[неофициальный перевод]
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
СУДЕБНОЕ РЕШЕНИЕ
МАНУССАКИС (MANOUSSAKIS) И ДРУГИЕ ПРОТИВ ГРЕЦИИ
(Страсбург, 26 сентября 1996 года)
(Извлечение)
КРАТКОЕ НЕОФИЦИАЛЬНОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ ДЕЛА
A. Основные факты
Заявители, г-н Титос Мануссакис, г-н Константинос Макридакис,
г-н Кириакос Баксеванис и г-н Вассилиос Хадджакис живут на острове
Крит и являются членами религиозной общины "Свидетели Иеговы".
30 марта 1983 г. г-н Мануссакис арендовал большое помещение в
здании в Гераклионе. Договор об аренде предусматривал, что оно
будет использоваться "для всевозможных собраний, свадеб и т.д.
общины "Свидетели Иеговы".
28 июня 1983 г. заявители обратились к министру национального
образования и культов за разрешением использовать это помещение
для религиозных служб и молитв. Однако вслед за этим
ортодоксальная церковь того же района в Гераклионе обратилась к
полицейским властям города с жалобой на незаконное, без
соответствующего разрешения, функционирование молитвенного дома
"Свидетелей Иеговы".
В декабре 1984 г. министр уведомил заявителей, что у него нет
всех необходимых материалов для рассмотрения их обращения.
3 марта 1986 г. прокуратура Гераклиона возбудила уголовное
дело против заявителей на основании положений статьи 1
Закона N 1363/1938, с учетом поправок, внесенных
Законом N 1672/1939, обвинив их, в частности, в создании без
разрешения церковных властей государственной религии и министра
национального образования и культов молитвенного дома и
использовании его для религиозных собраний и церемоний адептов
"Свидетелей Иеговы".
6 октября 1987 г. Уголовный суд оправдал заявителей, указав,
что "при отсутствии каких-либо актов прозелитизма сторонники любой
веры имеют право встречаться даже в таких местах, где на
проведение религиозных собраний не имеется разрешения". Тем не
менее 8 октября 1987 г. прокуратура Гераклиона обжаловала это
Решение и 15 февраля 1990 г. добилась в Апелляционном суде
осуждения заявителей. Каждый из них был приговорен к трехмесячному
тюремному сроку (который мог быть заменен оплатой в 400 драхм за
каждый день) и штрафу в 20000 драхм.
Заявители подали кассационную жалобу по вопросам права,
утверждая, в частности, что положения статьи 1 вышеупомянутого
Закона и требование получить разрешение на открытие места
проведения религиозных собраний противоречат статье 13 Конституции
Греции и статье 9 Европейской конвенции по правам человека,
которые гарантируют право на свободу религии и вероисповедания.
Кассационный суд отклонил жалобу в марте 1991 г.
B. Разбирательство в Комиссии по правам человека
В жалобе, поданной в Комиссию 7 августа 1991 г., заявители
утверждали, что был нарушен ряд статей Конвенции, однако Комиссия
признала приемлемой 10 октября 1994 г. лишь жалобу по статье 9 -
свобода совести и религии.
В своем докладе от 25 мая 1995 г. Комиссия установила
обстоятельства дела и выразила единогласно мнение, что статья 9
была нарушена.
Комиссия передала дело в Суд 5 июля 1995 г.
ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ СУДЕБНОГО РЕШЕНИЯ
ВОПРОСЫ ПРАВА
I. Предварительное возражение Правительства
31. Первоначально Правительство утверждало, как оно делало это
и в Комиссии, что заявители не исчерпали внутренние средства
защиты, поскольку они дважды пренебрегли возможностью обращения в
Государственный совет в целях обжалования - в соответствии со
статьей 45 1 и 4 и статьей 46 1 Декрета N 18/1989 (см. п. 27
выше) - подразумеваемого отказа министра национального образования
и культов предоставить им требуемое разрешение. Отсутствие ответа
на их просьбу со стороны министра по истечении срока в три месяца
представляет собой подразумеваемый отказ, который можно было
обжаловать в Государственном совете как превышение власти. Срок
давности и отправная точка для возбуждения такого обжалования были
ясно определены в законе и поэтому хорошо известны заявителям.
Если бы они обратились с жалобой в Государственный совет, то,
несомненно, получили бы требуемое разрешение, и в этом случае
никакой суд не признал бы их виновными. Тем не менее они
добровольно пренебрегли такой возможностью, потому что их
подлинная цель состояла в том, чтобы оспорить соответствующее
национальное законодательство в органах Конвенции.
32. Заявители утверждали, что даже если бы они осуществили
право на обжалование в связи с превышением власти, то процедура о
создании их молитвенного дома не привела бы к результату.
33. Суд отмечает прежде всего, что кассационная жалоба по
вопросам права заявителей основывалась только на несовместимости
статьи 1 Закона N 1363/1938, послужившей основанием для их
осуждения, со статьей 9 Конвенции и статьей 13 Конституции Греции.
Кассационный суд отклонил эту жалобу, считая, что при ее
разбирательстве Уголовный суд Гераклиона правильно истолковал и
применил вышеупомянутую статью (см. п. 17 выше). Поэтому не
возникает сомнений в том, что заявители исчерпали внутренние
средства защиты в отношении их осуждения.
Кроме того, заявители ни разу не обращались ни во внутренние
суды, ни в Комиссию с жалобой на то, что соответствующие органы не
приняли решения о предоставлении разрешения или отклонении их
Заявлений от 28 июня и 18 октября 1983 г. (см. п. 9 выше). Министр
национального образования и культов прислал заявителям пять писем,
в которых сообщалось, что их документы рассматриваются (см. п. 11
выше). Суд отмечает, что со стороны государственных органов не
поступило положительно выраженного решения и что отсутствие ответа
на их Заявления послужило бы основанием для начала отсчета срока,
предписанного в статье 46 п. 1 Декрета N 18/1989. Суд также
отмечает, что заявители находились в состоянии неопределенности
начиная с 18 октября 1983 г.
Суд напоминает, что единственными средствами защиты, которые,
согласно положениям статьи 26 Конвенции, должны быть исчерпаны,
являются те, которые имеются в распоряжении лица, достаточны и
касаются предполагаемых нарушений (см. Решение по делу Чулла
против Италии от 22 февраля 1989 г. Серия A, т. 148, с. 15, п. 31,
и Решение по делу "Пайн вэлли девелопментс лтд." против Ирландии
от 29 ноября 1991 г. Серия A, т. 222, с. 22, п. 48). Кроме того,
заявитель, который воспользовался средством защиты, способным
исправить положение, вызвавшее предполагаемое нарушение,
непосредственно, а не только косвенно, не обязан прибегать к
другим доступным ему средствам защиты, эффективность которых
сомнительна.
Суд отмечает, что заявители могли быть в некотором сомнении
относительно отправной точки сроков, указанных в статье 45 4 и
статье 46 1 Декрета N 18/1989 (см. п. 27 выше). После подачи их
второго Заявления от 18 октября 1983 г. ответ министра
национального образования и культов был получен 25 ноября 1983 г.,
т.е. до истечения трехмесячного срока с момента подачи Заявления
(статья 45 4 вышеупомянутого Декрета). Поэтому ответ из
министерства был равносилен подразумеваемому отказу предоставить
требуемое разрешение.
Суд полагает далее, что, даже если предположить, что
Государственный совет удовлетворил бы жалобу заявителей, ничто не
говорит о том, что они получили бы необходимое разрешение,
поскольку на практике государственные органы не всегда выполняли
Решение Государственного совета. Пример, на который ссылаются
заявители в своей памятной записке относительно Решения
Государственного совета от 29 октября 1985 г. (N 4260/1985),
является весьма наглядным в этом отношении. Государственный совет
аннулировал решение министра национального образования и культов,
в котором общине "Свидетели Иеговы" отказывалось в разрешении
использовать помещение в качестве места проведения религиозных
собраний, но вернул дело обратно в те же административные
инстанции для рассмотрения, были ли выполнены установленные
законом требования для предоставления такого разрешения. 7 января
1986 г. заинтересованные лица подали министру новое Заявление
вместе с копией Решения Государственного совета. 3 июля 1986 г.
министр сообщил им, что он "не может предоставить им требуемое
разрешение". Второе Заявление от 20 января 1987 г. было точно так
же отклонено министром следующим образом: "...мы ссылаемся на
ответ, данный вам в нашем предыдущем письме от 3 июля 1986 г.".
34. При создавшихся обстоятельствах обжалование
подразумеваемого отказа соответствующих органов не может
расцениваться как действенное средство защиты. Заявители исчерпали
внутренние средства, и предварительное возражение не принимается.
II. О предполагаемом нарушении статьи 9 Конвенции
35. Заявители утверждают, что их осуждение Уголовным судом
Гераклиона в Апелляционной инстанции нарушает статью 9 Конвенции,
которая гласит:
"1. Каждый человек имеет право на свободу мысли, совести и
религии; это право включает свободу менять свою религию или
убеждения и свободу исповедовать свою религию или придерживаться
убеждений как индивидуально, так и сообща с другими, публичным или
частным образом, в богослужении, учении и выполнении религиозных и
ритуальных обрядов.
2. Свобода исповедовать религию или придерживаться убеждений
подлежит лишь ограничениям, установленным законом и необходимым в
демократическом обществе в интересах общественного спокойствия,
для охраны публичного порядка, здоровья или нравственности или
защиты прав и свобод других лиц".
A. Имелось ли вмешательство
36. Действительность гражданско-правового договора,
заключенного заявителями 30 марта 1983 г. (см. п. 7 выше), не
оспаривается.
Поэтому осуждение заявителей Уголовным судом Гераклиона в
Апелляционной инстанции за использование помещения, о котором идет
речь, без предварительного разрешения, требуемого Законом
N 1363/1938, представляет собой вмешательство в их право на
осуществление свободы "исповедовать свою религию... в
богослужении... и выполнении религиозных и ритуальных обрядов".
Такое вмешательство является нарушением статьи 9, за исключением
тех случаев, когда оно "предусмотрено законом", в одной или
нескольких законных целях, указанных в п. 2, и было "необходимо в
демократическом обществе" для достижения такой цели или целей.
B. Оправданно ли вмешательство
1. "Предусмотрено законом"
37. Согласно заявителям Закон N 1363/1938 и Декрет о его
применении от 20 мая / 2 июня 1939 г. устанавливают общее и
постоянное запрещение на открытие церкви или храма любой иной
религии, нежели православная, - в Законе употреблен термин
"учение". Они утверждают, что это запрещение может быть отменено
только с помощью официального или дискреционного акта.
Заявители считают, что такое дискреционное право вытекает из
статьи 1 Закона N 1363/1938, которая уполномочивает Правительство
предоставлять разрешение или отказывать в нем или не давать ответа
на должным образом представленное заявление, не устанавливая при
этом какого-либо срока или любого другого существенного условия
ответа.
Они утверждали, что Закон, который поставил отправление
религии в зависимость от предоставления разрешения, отсутствие
которого влечет за собой уголовную ответственность, является
"препятствием" для этой религии и не может рассматриваться как
Закон, целью которого является защита свободы религии в
соответствии со статьей 13 Конституции. В том, что касается
свободы религии и вероисповедания, Конституция имела цель
предоставлять большую или по крайней мере не меньшую степень
защиты, чем Конвенция, потому что она разрешает налагать
ограничения на исповедание любой "известной религии" только по
соображениям "общественного порядка" и "общественной морали" (см.
п. 20 выше).
Кроме того, заявители указали на необычный характер процедуры,
установленной в публичном и административном праве
Законом N 1363/1938 для строительства или функционирования мест
отправления культа. Это единственная процедура, в отношении
которой предусматривается вмешательство как административных, так
и религиозных органов. Они также критиковали толкование этого
Закона Государственным советом, основанного на ограничительном
подходе к нормам и требованиям Конституции, и, наоборот, строгом
соблюдении требований, установленных Королевским декретом от
20 мая / 2 июня 1939 г., для процедуры получения разрешения,
которая связана с такими трудностями, которые придают ей
инквизиторский характер и делают труднодоступным получение такого
разрешения. В Декрете имеется множество дискреционных полномочий,
каждое из которых являлось достаточным основанием для
отрицательного ответа на заявление.
38. Суд отмечает, что жалоба заявителей направлена скорее
против политики препятствий и помех, проводимой по отношению к
адептам "Свидетелей Иеговы", чем против того обращения, жертвами
которого они стали. Поэтому, в сущности, они оспаривают положения
соответствующего внутреннего закона.
Однако Суд не считает необходимым выносить решение по вопросу,
было ли в настоящем деле вмешательство "предусмотрено законом",
потому что в любом случае оно было несовместимо со статьей 9
Конвенции по другим основаниям (см. mutatis mutandis Решение по
делу Функе против Франции от 25 февраля 1993 г. Серия A, т. 256-A,
с. 23, п. 51, а также п. 53 ниже).
2. Правомерная цель
39. Согласно Правительству, штраф, наложенный на заявителей,
служил для защиты публичного порядка, а также прав и свобод других
лиц. Хотя понятие публичного порядка имеет общие черты в
демократических обществах Европы, существенны и отличия,
порождаемые национальными особенностями. В Греции фактически все
население исповедует христианскую православную веру, которая тесно
связана с важными моментами в истории греческого народа.
Православная церковь помогла сохранить национальное сознание и
патриотизм во времена иностранной оккупации. Кроме того, различные
секты стремились к распространению своих идей и доктрин, прибегая
к всевозможным "незаконным и нечестным" средствам. Регулирующее
вмешательство государства было необходимо, чтобы защитить тех, чьи
права и свободы ущемлялись деятельностью социально опасных сект, и
гарантировать публичный порядок на территории страны.
40. Так же, как и заявители, Суд признает, что
государства - участники имеют право проверять, не наносит ли вред
обществу деятельность каких-либо движений или ассоциаций, которые,
предположительно, преследуют свои религиозные цели. Вместе с тем
Суд напоминает, что, согласно греческому законодательству,
религиозная община "Свидетели Иеговы" подпадает под определение
"известная религия" (см. Решение по делу Коккинакис против Греции
от 25 мая 1993 г. Серия A, т. 260-A, с. 15, п. 23), и
Правительство признает это.
С учетом обстоятельств дела и разделяя мнение Комиссии, Суд
полагает, что оспариваемая мера преследовала правомерную цель по
смыслу статьи 9 п. 2 Конвенции, а именно защиту публичного
порядка.
3. "Необходимо в демократическом обществе"
41. Основной акцент в жалобе заявителей делается на то, что
ограничения, налагаемые Греческим Правительством на "Свидетелей
Иеговы", фактически препятствуют осуществлению права на свободу
религии. С точки зрения законодательства и административной
практики, их религия, как они утверждают, не пользуется в Греции
защитой, которая гарантируется ей во всех других государствах -
участниках Совета Европы. "Плюрализм, терпимость и дух открытости,
без которых нет демократического общества", поэтому подвергнуты
серьезной опасности в Греции.
По мнению заявителей, "Свидетели Иеговы" - это вероучение,
которое принято считать, пусть даже в порядке опровержимой
презумпции, уважающим определенные моральные правила и не
противоречащим публичному порядку. Его догма и обряды
предусматривают уважение публичного порядка и нравственности
личности. Поэтому вмешательство властей возможно исключительно в
случае отклонения от догмы и обрядов, и это вмешательство должно
носить не превентивный, а репрессивный характер.
Заявители также утверждали, что, говоря более конкретно, их
осуждение носило характер гонения, было "сфабриковано
государством", неоправданно и не было необходимо в демократическом
обществе. Государство вынудило заявителей совершить правонарушение
и отвечать за последствия исключительно из-за их религиозных
убеждений. Безобидная просьба разрешить создать молитвенный дом
была превращена из простой формальности в грозное оружие против
права на свободу религии. Термин "медлительный", использованный
Комиссией, чтобы охарактеризовать поведение министра национального
образования и культов в отношении просьбы заявителей предоставить
разрешение, был эвфемизмом.
Борьба за выживание некоторых религий, не относящихся к
христианской православной церкви, и особенно "Свидетелей Иеговы",
происходила в обстановке вмешательства и притеснений со стороны
государства и господствующей религии, в результате чего положения
статьи 9 Конвенции оставались мертвой буквой. Эта статья являлась
предметом частых и явных нарушений. В поддержку своих утверждений
заявители привели многочисленные примеры. Они просили Суд
тщательно рассмотреть их жалобы в контексте других дел.
42. Согласно заявлению Правительства для решения вопроса, было
ли необходимо осуждение заявителей, Суд должен сначала определить,
оправданна ли система предварительного разрешения, которая обязана
своим существованием причинам исторического характера. По их
мнению, одно взаимосвязано с другим. Истинная цель заявителей
состояла не в том, чтобы обжаловать осуждение, а в борьбе за
отмену такого требования.
Имелись важнейшие требования публичного порядка для того,
чтобы поставить открытие молитвенного дома под контроль
государства. В Греции такой контроль распространяется на все
вероисповедания; иначе он бы противоречил положениям Конституции и
Конвенции. "Свидетели Иеговы" не были освобождены от требований
закона, которые являются всеобщими. Новое вероисповедание или
открытие молитвенного дома в Греции, как утверждает Правительство,
часто использовалось как средство прозелитизма, в частности
адептами "Свидетели Иеговы". Это было нарушением закона, который
Суд признал соответствующим Конвенции (Решение по делу
Коккинакиса).
Санкция, наложенная на заявителей, не была суровой и
мотивировалась не религиозными факторами, а неповиновением закону
и нарушением административной процедуры. Их наказание явилось
результатом преступного пренебрежения заявителей к средствам
защиты, имеющимся в наличии в правовой системе Греции.
Наконец, Правительство сослалось на тот факт, что другие
государства - участники Конвенции также имеют законы, содержащие
ограничения в этой области, подобные принятым в Греции.
43. Комиссия сочла, что система разрешений в соответствии с
Законом N 1363/1938 представляется открытой для критики.
Во-первых, вмешательство греческой православной церкви в эту
процедуру затрагивает сложный вопрос, подпадающий под действие
статьи 9 п. 2. Во-вторых, квалификация открытия молитвенного дома
без предварительного разрешения властей как уголовного
преступления явно несоразмерна правомерно преследуемой цели,
особенно в том случае, когда, как в настоящем деле, основная
причина наказания заявителей заключается в медлительности
соответствующих органов по принятию решения.
44. В своей практике Суд последовательно оставляет
государствам - участникам дискреционные полномочия при оценке
необходимости вмешательства и степени такого вмешательства, но эта
свобода усмотрения подлежит контролю со стороны органов Конвенции
и распространяется как на сферу законодательства, так и на
решения, применяющие его. Задача Суда заключается в оценке
оправданности и соразмерности мер, принятых на национальном
уровне.
При определении границ свободы усмотрения в настоящем деле Суд
должен принимать во внимание, что речь идет о необходимости
обеспечить подлинный религиозный плюрализм, являющийся
неотъемлемой чертой демократического общества (см. вышеупомянутое
Решение по делу Коккинакиса, с. 17, п. 31). Кроме того, когда речь
идет о соблюдении статьи 9 п. 2, очень важно определить, было ли
ограничение соразмерным правомерно преследуемой цели. Ограничения
свободы исповедовать свою религию, предусмотренные
Законом N 1363/1938 и Декретом от 20 мая / 2 июня 1939 г., требуют
самого тщательного рассмотрения Судом.
45. Суд отмечает прежде всего, что Закон N 1363/1938 и Декрет
от 20 мая / 2 июня 1939 г., в которых речь идет о церквях и местах
проведения религиозных и ритуальных обрядов, не имеющих отношения
к греческой православной церкви, позволяют далеко идущее
вмешательство со стороны политических, административных и
религиозных органов в осуществление свободы вероисповедания. В
дополнение к многочисленным формальным условиям, установленным
в 1 и 3 статьи 1 Декрета, предоставляющих широкую свободу
усмотрения полиции, мэру или председателю окружного муниципального
совета, министр национального образования и культов может
откладывать ответ на неопределенное время, поскольку в Декрете не
установлены сроки для ответа, или отказывать в разрешении, не
объясняя причины. В этом отношении Суд отмечает, что Декрет
предоставляет полномочия министру определить, в частности, исходя
из того, соответствует ли число тех, кто обращается за
разрешением, числу, указанному в Декрете ( 1 "а" статьи 1), есть
ли "реальная потребность" у конкретно взятой религиозной общины в
открытии церкви. Этот критерий может сам по себе являться
основанием для отказа, независимо от условий, предусмотренных в
п. 2 статьи 13 Конституции.
46. Правительство утверждает, что право министра национального
образования и культов на предоставление или отказ в выдаче
требуемого разрешения не является дискреционным. Он был обязан
предоставить разрешение, если бы нашел, что три условия,
изложенных в п. 2 статьи 13 Конституции, были удовлетворены, а
именно что речь идет об известной религии, что нет риска нанести
вред порядку или общественной нравственности и что нет опасности
прозелитизма.
47. Суд отмечает, что, проверяя законность отказов
предоставлять разрешение, Государственный совет придерживался
практики, ограничивающей полномочия министра по этому вопросу и
предоставляющей местным религиозным органам чисто консультативные
функции (см. п. 26 выше).
Право на свободу религии, как оно гарантируется Конвенцией,
исключает оценку государством легитимности религиозных
вероисповеданий или способов их выражения. Поэтому Суд считает,
что система выдачи разрешений, установленная Законом N 1363/1938 и
Декретом от 20 мая / 2 июня 1939 г., совместима со
статьей 9 Конвенции лишь постольку, поскольку она позволяет
министру проверить соблюдение формальностей, предусмотренных этими
нормативными актами.
48. Свидетельские показания и многочисленные факты других дел,
на которые ссылаются заявители и которые не оспариваются
Правительством, говорят о том, что государство стремится
использовать возможности, предоставляемые вышеупомянутыми
статьями, чтобы наложить жесткие ограничения или даже запретить
деятельность религиозных (неправославных) объединений, в частности
общины "Свидетели Иеговы". По общему признанию, Государственный
совет отменяет за отсутствием оснований любой необоснованный отказ
предоставить разрешение, но обширная судебная практика в этой
области, кажется, свидетельствует о четкой тенденции со стороны
административных и церковных органов применять эти положения для
ограничения религиозных течений, не входящих в православную
церковь.
49. В настоящем деле заявители преследовались по закону и были
признаны виновными за то, что они использовали молитвенное
помещение, не получив предварительно разрешения, требуемого
законом.
50. В своей памятной записке Правительство заявило, что в
соответствии с 1 статьи 1 Декрета от 20 мая / 2 июня 1939 г.
разрешение от местного епископа было необходимо только для
строительства и открытия церкви, а не молитвенного дома, как в
настоящем деле. Заявления в адрес министра национального
образования и культов в той форме, как его представили заявители,
было достаточно.
51. Тем не менее Суд отмечает, что и прокуратура Гераклиона
при возбуждении уголовного дела против заявителей (см. п. 12
выше), и Уголовный суд Гераклиона, заседавший в качестве
Апелляционной инстанции, в своем Решении от 15 февраля 1990 г.
(см. п. 15 выше) основывались исключительно на отсутствии
разрешения от епископа, а также на отсутствии разрешения от
министра, который в ответ на пять запросов, сделанных заявителями
в период между 25 октября 1983 г. и 10 декабря 1984 г., отвечал,
что он рассматривает их документы. Насколько известно Суду,
заявители до сих пор не получили ясно выраженного ответа. Более
того, на слушании дела представитель Правительства охарактеризовал
поведение министра как несправедливое и объяснил его теми
трудностями, с которыми министр, вероятно, столкнулся при поиске
юридически обоснованных причин для прямо выраженного отказа, или
его опасениями, что он мог бы дать заявителям основания для
обращения в Государственный совет, чтобы оспорить административное
решение.
52. При создавшихся обстоятельствах Суд полагает, что ссылка
Правительства на невыполнение заявителями юридических
формальностей не оправдывает их осуждения. Степень строгости
санкции является несущественной.
53. Как и Комиссия, Суд пришел к заключению, что осуждение
заявителей так сильно и непосредственно воздействовало на их
свободу исповедовать свою религию, что оно не может быть расценено
как соразмерное правомерно преследуемой цели и поэтому как
необходимое в демократическом обществе.
Следовательно, имело место нарушение статьи 9.
III. Применение статьи 50 Конвенции
54. Статья 50 Конвенции предусматривает следующее:
"Если Суд установит, что решение или мера, принятые судебными
или иными властями Высокой Договаривающейся Стороны, полностью или
частично противоречат обязательствам, вытекающим из настоящей
Конвенции, а также если внутреннее право упомянутой Стороны
допускает лишь частичное возмещение последствий такого решения или
такой меры, то решением Суда, если в этом есть необходимость,
предусматривается справедливое возмещение потерпевшей стороне".
A. Моральный вред
55. Первоначально заявители потребовали выплатить
6000000 (шесть миллионов) драхм за моральный вред.
56. Ни Правительство, ни Комиссия не выразили своего мнения
относительно этой претензии.
57. Суд полагает, что заявители понесли моральный вред, но сам
факт признания нарушения статьи 9 является достаточным его
возмещением.
B. Расходы и издержки
58. Заявители потребовали выплаты 4030100 (четыре миллиона
тридцать тысяч сто) драхм за расходы и издержки, понесенные при
слушаниях дела в Греции и в Страсбурге, и предоставили подробные
сведения относительно этих затрат.
59. Правительство утверждало, что сумма, присужденная по этому
пункту, должна покрыть только расходы, понесенные в связи с
уголовными разбирательствами, и расходы за слушания дел в органах
Конвенции. Во всяком случае эти расходы явились следствием
преступного и противозаконного поведения заявителей и
преднамеренного нарушения национального законодательства.
60. Представитель Комиссии не высказался по этому вопросу.
61. Принимая во внимание свое решение относительно нарушения
статьи 9 (см. п. 53 выше), Суд находит претензию обоснованной и
соответственно признает ее полностью.
C. Выплата процентов
62. Согласно информации, имеющейся в распоряжении Суда,
установленная законом процентная ставка в день принятия настоящего
Решения составляла в Греции 6% в год.
ПО ЭТИМ ОСНОВАНИЯМ СУД ЕДИНОГЛАСНО
1. Отклонил предварительное возражение Правительства;
2. Постановил, что имело место нарушение статьи 9 Конвенции;
3. Постановил, что сам факт признания настоящим Решением
нарушения является справедливым возмещением за предполагаемый
моральный вред;
4. Постановил, что государство - ответчик должно выплатить
заявителям в течение трех месяцев в погашение расходов и издержек
сумму в 4030100 (четыре миллиона тридцать тысяч сто) драхм, на
которую начисляются простые проценты в сумме 6% годовых, по
истечении вышеупомянутого срока в три месяца.
Совершено на английском и французском языках и оглашено во
Дворце прав человека в Страсбурге 26 сентября 1996 г.
Председатель
Рудольф БЕРНХАРДТ
Грефье
Герберт ПЕТЦОЛЬД
В соответствии со статей 51 п. 2 Конвенции и статьей 53 п. 2
Регламента Суда А к настоящему Решению прилагается совпадающее
мнение судьи Мартенса.
СОВПАДАЮЩЕЕ МНЕНИЕ СУДЬИ МАРТЕНСА
1. Я полностью разделяю мнение, выраженное в Решении Суда, тем
не менее я бы предпочел решить дело по существу на основе критерия
"предусмотрено законом", т. е. решить вопрос, который Суд
оставляет открытым (см. п. 38 Решения Суда).
2. Суть критерия "необходимо в демократическом обществе" -
стремление сбалансировать элементы индивидуального дела. Однако,
как следует из п. 38 Решения Суда, сама сущность жалоб
заявителей - это не жалоба отдельных лиц, а жалоба на
несправедливость вообще: они жалуются не столько на преследование,
которому они подверглись, а в целом на препятствия, создаваемые
для "Свидетелей Иеговы", когда они пытаются создать молитвенные
дома. Поэтому требование "предусмотрено законом" более подходит
для обоснования (это совпадает и с точкой зрения Правительства)
основного тезиса заявителей, а именно что рассматриваемый
Закон N 1363/1938 несовместим со статьей 9 либо per se, либо в
любом случае, в том виде, как он последовательно применяется
компетентными властями.
3. Я полагаю, что такой подход, хотя, возможно, несколько
новаторский, особо важен для деятельности Суда; в его задачи в
соответствии с требованием "предусмотрено законом" входит оценка
качества закона, используемого как оправдание для вмешательства, о
котором идет речь.
4. Обращаясь теперь к утверждениям заявителей о
несовместимости Закона N 1363/1938 со статьей 9, я согласен с
представителем Правительства в том, что прежде всего нужно
рассмотреть, имеется ли вообще возможность в соответствии со
статьей 9 для "предварительного ограничения", которое в данном
деле состоит в том, что строительство или функционирование мест
отправления культа зависит от предварительного правительственного
разрешения и что осуществление такого строительства помещения или
его использование без такого разрешения является правонарушением.
5. Как и в отношении статьи 10, я против того, чтобы и здесь
сразу ответить на этот вопрос отрицательно. Можно допустить, что
функционирование - и a fortiori строительство - молитвенного дома
в данном конкретном месте может поднимать серьезные вопросы
публичного порядка, и такая возможность, по-моему, полностью не
исключает зависимость решения этого вопроса от предварительного
разрешения властей.
6. Однако я думаю, что в данном случае, когда речь идет о
свободе религии, - даже больше, чем в случае со статьей 10, -
вопрос является очень сложным, ибо за соображениями публичного
порядка может легко скрываться нетерпимость. Когда же существует
официальная государственная религия, вопрос становится еще более
трудно разрешимым. Должно быть абсолютно ясно, как в свете
формулировки рассматриваемого Закона, так и в свете его
применения, что требование предварительного разрешения никоим
образом не имеет целью позволить соответствующим органам
"оценивать" принципы и нормы религиозной общины заявителей;
принципиально важно, чтобы требуемое разрешение всегда выдавалось,
за исключением тех случаев, когда чрезвычайные, объективные или
непреодолимые препятствия по соображениям публичного порядка
делают это невозможным.
7. Правительство тщетно пыталось убедить нас, что
Закон N 1363/1938 удовлетворяет этим, по общему признанию, строгим
требованиям. Представитель Правительства утверждал, что в
соответствии с этим Законом нет места для свободы усмотрения, но
он в то же самое время объяснил, что требуется, чтобы власти
тщательно рассмотрели, является ли заявление результатом подлинных
религиозных потребностей или средством прозелитизма и, кроме того,
являются ли приемлемыми принципы и нормы религиозной общины
заявителей. И действительно, требование, чтобы имелись по крайней
мере пятьдесят семей, проживающих в одной местности, говорит не
только о том, что имеется свобода усмотрения, но также
свидетельствует, что Закон N 1363/1938 идет намного дальше, чем
это позволительно в отношении предварительного ограничения свободы
религии. В дополнение ко всему вышесказанному в процедуре выдачи
разрешения участвуют и церковные органы господствующей религии,
что, даже если их участие ограничено строго консультативными
функциями (в чем я сомневаюсь), свидетельствует само по себе, что
рассматриваемый Закон не удовлетворяет вышеупомянутым строгим
требованиям и несовместим с положениями статьи 9.
8. В целом я считаю, что заявители справедливо отмечают, что
рассматриваемый Закон несовместим со статьей 9.
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
CASE OF MANOUSSAKIS AND OTHERS v. GREECE
JUDGMENT
(Strasbourg, 26.IX.1996)
In the case of Manoussakis and Others v. Greece <1>,
The European Court of Human Rights, sitting, in accordance
with Article 43 (art. 43) of the Convention for the Protection of
Human Rights and Fundamental Freedoms ("the Convention") and the
relevant provisions of Rules of Court A <2>, as a Chamber composed
of the following judges:
--------------------------------
Notes by the Registrar
<1> The case is numbered 59/1995/565/651. The first number is
the case's position on the list of cases referred to the Court in
the relevant year (second number). The last two numbers indicate
the case's position on the list of cases referred to the Court
since its creation and on the list of the corresponding
originating applications to the Commission.
<2> Rules A apply to all cases referred to the Court before
the entry into force of Protocol No. 9 (P9) (1 October 1994) and
thereafter only to cases concerning States not bound by that
Protocol (P9). They correspond to the Rules that came into force
on 1 January 1983, as amended several times subsequently.
Mr R. Bernhardt, President,
Mr R. Macdonald,
Mr N. Valticos,
Mr S.K. Martens,
Mr A.N. Loizou,
Sir John Freeland,
Mr L. Wildhaber,
Mr D. Gotchev,
Mr P. Kuris,
and also of Mr H. Petzold, Registrar, and Mr P.J. Mahoney,
Deputy Registrar,
Having deliberated in private on 23 May and 29 August 1996,
Delivers the following judgment, which was adopted on the
last-mentioned date:
PROCEDURE
1. The case was referred to the Court by the European
Commission of Human Rights ("the Commission") on 5 July 1995,
within the three-month period laid down by Article 32 para. 1 and
Article 47 of the Convention (art. 32-1, art. 47). It originated
in an application (no. 18748/91) against the Hellenic Republic
lodged with the Commission under Article 25 (art. 25) by four
Greek nationals, Mr Titos Manoussakis, Mr Constantinos Makridakis,
Mr Kyriakos Baxevanis and Mr Vassilios Hadjakis, on 7 August 1991.
The Commission's request referred to Articles 44 and 48
(art. 44, art. 48) and to the declaration whereby Greece
recognised the compulsory jurisdiction of the Court (Article 46)
(art. 46). The object of the request was to obtain a decision as
to whether the facts of the case disclosed a breach by the
respondent State of its obligations under Article 9 of the
Convention (art. 9).
2. In response to the enquiry made in accordance with Rule 33
para. 3 (d) of Rules of Court A, the applicants stated that they
wished to take part in the proceedings and designated the lawyers
who would represent them (Rule 30).
3. The Chamber to be constituted included ex officio
Mr N. Valticos, the elected judge of Greek nationality (Article 43
of the Convention) (art. 43), and Mr R. Bernhardt, the
Vice-President of the Court (Rule 21 para. 4 (b)). On 13 July
1995, in the presence of the Registrar, Mr R. Ryssdal, the
President of the Court, drew by lot the names of the other seven
members, namely Mr B. Walsh, Mr R. Macdonald, Mr S.K. Martens,
Mr A.N. Loizou, Mr F. Bigi, Mr L. Wildhaber and Mr D. Gotchev
(Article 43 in fine of the Convention and Rule 21 para. 5)
(art. 43). Subsequently, Sir John Freeland and Mr P. Kuris,
substitute judges, replaced Mr Bigi, who had died, and Mr Walsh,
who was unable to take part in the further consideration of the
case (Rules 22 para. 1 and 24 para. 1).
4. As President of the Chamber (Rule 21 para. 6),
Mr Bernhardt, acting through the Registrar, consulted the Agent of
the Greek Government ("the Government"), the applicants' lawyers
and the Delegate of the Commission on the organisation of the
proceedings (Rules 37 para. 1 and 38). The Government's and the
applicants' memorials reached the registry on 13 and 14 March 1996
respectively. On 15 April 1996 the Secretary to the Commission
indicated that the Delegate did not wish to reply in writing.
5. In accordance with the President's decision, the hearing
took place in public in the Human Rights Building, Strasbourg, on
20 May 1996. The Court had held a preparatory meeting beforehand.
There appeared before the Court:
(a) for the Government
Mr L. Papidas, President, Legal Council of State, Agent,
Mr A. Marinos, Vice-President, Supreme Administrative Court,
Mr P. Kamarineas, Senior Adviser, Legal Council of State,
Mr V. Kondolaimos, Adviser, Legal Council of State, Counsel;
(b) for the Commission
Mr C.L. Rozakis, Delegate;
(c) for the applicants
Mr A. Garay, avocat at the Paris Court of Appeal,
Mr P. Vegleris, honorary member of the Bar and emeritus
professor at Athens University,
Mr P. Bitsaxis, of the Athens Bar, Counsel.
The Court heard addresses by Mr Rozakis, Mr Vegleris,
Mr Garay, Mr Bitsaxis, Mr Marinos and Mr Kamarineas, and their
answers to its question and a question put by a judge.
AS TO THE FACTS
I. Particular circumstances of the case
A. Background
6. The applicants are all Jehovah's Witnesses and live in
Crete.
7. On 30 March 1983 Mr Manoussakis rented under a private
agreement a room measuring 88 square metres in a building located
in the Ghazi district of Heraklion (Crete). The agreement
specified that the room would be used "for all kinds of meetings,
weddings, etc. of Jehovah's Witnesses".
8. On 2 June 1983 he laid a complaint against persons unknown
at Heraklion police station because the day before the windows of
the room had been broken by unidentified persons. On 26 September
1983 he laid a further complaint concerning a similar incident
that occurred on 23 September.
9. By an application of 28 June 1983 lodged with the Minister
of Education and Religious Affairs the applicants requested an
authorisation to use the room as a place of worship. On the same
day they went to the chairman of Ghazi District Council to ask him
to certify their signatures on the application. He refused,
however, on the grounds that the applicants did not reside in his
district and that they had failed to show him the document bearing
their signatures. Following the intervention of the prefect of
Heraklion, the Deputy Minister of the Interior and the Speaker of
the Greek Parliament, the chairman withdrew his opposition and
agreed to certify the signatures on a new application lodged on
18 October 1983.
10. On 30 July 1983 the Ghazi Orthodox Parish Church notified
the Heraklion police authorities that the room was being used as
an unauthorised place of worship for Jehovah's Witnesses and
informed them of the applications made by the applicants to the
Minister. The church authorities asked the police to carry out an
inspection of the premises, to take punitive measures against
those responsible and above all to prohibit any further meetings
until the Minister had granted the authorisation in question.
11. The applicants received five letters from the Ministry of
Education and Religious Affairs, dated 25 November 1983 and
17 February, 17 April, 17 June, 16 August and 10 December 1984,
informing them that it was not yet in a position to take a
decision because it had not received all the necessary information
from the other departments concerned.
12. On 3 March 1986 the Heraklion public prosecutor's office
instituted criminal proceedings against the applicants under
section 1 of Law no. 1363/1938 (anagastikos nomos), as amended by
Law no. 1672/1939 (see paragraph 21 below). In particular they
were accused of having "established and operated a place of
worship for religious meetings and ceremonies of followers of
another denomination and, in particular, of the Jehovah's
Witnesses' denomination without authorisation from the recognised
ecclesiastical authorities and the Minister of Education and
Religious Affairs, such authorisation being required for the
construction and operation of a church of any faith".
B. Proceedings in the Heraklion Criminal Court
sitting at first instance
13. On 6 October 1987 the Heraklion Criminal Court sitting at
first instance and composed of a single judge (Monomeles
Plimmeliodikeio) acquitted the applicants on the ground that "in
the absence of any acts of proselytism, followers of any faith are
free to meet even if they do not have the requisite
authorisation".
C. Proceedings in the Heraklion Criminal Court
sitting on appeal
14. The Heraklion public prosecutor's office took the view
that the Criminal Court had incorrectly assessed the facts and
accordingly lodged an appeal against the judgment of 6 October
1987.
15. On 15 February 1990 the Heraklion Criminal Court sitting
on appeal and composed of three judges (Trimeles Plimmeliodikeio),
sentenced each of the accused to three months' imprisonment
convertible into a pecuniary penalty of 400 drachmas per day of
detention, and fined them 20,000 drachmas each. It noted as
follows:
"... the accused had converted the room that they had rented
into a place of worship, in other words a small temple intended to
serve as a place of devotion for a limited circle of persons as
opposed to a public building in which everyone without distinction
is free to worship God. Thus they established this place on
30 July 1983 and made it accessible ... to others, in particular,
their fellow Jehovah's Witnesses from the region (limited circle
of persons), without the authorisation of the recognised
ecclesiastical authority and of the Ministry of Education and
Religious Affairs. At this place they worshipped God by engaging
in acts of prayer and devotion (preaching, reading of the
scriptures, praising and prayers) and did not confine themselves
to the mere holding of meetings for followers and the reading of
the gospel ..."
D. Proceedings in the Court of Cassation
16. On 5 March 1990 the applicants appealed on points of law.
They argued, inter alia, that the provisions of section 1 of Law
no. 1363/1938, in particular the obligation to seek an
authorisation to establish a place of worship, were contrary to
Articles 11 and 13 of the Greek Constitution and to Articles 9 and
11 of the European Convention (art. 9, art. 11).
17. In a judgment of 19 March 1991 the Court of Cassation
dismissed their appeal on the following grounds:
"The provisions of section 1 of Law no. 1363/1938 and of the
royal decree of 20 May/2 June 1939 implementing that Law are
contrary neither to Article 11 nor to Article 13 of the 1975
Constitution, for the right to freedom of worship is not unlimited
and may be subject to control. The exercise of this right is
subject to certain conditions set down in the Constitution and at
law: it must be a known religion, not a secret religion; there
must be no prejudice to public order or morals; neither must there
be any acts of proselytism, such acts being expressly prohibited
in the second and third sentences of Article 13 para. 2 of the
Constitution. These provisions are, moreover, not contrary to the
Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental
Freedoms ..., Article 9 (art. 9) of which guarantees freedom of
religion but Article 9 para. 2 (art. 9-2) of which authorises such
limitations as are prescribed by law and are necessary in a
democratic society in the interests of public safety, for the
protection of public order, health or morals, or for the
protection of the rights of others.
The said provisions ..., which empower the Minister of
Education and Religious Affairs, who has responsibility for all
denominations and faiths, to investigate whether the
above-mentioned conditions are met, are contrary neither to the
1975 Constitution nor to Article 9 of the Convention (art. 9),
which do not in any way prohibit investigations of this type; the
purpose of such investigations is moreover merely to ensure that
the statutory conditions necessary to grant authorisation are met;
if these conditions are met, the Minister is obliged to grant the
requested authorisation."
18. According to the dissenting opinion of one of its members,
the Court of Cassation ought to have quashed the impugned judgment
since the applicants could not be accused of a punishable offence
as section 1 of the Law was contrary to Article 13 of the 1975
Constitution.
19. On 20 September 1993 the Heraklion police placed seals on
the front door of the room rented by the applicants.
II. Relevant domestic law
A. The Constitution
20. The relevant Articles of the 1975 Constitution read as
follows:
Article 3
"1. The dominant religion in Greece is that of the Christian
Eastern Orthodox Church. The Greek Orthodox Church, which
recognises as its head Our Lord Jesus Christ, is indissolubly
united, doctrinally, with the Great Church of Constantinople and
with any other Christian Church in communion with it (omodoxi),
immutably observing, like the other Churches, the holy apostolic
and synodical canons and the holy traditions. It is autocephalous
and is administered by the Holy Synod, composed of all the bishops
in office, and by the standing Holy Synod, which is an emanation
of it constituted as laid down in the Charter of the Church and in
accordance with the provisions of the Patriarchal Tome of 29 June
1850 and the Synodical Act of 4 September 1928.
2. The ecclesiastical regime in certain regions of the State
shall not be deemed contrary to the provisions of the foregoing
paragraph.
3. The text of the Holy Scriptures is unalterable. No official
translation into any other form of language may be made without
the prior consent of the autocephalous Greek Church and the Great
Christian Church at Constantinople."
Article 13
"1. Freedom of conscience in religious matters is inviolable.
The enjoyment of personal and political rights shall not depend on
an individual's religious beliefs.
2. There shall be freedom to practise any known religion;
individuals shall be free to perform their rites of worship
without hindrance and under the protection of the law. The
performance of rites of worship must not prejudice public order or
public morals. Proselytism is prohibited.
3. The ministers of all known religions shall be subject to
the same supervision by the State and to the same obligations to
it as those of the dominant religion.
4. No one may be exempted from discharging his obligations to
the State or refuse to comply with the law by reason of his
religious convictions.
5. No oath may be required other than under a law which also
determines the form of it."
B. Law no. 1363/1938
21. Section 1 of Law no. 1363/1938 (as amended by Law
no. 1672/1939) provides:
"The construction and operation of temples of any denomination
whatsoever shall be subject to authorisation by the recognized
ecclesiastical authority and the Ministry of Education and
Religious Affairs. This authorisation shall be granted on the
terms and conditions specified by royal decree to be adopted on a
proposal by the Minister of Education and Religious Affairs.
As of publication of the royal decree referred to in the
preceding paragraph, temples or other places of worship which are
set up or operated without complying with the decree ... shall be
closed and placed under seal by the police and use thereof shall
be prohibited; persons who have set up or operated such places of
worship shall be fined 50,000 drachmas and sentenced to a
non-convertible term of between two and six months' imprisonment.
...
The term "temple" as referred to in this Law ... shall mean
any type of building open to the public for the purpose of divine
worship (parish or otherwise, chapels and altars)."
22. The Court of Cassation has held that the expression "place
of worship" within the meaning of these provisions refers to a
"temple of a relatively small size, established in a private
building and intended to be used for divine worship by a limited
circle of persons as opposed to a building open to the public for
the worship of God by everyone without distinction. By operation
of a temple or a place of worship under the same provisions is
meant the actions by which the temple or place of worship are made
accessible to others for the purpose of worshipping God" (judgment
no. 1107/1985, Pinika Khronika, vol. 56, 1986).
C. The royal decree of 20 May/2 June 1939
23. Section 1 (3) of the royal decree of 20 May/2 June 1939
provides that it is for the Minister of Education and Religious
Affairs to verify whether there are "essential reasons" warranting
the authorisation to build or operate a place of worship. To this
end the persons concerned must submit through their priest an
application giving their addresses and bearing their signatures
certified by the mayor or the chairman of the district council of
their place of residence. More specifically, section 1 of the
decree provides as follows:
"1. In order to obtain an authorisation for the construction
or operation of temples not subject to the legislation on temples
and priests of parishes belonging to the Greek Orthodox Church,
within the meaning of section 1 of the Law (1672/1939), the
following steps must be completed:
(a) An application shall be submitted by at least fifty
families, from more or less the same neighbourhood and living in
an area at a great distance from a temple of the same
denomination, it being assumed that the distance makes it
difficult for them to observe their religious duties. The
requirement of fifty families shall not apply to suburbs or
villages.
(b) The application shall be addressed to the local
ecclesiastical authorities and must be signed by the heads of the
families, who shall indicate their addresses. The authenticity of
their signatures shall be certified by the local police authority,
which following an inquiry on the ground shall attest that the
conditions referred to in the preceding sub-paragraph are
satisfied ...
(c) The local police authority shall issue a reasoned opinion
on the application. It shall then transmit the application, with
its opinion, to the Ministry of Education and Religious Affairs,
which may accept or reject the application according to whether it
considers that the construction or use of a new temple is
justified or whether the provisions of the present decree have
been complied with.
2. ...
3. The provisions of paragraph 1 (a) - (b) above shall not
apply to the issue of an authorisation for the construction or
operation of a place of worship. It shall be for the Minister of
Education and Religious Affairs to determine whether there are
essential reasons warranting such authorisation. In this
connection the persons concerned shall address to the Ministry of
Education and Religious Affairs through their priest a signed
application, the authenticity of the signatures being certified by
the mayor or the chairman of the district council. The application
shall also indicate the addresses of the persons concerned ..."
D. Case-law
24. The Government communicated to the Court a series of
judgments by the Supreme Administrative Court concerning the
authorisation to construct or operate temples or places of
worship.
It appears from these judgments that the Supreme
Administrative Court has on several occasions quashed decisions of
the Minister of Education and Religious Affairs refusing such
authorisation on the ground that Jehovah's Witnesses in general
engaged in proselytism (judgment no. 2484/1980); or that some of
those seeking the authorisation had been prosecuted for
proselytism (judgment no. 4260/1985); or again because there was
an Orthodox church close to the proposed place of worship (4km in
the same town) (judgment no. 4636/1977) and the limited number of
Jehovah's Witnesses (8) compared to the total population (938)
(judgment no. 381/1980).
25. The Supreme Administrative Court has also held that the
requirement that the signatures be certified by the relevant
municipal authority (royal decree of 20 May/2 June 1939 - see
paragraph 23 above) does not constitute a restriction on the right
to freedom of religion guaranteed under the Greek Constitution and
the European Convention (judgment no. 4305/1986). On the other
hand, failure to comply with that requirement justifies a refusal
to grant the authorisation (judgment no. 1211/1986). Finally the
silence of the Minister of Education and Religious Affairs for
more than three months following the lodging of an application
constitutes failure on the part of the authorities to give a
decision as required by law and amounts to an implied rejection,
which may be challenged by an application for judicial review
(judgment no. 3456/1985).
Authorisation by the local Metropolitan is required only for
the construction or operation of temples and not for other places
of worship.
26. In its judgment (no. 721/1969) of 4 February 1969 the
Supreme Administrative Court sitting in plenary session stated
that Article 13 of the Constitution did not preclude prior
verification by the administrative authorities that the conditions
laid down by that Article for the practice of a faith were
satisfied. However, that verification is of a purely declaratory
nature. The grant of the authorisation may not be withheld where
those conditions are satisfied and the authorities have no
discretionary power in this respect. The prior authorisation of
the local Metropolitan for the construction of a temple (see
paragraph 25 above) is not an "enforceable administrative
decision", but a "preliminary finding" by a representative of the
dominant religion who is familiar with the true position regarding
religious practice in the locality. The decision rests with the
Minister of Education and Religious Affairs who may decide to
disregard the Metropolitan's assessment if he considers that it is
not supported by reasons in conformity with the law.
The Supreme Administrative Court subsequently confirmed this
case-law holding, inter alia, that the "authorisation" of the
local Metropolitan was a mere opinion which did not bind the
Minister of Education and Religious Affairs (judgment
no. 1444/1991 of 28 January 1991).
E. Application for judicial review in the
Supreme Administrative Court
27. Sections 45, 46 and 50 of Presidential Decree no. 18/1989
codifying the legislative provisions on the Supreme Administrative
Court of 30 December/9 January 1989 govern applications for
judicial review of acts or omissions by the administrative
authorities:
Section 45
Acts which may be challenged
"1. An application for judicial review alleging ultra vires or
unlawful action is available only in respect of enforceable
decisions of the administrative authorities and public-law legal
persons and against which no appeal lies to another court.
...
4. Where the law requires an authority to settle a specific
question by issuing an enforceable decision subject to the
provisions of paragraph 1, an application for judicial review is
admissible even in respect of the said authority's failure to
issue such decision.
The authority shall be presumed to refuse the measure either
when any specific time-limit prescribed by the law expires or
after three months have elapsed from the lodging of the
application with the authority, which is required to issue an
acknowledgment of receipt ... indicating the date of receipt.
Applications for judicial review lodged before the above
time-limits shall be inadmissible.
An application for judicial review validly lodged against an
implied refusal [on the part of the authorities] is deemed also to
contest any negative decision that may subsequently be taken by
the authorities. Such decision may however be challenged
separately.
..."
Section 46
Time-limit
"1. Except as otherwise provided, an application for judicial
review must be made within sixty days of the day following the
date of notification of the impugned decision or the date of
publication ..., or, otherwise, of the day following the day on
which the applicant acquired knowledge of the decision. In the
cases provided for in paragraphs 2, 3 and 4 of section 45, time
begins to run when the time-limits prescribed in those provisions
have expired.
..."
Section 50
Consequences of the decision
"1. The decision allowing an application for judicial review
shall declare the impugned measure void, which entails its general
nullity, whether it is a general or individual measure.
2. The rejection of an application does not preclude the
lodging of a new application against the same measure by another
person with locus standi.
3. In the case of failure to take action, where the Supreme
Administrative Court allows the application, it shall refer the
case back to the relevant authority so that it can take the action
incumbent on it."
PROCEEDINGS BEFORE THE COMMISSION
28. The applicants applied to the Commission on 7 August 1991.
They complained of violations of Articles 3 and 5, Article 6 taken
together with Article 14 (art. 3, art. 5, art. 14 + 6), and
Articles 8, 9, 10 and 11 of the Convention and of Article 1 of
Protocol No. 1 (art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, P1-1).
29. On 10 October 1994 the Commission declared the application
(no. 18748/91) admissible as regards the complaint based on
Article 9 (art. 9), but inadmissible for the rest. In its report
of 25 May 1995 (Article 31) (art. 31), it expressed the unanimous
opinion that there had been a breach of that Article (art. 9). The
full text of the Commission's opinion is reproduced as an annex to
this judgment <3>.
--------------------------------
Note by the Registrar
<3> For practical reasons this annex will appear only with the
printed version of the judgment (in Reports of Judgments and
Decisions 1996-IV), but a copy of the Commission's report is
obtainable from the registry.
FINAL SUBMISSIONS TO THE COURT BY THE GOVERNMENT
30. In their memorial the Government requested the Court
"to dismiss the application, mainly as being inadmissible due
to non-exhaustion on the part of the applicants of the domestic
remedies provided for by domestic law, which are entirely
effective, as it has always been proven in practice, - and as
legally invalid and unfounded in so far as its merits are
concerned, since, as it was proven, the rulings of section 1 of
the Law of Necessity no. 1363/1938 and its respective executive
decree agree to and are compatible with the protected right
referred to in Article 9 (art. 9) of the European Convention on
Human Rights within the framework of paragraph 2 of this Article
(art. 9-2) - in abstracto in the case under consideration - and
further the penalisation provided for by law and applied in this
instance of the violations of these provisions through mild
sanctions is commensurate with the purposes pursued within the
framework of such paragraph (art. 9-2)".
AS TO THE LAW
I. The government's preliminary objection
31. The Government contended primarily, as they had done
before the Commission, that the applicants had failed to exhaust
the domestic remedies inasmuch as they had twice neglected to
challenge in the Supreme Administrative Court - under sections 45
paras. 1 and 4 and 46 para. 1 of Decree no. 18/1989 (see
paragraph-27 above) - the implied refusal by the Minister of
Education and Religious Affairs to grant them the authorisation
sought. After three months the Minister's silence constituted an
implied rejection in respect of which an appeal lay to the Supreme
Administrative Court for abuse of power. The time-limit and
starting-point for lodging such an appeal were clearly defined in
the relevant provisions and were therefore perfectly well known to
the applicants. If they had applied to the Supreme Administrative
Court, they would undoubtedly have obtained the authorisation and
no court would then have convicted them. Yet they had deliberately
neglected to do so because their real aim had been to challenge
the relevant national legislation before the Convention
institutions.
32. The applicants maintained that even if they had lodged an
appeal on the ground of abuse of power, the procedure concerning
the establishment of a place of worship would not have reached a
conclusion.
33. The Court notes in the first place that in their appeal on
points of law the applicants relied exclusively on the
incompatibility of section 1 of Law no. 1363/1938, which had
served as the basis for their conviction, with Article 9 of the
Convention (art. 9) and Article 13 of the Greek Constitution. The
Court of Cassation dismissed that complaint, finding that the
Heraklion Criminal Court sitting on appeal had correctly construed
and applied the above-mentioned provision (art. 9) (see
paragraph 17 above). There can therefore be no doubt that the
applicants exhausted the domestic remedies in respect of their
conviction in the criminal proceedings.
In addition, at no time, either in the national courts or
before the Commission, did the applicants complain about the
authorities' failure to take a decision granting or rejecting
their applications of 28 June and 18 October 1983 (see paragraph 9
above). The Minister of Education and Religious Affairs had
replied to them in writing on five separate occasions, informing
them that he was in the process of examining their file (see
paragraph 11 above). The Court observes that there was neither an
express decision, nor silence, from the authorities such as would
have caused the period prescribed in section 46 para. 1 of Decree
no. 18/1989 to commence and the applicants were left in a state of
uncertainty from 18 October 1983 onwards.
The Court recalls that the only remedies that Article 26 of
the Convention (art. 26) requires to be exhausted are those that
are available and sufficient and relate to the breaches alleged
(see the judgments of Ciulla v. Italy of 22 February 1989,
Series A no. 148, p. 15, para. 31, and Pine Valley Developments
Ltd and Others v. Ireland of 29 November 1991, Series A no. 222,
p. 22, para. 48). Moreover, an applicant who has availed himself
of a remedy capable of redressing the situation giving rise to the
alleged violation, directly and not merely indirectly, is not
bound to have recourse to other remedies which would have been
available to him but the effectiveness of which is questionable.
The Court observes that the applicants could have been in some
doubt as to the starting-point of the periods prescribed in
sections 45 para. 4 and 46 para. 1 of Decree no. 18/1989 (see
paragraph 27 above). After their second application of 18 October
1983 the Minister of Education and Religious Affairs replied to
them on 25 November 1983, and therefore before the expiry of the
three-month period from the lodging of the application (section 45
para. 4 of the above-mentioned decree). The authorities did not
therefore remain silent in a way that amounted to an implied
refusal to grant the authorisation requested.
The Court considers further that, even supposing that the
Supreme Administrative Court had allowed their application, there
is nothing to indicate that they would have obtained the
authorisation sought, as the authorities did not in practice
always comply with the decisions of the Supreme Administrative
Court. The example cited by the applicants in their memorial,
concerning the judgment of 29 October 1985 (no. 4260/1985) of the
Supreme Administrative Court, is telling in this respect. The
Supreme Administrative Court had quashed a decision of the
Minister of Education and Religious Affairs refusing to grant
Jehovah's Witnesses an authorisation to operate a place of worship
and had referred the case back to the authorities for them to
consider whether the statutory conditions for granting such an
authorisation were satisfied. On 7 January 1986 the persons
concerned submitted a new request to the Minister together with a
copy of the Supreme Administrative Court's judgment. On 3 July
1986 the Minister informed them that he was not "in a position to
grant them the authorisation requested". A second request, dated
20 January 1987 was likewise rejected by the Minister in the
following terms: "... we refer you to the reply given in our
earlier letter ... of 3 July 1986."
34. In these circumstances an application for judicial review
of the alleged implied refusal of the authorities cannot be
regarded as an effective remedy. As the applicants exhausted the
domestic remedies, the objection falls to be dismissed.
II. Alleged violation of Article 9
of the convention (art. 9)
35. The applicants maintained that their conviction by the
Heraklion Criminal Court sitting on appeal infringed Article 9 of
the Convention (art. 9), according to which:
"1. Everyone has the right to freedom of thought, conscience
and religion; this right includes freedom to change his religion
or belief and freedom, either alone or in community with others
and in public or private, to manifest his religion or belief, in
worship, teaching, practice and observance.
2. Freedom to manifest one's religion or beliefs shall be
subject only to such limitations as are prescribed by law and are
necessary in a democratic society in the interests of public
safety, for the protection of public order, health or morals, or
for the protection of the rights and freedoms of others."
A. Whether there was an interference
36. The validity of the private agreement concluded by the
applicants on 30 March 1983 (see paragraph 7 above) is not in
dispute.
The applicants' conviction by the Heraklion Criminal Court
sitting on appeal for having used the premises in question without
the prior authorisation required under Law no. 1363/1938 was
therefore an interference with the exercise of their "freedom ...,
to manifest [their] religion ..., in worship ... and observance".
Such interference breaches Article 9 (art. 9) unless it was
"prescribed by law", pursued one or more of the legitimate aims
referred to in paragraph 2 (art. 9-2) and was "necessary in a
democratic society" to attain such aim or aims.
B. Justification of the interference
1. "Prescribed by law"
37. In the applicants' submission, Law no. 1363/1938 and its
implementing decree of 20 May/2 June 1939 lay down a general and
permanent prohibition on the establishment of a church or a place
of worship of any religion - the law uses the term "faith" - other
than the Orthodox religion. They maintained that this prohibition
could only be lifted by a formal decision or a specific
discretionary measure.
This discretionary power was, in their view, clearly derived
from section 1 of Law no. 1363/1938, which empowers the Government
to grant or to refuse the authorisation, or to remain silent in
response to an application duly submitted, without setting any
limit as to time or establishing any substantive condition.
They argued that a law which made the practice of a religion
subject to the prior grant of an authorisation, whose absence
incurred liability to a criminal sanction, constituted an
"impediment" to that religion and could not be regarded as a law
designed to protect freedom of religion within the meaning of
Article 13 of the Constitution. As regards freedom of religion and
worship, the Constitution purported to be more, or at least not
less, protective than the Convention because the only grounds on
which it permitted restrictions to be placed on the practice of
any "known religion" were "public order" and "public morals" (see
paragraph 20 above).
In addition, the applicants pointed to the unusual character,
as regards Greek public and administrative law, of the procedure
established by Law no. 1363/1938 for the construction or the
operation of a place of worship. It was the only procedure in
respect of which provision was made for the intervention of two
authorities, administrative and religious. They criticised the
manner in which the Supreme Administrative Court interpreted this
Law, namely in the context of the restrictions, suggestions and
directives of the Constitution, and the importance attached by
that court to compliance with the conditions laid down by the
royal decree of 20 May/2 June 1939 for submitting in due form
applications for authorisation together with all that those
conditions entailed in terms of inquisitorial process and the
difficulty in obtaining such authorisation. The wording of this
decree conferred a number of different discretionary powers, each
of which was sufficient basis for a negative response to the
application.
38. The Court notes that the applicants' complaint is directed
less against the treatment of which they themselves had been the
victims than the general policy of obstruction pursued in relation
to Jehovah's Witnesses when they wished to set up a church or a
place of worship. They are therefore in substance challenging the
provisions of the relevant domestic law.
However, the Court does not consider it necessary to rule on
the question whether the interference in issue was "prescribed by
law" in this instance because, in any event, it was incompatible
with Article 9 of the Convention (art. 9) on other grounds (see,
mutatis mutandis, the Funke v. France judgment of 25 February
1993, Series A no. 256-A, p. 23, para. 51, and paragraph 53
below).
2. Legitimate aim
39. According to the Government, the penalty imposed on the
applicants served to protect public order and the rights and
freedoms of others. In the first place, although the notion of
public order had features that were common to the democratic
societies in Europe, its substance varied on account of national
characteristics. In Greece virtually the entire population was of
the Christian Orthodox faith, which was closely associated with
important moments in the history of the Greek nation. The Orthodox
Church had kept alive the national conscience and Greek patriotism
during the periods of foreign occupation. Secondly, various sects
sought to manifest their ideas and doctrines using all sorts of
"unlawful and dishonest" means. The intervention of the State to
regulate this area with a view to protecting those whose rights
and freedoms were affected by the activities of socially dangerous
sects was indispensable to maintain public order on Greek
territory.
40. Like the applicants, the Court recognises that the States
are entitled to verify whether a movement or association carries
on, ostensibly in pursuit of religious aims, activities which are
harmful to the population. Nevertheless, it recalls that Jehovah's
Witnesses come within the definition of "known religion" as
provided for under Greek law (see the Kokkinakis v. Greece
judgment of 25 May 1993, Series A no. 260-A, p. 15, para. 23).
This was moreover conceded by the Government.
However, having regard to the circumstances of the case and
taking the same view as the Commission, the Court considers that
the impugned measure pursued a legitimate aim for the purposes of
Article 9 para. 2 of the Convention (art. 9-2), namely the
protection of public order.
3. "Necessary in a democratic society"
41. The main thrust of the applicants' complaint is that the
restrictions imposed on Jehovah's Witnesses by the Greek
Government effectively prevent them from exercising their right to
freedom of religion. In terms of the legislation and
administrative practice, their religion did not, so they claimed,
enjoy in Greece the safeguards guaranteed to it in all the other
member States of the Council of Europe. The "pluralism, tolerance
and broadmindedness without which there is no democratic society"
were therefore seriously jeopardised in Greece.
They contended that the Jehovah's Witnesses' movement should
be presumed - even if the presumption was a rebuttable one - to
respect certain moral rules and not in itself to prejudice public
order. Its doctrines and its rites abided by and extolled social
order and individual morality. Accordingly, the political
authorities should intervene only in the event of abuse or
perversion of such doctrines and rites, and should do so
punitively rather than preventively.
More particularly, their conviction had been persecutory,
unjustified and not necessary in a democratic society as it had
been "manufactured" by the State. The State had compelled the
applicants to commit an offence and to bear the consequences
solely because of their religious beliefs. The apparently innocent
requirement of an authorisation to operate a place of worship had
been transformed from a mere formality into a lethal weapon
against the right to freedom of religion. The term "dilatory" used
by the Commission to describe the conduct of the Minister of
Education and Religious Affairs in relation to their application
for an authorisation was euphemistic.
The struggle for survival by certain religious communities
outside the Eastern Orthodox Church, and specifically by Jehovah's
Witnesses, was carried on in a climate of interference and
oppression by the State and the dominant church as a result of
which Article 9 of the Convention (art. 9) had become a dead
letter. That Article (art. 9) was the object of frequent and
blatant violations aimed at eliminating freedom of religion. The
applicants cited current practice in Greece in support of their
contentions, giving numerous examples. They requested the Court to
examine their complaints in the context of these other cases.
42. According to the Government, in order to resolve the
question of the necessity of the applicants' conviction, the Court
should first examine the necessity of the requirement of prior
authorisation, which owed its existence to historical
considerations. In their view, the former presupposed the latter.
The applicants' true aim was not to complain about their
conviction but to fight for the abolition of that requirement.
There were essential public-order grounds to justify making
the setting up of a place of worship subject to approval by the
State. In Greece this control applied to all faiths; otherwise it
would be both unconstitutional and contrary to the Convention.
Jehovah's Witnesses were not exempt from the requirements of
legislation which concerned the whole population. The setting up
of a church or a place of worship in Greece was, so the Government
affirmed, often used as a means of proselytism, in particular by
Jehovah's Witnesses who engaged in intensive proselytism, thereby
infringing the law that the Court had itself found to be in
conformity with the Convention (see the above-mentioned Kokkinakis
judgment).
The sanction imposed on the applicants had been light and had
been motivated not by the manifestation by them of their religion
but by their disobedience to the law and their failure to comply
with an administrative procedure. It was the result of the
applicants' culpable neglect to have recourse to the remedy
available under the Greek legal system.
Finally, the Government referred to the fact that various
States parties to the Convention had legislation containing
restrictions similar to those enacted in Greece in this field.
43. The Commission considered that the authorisation
requirement introduced by Law no. 1363/1938 might appear open to
criticism. In the first place, the intervention of the Greek
Orthodox Church in the procedure raised a complex question under
paragraph 2 of Article 9 (art. 9-2). Secondly, classifying as a
criminal offence the operation of a place of worship without the
authorities' prior authorisation was disproportionate to the
legitimate aim pursued, especially when, as in this case, the
underlying cause of the applicants' conviction lay in the dilatory
attitude of the relevant authorities.
44. As a matter of case-law, the Court has consistently left
the Contracting States a certain margin of appreciation in
assessing the existence and extent of the necessity of an
interference, but this margin is subject to European supervision,
embracing both the legislation and the decisions applying it. The
Court's task is to determine whether the measures taken at
national level were justified in principle and proportionate.
In delimiting the extent of the margin of appreciation in the
present case the Court must have regard to what is at stake,
namely the need to secure true religious pluralism, an inherent
feature of the notion of a democratic society (see the
above-mentioned Kokkinakis judgment, p. 17, para. 31). Further,
considerable weight has to be attached to that need when it comes
to determining, pursuant to paragraph 2 of Article 9 (art. 9-2),
whether the restriction was proportionate to the legitimate aim
pursued. The restrictions imposed on the freedom to manifest
religion by the provisions of Law no. 1363/1938 and of the decree
of 20 May/2 June 1939 call for very strict scrutiny by the Court.
45. The Court notes in the first place that Law no. 1363/1938
and the decree of 20 May/2 June 1939 - which concerns churches and
places of worship that are not part of the Greek Orthodox Church -
allow far-reaching interference by the political, administrative
and ecclesiastical authorities with the exercise of religious
freedom. In addition to the numerous formal conditions prescribed
in section 1 (1) and (3) of the decree, some of which confer a
very wide discretion on the police, mayor or chairman of the
district council, there exists in practice the possibility for the
Minister of Education and Religious Affairs to defer his reply
indefinitely - the decree does not lay down any time-limit - or to
refuse his authorisation without explanation or without giving a
valid reason. In this respect, the Court observes that the decree
empowers the Minister - in particular when determining whether the
number of those requesting an authorisation corresponds to that
mentioned in the decree (section 1 (1) (a)) - to assess whether
there is a "real need" for the religious community in question to
set up a church. This criterion may in itself constitute grounds
for refusal, without reference to the conditions laid down in
Article 13 para. 2 of the Constitution.
46. The Government maintained that the power of the Minister
of Education and Religious Affairs to grant or refuse the
authorisation requested was not discretionary. He was under a duty
to grant the authorisation if he found that the three conditions
set down in Article 13 para. 2 of the Constitution were satisfied,
namely that it must be in respect of a known religion, that there
must be no risk of prejudicing public order or public morals and
that there is no danger of proselytism.
47. The Court observes that, in reviewing the lawfulness of
refusals to grant the authorisation, the Supreme Administrative
Court has developed case-law limiting the Minister's power in this
matter and according the local ecclesiastical authority a purely
consultative role (see paragraph 26 above).
The right to freedom of religion as guaranteed under the
Convention excludes any discretion on the part of the State to
determine whether religious beliefs or the means used to express
such beliefs are legitimate. Accordingly, the Court takes the view
that the authorisation requirement under Law no. 1363/1938 and the
decree of 20 May/2 June 1939 is consistent with Article 9 of the
Convention (art. 9) only in so far as it is intended to allow the
Minister to verify whether the formal conditions laid down in
those enactments are satisfied.
48. It appears from the evidence and from the numerous other
cases cited by the applicants and not contested by the Government
that the State has tended to use the possibilities afforded by the
above-mentioned provisions to impose rigid, or indeed prohibitive,
conditions on practice of religious beliefs by certain
non-Orthodox movements, in particular Jehovah's Witnesses.
Admittedly the Supreme Administrative Court quashes for lack of
reasons any unjustified refusal to grant an authorisation, but the
extensive case-law in this field seems to show a clear tendency on
the part of the administrative and ecclesiastical authorities to
use these provisions to restrict the activities of faiths outside
the Orthodox Church.
49. In the instant case the applicants were prosecuted and
convicted for having operated a place of worship without first
obtaining the authorisations required by law.
50. In their memorial the Government maintained that under
section 1 (1) of the decree of 20 May/2 June 1939 an authorisation
from the local bishop was necessary only for the construction and
operation of a church and not for a place of worship as in the
present case. An application to the Minister of Education and
Religious Affairs, indeed one such as that submitted by the
applicants, was sufficient.
51. The Court notes, nevertheless, that both the Heraklion
public prosecutor's office, when it was bringing proceedings
against the applicants (see paragraph 12 above), and the Heraklion
Criminal Court sitting on appeal, in its judgment of 15 February
1990 (see paragraph 15 above), relied expressly on the lack of the
bishop's authorisation as well as the lack of an authorisation
from the Minister of Education and Religious Affairs. The latter,
in response to five requests made by the applicants between
25 October 1983 and 10 December 1984, replied that he was
examining their file. To date, as far as the Court is aware, the
applicants have not received an express decision. Moreover, at the
hearing a representative of the Government himself described the
Minister's conduct as unfair and attributed it to the difficulty
that the latter might have had in giving legally valid reasons for
an express decision refusing the authorisation or to his fear that
he might provide the applicants with grounds for appealing to the
Supreme Administrative Court to challenge an express
administrative decision.
52. In these circumstances the Court considers that the
Government cannot rely on the applicants' failure to comply with a
legal formality to justify their conviction. The degree of
severity of the sanction is immaterial.
53. Like the Commission, the Court is of the opinion that the
impugned conviction had such a direct effect on the applicants'
freedom of religion that it cannot be regarded as proportionate to
the legitimate aim pursued, nor, accordingly, as necessary in a
democratic society.
In conclusion, there has been a violation of Article 9
(art. 9).
III. Application of Article 50 of the convention
(art. 50)
54. Under Article 50 of the Convention (art. 50),
"If the Court finds that a decision or a measure taken by a
legal authority or any other authority of a High Contracting Party
is completely or partially in conflict with the obligations
arising from the ... Convention, and if the internal law of the
said Party allows only partial reparation to be made for the
consequences of this decision or measure, the decision of the
Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured
party."
A. Non-pecuniary damage
55. The applicants claimed firstly a sum of 6,000,000 drachmas
for non-pecuniary damage.
56. Neither the Government nor the Commission expressed a view
on this claim.
57. The Court considers that the applicants sustained
non-pecuniary damage, but that the finding of a violation of
Article 9 (art. 9) constitutes sufficient reparation.
B. Costs and expenses
58. The applicants sought 4,030,100 drachmas in respect of
their costs and expenses incurred in the proceedings in Greece and
Strasbourg and provided details of this expenditure.
59. The Government argued that the sum awarded under this head
should cover only the expenses incurred in connection with the
criminal proceedings and those stemming from the proceedings
before the Convention institutions. However, those expenses were
the consequence of the applicants' culpable and unlawful conduct
and the deliberate violation of national legislation.
60. The Delegate of the Commission did not give an opinion on
this matter.
61. Having regard to its decision concerning Article 9
(art. 9) (see paragraph 53 above), the Court finds the claim
reasonable and accordingly allows it in its entirety.
C. Default interest
62. According to the information available to the Court, the
statutory rate of interest applicable in Greece at the date of the
adoption of the present judgment is 6% per annum.
FOR THESE REASONS, THE COURT UNANIMOUSLY
1. Dismisses the Government's preliminary objection;
2. Holds that there has been a breach of Article 9 of the
Convention (art. 9);
3. Holds that the present judgment in itself constitutes just
satisfaction for the non-pecuniary damage alleged;
4. Holds that the respondent State is to pay the applicants,
within three months, in respect of costs and expenses, 4,030,100
(four million, thirty thousand and one hundred) drachmas on which
sum simple interest at an annual rate of 6% shall be payable from
the expiry of the above-mentioned three months until settlement.
Done in English and in French, and delivered at a public
hearing in the Human Rights Building, Strasbourg, on 26 September
1996.
Signed: Rudolf BERNHARDT
President
Signed: Herbert PETZOLD
Registrar
In accordance with Article 51 para. 2 of the Convention
(art. 51-2) and Rule 53 para. 2 of Rules of Court A, the
concurring opinion of Mr Martens is annexed to this judgment.
Initialled: R. B.
Initialled: H. P.
CONCURRING OPINION OF JUDGE MARTENS
1. I completely share the views expressed in the Court's
judgment, but I would have preferred to decide the merits on the
basis of the "prescribed by law" requirement, that is to decide
the issue which the Court leaves open (see paragraph 38 of its
judgment).
2. The substance of the "necessary in a democratic society"
requirement is a balancing exercise of the elements of the
individual case. However, as follows from paragraph 38 of the
Court's judgment, the very essence of the applicants' complaints
is not one of individual, but one of general injustice: what they
complain of is not so much the harassment they have been subjected
to, but, basically, the obstruction to setting up a Jehovah's
Witnesses chapel in general. The "prescribed by law" requirement
is therefore more suitable to do justice to what - also in the
Government's opinion - is the essential thesis of the applicants,
viz. that the Law of Necessity no. 1363/1938 is incompatible with
Article 9 (art. 9), either per se or in any event as consistently
applied by the competent authorities.
3. I suggest that this approach, although perhaps a little
innovatory, is in line with the Court's doctrine that part of its
task under the "prescribed by law" requirement is to assess the
quality of the law invoked as a justification for the interference
under examination.
4. Turning now to the applicants' thesis that the Law of
Necessity no. 1363/1938 is incompatible with Article 9 (art. 9), I
agree with counsel for the Government that the first question to
be discussed is whether under Article 9 (art. 9) there is room at
all for "prior restraint" in the form of making the construction
or operation of a place of worship conditional on a prior
governmental authorisation and of making such construction or
operation without such authorisation a criminal offence.
5. As in the province of Article 10 (art. 10), I am opposed to
answering this question outright in the negative. It is
conceivable that the operation - and a fortiori the construction -
of a place of worship in a particular area may raise serious
public-order questions and that possibility, in my mind, justifies
not wholly excluding the acceptability of making such operation or
construction depend on a prior governmental authorisation.
6. Nevertheless, I think that here, where freedom of religion
is at stake - even more than in the province of Article 10
(art. 10) -, the question is very delicate, for public-order
arguments may easily disguise intolerance. It is all the more
sensitive where there is an official State religion. In such cases
it should be absolutely clear both from the wording of, and from
the practice under the law in question that the requirement of a
prior authorisation in no way whatsoever purports to enable the
authorities to "evaluate" the tenets of the applicant community;
as a matter of principle the requested authorisation should always
be given, unless very exceptional, objective and insuperable
grounds of public order make that impossible.
7. The Government have tried to convince us that the Law of
Necessity no. 1363/1938 meets these admittedly strict
requirements, but in vain. Counsel for the Government has alleged
that under that Law there is no room for discretion, but he has at
the same time made it clear that it required the authorities to
scrutinise whether the application arose from genuine religious
needs or as a means of proselytising and, moreover, whether the
tenets of the applicant community were acceptable. And indeed, the
requirement that there should be at least fifty families from more
or less the same neighbourhood illustrates not only that there is
ample room for discretion but also that the Law of Necessity
no. 1363/1938 goes much further than is permissible in respect of
prior restraint of freedom of religion. On top of this there is
the involvement of the clerical authorities of the dominant
religion in the authorisation procedure which - even if they were
confined to a strictly advisory role (which I doubt) - implies in
itself that the Law in question does not meet the above-mentioned
strict requirements and is incompatible with Article 9 (art. 9).
8. In sum, I find that the applicants rightly say that the Law
of Necessity no. 1363/1938 is per se incompatible with Article 9
(art. 9).
|
