30 октября 1997 года
------------------------------------------------------------------
ПИСЬМО
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Проект Федерального закона "О статусе Совета Безопасности
Российской Федерации", принятый Государственной Думой в первом
чтении, мною рассмотрен. Он противоречит Конституции Российской
Федерации и имеет серьезные недостатки правового характера.
Так, в соответствии с пунктом "ж" статьи 83 Конституции
Российской Федерации Президент Российской Федерации "формирует и
возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус
которого определяется федеральным законом". Однако в статьях 5 и 6
законопроекта излагается порядок формирования этого органа, что
является исключительной компетенцией главы государства.
Законопроект также не воспроизводит конституционную норму,
определяющую, что Совет Безопасности Российской Федерации (далее
именуется Совет Безопасности) возглавляется Президентом Российской
Федерации.
Нельзя согласиться с предложенным статьей 8 законопроекта
порядком принятия решений Советом Безопасности. Из содержания
данной статьи следует, что на заседании Совета Безопасности
решение считается принятым, когда за него проголосовало
большинство постоянных членов Совета Безопасности. Причем мнение
Председателя Совета Безопасности (то есть Президента Российской
Федерации) не является решающим и окончательным. По смыслу этой
нормы функции Председателя Совета Безопасности сведены лишь к
утверждению протоколов по уже состоявшимся решениям. Такая
правовая новация содержит угрозу фактического отстранения
Президента Российской Федерации от принятия самостоятельных
решений в сфере обеспечения национальной безопасности, что
противоречит частям 2 и 3 статьи 80 Конституции Российской
Федерации.
Как вмешательство в сферу деятельности главы государства и
ограничение его конституционных полномочий следует расценивать
часть четвертую статьи 11 законопроекта, обязывающую Президента
Российской Федерации исполнять управленческие функции в отношении
Секретаря Совета Безопасности только посредством поручений и
распоряжений.
Правовая некорректность законопроекта проявляется и в других
его положениях.
Так, предложения и рекомендации, вырабатываемые Советом
Безопасности в соответствии с его основными задачами, по смыслу
Конституции Российской Федерации должны адресоваться не
федеральным органам государственной власти и органам
государственной власти субъектов Российской Федерации, как это
следует из пунктов 3, 4 и 9 части первой статьи 3 и части третьей
статьи 8 законопроекта, а только Президенту Российской Федерации.
В противном случае Совет Безопасности рискует вторгаться в
компетенцию Правительства Российской Федерации, палат Федерального
Собрания, судебных органов либо органов государственной власти
субъектов Российской Федерации.
Пунктом 10 части первой статьи 3 законопроекта Совету
Безопасности вменяется в обязанность "предварительное рассмотрение
проектов указов Президента Российской Федерации по вопросам
обеспечения безопасности государства и обороноспособности страны".
Предложенная формулировка косвенным образом лишает Президента
Российской Федерации конституционного права самостоятельно, без
предварительного обсуждения Советом Безопасности, рассматривать
проекты таких правовых актов и принимать по ним решения. Однако
Президент Российской Федерации вправе как выносить на рассмотрение
Совета Безопасности проекты своих указов, так и не делать этого.
Часть вторая статьи 3 законопроекта устанавливает, что "Совет
Безопасности выполняет и иные задачи, предусмотренные федеральными
законами". Тем самым игнорируется право Президента Российской
Федерации принимать в пределах своей компетенции решения о
возложении на Совет Безопасности каких-либо задач в дополнение к
задачам, установленным федеральными законами.
Имеют место и другие правовые и редакционные погрешности.
Например, статья 14 законопроекта предполагает приведение в
соответствие с "настоящим Федеральным законом" всех (?!)
федеральных законов и иных нормативных правовых актов.
Целесообразность и возможность реализации этой инициативы
сомнительны.
В декабре 1996 года, высказываясь по проекту Федерального
закона "О Совете Безопасности Российской Федерации", я указывал на
недопустимость попытки узаконить лишение Президента Российской
Федерации конституционного права самостоятельно принимать решения
по вопросам обеспечения национальной безопасности и обращал
внимание Государственной Думы на юридическую несостоятельность
законопроекта. В этом письме я также возражал против издания
отдельного федерального закона о статусе Совета Безопасности,
деятельность которого в достаточной степени регламентируется
Законом Российской Федерации "О безопасности", имея в виду, что в
дальнейшем эти вопросы будут регламентироваться Федеральным
законом "О национальной безопасности". При этом я исходил из того,
что норма пункта "ж" статьи 83 Конституции Российской Федерации
отнюдь не означает, что по вопросу о статусе Совета Безопасности
необходимо издание отдельного федерального закона. Считаю
нецелесообразным отделять вопросы статуса Совета Безопасности от
регламентации деятельности Совета Безопасности и оформления
правоотношений в сфере национальной безопасности в целом.
Однако моя позиция, как показал представленный законопроект,
Государственной Думой учтена не была.
Остается открытым вопрос о том, какой вариант законопроекта
был действительно принят в первом чтении, кем и когда его текст
произвольно изменялся: после внесения в Государственную Думу,
после одобрения Комитетом Государственной Думы по безопасности
либо после принятия в первом чтении. Факты свидетельствуют о
следующем.
Президенту Российской Федерации законопроект направлялся
дважды: за N 2.12-17/821 от 18 сентября 1997 года и за
N 2.12-17/882 от 2 октября 1997 года. Во втором письме первый
вариант законопроекта именуется "старым вариантом". Однако в
первом чтении законопроект был принят 12 сентября и в период между
18 сентября и 2 октября Государственной Думой не рассматривался.
Одно из наиболее существенных различий между так называемым старым
и уточненным вариантом заключается в том, что в последней редакции
появилась новация о постоянных членах Совета Безопасности по
должности. И к "старому", и к "новому" варианту законопроекта была
приложена пояснительная записка, в которой со всей определенностью
говорится, что "проект Федерального закона... не включает правовые
нормы, определяющие должностных лиц, входящих в состав Совета
Безопасности, поскольку его формирование отнесено Конституцией
Российской Федерации к исключительной компетенции Президента
Российской Федерации". Однако направленный мне текст законопроекта
"взамен ранее разосланного" прямо противоречит этому пассажу
пояснительной записки, что может означать только одно:
неустановленным лицом в тексте законопроекта внесено изменение
концептуального характера.
Еще раз подтверждаю свою позицию, что в принятии отдельного
федерального закона, который определял бы статус Совета
Безопасности, а тем более устанавливал порядок его формирования, и
решал другие вопросы деятельности Совета Безопасности, явно
выходящие за рамки предмета правового регулирования законопроекта
(учитывая его название), нет необходимости. Правовая
некорректность законопроекта, неуважительное отношение к
Конституции Российской Федерации не позволяют рекомендовать его к
принятию во втором чтении.
Президент
Российской Федерации
Б.ЕЛЬЦИН
Москва, Кремль
30 октября 1997 года
------------------------------------------------------------------
|
