работе Управления
Верховного комиссара ООН по делам беженцев и собственно решениях
Европейской комиссии и Суда по правам человека.
В публикации Управления Верховного комиссара ООН по делам
беженцев "Задержание и убежище" (Европейская Серия, т. 1, N 4,
октябрь 1995 г.) говорится:
"Статья 5 предоставляет дополнительные гарантии против
ненадлежащего продления срока задержания. Ни Женевская конвенция,
ни руководящие принципы Комитета Министров не предусматривают
максимальной продолжительности срока задержания лиц, обратившихся
с прошением о предоставлении убежища. В своем Заключении N 44
Исполнительный Комитет Управления Верховного комиссара по делам
беженцев признает важность быстрых процедур рассмотрения для
защиты лиц, обратившихся с прошением о предоставлении убежища, от
неоправданно длительного задержания. Пункт 1 "f" статьи 5,
согласно толкованию Суда, должен пониматься как содержащий
гарантию относительно максимально разрешенного срока задержания,
поскольку цель статьи 5 в целом состоит в защите индивида от
произвола. В своем Решении по делу Боцано (18 декабря 1986 г.
Серия A, т. 111, с. 23, п. 54) Суд пришел к выводу, что этот
принцип имеет особое значение по отношению к п. 1 "f" статьи 5
Конвенции. Данное положение, безусловно, подразумевает - хотя и не
в прямой форме, - что задержание иностранца, которое является
оправданным в силу того, что его дело находится в процессе
рассмотрения, может перестать быть оправданным, если это
рассмотрение не осуществляется должным образом. ...
[И со ссылкой на п. III. 10 Рекомендации N R (94) 5 Комитета
Министров о руководящих принципах, которым должны следовать в
своей практике государства - члены Совета Европы в отношении
прибытия лиц, желающих получить убежище, в аэропорты европейских
стран:]
"10. Лицо, обратившееся с прошением о предоставлении убежища,
может содержаться в [соответствующем] месте только при условиях,
предусмотренных законом, и не дольше, чем в течение максимального
срока, предусмотренного законом".
В соответствии со статьей 5 мера, адекватная лишению свободы,
может считаться соответствующей требованиям Конвенции, только если
она является юридически законной согласно внутреннему праву.
Пункт 1 статьи 5 устанавливает, что любой арест или задержание
должны осуществляться "в порядке, установленном законом". В
данном вопросе Конвенция прежде всего требует, чтобы любое лишение
свободы имело юридическое основание согласно внутреннему праву.
Лишение свободы не может иметь места, если во внутреннем
законодательстве отсутствует норма, в прямой форме разрешающая
его. Конвенция требует соблюдения как материальных, так и
процессуальных норм национального законодательства".
Что касается решений по статье 5 Европейской конвенции о
защите прав человека и основных свобод, в деле Коломпар против
Бельгии (Решение от 24 сентября 1992 г. Серия A, т. 235-C, с. 64,
п. 68), Комиссия выразила следующее мнение о проблеме выдачи,
которое может быть применено и к делам о высылке:
"Однако Комиссия считает, что в настоящем деле существует
также проблема бездействия государства. Комиссия напоминает, что в
п. 1 статьи 5 Конвенции говорится, что существует "право на
свободу" и что исключения из этого права, перечисленные в
подпунктах от "a" до "f" данной статьи, должны толковаться
ограничительно (Решение по делу Винтерверп против Нидерландов от
24 октября 1979 г. Серия A, т. 33, с. 16, п. 37; Решение по делу
Гуцарди против Италии от 6 ноября 1980 г. Серия A, т. 39, с. 36,
п. 98). Комиссия считает, что государство, получившее запрос о
выдаче, должно обеспечить справедливый баланс между лишением
свободы и целью этой меры. Будучи ответственным за задержание
человека, данное государство должно особо позаботиться о том,
чтобы процедура разбирательства по вопросу о выдаче не привела в
конечном счете в результате ее длительности к отсутствию
соразмерности между ограничением защищаемого статьей 5 права
человека на свободу и международными обязательствами государства в
отношении выдачи. В силу этого Комиссия считает, что, даже если
исходить из полного бездействия заявителя в ходе упомянутого
разбирательства, на Правительстве лежала обязанность особо
позаботиться об ограничении срока задержания заявителя в ожидании
выдачи..."
Суд постановил по делу Коломпара, что нарушения не было, но
это объяснялось длительным бездействием заявителя и его
поведением, а не тем, что дело не подпадало под действие статьи 5
п. 1.
Только в тех случаях, когда лица, которым было отказано в
предоставлении убежища, совершают правонарушение (например,
незаконно возвращаются в данную страну), разрешается заключение их
в тюрьму.
Из рассмотренных ранее дел становится ясно, что если
разбирательство не осуществляется с надлежащей тщательностью или
если задержание является результатом какого-либо злоупотребления
властью, оно перестает быть оправданным в свете статьи 5 п. 1 "f"
(заявление N 7317/75, Линас против Швейцарии, Решение от 6 октября
1976 г. D. R. 6, с. 167; Недьяти З. Права человека согласно
Европейской конвенции, 1978, с. 91).
Решение Европейского суда от 1 июля 1961 г. по делу Лоулесс
против Ирландии (Серия A, т. 3) также проливает свет на практику
Суда в отношении пределов статьи 5 п. 1 - одной из важнейших
статей Конвенции, поскольку она гарантирует свободу человека.
Правда, следует признать что дело Лоулесса разворачивалось на
фоне чрезвычайного положения, но это не меняет основополагающих
взглядов и принципов, выраженных Судом.
В частности, Суд заявил в своем решении по сути
рассматриваемого дела следующее:
"Учитывая прежде всего, что Суд должен принять во внимание,
что правила, изложенные в статье 5 п. 1 "b" и в статье 6,
соответственно не являются релевантными для настоящего
разбирательства, первое из них - в силу того, что Дж. Р. Лоулесс
был задержан не за "невыполнение законного решения суда" или "с
целью обеспечения выполнения [любого] обязательства, предписанного
законом", а второе - потому что ему не предъявлялось уголовное
обвинение; учитывая, что по данному вопросу требуется, чтобы Суд
рассмотрел, противоречило ли задержание г-на Дж. Р. Лоулесса с
13 июля по 11 декабря 1957 г., согласно Акту о поправках 1940 г.,
положениям статьи 5 п. 1 "c" и 3;
Учитывая, что в этой связи вопрос, вынесенный на рассмотрение
Суда, состоит в том, предписывают ли положения п. 1 "c" и 3
статьи 5, чтобы лицо, подвергнутое аресту или задержанию, "когда
имеются достаточные основания полагать, что задержание
необходимо, чтобы предотвратить совершение им
правонарушения", незамедлительно доставлялось к судье, иными
словами, относится ли выражение в статье 5 п. 1 "c"
"произведенные с тем, чтобы оно предстало перед компетентным
судебным органом" только к словам "по обоснованному подозрению в
совершении правонарушения" или также к словам "когда имеются
достаточные основания полагать, что задержание необходимо, чтобы
предотвратить совершение им правонарушения";
Учитывая, что формулировка статьи 5 п. 1 "c" достаточно ясна,
чтобы дать ответ на этот вопрос; учитывая очевидность того, что
выражение "произведенные с тем, чтобы оно предстало перед
компетентным судебным органом" относится ко всем категориям
случаев ареста или задержания, упомянутым в этом подпункте;
учитывая, что из этого положения вытекает, что оно допускает
лишение свободы только в тех случаях, когда такое лишение
производится с тем, чтобы арестованное или задержанное лицо
предстало перед компетентным судебным органом, независимо от того,
является ли данный человек лицом, обоснованно подозреваемым в
совершении правонарушения, или лицом, относительно которого
имеются достаточные основания полагать, что задержание необходимо,
чтобы помешать ему скрыться от правосудия после совершения
правонарушения;
...
Учитывая, что значение, выявленное таким образом в результате
грамматического анализа, полностью соответствует цели Конвенции,
которая состоит в том, чтобы защищать свободу и безопасность
индивида от необоснованного задержания или ареста в результате
произвола; учитывая, что необходимо указать в связи с этим, что,
если бы толкование Судом вышеупомянутых положений было
неправильным, тогда любой человек, подозреваемый в намерении
совершить правонарушение, мог бы быть арестован и задержан на
неопределенное время на основании всего лишь решения
исполнительного органа, причем не было бы возможности
рассматривать его арест или задержание как нарушение Конвенции..."
Согласно Женевской конвенции, каждое государство само
определяет пути и процедуру судебного обжалования в своей стране
по делам, возникающим в рамках этой Конвенции.
Управление Верховного комиссара по делам беженцев осуществляет
надзор за эффективностью этой процедуры и в случае необходимости
имеет право делать соответствующие представления, как упоминалось
выше.
Среди западноевропейских государств Германия предоставляет
этой категории лиц право обжалования в обычных судах. В других
государствах существуют особые суды или комитеты. В Бельгии такой
орган был создан в 1989 г. (Постоянный комитет по рассмотрению
апелляций беженцев), а в Швеции - в январе 1992 г. (Комитет по
рассмотрению апелляций иностранцев). В Соединенном Королевстве
лица, чьи прошения о предоставлении убежища были отклонены,
получили право на апелляцию в особый орган только с вступлением в
силу Акта об апелляциях по вопросам убежища и иммиграции 1993 г.
Во Франции существует Управление по защите беженцев и лиц без
гражданства, а при обжаловании - Комиссия по обжалованию (cf.
Bulletin luxembourgeois des droits de l'homme, vol. 5, 1996).
Государства юридически не обязаны предоставлять убежище, а
обязаны лишь не отправлять лицо в страну, где для него существует
опасность преследования, или туда, где для него существует риск
быть высланным в такую страну. Это привело к тому, что большинство
европейских стран начали практиковать возвращение лиц, стремящихся
получить убежище, либо в страну, через которую они прибыли, либо в
"третью страну, где им не будет угрожать опасность".
Суд пришел к твердому убеждению, что имели место нарушения
статьи 3 и статьи 5 п. 4. По моему мнению, было в равной степени
необходимо, чтобы Суд, в соответствии со своей судебной практикой,
констатировал нарушение статьи 5 п. 1.
Содержание под стражей г-на Чахала, как оно было осуществлено
английскими властями, можно сравнить с бессрочным приговором.
Иными словами, к нему отнеслись более сурово, чем к преступнику,
приговоренному к определенному сроку тюремного заключения,
поскольку власти недвусмысленно отказались попытаться найти
возможности высылки его в какую-либо третью страну. Содержащийся в
статье 5 принцип, согласно которому задержанное лицо должно быть
незамедлительно доставлено в суд, имеет своей целью защитить
свободу, а не служить "прикрытием" для несанкционированного судом
задержания. Административное задержание, согласно Женевской
конвенции, не может затягиваться более чем на разумно
необходимый - причем короткий - период, необходимый для
организации высылки. Общая линия, определенная Судом при
рассмотрении дела Амююра, может, на мой взгляд, быть применена и в
деле Чахала. По этой причине я считаю, что имело место нарушение
статьи 5 п. 1.
В отношении статьи 8 Конвенции я разделяю взгляды
г-на Де Мейера.
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
CASE OF CHAHAL v. THE UNITED KINGDOM
JUDGMENT
(Strasbourg, 15.XI.1996)
In the case of Chahal v. the United Kingdom <1>,
The European Court of Human Rights, sitting, in pursuance of
Rule 51 of Rules of Court A <2>, as a Grand Chamber composed of
the following judges:
--------------------------------
Notes by the Registrar
<1> The case is numbered 70/1995/576/662. The first number is
the case's position on the list of cases referred to the Court in
the relevant year (second number). The last two numbers indicate
the case's position on the list of cases referred to the Court
since its creation and on the list of the corresponding
originating applications to the Commission.
<2> Rules A apply to all cases referred to the Court before
the entry into force of Protocol No. 9 (P9) (1 October 1994) and
thereafter only to cases concerning States not bound by that
Protocol (P9). They correspond to the Rules that came into force
on 1 January 1983, as amended several times subsequently.
Mr R. Ryssdal, President,
Mr R. Bernhardt,
Mr F. {Golcuklu} <*>,
Mr F. Matscher,
Mr L.-E. Pettiti,
Mr A. Spielmann,
Mr J. De Meyer,
Mr N. Valticos,
Mr S.K. Martens,
Mrs E. Palm,
Mr J.M. Morenilla,
Sir John Freeland,
Mr A.B. Baka,
Mr G. Mifsud Bonnici,
Mr J. Makarczyk,
Mr D. Gotchev,
Mr P. Jambrek,
Mr U. Lohmus,
Mr E. Levits,
and also of Mr H. Petzold, Registrar, and Mr P.J. Mahoney,
Deputy Registrar,
-------------------------------
<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке
набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
Having deliberated in private on 29 March, 30 August and 25
October 1996,
Delivers the following judgment, which was adopted on the
last-mentioned date:
PROCEDURE
1. The case was referred to the Court by the Government of the
United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland ("the
Government") on 23 August 1995 and by the European Commission of
Human Rights ("the Commission") on 13 September 1995, within the
three-month period laid down by Article 32 para. 1 and Article 47
(art. 32-1, art. 47) of the Convention for the Protection of Human
Rights and Fundamental Freedoms ("the Convention"). It originated
in an application (no. 22414/93) against the United Kingdom lodged
with the Commission under Article 25 (art. 25) on 27 July 1993 by
two Indian nationals, Mr Karamjit Singh Chahal and Mrs Darshan
Kaur Chahal, and by two British nationals, Miss Kiranpreet Kaur
Chahal and Mr Bikaramjit Singh Chahal.
The Government's application referred to Article 48 (art. 48)
and the Commission's request referred to Articles 44 and 48
(art. 46, art. 48) and to the declaration whereby the United
Kingdom recognised the compulsory jurisdiction of the Court
(Article 46) (art. 46). The object of the application and the
request was to obtain a decision as to whether the facts of the
case disclosed a breach by the respondent State of its obligations
under Articles 3, 5 paras. 1 and 4, 8 and 13 of the Convention
(art. 3, art. 5-1, art. 5-4, art. 8, art. 13).
2. In response to the enquiry made in accordance with Rule 33
para. 3 (d) of Rules of Court A, the applicants stated that they
wished to take part in the proceedings and designated the lawyer
who would represent them (Rule 30).
3. The Chamber to be constituted included ex officio Sir John
Freeland, the elected judge of British nationality (Article 43 of
the Convention) (art. 43), and Mr R. Bernhardt, the Vice-President
of the Court (Rule 21 para. 4 (b)). On 5 September 1995, in the
presence of the Registrar, the President of the Court, Mr R.
Ryssdal, drew by lot the names of the other seven members, namely
Mr L.-E. Pettiti, Mr B. Walsh, Mr R. Macdonald, Mr N. Valticos, Mr
F. Bigi, Mr D. Gotchev and Mr U. Lohmus (Article 43 in fine of the
Convention and Rule 21 para. 5) (art. 43).
4. On 24 August 1995 the Government informed the Court that
there were no immediate plans to deport the first applicant, and
undertook to provide the Court with at least two weeks' notice of
any intended deportation of him.
The Government had previously been requested by the Commission
on 1 September 1994, pursuant to Rule 36 of its Rules of
Procedure, not to deport the applicant pending the outcome of the
proceedings before the Commission. In accordance with Rule 36
para. 2 of Rules of Court A, this request remained recommended to
the Government.
5. As President of the Chamber (Rule 21 para. 6), Mr
Bernhardt, acting through the Registrar, consulted the Agent of
the Government, the applicants' lawyer and the Delegate of the
Commission on the organisation of the proceedings (Rules 37 para.
1 and 38). Pursuant to the order made in consequence, the
Registrar received the Government's and the applicants' memorials
on 15 January 1996.
6. On 28 November 1995, Mr Bernhardt, having consulted the
Chamber, granted leave to Amnesty International, Justice and
Liberty in conjunction with the Centre for Advice on Individual
Rights in Europe ("the AIRE Centre") and the Joint Council for the
Welfare of Immigrants ("JCWI"), all London-based non-governmental
human rights organisations, to submit observations, pursuant to
Rule 37 para. 2. Comments were received from Amnesty International
and from Justice on 15 January 1996, and from Liberty together
with the AIRE Centre and JCWI on 24 January.
7. On 21 February 1996 the Chamber decided to relinquish
jurisdiction forthwith in favour of a Grand Chamber (Rule 51
para. 1).
8. The Grand Chamber to be constituted included ex officio Mr
Ryssdal, President of the Court, Mr Bernhardt, Vice-President of
the Court, and all the other members and the substitute judges (Mr
F. Matscher, Mr A. Spielmann, Mr J.M. Morenilla and Mr E. Levits)
of the Chamber which had relinquished jurisdiction (Rule 51 para.
2 (a) and (b)). On 24 February 1996, in the presence of the
Registrar, the President drew by lot the names of the seven
additional judges called on to complete the Grand Chamber, namely
Mr {F. Golcuklu}, Mr J. De Meyer, Mr S.K. Martens, Mrs E. Palm, Mr
A.B. Baka, Mr G. Mifsud Bonnici and Mr P. Jambrek.
9. Mr Macdonald was unable to take part in the hearing of the
case and was replaced by Mr J. Makarczyk.
Subsequent to the hearing, Mr Bigi died. Mr Walsh was also
unable to take part in the further consideration of the case.
10. In accordance with the President's decision, the hearing
took place in public in the Human Rights Building, Strasbourg, on
25 March 1996. The Court had held a preparatory meeting
beforehand.
There appeared before the Court:
(a) for the Government
Mr I. Christie, Foreign and Commonwealth Office, Agent,
Sir Nicholas Lyell QC, MP, Attorney-General,
Mr J. Eadie, Counsel,
Mr C. Whomersley, Legal Secretariat to the Law Officers,
Mr D. Nissen, Home Office,
Mr C. Osborne, Home Office,
Mr D. Cooke, Home Office,
Mr J. Crump, Home Office,
Mr J. Marshall, Foreign and Commonwealth Office, Advisers;
(b) for the Commission
Mr N. Bratza, Delegate;
(c) for the applicants
Mr N. Blake QC, Counsel,
Mr D. Burgess, Solicitor.
The Court heard addresses by Mr Bratza, Mr Blake and Sir
Nicholas Lyell.
11. On 29 March 1996, having regard to their late submission
and the objections made by the Government, the Grand Chamber
decided not to admit to the case file two affidavits filed by the
applicants on 21 March 1996.
AS TO THE FACTS
I. The circumstances of the case
A. The applicants
12. The four applicants are members of the same family and are
Sikhs.
The first applicant, Karamjit Singh Chahal, is an Indian
citizen who was born in 1948. He entered the United Kingdom
illegally in 1971 in search of employment. In 1974 he applied to
the Home Office to regularise his stay and on 10 December 1974 was
granted indefinite leave to remain under the terms of an amnesty
for illegal entrants who arrived before 1 January 1973. Since
16 August 1990 he has been detained for the purposes of
deportation in Bedford Prison.
The second applicant, Darshan Kaur Chahal, is also an Indian
citizen who was born in 1956. She came to England on 12 September
1975 following her marriage to the first applicant in India, and
currently lives in Luton with the two children of the family,
Kiranpreet Kaur Chahal (born in 1977) and Bikaramjit Singh Chahal
(born in 1978), who are the third and fourth applicants. By virtue
of their birth in the United Kingdom the two children have British
nationality.
13. The first and second applicants applied for British
citizenship in December 1987. Mr Chahal's request was refused on 4
April 1989 but that of Mrs Chahal is yet to be determined.
B. Background: the conflict in Punjab
14. Since the partition of India in 1947 many Sikhs have been
engaged in a political campaign for an independent homeland,
Khalistan, which would approximate to the Indian province of
Punjab. In the late 1970s, a prominent group emerged under the
leadership of Sant Jarnail Singh Bhindranwale, based at the Golden
Temple in Amritsar, the holiest Sikh shrine. The Government submit
that Sant Bhindranwale, as well as preaching the tenets of
orthodox Sikhism, used the Golden Temple for the accumulation of
arms and advocated the use of violence for the establishment of an
independent Khalistan.
15. The situation in Punjab deteriorated following the killing
of a senior police officer in the Golden Temple in 1983. On 6 June
1984 the Indian army stormed the temple during a religious
festival, killing Sant Bhindranwale and approximately 1,000 other
Sikhs. Four months later the Indian Prime Minister, Mrs Indira
Gandhi, was shot dead by two Sikh members of her bodyguard. The
ensuing Hindu backlash included the killing of over 2,000 Sikhs in
riots in Delhi.
16. Since 1984, the conflict in Punjab has reportedly claimed
over 20,000 lives, peaking in 1992 when, according to Indian press
reports collated by the United Kingdom Foreign and Commonwealth
Office, approximately 4,000 people were killed in related
incidents in Punjab and elsewhere. There is evidence of violence
and human rights abuses perpetrated by both Sikh separatists and
the security forces (see paragraphs 45 - 56 below).
C. Mr Chahal's visit to India in 1984
17. On 1 January 1984 Mr Chahal travelled to Punjab with his
wife and children to visit relatives. He submits that during this
visit he attended at the Golden Temple on many occasions, and saw
Sant Bhindranwale preach there approximately ten times. On one
occasion he, his wife and son were afforded a personal audience
with him. At around this time Mr Chahal was baptised and began to
adhere to the tenets of orthodox Sikhism. He also became involved
in organising passive resistance in support of autonomy for
Punjab.
18. On 30 March 1984 he was arrested by the Punjab police. He
was taken into detention and held for twenty-one days, during
which time he was, he contended, kept handcuffed in insanitary
conditions, beaten to unconsciousness, electrocuted on various
parts of his body and subjected to a mock execution. He was
subsequently released without charge.
He was able to return to the United Kingdom on 27 May 1984,
and has not visited India since.
D. Mr Chahal's political and religious activities
in the United Kingdom
19. On his return to the United Kingdom, Mr Chahal became a
leading figure in the Sikh community, which reacted with horror to
the storming of the Golden Temple. He helped organise a
demonstration in London to protest at the Indian Government's
actions, became a full-time member of the committee of the
"gurdwara" (temple) in Belvedere (Erith, Kent) and travelled
around London persuading young Sikhs to be baptised.
20. In August 1984 Mr Jasbir Singh Rode entered the United
Kingdom. He was Sant Bhindranwale's nephew, and recognised by
Sikhs as his successor as spiritual leader. Mr Chahal contacted
him on his arrival and toured the United Kingdom with him,
assisting at baptisms performed by him. Mr Rode was instrumental
in setting up branches of the International Sikh Youth Federation
("ISYF") in the United Kingdom, and the applicant played an
important organisational role in this endeavour. The ISYF was
established to be the overseas branch of the All India Sikh
Students' Federation. This latter organisation was proscribed by
the Indian Government until mid-1985, and is reportedly still
perceived as militant by the Indian authorities.
21. In December 1984 Mr Rode was excluded from the United
Kingdom on the ground that he publicly advocated violent methods
in pursuance of the separatist campaign. On his return to India he
was imprisoned without trial until late 1988. Shortly after his
release it became apparent that he had changed his political
views; he now argued that Sikhs should pursue their cause using
constitutional methods, a view which, according to the applicants,
was unacceptable to many Sikhs. The former followers of Mr Rode
therefore became divided.
22. In the United Kingdom, according to the Government, this
led to a split in the ISYF along broadly north/south lines. In the
north of England most branches followed Mr Rode, whereas in the
south the ISYF became linked with another Punjab political
activist, Dr Sohan Singh, who continued to support the campaign
for an independent homeland. Mr Chahal and, according to him, all
major figures of spiritual and intellectual standing within the
United Kingdom Sikh community were in the southern faction.
E. Mr Chahal's alleged criminal activities
23. In October 1985 Mr Chahal was detained under the
Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1984 ("PTA") on
suspicion of involvement in a conspiracy to assassinate the Indian
Prime Minister, Mr Rajiv Gandhi, during an official visit to the
United Kingdom. He was released for lack of evidence.
In 1986 he was arrested and questioned twice (once under the
PTA), because he was believed to be involved in an ISYF conspiracy
to murder moderate Sikhs in the United Kingdom. On both occasions
he was released without charge.
Mr Chahal denied involvement in any of these conspiracies.
24. In March 1986 he was charged with assault and affray
following disturbances at the East Ham gurdwara in London. During
the course of his trial on these charges in May 1987 there was a
disturbance at the Belvedere gurdwara, which was widely reported
in the national press. Mr Chahal was arrested in connection with
this incident, and was brought to court in handcuffs on the final
day of his trial. He was convicted on both charges arising out of
the East Ham incident, and served concurrent sentences of six and
nine months.
He was subsequently acquitted of charges arising out of the
Belvedere disturbance.
On 27 July 1992 the Court of Appeal quashed the two
convictions on the grounds that Mr Chahal's appearance in court in
handcuffs had been seriously prejudicial to him.
F. The deportation and asylum proceedings
1. The notice of intention to deport
25. On 14 August 1990 the Home Secretary (Mr Hurd) decided
that Mr Chahal ought to be deported because his continued presence
in the United Kingdom was unconducive to the public good for
reasons of national security and other reasons of a political
nature, namely the international fight against terrorism.
A notice of intention to deport was served on the latter on
16 August 1990. He was then detained for deportation purposes
pursuant to paragraph 2 (2) of Schedule III of the Immigration Act
1971 (see paragraph 64 below) and has remained in custody ever
since.
2. Mr Chahal's application for asylum
26. Mr Chahal claimed that if returned to India he had a
well-founded fear of persecution within the terms of the United
Nations 1951 Convention on the Status of Refugees ("the 1951
Convention" - see paragraph 61 below) and applied for political
asylum on 16 August 1990. He was interviewed by officials from the
Asylum Division of the Home Office on 11 September 1990 and his
solicitors submitted written representations on his behalf.
He claimed that he would be subjected to torture and
persecution if returned to India, and relied upon the following
matters, inter alia:
(a) his detention and torture in Punjab in 1984 (see paragraph
18 above);
(b) his political activities in the United Kingdom and his
identification with the regeneration of the Sikh religion and the
campaign for a separate Sikh State (see paragraphs 19 - 22 above);
(c) his links with Sant Bhindranwale and Jasbir Singh Rode;
(see paragraphs 17 and 20 above);
(d) evidence that his parents, other relatives and contacts
had been detained, tortured and questioned in October 1989 about
Mr Chahal's activities in the United Kingdom and that others
connected to him had died in police custody;
(e) the interest shown by the Indian national press in his
alleged Sikh militancy and proposed expulsion from the United
Kingdom;
(f) consistent evidence, including that contained in the
reports of Amnesty International, of the torture and murder of
those perceived to be Sikh militants by the Indian authorities,
particularly the Punjab police (see paragraphs 55 - 56 below).
27. On 27 March 1991 the Home Secretary refused the request
for asylum.
In a letter to the applicant, he expressed the view that the
latter's known support of Sikh separatism would be unlikely to
attract the interest of the Indian authorities unless that support
were to include acts of violence against India. He continued that
he was
"not aware of any outstanding charges either in India or
elsewhere against [Mr Chahal] and on the account [Mr Chahal] has
given of his political activities, the Secretary of State does not
accept that there is a reasonable likelihood that he would be
persecuted if he were to return to India. The media interest in
his case may be known by the Indian authorities and, given his
admitted involvement in an extremist faction of the ISYF, it is
accepted that the Indian Government may have some current and
legitimate interest in his activities".
The Home Secretary did not consider that Mr Chahal's
experiences in India in 1984 had any continued relevance, since
that had been a time of particularly high tension in Punjab.
28. Mr Chahal's solicitors informed the Home Secretary that he
intended to make an application for judicial review of the refusal
of asylum, but would wait until the advisory panel had considered
the national security case against him.
3. The advisory panel
29. Because of the national security elements of the case,
there was no right of appeal against the deportation order (see
paragraphs 58 and 60 below). However, on 10 June 1991, the matter
was considered by an advisory panel, chaired by a Court of Appeal
judge, Lord Justice Lloyd, and including a former president of the
Immigration Appeal Tribunal.
30. The Home Office had prepared statements on 5 April and
23 May 1991 containing an outline of the grounds for the notice of
intention to deport, which were sent to the applicant. The
principal points were as follows:
(a) Mr Chahal had been the central figure in directing the
support for terrorism organised by the London-based faction of the
ISYF which had close links with Sikh terrorists in the Punjab;
(b) he had played a leading role in the faction's programme of
intimidation directed against the members of other groups within
the United Kingdom Sikh community;
(c) he had been involved in supplying funds and equipment to
terrorists in Punjab since 1985;
(d) he had a public history of violent involvement in Sikh
terrorism, as evidenced by his 1986 convictions and involvement in
disturbances at the Belvedere gurdwara (see paragraph 24 above).
These disturbances were related to the aim of gaining control of
gurdwara funds in order to finance support and assistance for
terrorist activity in Punjab;
(e) he had been involved in planning and directing terrorist
attacks in India, the United Kingdom and elsewhere.
Mr Chahal was not informed of the sources of and the evidence
for these views, which were put to the advisory panel.
31. In a letter dated 7 June 1991, Mr Chahal's solicitors set
out a written case to be put before the advisory panel, including
the following points:
(a) the southern branch of the ISYF had a membership of less
than 200 and was non-violent both in terms of its aims and
history;
(b) the ISYF did not attempt to gain control of gurdwaras in
order to channel funds into terrorism; this was a purely
ideological struggle on the part of young Sikhs to have gurdwaras
run according to Sikh religious values;
(c) Mr Chahal denied any involvement in the disturbances at
the East Ham and Belvedere gurdwaras (see paragraph 24 above) or
in any other violent or terrorist activity in the United Kingdom
or elsewhere.
32. He appeared before the panel in person, and was allowed to
call witnesses on his behalf, but was not allowed to be
represented by a lawyer or to be informed of the advice which the
panel gave to the Home Secretary (see paragraph 60 below).
33. On 25 July 1991 the Home Secretary (Mr Baker) signed an
order for Mr Chahal's deportation, which was served on 29 July.
4. Judicial review
34. On 9 August 1991 Mr Chahal applied for judicial review of
the Home Secretaries' decisions to refuse asylum and to make the
deportation order. Leave was granted by the High Court on
2 September 1991.
The asylum refusal was quashed on 2 December 1991 and referred
back to the Home Secretary. The court found that the reasoning
behind it was inadequate, principally because the Home Secretary
had neglected to explain whether he believed the evidence of
Amnesty International relating to the situation in Punjab and, if
not, the reasons for such disbelief. The court did not decide on
the validity of the deportation order. Mr Justice Popplewell
expressed "enormous anxiety" about the case.
35. After further consideration, on 1 June 1992 the Home
Secretary (Mr Clarke) took a fresh decision to refuse asylum. He
considered that the breakdown of law and order in Punjab was due
to the activities of Sikh terrorists and was not evidence of
persecution within the terms of the 1951 Convention. Furthermore,
relying upon Articles 32 and 33 of that Convention (see paragraph
61 below), he expressed the view that, even if Mr Chahal were at
risk of persecution, he would not be entitled to the protection of
the 1951 Convention because of the threat he posed to national
security.
36. Mr Chahal applied for judicial review of this decision,
but then requested a postponement on 4 June 1992, which was
granted.
37. In a letter dated 2 July 1992, the Home Secretary informed
the applicant that he declined to withdraw the deportation
proceedings, that Mr Chahal could be deported to any international
airport of his choice within India and that the Home Secretary had
sought and received an assurance from the Indian Government (which
was subsequently repeated in December 1995) in the following
terms:
"We have noted your request to have a formal assurance to the
effect that, if Mr Karamjit Singh Chahal were to be deported to
India, he would enjoy the same legal protection as any other
Indian citizen, and that he would have no reason to expect to
suffer mistreatment of any kind at the hands of the Indian
authorities.
I have the honour to confirm the above."
38. On 16 July 1992 the High Court granted leave to apply for
judicial review of the decisions of 1 June 1992 to maintain the
refusal of asylum and of 2 July 1992 to proceed with the
deportation. An application for bail was rejected on 23 July (the
European Court of Human Rights was not provided with details of
this ruling).
39. The Court of Appeal (Criminal Division) quashed Mr
Chahal's 1987 convictions on 27 July 1992 (see paragraph 24
above). The Home Secretary reviewed the case in the light of this
development, but concluded that it was right to proceed with the
deportation.
40. The hearing of the application for judicial review took
place between 18 and 21 January 1993. It was refused on
12 February 1993 by Mr Justice Potts in the High Court, as was a
further application for bail (the European Court of Human Rights
was not provided with details of this ruling either).
41. Mr Chahal appealed to the Court of Appeal. The appeal was
heard on 28 July 1993 and dismissed on 22 October 1993 (R. v.
Secretary of State for the Home Department, ex parte Chahal [1994]
Immigration Appeal Reports, p. 107).
The court held that the combined effect of the 1951 Convention
and the Immigration Rules (see paragraphs 61 - 62 below) was to
require the Home Secretary to weigh the threat to Mr Chahal's life
or freedom if he were deported against the danger to national
security if he were permitted to stay. In the words of Lord
Justice Nolan:
"The proposition that, in deciding whether the deportation of
an individual would be in the public good, the Secretary of State
should wholly ignore the fact that the individual has established
a well-founded fear of persecution in the country to which he is
to be sent seems to me to be surprising and unacceptable. Of
course there may very well be occasions when the individual poses
such a threat to this country and its inhabitants that
considerations of his personal safety and well-being become
virtually irrelevant. Nonetheless one would expect that the
Secretary of State would balance the risks to this country against
the risks to the individual, albeit that the scales might properly
be weighted in favour of the former."
The Home Secretary appeared to have taken into account the
evidence that the applicant might be persecuted and it was not
possible for the court to judge whether his decision to deport was
irrational or perverse because it did not have access to the
evidence relating to the national security risk posed by
Mr Chahal. As Lord Justice Neill remarked:
"The court has the right to scrutinise a claim that a person
should be deported in the interests of national security but in
practice this scrutiny may be defective or incomplete if all the
relevant facts are not before the court."
In the absence of evidence of irrationality or perversity, it
was impossible under English law to set aside the Home Secretary's
decision (see paragraph 66 below).
42. The Court of Appeal refused leave to appeal to the House
of Lords, and this was also refused by the House of Lords on
3 March 1994.
43. Following the report of the Commission, the applicant
applied for temporary release pending the decision of the European
Court of Human Rights, by way of habeas corpus and judicial review
proceedings in the Divisional Court (see paragraph 65 below). The
Secretary of State opposed the application on the following
grounds:
"The applicant was detained in August 1990 and served with
notice of intention to deport because the then Secretary of State
was satisfied that he represented a substantial threat to national
security. The Secretary of State remains satisfied that such a
threat persists ... Given the reasons for the applicant's
deportation, the Secretary of State remains satisfied that his
temporary release from detention would not be justified. He has
concluded the applicant could not be safely released, subject to
restrictions, in view of the nature of the threat posed by him."
Judgment was given on 10 November 1995 (R. v. Secretary of
State for the Home Department, ex parte Chahal, unreported). Mr
Justice MacPherson in the Divisional Court rejected the
application for habeas corpus, on the ground that "the detention
per se was plainly lawful because the Secretary of State [had] the
power to detain an individual who [was] the subject of a decision
to make a deportation order". In connection with the application
for judicial review of the Secretary of State's decision to detain
Mr Chahal, the Judge remarked:
"I have to look at the decision of the Secretary of State and
judge whether, in all the circumstances, upon the information
available, he has acted unlawfully, or with procedural
impropriety, or perversely to the point of irrationality. I am
wholly unable to say that there is a case for such a decision,
particularly bearing in mind that I do not know the full material
on which the decisions have been made ... [I]t is obvious and
right that in certain circumstances the Executive must be able to
keep secret matters which they deem to be necessary to keep
secret ... There are no grounds, in my judgment, for saying or
even suspecting that there are not matters which are present in
the Secretary of State's mind of that kind upon which he was
entitled to act..."
G. Current conditions in India and in Punjab
44. The current position with regard to the protection of
human rights in India generally and in Punjab more specifically
was a matter of dispute between the parties. A substantial amount
of evidence was presented to the Court on this issue, some of
which is summarised below.
1. Material submitted by the Government
45. The Government submitted that it appeared from Indian
press reports collated by the Foreign and Commonwealth Office that
the number of lives lost in Punjab from terrorism had decreased
dramatically. In 1992 the figure was 4,000, in 1993 it was 394,
and in 1994 it was 51. The former Chief Minister of Punjab,
Mr Beant Singh, was assassinated in August 1995; that aside, there
was little terrorist activity and only four terrorist-related
deaths in the region in 1995.
46. Furthermore, democracy had returned to the State: almost
all factions of the Akali Dal, the main Sikh political party, had
united and were set to contest the next general election as one
entity and the Gidderbaha by-election passed off peacefully, with
a turn-out of 88%.
47. The United Kingdom High Commission continued to receive
complaints about the Punjab police. However, in recent months
these had related mainly to extortion rather than to
politically-motivated abuses and they were consistently told that
there was now little or no politically-motivated police action in
Punjab.
48. Steps had been taken by the Indian authorities to deal
with the remaining corruption and misuse of power in Punjab; for
example, there had been a number of court judgments against police
officers, a "Lok Pal" (ombudsman) had been appointed and the new
Chief Minister had promised to "ensure transparency and
accountability". The Indian National Human Rights Commission
("NHRC"), which had reported on Punjab (see below) continued to
strengthen and develop.
2. The Indian National Human Rights Commission reports
49. The NHRC visited Punjab in April 1994 and reported as
follows:
"The complaints of human rights violations made to the
Commission fall broadly into three categories. Firstly, there were
complaints against the police, of arbitrary arrests,
disappearances, custodial deaths and fake encounters resulting in
killings...
There was near unanimity in the views expressed by the public
at large that terrorism has been contained ... [A] feeling was now
growing that it was time for the police to cease operating under
the cover of special laws. There were very strong demands for
normalising the role and functioning of the police and for
re-establishing the authority of the District Magistrates over the
police. The impression that the Commission has gathered is
that ... the Magistracy at District level is not at present in a
position to inquire into complaints of human rights violations by
the police. In the public mind there is a prevailing feeling of
the police being above the law, working on its own steam and
answerable to none ... The Commission recommends that the
Government examine this matter seriously and ensure that normalcy
is restored..."
50. In addition, in its annual report for 1994/1995, the NHRC
recommended, as a matter of priority, a systematic reform,
retraining and reorganisation of the police throughout India,
having commented:
"The issue of custodial death and rape, already high in the
priorities of the Commission, was set in the wider context of the
widespread mistreatment of prisoners resulting from practices that
can only be described as cruel, inhuman or degrading."
3. Reports to the United Nations
51. The reports to the United Nations in 1994 and 1995 of the
Special Rapporteur on torture and other cruel, inhuman and
degrading treatment or punishment and in 1994 of the Special
Rapporteur on extrajudicial, summary or arbitrary executions and
the Working Group on enforced and involuntary disappearances
recounted that human rights violations on the part of the security
forces were widespread in India.
For example, in his 1995 report, the Special Rapporteur on
torture commented on the practice of torture in police custody:
"It is apparent that few incidents, in what is credibly
alleged to be a widespread, if not endemic, phenomenon are
prosecuted and even fewer lead to conviction of the perpetrators.
It is to be noted that very many cases that come to the attention
of the Special Rapporteur are those that result in death, in other
words, those where torture may have been applied with the most
extreme results. This must be a minority of cases of torture in
the country [India]."
4. The United States' Department of State reports
52. The 1995 United States' Department of State report on
India told of human rights abuses perpetrated by the Punjab police
acting outside their home State:
"Punjab police hit teams again in 1994 pursued Sikh militants
into other parts of India. On June 24, Punjab police shot and
killed Karnail Singh Kaili, a man they identified as a Sikh
terrorist ... in West Bengal. The Government of West Bengal
claimed that it had not been informed of the presence of Punjab
police in West Bengal, seized Kaili's body and weapons and barred
the departure of the police team until the Punjab Chief Minister
apologised."
53. In contrast, the most recent Department of State report
(March 1996) declared that insurgent violence had largely
disappeared in Punjab and that there was visible progress in
correcting patterns of abuse by the police. It continued:
"Killings of Sikh militants by police in armed encounters
appear to be virtually at an end. During the first eight months of
[1995], only two persons were killed in police encounters.
Attention was focused on past abuses in Punjab by press reports
that hundreds of bodies, many allegedly those of persons who died
in unacknowledged police custody, were cremated as "unclaimed"
during 1991 - 1993 or discovered at the bottom of recently drained
canals."
5. The Immigration Appeal Tribunal
54. The United Kingdom Immigration Appeal Tribunal took
account of allegations of the extra-territorial activities of the
Punjab police in the case of Charan Singh Gill v. Secretary of
State for the Home Department (14 November 1994, unreported),
which related to an appeal by a politically active Sikh against
the Secretary of State's refusal to grant him political asylum.
The appellant drew the attention of the tribunal to a story in the
Punjab Times of 10 May 1994, which reported the killing by the
Punjab police of two Sikh fighters in West Bengal. The chairman of
the tribunal remarked:
"We should say that we do not accept [the representative of
the Home Office's] view of this document, that it was more
probably based on imaginative journalism than on fact. In our
view, it affords valuable retrospective corroboration of the
material set out above, demonstrating that the Punjab police are
very much a law unto themselves, and are ready to track down
anyone they regard as subversive, as and when the mood takes them,
anywhere in India."
6. The reports of Amnesty International
55. In its report of May 1995, "Punjab police: beyond the
bounds of the law", Amnesty International similarly alleged that
the Punjab police were known to have carried out abductions and
executions of suspected Sikh militants in other Indian States
outside their jurisdiction. The Supreme Court in New Delhi had
reportedly taken serious note of the illegal conduct of the Punjab
police, publicly accusing them of "highhandedness and tyranny" and
had on several occasions between 1993 and 1994 ordered
investigations into their activities. Following the killing of a
Sikh in Calcutta in May 1994, which provoked an angry reaction
from the West Bengal State Government, the Union Home Secretary
had convened a meeting of all director generals of police on 5
July 1994 to discuss concerns expressed by certain States
following the intrusion by the Punjab police into their
territories. One of the stated aims of the meeting was to try to
work out a formula whereby the Punjab police would conduct their
operations in cooperation with the respective State governments.
56. In its October 1995 report, "India: Determining the fate
of the "disappeared" in Punjab", Amnesty International claimed
that high-profile individuals continued to "disappear" in police
custody. Among the examples cited were the general secretary of
the human rights wing of the Sikh political party, the Akali Dal,
who was reportedly arrested on 6 September 1995 and had not been
seen since.
II. Relevant domestic and international law and practice
A. Deportation
57. By section 3 (5) (b) of the Immigration Act 1971 ("the
1971 Act"), a person who is not a British citizen is liable to
deportation inter alia if the Secretary of State deems this to be
"conducive to the public good".
B. Appeal against deportation and the advisory
panel procedure
58. There is a right of appeal to an adjudicator, and
ultimately to an appeal tribunal, against a decision to make a
deportation order (section 15 (1) of the 1971 Act) except in cases
where the ground of the decision to deport was that the
deportation would be conducive to the public good as being in the
interests of national security or of the relations between the
United Kingdom and any other country or for other reasons of a
political nature (section 15(3) of the 1971 Act).
59. This exception was maintained in the Asylum and
Immigration Appeals Act 1993, which came into force in July 1993.
60. Cases in which a deportation order has been made on
national security or political grounds are subject to a
non-statutory advisory procedure, set out in paragraph 157 of the
Statement of Changes in Immigration Rules (House of Commons Paper
251 of 1990).
The person concerned is given an opportunity to make written
and/or oral representations to an advisory panel, to call
witnesses on his behalf, and to be assisted by a friend, but he is
not permitted to have legal representation before the panel. The
Home Secretary decides how much information about the case against
him may be communicated to the person concerned. The panel's
advice to the Home Secretary is not disclosed, and the latter is
not obliged to follow it.
C. The United Nations 1951 Convention
on the Status of Refugees
61. The United Kingdom is a party to the United Nations 1951
Convention on the Status of Refugees ("the 1951 Convention"). A
"refugee" is defined by Article 1 of the Convention as a person
who is outside the country of his nationality due to "a
well-founded fear of being persecuted for reasons of race,
religion, nationality, membership of a particular social group or
political opinion".
Article 32 of the 1951 Convention provides:
"1. The Contracting States shall not expel a refugee lawfully
in their territory save on grounds of national security or public
order.
2. The expulsion of such a refugee shall only be in pursuance
of a decision reached in accordance with due process of law..."
Article 33 provides:
"1. No Contracting State shall expel or return a refugee in
any manner whatsoever to the frontiers of territories where his
life or freedom would be threatened on account of his race,
religion, nationality, membership of a particular social group or
political opinion.
2. The benefit of the present provision may not, however, be
claimed by a refugee whom there are reasonable grounds for
regarding as a danger to the security of the country in which he
is, or who, having been convicted by a final judgment of a
particularly serious crime, constitutes a danger to the community
of that country."
62. Rule 161 of the Immigration Rules (House of Commons Paper
251 of 1990) provides that:
"Where a person is a refugee full account is to be taken of
the provisions of the Convention and Protocol relating to the
Status of Refugees..."
63. In a case where a person to be deported for national
security reasons claims asylum, the Secretary of State must
balance the interest of the individual as a refugee against the
risk to national security (R. v. Secretary of State for the Home
Department, ex parte Chahal [1994] Immigration Appeal Reports,
p. 107 - see paragraph 41 above).
D. Detention pending deportation
64. A person may be detained under the authority of the
Secretary of State after the service upon him of a notice of
intention to deport and pending the making of a deportation order,
and also after the making of an order, pending his removal or
departure from the country (paragraphs 2 (2) and (3) of Schedule
III to the 1971 Act).
65. Any person in detention is entitled to challenge the
lawfulness of his detention by way of a writ of habeas corpus.
This is issued by the High Court to procure the production of a
person in order that the circumstances of his detention may be
inquired into. The detainee must be released if unlawfully
detained (Habeas Corpus Act 1679 and Habeas Corpus Act 1816,
section 1). Only one application for habeas corpus on the same
grounds may be made by an individual in detention, unless fresh
evidence is adduced in support (Administration of Justice Act
1960, section 14 (2)).
In addition, a detainee may apply for judicial review of the
decision to detain him (see paragraphs 43 above and 66 - 67
below).
In conjunction with either an application for habeas corpus or
judicial review, it is possible to apply for bail (that is,
temporary release) pending the decision of the court.
E. Judicial review
66. Decisions of the Home Secretary to refuse asylum, to make
a deportation order or to detain pending deportation are liable to
challenge by way of judicial review and may be quashed by
reference to the ordinary principles of English public law.
These principles do not permit the court to make findings of
fact on matters within the province of the Secretary of State or
to substitute its discretion for the Minister's. The court may
quash his decision only if he failed to interpret or apply English
law correctly, if he failed to take account of issues which he was
required by law to address, or if his decision was so irrational
or perverse that no reasonable Secretary of State could have made
it (Associated Provincial Picture Houses Ltd v. Wednesbury
Corporation [1948] 1 King's Bench Reports, p. 223).
67. Where national security issues are involved, the courts
retain a power of review, but it is a limited one because:
"the decision on whether the requirements of national security
outweigh the duty of fairness in a particular case is a matter for
the Government to decide, not for the courts; the Government alone
has access to the necessary information and in any event the
judicial process is unsuitable for reaching decisions on national
security" (Council of Civil Service Unions v. Minister for the
Civil Service [1985] Appeal Cases, p. 374, at p. 402).
See also R. v. Secretary of State for the Home Department, ex
parte Cheblak [1991] 2 All England Reports, p. 9, where a similar
approach was taken by the Court of Appeal.
PROCEEDINGS BEFORE THE COMMISSION
68. In the application of 27 July 1993 (no. 22414/93) to the
Commission (as declared admissible), the first applicant
complained that his deportation to India would expose him to a
real risk of torture or inhuman or degrading treatment in
violation of Article 3 of the Convention (art. 3); that his
detention had been too long and that the judicial control thereof
had been ineffective and slow in breach of Article 5 paras. 1 and
4 (art. 5-1, art. 5-4); and that, contrary to Article 13 (art.
13), he had had no effective domestic remedy for his Convention
claims because of the national security elements in his case. All
the applicants also complained that the deportation of the first
applicant would breach their right to respect for family life
under Article 8 (art. 8), for which Convention claim they had no
effective domestic remedy, contrary to Article 13 (art. 13).
69. On 1 September 1994 the Commission declared the
application admissible. In its report of 27 June 1995 (Article 31)
(art. 31) it expressed the unanimous opinion that there would be
violations of Articles 3 and 8 (art. 3, art. 8) if the first
applicant were deported to India; that there had been a violation
of Article 5 para. 1 (art. 5-1) by reason of the length of his
detention; and that there had been a violation of Article 13 (art.
13). The Commission also concluded (by sixteen votes to one) that
it was not necessary to examine the complaints under Article 5
para. 4 of the Convention (art. 5-4).
The full text of the Commission's opinion and of the partly
dissenting opinion contained in the report is reproduced as annex
to this judgment <3>.
--------------------------------
Note by the Registrar
<3> For practical reasons this annex will appear only with the
printed version of the judgment (in Reports of Judgments and
Decisions 1996-V), but a copy of the Commission's report is
obtainable from the registry.
FINAL SUBMISSIONS TO THE COURT
70. At the hearing on 25 March 1996 the Government, as they
had done in their memorial, invited the Court to hold that the
deportation order, if implemented, would not amount to a violation
of Articles 3 and 8 of the Convention (art. 3, art. 8), and that
there had been no breaches of Articles 5 and 13 (art. 5, art. 13).
71. On the same occasion the applicants reiterated their
requests to the Court, set out in their memorial, to find
violations of Articles 3, 5, 8 and 13 (art. 3, art. 5, art. 8,
art. 13) and to award them just satisfaction under Article 50
(art. 50).
AS TO THE LAW
I. Alleged violation of Article 3
of the Convention (art. 3)
72. The first applicant complained that his deportation to
India would constitute a violation of Article 3 of the Convention
(art. 3), which states:
"No one shall be subjected to torture or to inhuman or
degrading treatment or punishment."
The Commission upheld this complaint, which the Government
contested.
A. Applicability of Article 3 (art. 3)
in expulsion cases
73. As the Court has observed in the past, Contracting States
have the right, as a matter of well-established international law
and subject to their treaty obligations including the Convention,
to control the entry, residence and expulsion of aliens. Moreover,
it must be noted that the right to political asylum is not
contained in either the Convention or its Protocols (see the
Vilvarajah and Others v. the United Kingdom judgment of 30 October
1991, Series A no. 215, p. 34, para. 102).
74. However, it is well established in the case-law of the
Court that expulsion by a Contracting State may give rise to an
issue under Article 3 (art. 3), and hence engage the
responsibility of that State under the Convention, where
substantial grounds have been shown for believing that the person
in question, if expelled, would face a real risk of being
subjected to treatment contrary to Article 3 (art. 3) in the
receiving country. In these circumstances, Article 3 (art. 3)
implies the obligation not to expel the person in question to that
country (see the Soering v. the United Kingdom judgment of 7 July
1989, Series A no. 161, p. 35, paras. 90 - 91, the Cruz Varas and
Others v. Sweden judgment of 20 March 1991, Series A no. 201, p.
28, paras. 69 - 70, and the above-mentioned Vilvarajah and Others
judgment, p. 34, para. 103).
The Government contested this principle before the Commission
but accepted it in their pleadings before the Court.
B. Expulsion cases involving an alleged danger
to national security
75. The Court notes that the deportation order against the
first applicant was made on the ground that his continued presence
in the United Kingdom was unconducive to the public good for
reasons of national security, including the fight against
terrorism (see paragraph 25 above). The parties differed as to
whether, and if so to what extent, the fact that the applicant
might represent a danger to the security of the United Kingdom
affected that State's obligations under Article 3 (art. 3).
76. Although the Government's primary contention was that no
real risk of ill-treatment had been established (see paragraphs 88
and 92 below), they also emphasised that the reason for the
intended deportation was national security. In this connection
they submitted, first, that the guarantees afforded by Article 3
(art. 3) were not absolute in cases where a Contracting State
proposed to remove an individual from its territory. Instead, in
such cases, which required an uncertain prediction of future
events in the receiving State, various factors should be taken
into account, including the danger posed by the person in question
to the security of the host nation. Thus, there was an implied
limitation to Article 3 (art. 3) entitling a Contracting State to
expel an individual to a receiving State even where a real risk of
ill-treatment existed, if such removal was required on national
security grounds. The Government based this submission in the
first place on the possibility of implied limitations as
recognised in the Court's case-law, particularly paragraphs 88 and
89 of its above-mentioned Soering judgment. In support, they
furthermore referred to the principle under international law that
the right of an alien to asylum is subject to qualifications, as
is provided for, inter alia, by Articles 32 and 33 of the United
Nations 1951 Convention on the Status of Refugees (see paragraph
61 above).
In the alternative, the threat posed by an individual to the
national security of the Contracting State was a factor to be
weighed in the balance when considering the issues under Article 3
(art. 3). This approach took into account that in these cases
there are varying degrees of risk of ill-treatment. The greater
the risk of ill-treatment, the less weight should be accorded to
the threat to national security. But where there existed a
substantial doubt with regard to the risk of ill-treatment, the
threat to national security could weigh heavily in the balance to
be struck between protecting the rights of the individual and the
general interests of the community. This was the case here: it was
at least open to substantial doubt whether the alleged risk of
ill-treatment would materialise; consequently, the fact that Mr
Chahal constituted a serious threat to the security of the United
Kingdom justified his deportation.
77. The applicant denied that he represented any threat to the
national security of the United Kingdom, and contended that, in
any case, national security considerations could not justify
exposing an individual to the risk of ill-treatment abroad any
more than they could justify administering torture to him
directly.
78. The Commission, with whom the intervenors (see paragraph 6
above) agreed, rejected the Government's arguments. It referred to
the Court's Vilvarajah and Others judgment (cited at paragraph 73
above, p. 36, para. 108) and expressed the opinion that the
guarantees afforded by Article 3 (art. 3) were absolute in
character, admitting of no exception.
At the hearing before the Court, the Commission's Delegate
suggested that the passages in the Court's Soering judgment upon
which the Government relied (see paragraph 76 above) might be
taken as authority for the view that, in a case where there were
serious doubts as to the likelihood of a person being subjected to
treatment or punishment contrary to Article 3 (art. 3), the
benefit of that doubt could be given to the deporting State whose
national interests were threatened by his continued presence.
However, the national interests of the State could not be invoked
to override the interests of the individual where substantial
grounds had been shown for believing that he would be subjected to
ill-treatment if expelled.
79. Article 3 (art. 3) enshrines one of the most fundamental
values of democratic society (see the above-mentioned Soering
judgment, p. 34, para. 88). The Court is well aware of the immense
difficulties faced by States in modern times in protecting their
communities from terrorist violence. However, even in these
circumstances, the Convention prohibits in absolute terms torture
or inhuman or degrading treatment or punishment, irrespective of
the victim's conduct. Unlike most of the substantive clauses of
the Convention and of Protocols Nos. 1 and 4 (P1, P4), Article 3
(art. 3) makes no provision for exceptions and no derogation from
it is permissible under Article 15 (art. 15) even in the event of
a public emergency threatening the life of the nation (see the
Ireland v. the United Kingdom judgment of 18 January 1978, Series
A no. 25, p. 65, para. 163, and also the Tomasi v. France judgment
of 27 August 1992, Series A no. 241-A, p. 42, para. 115).
80. The prohibition provided by Article 3 (art. 3) against
ill-treatment is equally absolute in expulsion cases. Thus,
whenever substantial grounds have been shown for believing that an
individual would face a real risk of being subjected to treatment
contrary to Article 3 (art. 3) if removed to another State, the
responsibility of the Contracting State to safeguard him or her
against such treatment is engaged in the event of expulsion (see
the above-mentioned Vilvarajah and Others judgment, p. 34, para.
103). In these circumstances, the activities of the individual in
question, however undesirable or dangerous, cannot be a material
consideration. The protection afforded by Article 3 (art. 3) is
thus wider than that provided by Articles 32 and 33 of the United
Nations 1951 Convention on the Status of Refugees (see paragraph
61 above).
81. Paragraph 88 of the Court's above-mentioned Soering
judgment, which concerned extradition to the United States,
clearly and forcefully expresses the above view. It should not be
inferred from the Court's remarks concerning the risk of
undermining the foundations of extradition, as set out in
paragraph 89 of the same judgment, that there is any room for
balancing the risk of ill-treatment against the reasons for
expulsion in determining whether a State's responsibility under
Article 3 (art. 3) is engaged.
82. It follows from the above that it is not necessary for the
Court to enter into a consideration of the Government's untested,
but no doubt bona fide, allegations about the first applicant's
terrorist activities and the threat posed by him to national
security.
C. Application of Article 3 (art. 3)
in the circumstances of the case
1. The point of time for the assessment of the risk
83. Although there were differing views on the situation in
India and in Punjab (see paragraphs 87 - 91 below), it was agreed
that the violence and instability in that region reached a peak in
1992 and had been abating ever since. For this reason, the date
taken by the Court for its assessment of the risk to Mr Chahal if
expelled to India is of importance.
84. The applicant argued that the Court should consider the
position in June 1992, at the time when the decision to deport him
was made final (see paragraph 35 above). The purpose of the stay
on removal requested by the Commission (see paragraph 4 above) was
to prevent irremediable damage and not to afford the High
Contracting Party with an opportunity to improve its case.
Moreover, it was not appropriate that the Strasbourg organs should
be involved in a continual fact-finding operation.
85. The Government, with whom the Commission agreed, submitted
that because the responsibility of the State under Article 3 of
the Convention (art. 3) in expulsion cases lies in the act of
exposing an individual to a real risk of ill-treatment, the
material date for the assessment of risk was the time of the
proposed deportation. Since Mr Chahal had not yet been expelled,
the relevant time was that of the proceedings before the Court.
86. It follows from the considerations in paragraph 74 above
that, as far as the applicant's complaint under Article 3 (art. 3)
is concerned, the crucial question is whether it has been
substantiated that there is a real risk that Mr Chahal, if
expelled, would be subjected to treatment prohibited by that
Article (art. 3). Since he has not yet been deported, the material
point in time must be that of the Court's consideration of the
case. It follows that, although the historical position is of
interest in so far as it may shed light on the current situation
and its likely evolution, it is the present conditions which are
decisive.
2. The assessment of the risk of ill-treatment
(a) The arguments
(i) General conditions
87. It was the applicant's case that the Government's
assessment of conditions in India and Punjab had been profoundly
mistaken throughout the domestic and Strasbourg proceedings. He
referred to a number of reports by governmental bodies and by
intergovernmental and non-governmental organisations on the
situation in India generally and in Punjab in particular, with
emphasis on those reports concerning 1994 and 1995 (see paragraphs
49 - 56 above) and argued that this material established the
contention that human rights abuse in India by the security
forces, especially the police, remained endemic.
In response to the Government's offer to return him to the
part of India of his choice, he asserted that the Punjab police
had abducted and killed militant Sikhs outside their home State in
the past.
Although he accepted that there had been some improvements in
Punjab since the peak of unrest in 1992, he insisted that there
had been no fundamental change of regime. On the contrary, what
emerged from the above reports was the continuity of the practices
of the security agencies. In this respect he pointed to the fact
that the director general of the Punjab police, who had been
responsible for many human rights abuses during his term of office
between 1992 and 1995, had been replaced upon his retirement by
his former deputy and intelligence chief.
88. The Government contended that there would be no real risk
of Mr Chahal being ill-treated if the deportation order were to be
implemented and emphasised that the latter was to be returned to
whichever part of India he chose, and not necessarily to Punjab.
In this context they pointed out that they regularly monitored the
situation in India through the United Kingdom High Commission in
New Delhi. It appeared from this information that positive
concrete steps had been taken and continued to be taken to deal
with human rights abuses. Specific legislation had been introduced
in this regard; the National Human Rights Commission, which
performed an important function, continued to strengthen and
develop; and steps had been taken by both the executive and
judicial authorities to deal with the remaining misuse of power.
The situation in India generally was therefore such as to support
their above contention.
Furthermore, with reference to the matters set out in
paragraphs 45 - 48 above, they contended that the situation in
Punjab had improved substantially in recent years. They stressed
that there was now little or no terrorist activity in that State.
An ombudsman had been established to look into complaints of
misuse of power and the new Chief Minister had publicly declared
the government's intentions to stamp out human rights abuses.
Legal proceedings had been brought against police officers alleged
to have been involved in unlawful activity.
89. Amnesty International in its written submissions informed
the Court that prominent Sikh separatists still faced a serious
risk of "disappearance", detention without charge or trial,
torture and extrajudicial execution, frequently at the hands of
the Punjab police. It referred to its 1995 report which documented
a pattern of human rights violations committed by officers of the
Punjab police acting in under-cover operations outside their home
State (see paragraph 55 above).
90. The Government, however, urged the Court to proceed with
caution in relation to the material prepared by Amnesty
International, since it was not possible to verify the facts of
the cases referred to. Furthermore, when studying these reports it
was tempting to lose sight of the broader picture of improvement
by concentrating too much on individual cases of alleged serious
human rights abuses. Finally, since the situation in Punjab had
changed considerably in recent years, earlier reports prepared by
Amnesty and other organisations were now of limited use.
91. On the basis of the material before it, the Commission
accepted that there had been an improvement in the conditions
prevailing in India and, more specifically, in Punjab. However, it
was unable to find in the recent material provided by the
Government any solid evidence that the Punjab police were now
under democratic control or that the judiciary had been able fully
to reassert its own independent authority in the region.
(ii) Factors specific to Mr Chahal
92. Those appearing before the Court also differed in their
assessment of the effect which Mr Chahal's notoriety would have on
his security in India.
In the Government's view, the Indian Government were likely to
be astute to ensure that no ill-treatment befell Mr Chahal,
knowing that the eyes of the world would be upon him. Furthermore,
in June 1992 and December 1995 they had sought and received
assurances from the Indian Government (see paragraph 37 above).
93. The applicant asserted that his high profile would
increase the danger of persecution. By taking the decision to
deport him on national security grounds the Government had, as was
noted by Mr Justice Popplewell in the first judicial review
hearing (see paragraph 34 above), in effect publicly branded him a
terrorist. Articles in the Indian press since 1990 indicated that
he was regarded as such in India, and a number of his relatives
and acquaintances had been detained and ill-treated in Punjab
because of their connection to him. The assurances of the Indian
Government were of little value since that Government had shown
themselves unable to control the security forces in Punjab and
elsewhere. The applicant also referred to examples of well-known
personalities who had recently "disappeared".
94. For the Commission, Mr Chahal, as a leading Sikh militant
suspected of involvement in acts of terrorism, was likely to be of
special interest to the security forces, irrespective of the part
of India to which he was returned.
(b) The Court's approach
95. Under the Convention system, the establishment and
verification of the facts is primarily a matter for the Commission
(Articles 28 para. 1 and 31) (art. 28-1, art. 31). Accordingly, it
is only in exceptional circumstances that the Court will use its
powers in this area (see the Cruz Varas and Others judgment
mentioned at paragraph 74 above, p. 29, para. 74).
96. However, the Court is not bound by the Commission's
findings of fact and is free to make its own assessment. Indeed,
in cases such as the present the Court's examination of the
existence of a real risk of ill-treatment must necessarily be a
rigorous one, in view of the absolute character of Article 3
(art. 3) and the fact that it enshrines one of the fundamental
values of the democratic societies making up the Council of Europe
(see the Vilvarajah and Others judgment mentioned at paragraph 73
above, p. 36, para. 108).
97. In determining whether it has been substantiated that
there is a real risk that the applicant, if expelled to India,
would be subjected to treatment contrary to Article 3 (art. 3),
the Court will assess all the material placed before it and, if
necessary, material obtained of its own motion (see the
above-mentioned Vilvarajah and Others judgment, p. 36, para. 107).
Furthermore, since the material point in time for the assessment
of risk is the date of the Court's consideration of the case (see
paragraph 86 above), it will be necessary to take account of
evidence which has come to light since the Commission's review.
98. In view of the Government's proposal to return Mr Chahal
to the airport of his choice in India, it is necessary for the
Court to evaluate the risk of his being ill-treated with reference
to conditions throughout India rather than in Punjab alone.
However, it must be borne in mind that the first applicant is a
well-known supporter of Sikh separatism. It follows from these
observations that evidence relating to the fate of Sikh militants
at the hands of the security forces outside the State of Punjab is
of particular relevance.
99. The Court has taken note of the Government's comments
relating to the material contained in the reports of Amnesty
International (see paragraph 90 above). Nonetheless, it attaches
weight to some of the most striking allegations contained in those
reports, particularly with regard to extrajudicial killings
allegedly perpetrated by the Punjab police outside their home
State and the action taken by the Indian Supreme Court, the West
Bengal State Government and the Union Home Secretary in response
(see paragraph 55 above). Moreover, similar assertions were
accepted by the United Kingdom Immigration Appeal Tribunal in
Charan Singh Gill v. Secretary of State for the Home Department
(see paragraph 54 above) and were included in the 1995 United
States' State Department report on India (see paragraph 52 above).
The 1994 National Human Rights Commission's report on Punjab
substantiated the impression of a police force completely beyond
the control of lawful authority (see paragraph 49 above).
100. The Court is persuaded by this evidence, which has been
corroborated by material from a number of different objective
sources, that, until mid-1994 at least, elements in the Punjab
police were accustomed to act without regard to the human rights
of suspected Sikh militants and were fully capable of pursuing
their targets into areas of India far away from Punjab.
101. The Commission found in paragraph 111 of its report that
there had in recent years been an improvement in the protection of
human rights in India, especially in Punjab, and evidence produced
subsequent to the Commission's consideration of the case indicates
that matters continue to advance.
In particular, it would appear that the insurgent violence in
Punjab has abated; the Court notes the very substantial reduction
in terrorist-related deaths in the region as indicated by the
respondent Government (see paragraph 45 above). Furthermore, other
encouraging events have reportedly taken place in Punjab in recent
years, such as the return of democratic elections, a number of
court judgments against police officers, the appointment of an
ombudsman to investigate abuses of power and the promise of the
new Chief Minister to "ensure transparency and accountability"
(see paragraphs 46 and 48 above). In addition, the 1996 United
States' State Department report asserts that during 1995 "there
was visible progress in correcting patterns of abuse by the
[Punjab] police" (see paragraph 53 above).
102. Nonetheless, the evidence demonstrates that problems
still persist in connection with the observance of human rights by
the security forces in Punjab. As the respondent Government
themselves recounted, the United Kingdom High Commission in India
continues to receive complaints about the Punjab police, although
in recent months these have related mainly to extortion rather
than to politically motivated abuses (see paragraph 47 above).
Amnesty International alleged that "disappearances" of notable
Sikhs at the hands of the Punjab police continued sporadically
throughout 1995 (see paragraph 56 above) and the 1996 State
Department report referred to the killing of two Sikh militants
that year (see paragraph 53 above).
103. Moreover, the Court finds it most significant that no
concrete evidence has been produced of any fundamental reform or
reorganisation of the Punjab police in recent years. The evidence
referred to above (paragraphs 49 - 56) would indicate that such a
process was urgently required, and indeed this was the
recommendation of the NHRC (see paragraph 49 above). Although
there was a change in the leadership of the Punjab police in 1995,
the director general who presided over some of the worst abuses
this decade has only been replaced by his former deputy and
intelligence chief (see paragraph 87 above).
Less than two years ago this same police force was carrying
out well-documented raids into other Indian States (see paragraph
100 above) and the Court cannot entirely discount the applicant's
claims that any recent reduction in activity stems from the fact
that key figures in the campaign for Sikh separatism have all
either been killed, forced abroad or rendered inactive by torture
or the fear of torture. Furthermore, it would appear from press
reports that evidence of the full extent of past abuses is only
now coming to light (see paragraph 53 above).
104. Although the Court is of the opinion that Mr Chahal, if
returned to India, would be most at risk from the Punjab security
forces acting either within or outside State boundaries, it also
attaches significance to the fact that attested allegations of
serious human rights violations have been levelled at the police
elsewhere in India. In this respect, the Court notes that the
United Nations' Special Rapporteur on torture has described the
practice of torture upon those in police custody as "endemic" and
has complained that inadequate measures are taken to bring those
responsible to justice (see paragraph 51 above). The NHRC has also
drawn attention to the problems of widespread, often fatal,
mistreatment of prisoners and has called for a systematic reform
of the police throughout India (see paragraph 50 above).
105. Although the Court does not doubt the good faith of the
Indian Government in providing the assurances mentioned above
(paragraph 92), it would appear that, despite the efforts of that
Government, the NHRC and the Indian courts to bring about reform,
the violation of human rights by certain members of the security
forces in Punjab and elsewhere in India is a recalcitrant and
enduring problem (see paragraph 104 above).
Against this background, the Court is not persuaded that the
above assurances would provide Mr Chahal with an adequate
guarantee of safety.
106. The Court further considers that the applicant's high
profile would be more likely to increase the risk to him of harm
than otherwise. It is not disputed that Mr Chahal is well known in
India to support the cause of Sikh separatism and to have had
close links with other leading figures in that struggle (see
paragraphs 17 and 20 above). The respondent Government have made
serious, albeit untested, allegations of his involvement in
terrorism which are undoubtedly known to the Indian authorities.
The Court is of the view that these factors would be likely to
make him a target of interest for hard-line elements in the
security forces who have relentlessly pursued suspected Sikh
militants in the past (see paragraphs 49 - 56 above).
107. For all the reasons outlined above, in particular the
attested involvement of the Punjab police in killings and
abductions outside their State and the allegations of serious
human rights violations which continue to be levelled at members
of the Indian security forces elsewhere, the Court finds it
substantiated that there is a real risk of Mr Chahal being
subjected to treatment contrary to Article 3 (art. 3) if he is
returned to India.
Accordingly, the order for his deportation to India would, if
executed, give rise to a violation of Article 3 (art. 3).
II. Alleged violations of Article 5
of the Convention (art. 5)
A. Article 5 para. 1 (art. 5-1)
108. The first applicant complained that his detention pending
deportation constituted a violation of Article 5 para. 1 of the
Convention (art. 5-1), which provides (so far as is relevant):
"Everyone has the right to liberty and security of person. No
one shall be deprived of his liberty save in the following cases
and in accordance with a procedure prescribed by law:
...
(f) the lawful arrest or detention ... of a person against
whom action is being taken with a view to deportation..."
109. Mr Chahal has been held in Bedford Prison since 16 August
1990 (see paragraph 25 above). It was not disputed that he had
been detained "with a view to deportation" within the meaning of
Article 5 para. 1 (f) (art. 5-1-f). However, he maintained that
his detention had ceased to be "in accordance with a procedure
prescribed by law" for the purposes of Article 5 para. 1
(art. 5-1) because of its excessive duration.
In particular, the applicant complained about the length of
time (16 August 1990 - 27 March 1991) taken to consider and reject
his application for refugee status; the period (9 August 1991 -
2 December 1991) between his application for judicial review of
the decision to refuse asylum and the national court's decision;
and the time required (2 December 1991 - 1 June 1992) for the
fresh decision refusing asylum.
110. The Commission agreed, finding that the above proceedings
were not pursued with the requisite speed and that the detention
therefore ceased to be justified.
111. The Government, however, asserted that the various
proceedings brought by Mr Chahal were dealt with as expeditiously
as possible.
112. The Court recalls that it is not in dispute that Mr
Chahal has been detained "with a view to deportation" within the
meaning of Article 5 para. 1 (f) (art. 5-1-f) (see paragraph 109
above). Article 5 para. 1 (f) (art. 5-1-f) does not demand that
the detention of a person against whom action is being taken with
a view to deportation be reasonably considered necessary, for
example to prevent his committing an offence or fleeing; in this
respect Article 5 para. 1 (f) (art. 5-1-f) provides a different
level of protection from Article 5 para. 1 (c) (art. 5-1-c).
Indeed, all that is required under this provision (art. 5-1-f)
is that "action is being taken with a view to deportation". It is
therefore immaterial, for the purposes of Article 5 para. 1 (f)
(art. 5-1-f), whether the underlying decision to expel can be
justified under national or Convention law.
113. The Court recalls, however, that any deprivation of
liberty under Article 5 para. 1 (f) (art. 5-1-f) will be justified
only for as long as deportation proceedings are in progress. If
such proceedings are not prosecuted with due diligence, the
detention will cease to be permissible under Article 5 para. 1 (f)
(art. 5-1-f) (see the Quinn v. France judgment of 22 March 1995,
Series A no. 311, p. 19, para. 48, and also the Kolompar v.
Belgium judgment of 24 September 1992, Series A no. 235-C, p. 55,
para. 36).
It is thus necessary to determine whether the duration of the
deportation proceedings was excessive.
114. The period under consideration commenced on 16 August
1990, when Mr Chahal was first detained with a view to
deportation. It terminated on 3 March 1994, when the domestic
proceedings came to an end with the refusal of the House of Lords
to allow leave to appeal (see paragraphs 25 and 42 above).
Although he has remained in custody until the present day, this
latter period must be distinguished because during this time the
Government have refrained from deporting him in compliance with
the request made by the Commission under Rule 36 of its Rules of
Procedure (see paragraph 4 above).
115. The Court has had regard to the length of time taken for
the various decisions in the domestic proceedings.
As regards the decisions taken by the Secretary of State to
refuse asylum, it does not consider that the periods (that is, 16
August 1990 - 27 March 1991 and 2 December 1991 - 1 June 1992)
were excessive, bearing in mind the detailed and careful
consideration required for the applicant's request for political
asylum and the opportunities afforded to the latter to make
representations and submit information (see paragraphs 25 - 27 and
34 - 35 above).
116. In connection with the judicial review proceedings before
the national courts, it is noted that Mr Chahal's first
application was made on 9 August 1991 and that a decision was
reached on it by Mr Justice Popplewell on 2 December 1991. He made
a second application on 16 July 1992, which was heard between 18
and 21 December 1992, judgment being given on 12 February 1993.
The Court of Appeal dismissed the appeal against this decision on
22 October 1993 and refused him leave to appeal to the House of
Lords. The House of Lords similarly refused leave to appeal on 3
March 1994 (see paragraphs 34, 38 and 40 - 42 above).
117. As the Court has observed in the context of Article 3
(art. 3), Mr Chahal's case involves considerations of an extremely
serious and weighty nature. It is neither in the interests of the
individual applicant nor in the general public interest in the
administration of justice that such decisions be taken hastily,
without due regard to all the relevant issues and evidence.
Against this background, and bearing in mind what was at stake
for the applicant and the interest that he had in his claims being
thoroughly examined by the courts, none of the periods complained
of can be regarded as excessive, taken either individually or in
combination. Accordingly, there has been no violation of Article 5
para. 1 (f) of the Convention (art. 5-1-f) on account of the
diligence, or lack of it, with which the domestic procedures were
conducted.
118. It also falls to the Court to examine whether Mr Chahal's
detention was "lawful" for the purposes of Article 5 para. 1 (f)
(art. 5-1-f), with particular reference to the safeguards provided
by the national system.
Where the "lawfulness" of detention is in issue, including the
question whether "a procedure prescribed by law" has been
followed, the Convention refers essentially to the obligation to
conform to the substantive and procedural rules of national law,
but it requires in addition that any deprivation of liberty should
be in keeping with the purpose of Article 5 (art. 5), namely to
protect the individual from arbitrariness.
119. There is no doubt that Mr Chahal's detention was lawful
under national law and was effected "in accordance with a
procedure prescribed by law" (see paragraphs 43 and 64 above).
However, in view of the extremely long period during which Mr
Chahal has been detained, it is also necessary to consider whether
there existed sufficient guarantees against arbitrariness.
120. In this context, the Court observes that the applicant
has been detained since 16 August 1990 on the ground, essentially,
that successive Secretaries of State have maintained that, in view
of the threat to national security represented by him, he could
not safely be released (see paragraph 43 above). The applicant
has, however, consistently denied that he posed any threat
whatsoever to national security, and has given reasons in support
of this denial (see paragraphs 31 and 77 above).
121. The Court further notes that, since the Secretaries of
State asserted that national security was involved, the domestic
courts were not in a position effectively to control whether the
decisions to keep Mr Chahal in detention were justified, because
the full material on which these decisions were based was not made
available to them (see paragraph 43 above).
122. However, in the context of Article 5 para. 1 of the
Convention (art. 5-1), the advisory panel procedure (see
paragraphs 29 - 32 and 60 above) provided an important safeguard
against arbitrariness. This panel, which included experienced
judicial figures (see paragraph 29 above) was able fully to review
the evidence relating to the national security threat represented
by the applicant. Although its report has never been disclosed, at
the hearing before the Court the Government indicated that the
panel had agreed with the Home Secretary that Mr Chahal ought to
be deported on national security grounds. The Court considers that
this procedure provided an adequate guarantee that there were at
least prima facie grounds for believing that, if Mr Chahal were at
liberty, national security would be put at risk and thus that the
executive had not acted arbitrarily when it ordered him to be kept
in detention.
123. In conclusion, the Court recalls that Mr Chahal has
undoubtedly been detained for a length of time which is bound to
give rise to serious concern. However, in view of the exceptional
circumstances of the case and the facts that the national
authorities have acted with due diligence throughout the
deportation proceedings against him and that there were sufficient
guarantees against the arbitrary deprivation of his liberty, this
detention complied with the requirements of Article 5 para. 1 (f)
(art. 5-1-f).
It follows that there has been no violation of Article 5
para. 1 (art. 5-1).
B. Article 5 para. 4 (art. 5-4)
124. The first applicant alleged that he was denied the
opportunity to have the lawfulness of his detention decided by a
national court, in breach of Article 5 para. 4 of the Convention
(art. 5-4), which provides:
"Everyone who is deprived of his liberty by arrest or
detention shall be entitled to take proceedings by which the
lawfulness of his detention shall be decided speedily by a court
and his release ordered if the detention is not lawful."
He submitted that the reliance placed on national security
grounds as justification for his detention pending deportation
prevented the domestic courts from considering whether it was
lawful and appropriate. However, he developed this argument more
thoroughly in connection with his complaint under Article 13 of
the Convention (art. 13) (see paragraphs 140 - 41 below).
125. The Commission was of the opinion that it was more
appropriate to consider this complaint under Article 13 (art. 13)
and the Government also followed this approach (see paragraphs
142 - 43 below).
126. The Court recalls, in the first place, that Article 5
para. 4 (art. 5-4) provides a lex specialis in relation to the
more general requirements of Article 13 (art. 13) (see the De
Jong, Baljet and Van den Brink v. the Netherlands judgment of 22
May 1984, Series A no. 77, p. 27, para. 60). It follows that,
irrespective of the method chosen by Mr Chahal to argue his
complaint that he was denied the opportunity to have the
lawfulness of his detention reviewed, the Court must first examine
it in connection with Article 5 para. 4 (art. 5-4).
127. The Court further recalls that the notion of "lawfulness"
under paragraph 4 of Article 5 (art. 5-4) has the same meaning as
in paragraph 1 (art. 5-1), so that the detained person is entitled
to a review of his detention in the light not only of the
requirements of domestic law but also of the text of the
Convention, the general principles embodied therein and the aim of
the restrictions permitted by Article 5 para. 1 (art. 5-1) (see
the E. v. Norway judgment of 29 August 1990, Series A no. 181-A,
p. 21, para. 49).
The scope of the obligations under Article 5 para. 4
(art. 5-4) is not identical for every kind of deprivation of
liberty (see, inter alia, the Bouamar v. Belgium judgment of 29
February 1988, Series A no. 129, p. 24, para. 60); this applies
notably to the extent of the judicial review afforded.
Nonetheless, it is clear that Article 5 para. 4 (art. 5-4) does
not guarantee a right to judicial review of such breadth as to
empower the court, on all aspects of the case including questions
of pure expediency, to substitute its own discretion for that of
the decision-making authority. The review should, however, be wide
enough to bear on those conditions which are essential for the
"lawful" detention of a person according to Article 5 para. 1
(art. 5-1) (see the above-mentioned E. v. Norway judgment, p. 21,
para. 50).
128. The Court refers again to the requirements of Article 5
para. 1 (art. 5-1) in cases of detention with a view to
deportation (see paragraph 112 above). It follows from these
requirements that Article 5 para. 4 (art. 5-4) does not demand
that the domestic courts should have the power to review whether
the underlying decision to expel could be justified under national
or Convention law.
129. The notion of "lawfulness" in Article 5 para. 1 (f)
(art. 5-1-f) does not refer solely to the obligation to conform to
the substantive and procedural rules of national law; it requires
in addition that any deprivation of liberty should be in keeping
with the purpose of Article 5 (art. 5) (see paragraph 118 above).
The question therefore arises whether the available proceedings to
challenge the lawfulness of Mr Chahal's detention and to seek bail
provided an adequate control by the domestic courts.
130. The Court recollects that, because national security was
involved, the domestic courts were not in a position to review
whether the decisions to detain Mr Chahal and to keep him in
detention were justified on national security grounds (see
paragraph 121 above). Furthermore, although the procedure before
the advisory panel undoubtedly provided some degree of control,
bearing in mind that Mr Chahal was not entitled to legal
representation before the panel, that he was only given an outline
of the grounds for the notice of intention to deport, that the
panel had no power of decision and that its advice to the Home
Secretary was not binding and was not disclosed (see paragraphs
30, 32 and 60 above), the panel could not be considered as a
"court" within the meaning of Article 5 para. 4 (art. 5-4) (see,
mutatis mutandis, the X v. the United Kingdom judgment of
5 November 1981, Series A no. 46, p. 26, para. 61).
131. The Court recognises that the use of confidential
material may be unavoidable where national security is at stake.
This does not mean, however, that the national authorities can be
free from effective control by the domestic courts whenever they
choose to assert that national security and terrorism are involved
(see, mutatis mutandis, the Fox, Campbell and Hartley v. the
United Kingdom judgment of 30 August 1990, Series A no. 182,
p. 17, para. 34, and the Murray v. the United Kingdom judgment of
28 October 1994, Series A no. 300-A, p. 27, para. 58). The Court
attaches significance to the fact that, as the intervenors pointed
out in connection with Article 13 (art. 13) (see paragraph 144
below), in Canada a more effective form of judicial control has
been developed in cases of this type. This example illustrates
that there are techniques which can be employed which both
accommodate legitimate security concerns about the nature and
sources of intelligence information and yet accord the individual
a substantial measure of procedural justice.
132. It follows that the Court considers that neither the
proceedings for habeas corpus and for judicial review of the
decision to detain Mr Chahal before the domestic courts, nor the
advisory panel procedure, satisfied the requirements of Article 5
para. 4 (art. 5-4). This shortcoming is all the more significant
given that Mr Chahal has undoubtedly been deprived of his liberty
for a length of time which is bound to give rise to serious
concern (see paragraph 123 above).
133. In conclusion, there has been a violation of Article 5
para. 4 of the Convention (art. 5-4).
III. Alleged violation of Article 8
of the Convention (art. 8)
134. All four of the applicants complained that if Mr Chahal
were deported to India this would amount to a violation of
Article 8 of the Convention (art. 8), which states (so far as is
relevant):
"1. Everyone has the right to respect for his private and
family life, his home and his correspondence.
2. There shall be no interference by a public authority with
the exercise of this right except such as is in accordance with
the law and is necessary in a democratic society in the interests
of national security..."
135. It was not contested by the Government that the
deportation would constitute an interference with the Article 8
para. 1 (art. 8-1) rights of the applicants to respect for their
family life.
The applicants, for their part, conceded that the interference
would be "in accordance with the law" and would pursue a
legitimate aim for the purposes of Article 8 para. 2 (art. 8-2).
The only material question in this connection was, therefore,
whether the interference (that is, the deportation) would be
"necessary in a democratic society in the interests of national
security", within the meaning of Article 8 para. 2 (art. 8-2).
136. The Government asserted that Mr Chahal's deportation
would be necessary and proportionate in view of the threat he
represented to the national security of the United Kingdom and the
wide margin of appreciation afforded to States in this type of
case.
137. The applicants denied that Mr Chahal's deportation could
be justified on national security grounds and emphasised that, if
there were cogent evidence that he had been involved in terrorist
activity, a criminal prosecution could have been brought against
him in the United Kingdom.
138. The Commission acknowledged that States enjoy a wide
margin of appreciation under the Convention where matters of
national security are in issue, but was not satisfied that the
grave recourse of deportation was in all the circumstances
necessary and proportionate.
139. The Court recalls its finding that the deportation of the
first applicant to India would constitute a violation of Article 3
of the Convention (art. 3) (see paragraph 107 above). Having no
reason to doubt that the respondent Government will comply with
the present judgment, it considers that it is not necessary to
decide the hypothetical question whether, in the event of
expulsion to India, there would also be a violation of the
applicants' rights under Article 8 of the Convention (art. 8).
IV. Alleged violation of Article 13
of the Convention (art. 13)
140. In addition, the applicants alleged that they were not
provided with effective remedies before the national courts, in
breach of Article 13 of the Convention (art. 13), which reads:
"Everyone whose rights and freedoms as set forth in this
Convention are violated shall have an effective remedy before a
national authority notwithstanding that the violation has been
committed by persons acting in an official capacity."
141. The applicants maintained that the only remedy available
to them in respect of their claims under Articles 3, 5 and 8 of
the Convention (art. 3, art. 5, art. 8) was judicial review, the
advisory panel procedure (see paragraphs 29 and 60 above) being
neither a "remedy" nor "effective".
They submitted, first, that the powers of the English courts
to put aside an executive decision were inadequate in all
Article 3 (art. 3) asylum cases, since the courts could not
scrutinise the facts to determine whether substantial grounds had
been shown for belief in the existence of a real risk of
ill-treatment in the receiving State, but could only determine
whether the Secretary of State's decision as to the existence of
such a risk was reasonable according to the "Wednesbury"
principles (see paragraph 66 above).
This contention had particular weight in cases where the
executive relied upon arguments of national security. In the
instant case, the assertion that Mr Chahal's deportation was
necessary in the interests of national security entailed that
there could be no effective judicial evaluation of the risk to him
of ill-treatment in India or of the issues under Article 8
(art. 8). That assertion likewise prevented any effective judicial
control on the question whether the applicant's continued
detention was justified.
142. The Government accepted that the scope of judicial review
was more limited where deportation was ordered on national
security grounds. However, the Court had held in the past that,
where questions of national security were in issue, an "effective
remedy" under Article 13 (art. 13) must mean "a remedy that is
effective as can be", given the necessity of relying upon secret
sources of information (see the Klass and Others v. Germany
judgment of 6 September 1978, Series A no. 28, p. 31, para. 69,
and the Leander v. Sweden judgment of 26 March 1987, Series A
no. 116, p. 32, para. 84).
Furthermore, it had to be borne in mind that all the relevant
material, including the sensitive material, was examined by the
advisory panel whose members included two senior judicial
figures - a Court of Appeal judge and a former president of the
Immigration Appeal Tribunal (see paragraph 29 above). The
procedure before the panel was designed, on the one hand, to
satisfy the need for an independent review of the totality of the
material on which the perceived threat to national security was
based and, on the other hand, to ensure that secret information
would not be publicly disclosed. It thus provided a form of
independent, quasi-judicial scrutiny.
143. For the Commission, the present case could be
distinguished from that of Vilvarajah and Others (cited at
paragraph 73 above, p. 39, paras. 122 - 26) where the Court held
that judicial review in the English courts amounted to an
effective remedy in respect of the applicants' Article 3 (art. 3)
claims. Because the Secretary of State invoked national security
considerations as grounds for his decisions to deport Mr Chahal
and to detain him pending deportation, the English courts' powers
of review were limited. They could not themselves consider the
evidence on which the Secretary of State had based his decision
that the applicant constituted a danger to national security or
undertake any evaluation of the Article 3 (art. 3) risks. Instead,
they had to confine themselves to examining whether the evidence
showed that the Secretary of State had carried out the balancing
exercise required by the domestic law (see paragraph 41 above).
144. The intervenors (see paragraph 6 above) were all of the
view that judicial review did not constitute an effective remedy
in cases involving national security. Article 13 (art. 13)
required at least that some independent body should be appraised
of all the facts and evidence and entitled to reach a decision
which would be binding on the Secretary of State.
In this connection, Amnesty International, Liberty, the AIRE
Centre and JCWI (see paragraph 6 above) drew the Court's attention
to the procedure applied in such cases in Canada. Under the
Canadian Immigration Act 1976 (as amended by the Immigration Act
1988), a Federal Court judge holds an in camera hearing of all the
evidence, at which the applicant is provided with a statement
summarising, as far as possible, the case against him or her and
has the right to be represented and to call evidence. The
confidentiality of security material is maintained by requiring
such evidence to be examined in the absence of both the applicant
and his or her representative. However, in these circumstances,
their place is taken by a security-cleared counsel instructed by
the court, who cross-examines the witnesses and generally assists
the court to test the strength of the State's case. A summary of
the evidence obtained by this procedure, with necessary deletions,
is given to the applicant.
145. The Court observes that Article 13 (art. 13) guarantees
the availability at national level of a remedy to enforce the
substance of the Convention rights and freedoms in whatever form
they might happen to be secured in the domestic legal order. The
effect of this Article (art. 13) is thus to require the provision
of a domestic remedy allowing the competent national authority
both to deal with the substance of the relevant Convention
complaint and to grant appropriate relief, although Contracting
States are afforded some discretion as to the manner in which they
conform to their obligations under this provision (art. 13) (see
the Vilvarajah and Others judgment cited at paragraph 73 above,
p. 39, para. 122).
Moreover, it is recalled that in certain circumstances the
aggregate of remedies provided by national law may satisfy the
requirements of Article 13 (art. 13) (see, inter alia, the
above-mentioned Leander judgment, p. 30, para. 77).
146. The Court does not have to examine the allegation of a
breach of Article 13 taken in conjunction with Article 5 para. 1
(art. 13+5-1), in view of its finding of a violation of Article 5
para. 4 (art. 5-4) (see paragraph 133 above). Nor is it necessary
for it to examine the complaint under Article 13 in conjunction
with Article 8 (art. 13+8), in view of its finding concerning the
hypothetical nature of the complaint under the latter provision
(art. 8) (see paragraph 139 above).
147. This leaves only the first applicant's claim under
Article 3 combined with Article 13 (art. 13+3). It was not
disputed that the Article 3 (art. 3) complaint was arguable on the
merits and the Court accordingly finds that Article 13 (art. 13)
is applicable (see the above-mentioned Vilvarajah and Others
judgment, p. 38, para. 121).
148. The Court recalls that in its Vilvarajah and Others
judgment (ibid., p. 39, paras. 122 - 26), it found judicial review
proceedings to be an effective remedy in relation to the
applicants' complaints under Article 3 (art. 3). It was satisfied
that the English courts could review a decision by the Secretary
of State to refuse asylum and could rule it unlawful on the
grounds that it was tainted with illegality, irrationality or
procedural impropriety (see paragraph 66 above). In particular, it
was accepted that a court would have jurisdiction to quash a
challenged decision to send a fugitive to a country where it was
established that there was a serious risk of inhuman or degrading
treatment, on the ground that in all the circumstances of the case
the decision was one that no reasonable Secretary of State could
take (ibid., para. 123).
149. The Court further recalls that in assessing whether there
exists a real risk of treatment in breach of Article 3 (art. 3) in
expulsion cases such as the present, the fact that the person is
perceived as a danger to the national security of the respondent
State is not a material consideration (see paragraph 80 above).
150. It is true, as the Government have pointed out, that in
the cases of Klass and Others and Leander (both cited at paragraph
142 above), the Court held that Article 13 (art. 13) only required
a remedy that was "as effective as can be" in circumstances where
national security considerations did not permit the divulging of
certain sensitive information. However, it must be borne in mind
that these cases concerned complaints under Articles 8 and 10 of
the Convention (art. 8, art. 10) and that their examination
required the Court to have regard to the national security claims
which had been advanced by the Government. The requirement of a
remedy which is "as effective as can be" is not appropriate in
respect of a complaint that a person's deportation will expose him
or her to a real risk of treatment in breach of Article 3
(art. 3), where the issues concerning national security are
immaterial.
151. In such cases, given the irreversible nature of the harm
that might occur if the risk of ill-treatment materialised and the
importance the Court attaches to Article 3 (art. 3), the notion of
an effective remedy under Article 13 (art. 13) requires
independent scrutiny of the claim that there exist substantial
grounds for fearing a real risk of treatment contrary to Article 3
(art. 3). This scrutiny must be carried out without regard to what
the person may have done to warrant expulsion or to any perceived
threat to the national security of the expelling State.
152. Such scrutiny need not be provided by a judicial
authority but, if it is not, the powers and guarantees which it
affords are relevant in determining whether the remedy before it
is effective (see the above-mentioned Leander judgment, p. 29,
para. 77).
153. In the present case, neither the advisory panel nor the
courts could review the decision of the Home Secretary to deport
Mr Chahal to India with reference solely to the question of risk,
leaving aside national security considerations. On the contrary,
the courts' approach was one of satisfying themselves that the
Home Secretary had balanced the risk to Mr Chahal against the
danger to national security (see paragraph 41 above). It follows
from the above considerations that these cannot be considered
effective remedies in respect of Mr Chahal's Article 3 (art. 3)
complaint for the purposes of Article 13 of the Convention
(art. 13).
154. Moreover, the Court notes that in the proceedings before
the advisory panel the applicant was not entitled, inter alia, to
legal representation, that he was only given an outline of the
grounds for the notice of intention to deport, that the panel had
no power of decision and that its advice to the Home Secretary was
not binding and was not disclosed (see paragraphs 30, 32 and 60
above). In these circumstances, the advisory panel could not be
considered to offer sufficient procedural safeguards for the
purposes of Article 13 (art. 13) .
155. Having regard to the extent of the deficiencies of both
the judicial review proceedings and the advisory panel, the Court
cannot consider that the remedies taken together satisfy the
requirements of Article 13 in conjunction with Article 3
(art. 13+3).
Accordingly, there has been a violation of Article 13
(art. 13).
V. Application of Article 50
of the Convention (art. 50)
156. The applicants asked the Court to grant them just
satisfaction under Article 50 of the Convention (art. 50), which
provides as follows:
"If the Court finds that a decision or a measure taken by a
legal authority or any other authority of a High Contracting Party
is completely or partially in conflict with the obligations
arising from the present Convention, and if the internal law of
the said Party allows only partial reparation to be made for the
consequences of this decision or measure, the decision of the
Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured
party."
A. Non-pecuniary damage
157. The applicants claimed compensation for non-pecuniary
damage for the period of detention suffered by Mr Chahal at a rate
of 30,000 GBP - 50,000 GBP per annum.
The Government submitted that a finding of violation would be
sufficient just satisfaction in respect of the claim for
non-pecuniary damage.
158. In view of its decision that there has been no violation
of Article 5 para. 1 (art. 5-1) (see paragraph 123 above), the
Court makes no award for non-pecuniary damage in respect of the
period of time Mr Chahal has spent in detention. As to the other
complaints, the Court considers that the findings that his
deportation, if carried out, would constitute a violation of
Article 3 (art. 3) and that there have been breaches of Articles 5
para. 4 and 13 (art. 5-4, art. 13) constitute sufficient just
satisfaction.
B. Legal costs and expenses
159. In addition, the applicants claimed the reimbursement of
the legal costs of the Strasbourg proceedings, totalling
77,755.97 GBP (inclusive of value-added tax, "VAT").
With regard to the legal costs claimed, the Government
observed that a substantial proportion of these were not
necessarily incurred because the applicants had produced a large
amount of peripheral material before the Court. They proposed
instead a sum of 20,000 GBP, less legal aid.
160. The Court considers the legal costs claimed by the
applicants to be excessive and decides to award 45,000 GBP
(inclusive of VAT), less the 21,141 French francs already paid in
legal aid by the Council of Europe.
C. Default interest
161. According to the information available to the Court, the
statutory rate of interest applicable in the United Kingdom at the
date of adoption of the present judgment is 8% per annum.
FOR THESE REASONS, THE COURT
1. Holds by twelve votes to seven that, in the event of the
Secretary of State's decision to deport the first applicant to
India being implemented, there would be a violation of Article 3
of the Convention (art. 3);
2. Holds by thirteen votes to six that there has been no
violation of Article 5 para. 1 of the Convention (art. 5-1);
3. Holds unanimously that there has been a violation of
Article 5 para. 4 of the Convention (art. 5-4);
4. Holds by seventeen votes to two that, having regard to its
conclusion with regard to Article 3 (art. 3), it is not necessary
to consider the applicants' complaint under Article 8 of the
Convention (art. 8);
5. Holds unanimously that there has been a violation of
Article 13 in conjunction with Article 3 of the Convention
(art. 13+3);
6. Holds unanimously that the above findings of violation
constitute sufficient just satisfaction as regards the claim for
compensation for non-pecuniary damage;
7. Holds unanimously
(a) that the respondent State is to pay the applicants, within
three months, in respect of costs and expenses, 45,000 GBP
(forty-five thousand pounds sterling) less 21,141 (twenty-one
thousand, one hundred and forty-one) French francs to be converted
into pounds sterling at the rate applicable on the date of
delivery of the present judgment;
(b) that simple interest at an annual rate of 8% shall be
payable from the expiry of the above-mentioned three months until
settlement;
8. Dismisses unanimously the remainder of the claim for just
satisfaction.
Done in English and in French and delivered at a public
hearing at the Human Rights Building, Strasbourg, on 15 November
1996.
Signed: Rolv RYSSDAL
President
Signed: Herbert PETZOLD
Registrar
In accordance with Article 51 para. 2 of the Convention
(art. 51-2) and Rule 53 para. 2 of Rules of Court A, the following
separate opinions are annexed to this judgment:
(a) concurring opinion of Mr Valticos;
(b) concurring opinion of Mr Jambrek;
(c) partly concurring, partly dissenting opinion of Mr De
Meyer;
(d) joint partly dissenting opinion of Mr {Golcuklu},
Mr Matscher, Sir John Freeland, Mr Baka, Mr Mifsud Bonnici,
Mr Gotchev and Mr Levits;
(e) joint partly dissenting opinion of Mr {Golcuklu} and Mr
Makarczyk;
(f) partly dissenting opinion of Mr Pettiti,
(g) joint partly dissenting opinion of Mr Martens and Mrs
Palm.
Initialled: R.R.
Initialled: H.P.
CONCURRING OPINION OF JUDGE VALTICOS
(Translation)
This opinion refers to the wording used in paragraph 123 of
the Chahal v. the United Kingdom judgment, which concerns
Article 5 para. 1 (art. 5-1).
While sharing the opinion of the majority of the Grand Chamber
and concurring in their conclusion that there has been no
violation of that provision (art. 5-1), I am unable to agree with
the statement in the first sub-paragraph of paragraph 123 that Mr
Chahal's detention "complied with the requirements of Article 5
para. 1 (f) (art. 5-1-f)".
Article 5 para. 1 (f) (art. 5-1-f) provides that "... No one
shall be deprived of his liberty save [in the case of] ... the
lawful arrest or detention of a person ... against whom action is
being taken with a view to deportation...". That provision
(art. 5-1-f) must be interpreted in good faith and with common
sense, as indeed must any legal provision. I would have qualms
about holding here that a period of four or five years could
really be regarded as "[complying] with the requirements" of that
Article (art. 5-1-f) and as being "lawful" detention for a
transitional and, in principle, limited period. Admittedly, there
were particular reasons in the present case which prevented the
applicant being deported promptly (consideration of his
application for judicial review and, above all, the problem of
whether it was appropriate to deport him to India). But to go from
that to saying that the situation "complied with the requirements"
of Article 5 of the Convention (art. 5) seems to me excessive.
However, one cannot go to the opposite extreme of holding that
there has been a violation of the Convention for the Government
were able to point to reasons of some weight. In my view, it would
have been preferable to say merely that Mr Chahal's detention "was
not contrary" to the requirements of Article 5 (art. 5). That is
the reason for my objection to the wording of paragraph 123.
On the other hand, I agree that, as set out in the Court's
final decision (point 2 of the operative provisions), there has
been no violation of Article 5 para. 1 (art. 5-1).
CONCURRING OPINION OF JUDGE JAMBREK
1. Once more in this case, the Court has had to consider the
issue of the use of confidential material in the domestic courts
where national security is at stake. I agree with the Court's
finding that the domestic proceedings for habeas corpus and for
judicial review of the decision to detain Mr Chahal did not
satisfy the requirements of Article 5 para. 4 (art. 5-4).
I also agree with the Court's reasoning as to the relevant
principles and their application, that is:
(a) that the use of confidential material may be unavoidable
where national security is at stake,
(b) that the national authorities, however, are not free in
this respect from effective control by the domestic courts, and
(c) that there are techniques which can be employed which both
accommodate legitimate security concerns and yet accord the
individual a substantial measure of procedural justice.
This last point, (c), represents a new development in the
Court's case-law and therefore, in my view, deserves special
attention.
2. In Fox, Campbell and Hartley v. the United Kingdom
(30 August 1990, Series A no. 182, pp. 17 - 18, paras. 34 - 35)
the Court pointed to the responsibility of the Government to
furnish at least some facts or information capable of satisfying
it that the arrested person was reasonably suspected of having
committed the alleged offence. The fact that Mr Fox and Ms
Campbell both had previous convictions for acts of terrorism did
not convince the Court that there was "reasonable suspicion", and
it therefore held that there had been a breach of Article 5
para. 1 (art. 5-1) (paragraphs 34 and 35).
In the Murray v. the United Kingdom judgment of 28 October
1994 (Series A no. 300-A, pp. 27 - 29, paras. 58 - 63, passim) the
Court reiterated its Fox, Campbell and Hartley standard, but found
that the conviction in the United States of America of two of Mrs
Murray's brothers of offences connected with the purchase of arms
for the Provisional IRA and her visits to the USA and contacts
with her brothers represented sufficient facts or information to
meet the above standard, in other words, that they provided a
plausible and objective basis for a "reasonable suspicion".
3. I dissented from the majority's view in the Murray judgment
previously cited, pp. 45 - 47, as regards the violation of Article
5 paras. 1, 2 and 5 (art. 5-1, art. 5-2, art. 5-5). In my partly
dissenting opinion, I held in relation to the issue of "reasonable
suspicion" that the condition of reasonableness was not fulfilled,
as the Government had not succeeded in furnishing "at least some
facts or information" which would satisfy an objective observer
that the person concerned might have committed the offence.
In my opinion in Murray I also anticipated the issue which has
arisen in the present case, to which I refer under 1 (c) supra,
when I posed the question whether "it was possible for the Court
to set some modified standards for "reasonable suspicion" in the
context of emergency laws enacted to combat terrorist crime". By
way of a general reply, I advocated treating evidence in different
ways depending on the degree of its confidentiality.
4. The Court also referred in the Fox, Campbell and Hartley
case to "information which ... cannot ... be revealed to the
suspect or produced in court to support the charge" (paragraph
32). This distinction in my view raises two relevant questions:
first, is it justifiable to distinguish between revealing
information to the suspect and producing it in court? And
secondly, is there a difference between information made available
to the court and information produced in court which is revealed
to the suspect (see also my dissenting opinion in the Murray
case)?
In the present case of Chahal, in discussing the alleged
violation of Article 13 of the Convention (art. 13), the Court
refers to the technique under the Canadian Immigration Act 1976,
to which the intervenors drew attention. There, a Federal Court
judge holds an in camera hearing of all the evidence, while the
confidentiality of security material is maintained by requiring
such evidence to be examined in the absence of both the applicant
and his or her representative. However, in these circumstances,
their place is taken by a security-cleared counsel instructed by
the court. A summary of the evidence, with necessary deletions, is
given to the applicant.
5. In my dissenting opinion in the Murray case, I suggested
the following similar approach, couched (partly due to the absence
of information about the Canadian technique) in more general
terms, as representing a compromise between the wish to preserve
the Fox, Campbell and Hartley standard and the need to expand the
Court's reasoning in order to adapt it better to other similar
cases.
Thus, I questioned "whether otherwise confidential information
could not be rephrased, reshaped or tailored in order to protect
its source and then be revealed. In this respect the domestic
court could seek an alternative, independent expert opinion,
without relying solely on the assertions of the arresting
authority".
6. The purpose of the present concurring opinion is,
therefore, to put this part of the Court's judgment into the
context of its evolving case-law.
The Court may indeed be satisfied, in a future similar case,
that some sensitive information may be produced in the domestic
court, or even during the Strasbourg proceedings, which was and
will not be revealed - at least not in its entirety, and in an
unmodified form - to the suspect or to the detainee.
It will then remain the task of the Court to reconcile the
demands of the adversarial principle with the need to protect
confidentiality of information derived from secret sources
pertaining to national security.
PARTLY CONCURRING, PARTLY DISSENTING OPINION
OF JUDGE DE MEYER
(Translation)
I. The deportation order
A. Article 3 and Article 13 in conjunction
with Article 3 (art. 3, art. 13+3)
I entirely agree with the judgment in this respect.
B. Article 8 and Article 13 in conjunction
with Article 8 (art. 8, art. 13+8)
The Court, having found that the question whether there had
been a violation of the rights set forth in Article 8 of the
Convention (art. 8) was "hypothetical" (see paragraphs 139 and 146
of the judgment) did not consider it necessary to rule on the
Article 8 (art. 8) complaint or on the alleged violation of that
provision in conjunction with Article 13 (art. 13+8).
I wish to point out that in the instant case the question of
the violation of the rights set forth in Article 8 (art. 8) is no
more "hypothetical" than that concerning those under Article 3
(art. 3). Both arise equally "in the event of the Secretary of
State's decision to deport the first applicant to India being
implemented". Consequently, if we consider one, we must also
consider the other.
I agree in substance with the arguments unanimously adopted by
the Commission in paragraphs 134 to 139 of its report and share
its opinion that if the deportation order were enforced, there
would be a violation of the applicants' right to respect for their
private and family life.
I likewise consider that, in the instant case, there would
also be a violation of the right to an effective remedy under
Article 13 (art. 13) in respect of their Article 8 (art. 8)
rights. The Court's observations concerning the violation of
Article 13 in conjunction with Article 3 (art. 13+3) are equally
valid as regards the alleged violation of Article 13 in
conjunction with Article 8 (art. 13+8).
In the instant case these two violations are closely connected
and virtually inseparable. Deporting the first applicant would
constitute a violation of both his personal right not to be
subjected to the practices referred to in Article 3 (art. 3) and
all the applicants' right to respect for their private and family
life. The lack of remedies for challenging the deportation order
thus simultaneously affects each of these rights.
II. The first applicant's detention
A. Article 5 para. 1 (art. 5-1)
It is true that the first applicant was deprived of his
liberty as part of the deportation proceedings and that initially,
in August 1990, his detention could be considered lawful on this
ground.
However, he has been held in prison ever since and it is now
the end of October 1996.
That is clearly excessive.
The "considerations of an extremely serious and weighty
nature" referred to in paragraph 117 of the judgment may be enough
to explain the length of the deportation proceedings. They cannot,
however, justify the length of the detention, any more than the
complexity of criminal proceedings is enough to justify the length
of pre-trial detention.
Moreover, what is in issue here is not, as in the Kolompar v.
Belgium case (judgment of 24 September 1992, Series A no. 235-C),
an instance of extradition requested by another State with respect
to a prison sentence of several years, but rather an order made by
the respondent State for the deportation of a person who, as is
stated in paragraphs 23 and 24 of the judgment, had been convicted
there of only two minor offences, convictions that had since been
quashed.
B. Article 5 para. 4 and Article 13 in conjunction
with Article 5 (art. 5-4, art. 13+5)
Unlike the Commission, which chose to examine the first
applicant's complaint concerning the lack of sufficient remedies
for challenging his detention from the point of view of Article 13
(art. 13), the Court considered it in the light of Article 5
para. 4 (art. 5-4).
The Court's reasoning is certainly more consistent with both
the letter and the spirit of those provisions (art. 13, art. 5-4).
It should be reiterated first of all that Article 5 para. 4
(art. 5-4) provides that "everyone who is deprived of his liberty
by arrest or detention" is entitled to take proceedings, whereas
Article 13 (art. 13) confers this right upon "everyone whose
rights and freedoms as set forth in [the] Convention are
violated". This suggests that in order to be able to rely on the
first provision (art. 5-4), deprivation of liberty on its own is
enough, whereas for the second (art. 13) to be applicable there
must have been a violation of a right or freedom.
It is also necessary to point out that Article 5 para. 4 (art.
5-4) states that the proceedings must be before a "court", whereas
Article 13 (art. 13) requires more vaguely "an effective remedy
before a national authority".
Lastly, it is of interest to note that, except for the right
of access to a court, which, as the Court has acknowledged since
the Golder v. the United Kingdom judgment of 21 February 1975
(Series A no. 18), is guaranteed by Article 6 of the Convention
(art. 6), Article 5 (art. 5) is the only one of the Convention's
substantive provisions that specifically provides for a right to
bring court proceedings in addition to the right to a trial
provided for in paragraph 3 of the same Article (art. 5-3) in the
cases referred to in paragraph 1 (c) (art. 5-1-c).
The foregoing is a good illustration of how well those who
drafted the Convention understood the need to provide,
particularly for those deprived of their liberty, judicial
protection that goes well beyond the "effective remedy" guaranteed
more generally under Article 13 (art. 13).
It must follow that in cases concerning deprivation of liberty
it is not enough to examine whether there has been a violation of
Article 13 (art. 13) for it to become unnecessary to consider
whether there has been a violation of Article 5 para. 4
(art. 5-4); in such cases it is only an examination of a possible
violation of the latter provision (art. 5-4) that is necessary.
That is not all.
Article 13 (art. 13), which guarantees a remedy before a
"national authority", must be taken in conjunction with Article 26
(art. 26), which requires "all domestic remedies [to have been]
exhausted" before the Commission may deal with the matter. These
two provisions (art. 13, art. 26) complement each other and
demonstrate that it is first and foremost for the States
themselves to punish violations of the rights and freedoms
provided for, the protection afforded by the Convention
institutions being merely secondary.
It is from this point of view that the question whether or not
there is an "effective remedy" as required by Article 13 (art. 13)
is relevant. For the Commission and the Court, the question is of
no importance inasmuch as it relates to "rights and freedoms"
which they consider were not "violated"; that is indeed what is
indicated by the actual wording of the Article (art. 13).
This is certainly not true of the right to a remedy secured by
Article 5 para. 4 (art. 5-4) to those deprived of their liberty,
who must always be able to "take proceedings by which the
lawfulness of [their] detention shall be decided speedily by a
court and [their] release ordered if the detention is not lawful".
Even if we find their detention as such to be lawful under
Article 5 para. 1 (art. 5-1), we are not thereby absolved from the
obligation to consider whether the individual concerned was able
to avail himself of a remedy that satisfied the requirements of
Article 5 para. 4 (art. 5-4).
JOINT PARTLY DISSENTING OPINION
OF JUDGES {GOLCUKLU}, MATSCHER, SIR JOHN FREELAND,
BAKA, MIFSUD BONNICI, GOTCHEV AND LEVITS
1. We agree with the majority that national security
considerations could not be invoked to justify ill-treatment at
the hands of a Contracting State within its own jurisdiction, and
that in that sense the protection afforded by Article 3 (art. 3)
is absolute in character. But in our view the situation is
different where, as in the present case, only the
extra-territorial (or indirect) application of the Article
(art. 3) is at stake. There, a Contracting State which is
contemplating the removal of someone from its jurisdiction to that
of another State may legitimately strike a fair balance between,
on the one hand, the nature of the threat to its national security
interests if the person concerned were to remain and, on the
other, the extent of the potential risk of ill-treatment of that
person in the State of destination. Where, on the evidence, there
exists a substantial doubt as to the likelihood that ill-treatment
in the latter State would indeed eventuate, the threat to national
security may weigh heavily in the balance. Correspondingly, the
greater the risk of ill-treatment, the less weight should be
accorded to the security threat.
2. As to the circumstances of the present case, we differ from
the conclusion of the majority on the question whether it has been
substantiated that there is a real risk of Mr Chahal being
subjected to treatment contrary to Article 3 (art. 3) if he were
to be returned to India. We accordingly disagree (and would do so
even if we were to accept the reasoning of the majority as to the
point dealt with in paragraph 1 above) with the finding that, in
the event of the decision to deport him to that country being
implemented, there would be a violation of the Article (art. 3).
3. In the Soering case, the Court was also concerned with the
prospective removal of an applicant to another country. In its
judgment in that case (first cited at paragraph 74 of the present
judgment), the Court stated (p. 35, para. 90) that it "is not
normally for the Convention institutions to pronounce on the
existence or otherwise of potential violations of the Convention.
However, where an applicant claims that a decision to extradite
him would, if implemented, be contrary to Article 3 (art. 3) by
reason of its foreseeable consequences in the requesting country,
a departure from this principle is necessary, in view of the
serious and irreparable nature of the alleged suffering risked, in
order to ensure the effectiveness of the safeguard provided by
that Article (art. 3)..."
4. In that case, the extradition of the applicant was sought
by the requesting State to meet a criminal charge carrying the
death penalty, in circumstances which led the Court to conclude
that the likelihood of his being exposed to the "death row
phenomenon" was such as to bring Article 3 (art. 3) into play. The
Court went on to conclude, after an analysis of what in practice
the "death row phenomenon" would involve in the applicant's case,
that his extradition would expose him to "a real risk of treatment
going beyond the threshold set by Article 3 (art. 3)".
5. The applicant in the Soering case (which also differed on
the facts in that there was no national security issue to be taken
into consideration) was, therefore, in the grip of a legal process
involving risks to him which were significantly easier to predict
and assess than those which would be run by the first applicant in
the present case if he were now to be returned to India. The
consequences of the implementation of the deportation order
against the latter are of a quite different, and much lower, order
of foreseeability.
6. In the present case, the Court has had before it a mass of
material about the situation in India and, more specifically,
Punjab from 1990 onwards (although, we would note, none more
recent than the United States Department of State report on India
of March 1996 - see paragraph 53 of the judgment). The Court
concludes in paragraph 86 (and we agree) that "... although the
historical position is of interest in so far as it may shed light
on the current situation and its likely evolution, it is the
present conditions which are decisive".
7. As regards present conditions, it seems clear that there
have in recent years been improvements in the protection of human
rights in India, especially in Punjab, where violence reached a
peak in 1992, and that progress has continued since the
Commission's consideration of the case (see paragraph 101 of the
judgment). On the other hand, allegations persist of serious acts
of misconduct by some members of the Punjab security forces,
acting either within or outside the boundaries of that State, and
by some members of other security forces acting elsewhere in India
(paragraphs 102 - 04). Although the probative value of some of the
material before the Court may be open to question, we are
satisfied that there is enough there to make it impossible to
conclude that there would be no risk to Mr Chahal if he were to be
deported to India, even to a destination outside Punjab if he were
to choose one.
8. The essential difficulty lies in quantifying the risk. In
reaching their assessment, the majority of the Court say that they
are not persuaded that the assurances given by the Indian
Government would provide Mr Chahal with an adequate guarantee of
safety and consider that his high profile would be more likely to
increase the risk to him than otherwise (paragraphs 105 and 106).
It is, however, arguable with equal, if not greater, force that
his high profile would afford him additional protection. In the
light of the Indian Government's assurances and the clear prospect
of a domestic and international outcry if harm were to come to
him, there would be cogent grounds for expecting that, as a
law-abiding citizen in India, he would be treated as none other
than that. It could well be that the existence or extent of any
potential threat to him would largely depend on his own future
conduct.
9. Our overall conclusion is that the assessment of the
majority leaves too much room for doubt and that it has not been
"substantiated that there is a real risk" of the first applicant's
being subjected to treatment contrary to Article 3 (art. 3) if he
were now to be deported to India. A higher degree of
foreseeability of such treatment than exists in this case should
be required to justify the Court in finding a potential violation
of that Article (art. 3).
10. Otherwise, and given its conclusions on the Article 3
(art. 3) issue, we agree with the findings of the Court, except
Mr {Golcuklu}, as appears from his following separate opinion.
JOINT PARTLY DISSENTING OPINION
OF JUDGES {GOLCUKLU} AND MAKARCZYK
(Translation)
We agree with the dissenting opinion of Judge De Meyer as
regards Article 5 para. 1 (art. 5-1) (Part II.A).
PARTLY DISSENTING OPINION OF JUDGE PETTITI
(Translation)
I voted in favour of finding a violation of Article 3, Article
5 para. 4 and Article 13 (art. 3, art. 5-4, art. 13). However, I
strongly disagree with the majority in respect of Article 5
para. 1 (art. 5-1) and consider that there has been a clear and
serious violation of that provision (art. 5-1).
Some weeks earlier, the Court correctly identified the problem
of administrative detention in the case of proceedings covered by
the Geneva Convention of 1951, and within the province of the
Office of the United Nations High Commissioner for Refugees ("the
UNHCR"). The Court held that there had been a violation by France
on account of the rules then in force on administrative detention
for a period of approximately twenty days without access to
lawyers or any effective judicial review (see the Amuur v. France
judgment of 15 June 1996, Reports of Judgments and Decisions
1996-III). The second period of detention in the Chahal case gives
rise to the same types of problems.
With respect to the decision taken under the general law to
deport Mr Chahal, it was not disputed that his detention began on
16 August 1990 and that he applied for judicial review.
After his application for asylum as a political refugee had
been refused, a deportation order was made on 25 July 1991 on the
basis of the Geneva Convention. Mr Chahal's detention fell to be
considered by the Court from that angle. There was therefore a
confrontation between the Geneva Convention and the European
Convention on Human Rights, which concern the same member States.
States may expel persons who are denied political refugee status.
If difficulties are encountered (with respect to travel, dangers
that might be encountered on returning, or the search for a safe
State or third State), the person must be placed in administrative
detention and not held in an ordinary prison under a prison
regime. In addition, the detention must be reviewed promptly by
the courts (see the Amuur judgment cited above).
Mr Chahal was not detained as a result of any conviction.
Where an application is made for review, it must be heard
expeditiously, as a matter of urgency. The organisation of review
procedures is governed by the Geneva Convention and UNHCR
resolutions. It is possible to petition the Commission on Human
Rights of the United Nations in that regard. The European Court
cannot review the procedures, but it can consider them under
Articles 3 and 5 (art. 3, art. 5) when a violation is alleged.
It is almost perverse of the majority to argue, as it does,
that since it was the applicant who sought a review, his detention
was justified if the proceedings became protracted. Were this
reasoning to be transposed, an accused who applied for release
from custody pending trial would be told that his detention was
justified by the fact that he had made an application that
necessitated proceedings. Yet liberty of the person is a
fundamental right guaranteed by Article 5 (art. 5). The fact that
an application for release is pending cannot be a ground for
detention being prolonged where the detention is contrary to the
provisions of Article 5 (art. 5).
Five years' detention in prison after the deportation order
following the refusal of refugee status: such has been Mr Chahal's
lot.
It is obvious that in international law under the Geneva
Convention administrative detention differs from detention under
the general law and must be enforced by measures such as an order
for compulsory residence on administrative premises or in a hotel
(see the Amuur judgment cited above) or house arrest. The United
Nations Covenants and the recommendations of the United Nations
Sub-Committee on questions of human rights of all persons
subjected to any form of detention or imprisonment must be heeded.
Where a State is faced with a difficulty arising out of the
danger that would be entailed by a return to the country of
origin, it may, if it does not wish to continue to detain the
person on its territory, negotiate the choice of a third country.
In sensitive political cases such as that of Mr Chahal - for
example, those concerning the expulsion of imams and religious
leaders whether fundamentalists or not - European States have
found alternatives by expelling to certain African countries. The
United Kingdom itself has had recourse to such expedients.
The European Convention does not allow States to disregard
their obligations under the Geneva Convention. The Court must be
attentive to problems of potential conflicts between international
inter-State instruments binding the member States of the Council
of Europe.
My opinion on this subject is based on the work of the UNHCR
and on the European Commission's and Court's own decisions.
In the UNHCR publication "Detention and Asylum" (European
Series, vol. 1, no. 4, October 1995) it is stated:
"Article 5 (art. 5) further provides guarantees against undue
prolongation of the detention. Neither the Geneva Convention, nor
the Committee of Ministers guidelines provide for a maximum
duration of the detention of persons seeking asylum. In its
Conclusion No. 44 the UNHCR Executive Committee recognises the
importance of expeditious procedures in protecting asylum-seekers
from unduly prolonged detention. Article 5, para. 1 (f)
(art. 5-1-f), as interpreted by the Court, should be understood as
containing a safeguard as to the duration of the detention
authorised, since the purpose of Article 5 (art. 5) as a whole is
to protect the individual from arbitrariness. In its Bozano
judgment (18 December 1986, Series A no. 111, p. 23, para. 54),
the Court considered that this principle was of particular
importance with respect to Article 5, para. 1 (f) of the
Convention (art. 5-1-f). This provision (art. 5-1-f) certainly
implies - though it is not made explicit - that detention of an
alien which is justified by the fact that proceedings concerning
him are in progress can cease to be justified if the proceedings
concerned are not conducted with due diligence.
...
[And, with reference to paragraph III.10 of Recommendation No.
R (94) 5 of the Committee of Ministers on Guidelines to inspire
practices of the member States of the Council of Europe concerning
the arrival of asylum-seekers at European airports:]
"10. The asylum-seeker can be held in [an appropriate] place
only under the conditions and for the maximum duration provided
for by law."
Under Article 5 (art. 5), a measure amounting to a deprivation
of liberty will only comply with the requirements of the
Convention if it is legal in domestic law. Article 5 para. 1 (art.
5-1) lays down that any arrest or detention must be carried out
"in accordance with a procedure prescribed by law". On this point
the Convention first and foremost requires that any deprivation of
liberty must have a legal basis in domestic law. Deprivation of
liberty cannot occur in the absence of a domestic legal provision
expressly authorising it. It further refers back to this national
law and lays down the obligation to conform to both the
substantive and procedural rules thereof."
As regards decisions on Article 5 (art. 5) of the European
Convention on Human Rights, in the case of Kolompar v. Belgium
(judgment of 24 September 1992, Series A no. 235-C, p. 64, para.
68), the Commission delivered the following opinion on an
extradition problem, which can be transposed to deportation cases:
"However, the Commission considers that there is also, in the
present case, a problem of State inactivity. The Commission
recalls that Article 5 para. 1 of the Convention (art. 5-1) states
that there is a "right to liberty", and that the exceptions to
this right, listed in sub-paragraphs (a) to (f) of this provision
(art. 5-1-a, art. 5-1-b, art. 5-1-c, art. 5-1-d, art. 5-1-e, art.
5-1-f), have to be narrowly interpreted (Eur. Court H. R.,
Winterwerp v. the Netherlands judgment of 24 October 1979, Series
A no. 33, p. 16, para. 37; Guzzardi v. Italy judgment of 6
November 1980, Series A no. 39, p. 36, para. 98). The Commission
takes the view that the State from which extradition is requested
must ensure that there is a fair balance between deprivation of
liberty and the purpose of that measure. Being responsible for the
detention of the individual whose extradition has been requested,
this State must take particular care to ensure that the
prolongation of the extradition procedure does not culminate in a
lack of proportionality between the restriction imposed on the
right to individual liberty protected by Article 5 (art. 5) and
its international obligations in respect of extradition. The
Commission therefore considers that, even assuming total
inactivity by the applicant in the said proceedings, it was the
Government's duty to take particular care to limit the applicant's
detention pending extradition..."
The Court held in the Kolompar case that there had been no
violation, but that was because of the applicant's prolonged
inactivity and conduct and not because it did not fall within the
scope of Article 5 para. 1 (art. 5-1).
It is only in cases where persons who have been refused asylum
commit an offence (for instance, by returning illegally) that they
may be detained in prison.
It is clear from past cases that if proceedings are not
conducted with the requisite diligence, or if detention results
from some misuse of authority, detention ceases to be justifiable
under Article 5 para. 1 (f) (art. 5-1-f) (application no. 7317/75,
Lynas v. Switzerland, decision of 6 October 1976, Decisions and
Reports 6, p. 167; Z. Nedjati, Human Rights under the European
Convention, 1978, p. 91).
The European Court's judgment of 1 July 1961 in the case of
Lawless v. Ireland (Series A no. 3) also sheds much light on its
case-law concerning the scope of Article 5 para. 1 (art. 5-1) - a
major Article of the Convention (art. 5-1) as it secures the
liberty of person.
Admittedly, the Lawless case had as its background a state of
emergency, but that does not alter the philosophy and principles
expressed by the Court.
In particular, the Court said in its judgment on the merits:
"Whereas in the first place, the Court must point out that the
rules set forth in Article 5, paragraph 1 (b) (art. 5-1-b), and
Article 6 (art. 6) respectively are irrelevant to the present
proceedings, the former because G.R. Lawless was not detained "for
non-compliance with the ... order of a court" or "in order to
secure the fulfilment of [an] obligation prescribed by law" and
the latter because there was no criminal charge against him;
whereas, on this point, the Court is required to consider whether
or not the detention of G.R. Lawless from 13th July to 11th
December 1957 under the 1940 Amendment Act conflicted with the
provisions of Article 5, paragraphs 1 (c) and 3 (art. 5-1-c,
art. 5-3);
Whereas, in this connection, the question referred to the
judgment of the Court is whether or not the provisions of Article
5, paragraphs 1 (c) and 3 (art. 5-1-c, art. 5-3), prescribe that a
person arrested or detained "when it is reasonably considered
necessary to prevent his committing an offence" shall be brought
before a judge, in other words whether, in Article 5, paragraph 1
(c) (art. 5-1-c), the expression "effected for the purpose of
bringing him before the competent judicial authority" qualifies
only the words "on reasonable suspicion of having committed an
offence" or also the words "when it is reasonably considered
necessary to prevent his committing an offence";
Whereas the wording of Article 5, paragraph 1 (c)
(art. 5-1-c), is sufficiently clear to give an answer to this
question; whereas it is evident that the expression "effected for
the purpose of bringing him before the competent legal authority"
qualifies every category of cases of arrest or detention referred
to in that sub-paragraph (art. 5-1-c); whereas it follows that the
said clause (art. 5-1-c) permits deprivation of liberty only when
such deprivation is effected for the purpose of bringing the
person arrested or detained before the competent judicial
authority, irrespective of whether such person is a person who is
reasonably suspected of having committed an offence, or a person
whom it is reasonably considered necessary to restrain from
absconding after having committed an offence;
...
Whereas the meaning thus arrived at by grammatical analysis is
fully in harmony with the purpose of the Convention which is to
protect the freedom and security of the individual against
arbitrary detention or arrest; whereas it must be pointed out in
this connexion that, if the construction placed by the Court on
the aforementioned provisions (art. 5-1-c, art. 5-3) were not
correct, anyone suspected of harbouring an intent to commit an
offence could be arrested and detained for an unlimited period on
the strength merely of an executive decision without its being
possible to regard his arrest or detention as a breach of the
Convention ..." (pp. 51 - 52, paras. 12 - 14)
Under the Geneva Convention, it is for each State to organise
its appeal procedures in respect of matters arising under the
Convention.
The effectiveness of those procedures is reviewable by the
UNHCR and, if necessary, in the event of any shortcomings, may be
the subject of the applications mentioned above.
Among the major western European States, Germany provides a
right of appeal to the ordinary courts. Other States have a
special court or a committee. Such an institution was set up in
Belgium only in 1989 (Standing Committee for Refugee Appeals) and
in Sweden in January 1992 (Aliens Appeals Committee). In the
United Kingdom it was only with the coming into force of the
Asylum and Immigration Appeals Act 1993 that applicants whose
appeals for asylum had been refused were given a right of appeal
(to the Immigration Appeals Authority). In France there is the
French Office for the Protection of Refugees and Stateless Persons
(the "OFPRA") and the Appeals Committee (commission de recours)
(see Bulletin luxembourgeois des droits de l'homme, vol. 5, 1996).
States are not legally bound to grant asylum, but merely not
to send a person to a country where he faces persecution or to one
from which he risks being sent to such a country. This has
prompted most European nations to adopt the practice of returning
asylum-seekers either to a country through which they have
transited in order to travel to the country where they are seeking
asylum or else to a "safe third country".
The Court has firmly found violations of Article 3 and Article
5 para. 4 (art. 3, art. 5-4). In my opinion, it was equally
necessary for it to find a violation of Article 5 para. 1
(art. 5-1), in line with its case-law.
As implemented by the British authorities, Mr Chahal's
detention can be likened to an indefinite sentence. In other
words, he is being treated more severely than a criminal sentenced
to a term of imprisonment in that the authorities have clearly
refused to seek a means of expelling him to a third country. The
principle contained in Article 5 (art. 5) of immediately bringing
a detained person before a court is intended to protect liberty
and not to serve as "cover" for detention which has not been
justified by a criminal court. Administrative detention under the
Geneva Convention cannot be extended beyond a reasonable - brief -
period necessary for arranging deportation. The general line taken
by the Court in the Amuur case can, in my view, be adopted in the
Chahal case. For this reason, I have concluded that there has been
a violation of Article 5 para. 1 (art. 5-1).
So far as Article 8 of the Convention (art. 8) is concerned, I
share the views of Mr De Meyer.
JOINT PARTLY DISSENTING OPINION
OF JUDGES MARTENS AND PALM
1. We fully agree with the Court's findings in respect of
Articles 3, 5 para. 4, 8 and 13 (art. 3, art. 5-4, art. 8,
art. 13). As to its findings in respect of Article 5 para. 1 (f)
(art. 5-1-f) we agree with paragraphs 112 to 121 of the judgment.
We cannot accept, however, the Court's findings:
(a) that the procedure before the advisory panel constituted a
sufficient guarantee against arbitrariness; and
(b) that, consequently, the first applicant's detention in
this respect too complied with the requirements of Article 5
para. 1 (f) (art. 5-1-f) (paragraphs 122 and 123 of the judgment).
2. As the Court rightly remarks in paragraph 112 of its
judgment, Article 5 para. 1 (f) (art. 5-1-f) does not explicitly
demand that the detention under this provision (art. 5-1-f) be
reasonably considered necessary. This enhances, for this kind of
detention, the importance of the object and purpose of Article 5
para. 1 (art. 5-1) in general, which is to ensure that no one
should be dispossessed of his liberty in an arbitrary fashion.
3. In this context we firstly note that the domestic courts
were not in a position effectively to control whether the
decisions to detain and to keep detained Mr Chahal were justified
(see paragraphs 41, 43, 121 and 130 of the Court's judgment).
Consequently, the only possible safeguard against arbitrariness
under domestic law was the advisory panel procedure.
4. Having analysed the status of and the proceedings before
this panel the Court finds that this procedure does not meet the
requirements of Article 5 para. 4 (art. 5-4) and of Article 13
(art. 13) (paragraphs 130, 132, 152, 153) of the Convention. We
find it difficult to understand why it did not draw the same
conclusion in the context of Article 5 para. 1 (f) (art. 5-1-f).
5. However that may be, we note:
(a) that it has not been claimed that the members of the panel
are, as such, independent from the Government;
(b) that the proceedings before the panel are not public, nor
are its findings, which are not even disclosed to the addressee of
the notice of intent to deport;
(c) that in the proceedings before the panel the position of
the addressee of the notice of intent to deport is severely
restricted: he is not entitled to legal representation, he is only
given an outline of the grounds for the notice of intention to
deport, he is not informed of the sources of and the evidence for
those grounds;
(d) that the panel has no power of decision and that its
advice is not binding upon the Home Secretary.
6. Taking into account the importance of guarantees against
arbitrariness especially in respect of detention under Article 5
para. 1 (f) (art. 5-1-f) (see paragraph 2 above) as well as the
necessity of uniform standards being applied in this respect to
all member States, we cannot but conclude that, in view of its
features indicated in paragraph 5 above, the panel does not
constitute an adequate guarantee against arbitrariness. The fact
that it includes "experienced judicial figures" (see paragraph 122
of the judgment) cannot change this conclusion.
7. In sum: the applicant has been deprived of his liberty for
more than six years whilst there were not sufficient guarantees
against arbitrariness. Article 5 para. 1 (art. 5-1) has therefore
been violated.
|
