КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 15 июля 1996 г. N 16-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПУНКТА 1 СТАТЬИ 1 И ПУНКТА 4 СТАТЬИ 3 ЗАКОНА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 18 ОКТЯБРЯ 1991 ГОДА
"О ДОРОЖНЫХ ФОНДАХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе
председательствующего Ю.Д. Рудкина, судей М.В. Баглая,
Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, Т.Г. Морщаковой,
Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова, В.Г. Ярославцева, с участием
представителей сторон, обратившихся с запросами в Конституционный
Суд Российской Федерации: от Правительства Москвы - кандидатов
юридических наук Г.С. Пономарева и А.Л. Спичека, от администрации
Санкт-Петербурга - доктора юридических наук А.П. Сергеева;
представителя Совета Федерации Федерального Собрания -
председателя Комитета Совета Федерации по конституционному
законодательству и судебно-правовым вопросам В.М. Платонова,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции
Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой
статьи 3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22,
статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в
открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 1
статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от
18 октября 1991 года "О дорожных фондах в Российской Федерации" (в
редакции Закона Российской Федерации от 25 декабря 1992 года и
Федеральных законов от 1 июля 1994 года, от 11 ноября 1994 года и
от 23 июня 1995 года).
Поводом к рассмотрению дела явились запросы органов
исполнительной власти Москвы и Санкт-Петербурга, в которых
ставится вопрос о несоответствии указанных положений Закона
Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации"
статье 5 (части 1 и 4) Конституции Российской Федерации.
Поскольку оба запроса касаются одного и того же предмета,
Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии со
статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации" соединил дела по этим запросам в одном
производстве.
Заслушав сообщение судьи - докладчика М.В. Баглая, объяснения
представителей сторон, заключение эксперта - директора отдела
налогового консультирования аудиторской фирмы "Финансовые и
бухгалтерские консультанты" С.Г. Пепеляева, выступления
приглашенных в заседание заместителя директора Федеральной
автомобильно-дорожной службы Российской Федерации В.Н. Полосина и
заместителя премьера Правительства Москвы Ю.В. Росляка, исследовав
представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд
Российской Федерации установил:
1. Оспариваемый заявителями пункт 1 статьи 1 Закона Российской
Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации"
предусматривает, что на территории Российской Федерации
финансирование затрат, связанных с содержанием, ремонтом,
реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего
пользования, осуществляется за счет целевых внебюджетных средств,
концентрируемых:
в Федеральном дорожном фонде Российской Федерации;
в дорожных фондах республики в составе Российской Федерации,
края, области, автономной области, автономного округа.
Согласно пункту 4 статьи 3 названного Закона, на необходимость
проверки конституционности которого также указывается в обоих
запросах, все пять служащих источниками образования дорожных
фондов налогов (пункт 1 статьи 3), уплачиваемых в Москве и
Санкт-Петербурге, зачисляются в Федеральный дорожный фонд
Российской Федерации, из которого выделяются субвенции для
долевого участия в финансировании ремонта и содержания отдельных
магистральных улиц этих городов по перечням, утверждаемым
Правительством Российской Федерации.
В то же время, как подчеркивают заявители, все другие, кроме
Москвы и Санкт-Петербурга, субъекты Российской Федерации в силу
пункта 1 статьи 1, пункта 2 статьи 2, пункта 3 статьи 3 Закона
вправе самостоятельно образовывать территориальные дорожные фонды,
зачислять в них три из пяти установленных в пункте 1 статьи 3
налогов (на пользователей автомобильных дорог, с владельцев
транспортных средств, на приобретение автотранспортных средств) и
использовать консолидируемые таким образом финансовые ресурсы на
содержание и развитие сети автомобильных дорог общего пользования,
относящихся к собственности соответствующих субъектов Российской
Федерации.
Правительство Москвы и администрация Санкт-Петербурга
полагают, что оспариваемые ими нормы Закона вводят для этих
городов - субъектов Российской Федерации исключения из общих
правил, касающихся образования территориальных дорожных фондов и
зачисления в них соответствующих налогов, что противоречит
статье 5 (части 1 и 4) Конституции Российской Федерации.
2. Согласно Конституции Российской Федерации (статья 5,
части 1 и 4; статья 11, часть 3; статьи 71, 72, 73, 75) все
составляющие Российское государство республики, края, области,
города федерального значения, автономная область и автономные
округа являются равноправными субъектами Российской Федерации.
Причем специально оговаривается, что во взаимоотношениях с
федеральными органами государственной власти все они равноправны
между собой. Это выражается, в частности, в единообразии
конституционного подхода к распределению предметов ведения и
полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует
установление федеральным законодателем единых правил
взаимоотношений федеральных органов государственной власти со
всеми субъектами федерации.
3. Из статей 71 (пункты "з", "и") и 76 (часть 1) Конституции
Российской Федерации следует, что регулирование федеральных
налогов и сборов, в том числе связанных с использованием
федеральных путей сообщения, является прерогативой федерального
законодателя. В соответствии с этими положениями пункт "м" части
первой статьи 19 Закона Российской Федерации от 27 декабря
1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"
(в редакции Законов Российской Федерации от 16 июля 1992 года, от
22 декабря 1992 года и от 21 мая 1993 года) относит налоги,
служащие источниками образования дорожных фондов, к федеральным
налогам, зачисляемым в них в порядке, определяемом
законодательными актами о дорожных фондах в Российской Федерации.
Не меняет федеральной природы этих налогов и наделение субъектов
федерации в соответствии с Законом Российской Федерации "О
дорожных фондах в Российской Федерации" полномочиями определять
порядок образования и использования территориальных дорожных
фондов, устанавливать ставки и сроки уплаты соответствующих
налогов и т.д.
Однако федеральный законодатель и в сфере своей компетенции не
вправе разрешать вопросы, затрагивающие конституционно-правовой
статус субъектов Российской Федерации, без учета конституционных
основ федеративного устройства. Тем более недопустимо произвольное
сужение правовых возможностей субъектов федерации.
4. Право Москвы и Санкт-Петербурга иметь территориальные
дорожные фонды рассматриваемым Законом прямо не отрицается. Вместе
с тем, согласно пункту 2 его статьи 2, они не включены в перечень
субъектов Российской Федерации, которые управомочены
самостоятельно определять порядок образования и использования
территориальных дорожных фондов. Это позволяет уяснить подлинный
смысл оспариваемой нормы, содержащейся в пункте 1 статьи 1 Закона:
не включив Москву и Санкт-Петербург и в перечень субъектов
Российской Федерации, имеющих территориальные дорожные фонды,
законодатель имел в виду, что создание таких фондов в Москве и
Санкт-Петербурге не предусматривается. Отсутствие законного права
зачислять в свои территориальные дорожные фонды средства,
получаемые от трех налогов, указанных в пункте 3 статьи 3 Закона,
исключает для этих субъектов федерации возможность образования
таких фондов за счет имеющихся налоговых поступлений, что может
побуждать их к установлению дополнительных налогов на дорожные
нужды, для удовлетворения которых налоги гражданами уже были
уплачены.
Законодатель оставляет Москве и Санкт-Петербургу возможность
использовать на содержание дорог только субвенции и дотации из
Федерального дорожного фонда, получаемые и другими субъектами
Российской Федерации, исключая для них, в отличие от всех
остальных субъектов, финансирование затрат на эти нужды также из
собственных дорожных фондов. Такой подход нарушает конституционный
принцип равноправия субъектов Российской Федерации.
Применительно к рассматриваемой ситуации равноправие субъектов
федерации во взаимоотношениях с федеральными органами власти
должно означать, что федерация не может отказать кому-либо из них
как в праве создавать территориальные дорожные фонды, так и в
возможности формировать их за счет одинаковых для всех источников.
5. Установление для Москвы и Санкт-Петербурга порядка
зачисления и использования образующих дорожные фонды налогов,
отличного от предусмотренного для других субъектов Российской
Федерации, предопределяется подходом законодателя к определению
общих правовых основ создания дорожных, в том числе
территориальных, фондов (преамбула и пункт 1 статьи 1 Закона).
Исходя из того, что сеть автомобильных дорог общего пользования,
на финансирование которых должны направляться средства
территориальных дорожных фондов, включает в себя по Закону только
внегородские автомобильные дороги, находящиеся в собственности
соответствующих субъектов Российской Федерации, законодатель
ограничил право городов федерального значения на общих основаниях
создавать территориальные дорожные фонды. В то же время норма
абзаца второго пункта 3 статьи 1 Закона подтверждает наличие
фактических и правовых оснований для образования территориальных
дорожных фондов городов федерального значения, поскольку признает
существование дорог общего пользования, относящихся к
собственности городов Москвы и Санкт-Петербурга. Из данного факта
исходит оспариваемый заявителями пункт 4 статьи 3 Закона,
поскольку он предусматривает частичное содержание дорог в Москве и
Санкт-Петербурге за счет Федерального дорожного фонда, а также
принятые во исполнение содержащегося в нем предписания
Постановление Совета Министров - Правительства Российской
Федерации от 25 марта 1993 г. N 249 "Об утверждении перечней
отдельных магистральных улиц городов Москвы и Санкт-Петербурга,
для долевого участия в финансировании ремонта и содержания которых
выделяются субвенции из Федерального дорожного фонда Российской
Федерации" и Постановление Правительства Российской Федерации от
15 апреля 1996 г. N 476 "О дополнении Постановления Совета
Министров - Правительства Российской Федерации от 25 марта 1993 г.
N 249".
Сопоставление имеющихся в данных Постановлениях перечней
автомобильных дорог с перечнями магистральных и прочих федеральных
дорог, утвержденными Постановлением Правительства РСФСР от
24 декабря 1991 г. N 62, а также с введенным Постановлением
Правительства РСФСР от 24 декабря 1991 г. N 61 "О классификации
автомобильных дорог в РСФСР" порядком исчисления протяженности
автомобильных дорог (пункт 3) подтверждает, что Москва и
Санкт-Петербург признаются имеющими собственные дороги
общефедерального значения. К тому же в приложениях к этим
Постановлениям магистральные улицы этих городов квалифицируются
как продолжение магистральных автомобильных дорог.
Таким образом, оспариваемые нормы, поскольку в соответствии с
ними Москва и Санкт-Петербург не включены в перечень субъектов
Российской Федерации, имеющих территориальные дорожные фонды, а
также поскольку для них установлен принципиально иной в сравнении
с другими субъектами Российской Федерации порядок финансирования
затрат на содержание и развитие дорог общего пользования,
противоречат частям 1 и 4 статьи 5 Конституции Российской
Федерации.
6. Заявители оспаривают конституционность пункта 4 статьи 3
Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской
Федерации" в целом. Однако их позиция может быть признана
обоснованной только частично, поскольку признание этой нормы
неконституционной в полном объеме могло бы означать, что все
указанные в ней пять налогов, которые, так же как и в других
субъектах Российской Федерации, уплачиваются в Москве и
Санкт-Петербурге, должны зачисляться в территориальные дорожные
фонды этих городов. Между тем два налога из пяти (налог на
реализацию горюче-смазочных материалов и акцизы с продажи легковых
автомобилей в личное пользование граждан) перечисляются в
Федеральный дорожный фонд и всеми другими субъектами Российской
Федерации в равной степени. Следовательно, установленная Законом
аналогичная обязанность для Москвы и Санкт-Петербурга
соответствует конституционному принципу равноправия субъектов
Российской Федерации.
7. Федеральные органы государственной власти при разработке и
осуществлении федеральной и региональной политики должны исходить
из того, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не
означает равенства их потенциалов и уровня
социально-экономического развития, во многом зависящих от
территории, географического положения, численности населения,
исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т.д. Учет
региональных особенностей является необходимым условием соблюдения
баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во
всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации.
Исходя из этого федеральный законодатель вправе
дифференцированно распределять поступления от дорожных налогов,
подлежащих зачислению в Федеральный и территориальные дорожные
фонды, не ограничивая при этом право субъекта федерации создавать
собственные территориальные дорожные фонды за счет единых для всех
налоговых источников. Осуществляемое на территории Российской
Федерации выравнивание в сфере развития сети автомобильных дорог
общего пользования достигается путем перераспределения средств,
поступающих от субъектов - доноров, в пользу экономически более
слабых субъектов федерации. Однако в силу конституционного
принципа равноправия субъектов Российской Федерации в основу
такого перераспределения должны быть положены единые критерии.
На основании изложенного и руководствуясь частями первой и
второй статьи 71, статьями 72, 75 и 87 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
1. Признать установление в пункте 1 статьи 1 Закона Российской
Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации" порядка
финансирования затрат, связанных с содержанием, ремонтом,
реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего
пользования, за счет целевых внебюджетных средств, концентрируемых
в Федеральном дорожном фонде Российской Федерации и в дорожных
фондах субъектов Российской Федерации, соответствующим Конституции
Российской Федерации.
Признать пункт 1 статьи 1 Закона Российской Федерации "О
дорожных фондах в Российской Федерации" в части, не включающей
Москву и Санкт-Петербург в перечень субъектов Российской
Федерации, имеющих территориальные дорожные фонды, не
соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 5
(части 1 и 4).
2. Признать пункт 4 статьи 3 Закона Российской Федерации "О
дорожных фондах в Российской Федерации" в части, устанавливающей,
что уплачиваемые в городах Москве и Санкт-Петербурге (как и в
других субъектах Российской Федерации) налог на реализацию
горюче-смазочных материалов и акцизы с продажи легковых
автомобилей в личное пользование граждан зачисляются в Федеральный
дорожный фонд Российской Федерации, соответствующим Конституции
Российской Федерации.
Признать пункт 4 статьи 3 Закона Российской Федерации "О
дорожных фондах в Российской Федерации" в части, устанавливающей,
что уплачиваемые в городах Москве и Санкт-Петербурге (в отличие от
других субъектов Российской Федерации) налоги на пользователей
автомобильных дорог, с владельцев транспортных средств и на
приобретение автотранспортных средств (кроме приобретаемых
гражданами в личное пользование легковых автомобилей) зачисляются
в Федеральный дорожный фонд Российской Федерации, не
соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 5
(части 1 и 4).
3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не
подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его
провозглашения и действует непосредственно.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление
подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании
законодательства Российской Федерации", "Российской газете", иных
официальных изданиях органов государственной власти Российской
Федерации, Москвы и Санкт-Петербурга. Постановление должно быть
также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской
Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
------------------------------------------------------------------
------------------------------------------------------------------
|
