ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 31 марта 1997 г. N 360
ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРОГРАММЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ "СТРУКТУРНАЯ ПЕРЕСТРОЙКА И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ
В 1997 - 2000 ГОДАХ"
В целях улучшения социально-экономического положения в
Российской Федерации, обеспечения экономического роста,
структурной перестройки экономики и повышения благосостояния
граждан, а также реализации положений, содержащихся в Послании
Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во
власти - порядок в стране (О положении в стране и основных
направлениях политики Российской Федерации)" Правительство
Российской Федерации постановляет:
Утвердить прилагаемую Программу Правительства Российской
Федерации "Структурная перестройка и экономический рост в 1997 -
2000 годах".
Председатель Правительства
Российской Федерации
В.ЧЕРНОМЫРДИН
Программа
Правительства Российской Федерации
"Структурная перестройка и экономический рост
в 1997-2000 годах"
(утв. постановлением Правительства РФ от 31 марта 1997 г. N 360)
Введение
1. Итоги реализации Программы правительства Российской Федерации
на 1995-1997 годы
1.1 Состояние российской экономики
1.2 Угрозы национальным интересам России в области
экономики
1.3 Потенциал развития российской экономики
2. Новый этап преобразований - структурная перестройка и
экономический рост
2.1 Макроэкономические условия
2.2 Накопления и инвестиции
3. Цели, задачи и этапы реализации программы "Структурная
перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах"
4. Макроэкономическая политика
4.1 Основные задачи макроэкономической политики
4.2 Основные методы и механизм реализации
макроэкономической политики
4.3 Налогово-бюджетная политика
4.4 Государственный долг и финансирование дефицита
бюджета
4.5 Денежно-кредитная политика
5. Институциональные преобразования
5.1 Основные направления реформы предприятий
5.2 Управление государственной собственностью
5.3 Приватизация
5.4 Рынок недвижимости
5.5 Финансовые рынки и развитие финансовых институтов
Развитие рынка ценных бумаг
5.6 Развитие банковского сектора
5.7 Антимонопольная политика, демонополизация и развитие
конкуренции
5.8 Поддержка малого и среднего предпринимательства
5.9 Регулирование естественных монополий
5.10 Подготовка кадров
5.11 Законодательство. Судебная реформа
6. Структурная и инвестиционная политика
6.1 Объемы, источники и эффективность инвестиций
6.2 Привлечение иностранных инвестиций
6.3 Промышленная политика
6.4 Научно-техническая и инновационная политика
6.5 Политика использования природных ресурсов
6.6 Аграрная политика
6.7 Политика в области транспорта
6.8 Внешнеэкономическая политика
6.9 Сотрудничество с государствами-участниками СНГ
7. Реформирование социального сектора
7.1 Реформирование оплаты труда
7.2 Политика в области занятости населения
7.3 Политика в области миграции населения
7.4 Реформирование пенсионного обеспечения
7.5 Реформирование социального страхования
7.6 Реформирование системы социальных гарантий, льгот
и выплат
7.7 Реформирование образования
7.8 Реформирование здравоохранения
7.9 Реформирование в сфере культуры
7.10 Реформирование средств массовой информации
7.11 Реформирование физической культуры, спорта,
санаторно-курортного дела и туризма
7.12 Государственная молодежная политика
8. Жилищная политика. Реформа жилищно-коммунального хозяйства
9. Экологическая политика
10. Экономика военной реформы
11. Региональная экономическая политика
12. Основные параметры бюджета
13. Основные параметры развития экономики В 1997-2000 годах
Введение
Программа Правительства Российской Федерации "Реформы и
развитие российской экономики в 1995-1997 годах" была принята в
1995 году и рассчитана на 3 года.
И хотя срок ее действия еще не завершен, есть необходимость
в разработке новой программы. Она определяется тем, что после
выборов Президента Российской Федерации окончились полномочия
прежнего Правительства Российской Федерации. В своем новом
составе Правительство Российской Федерации обязано представить
программу, которая была бы рассчитана на срок полномочий
Президента Российской Федерации и отражала бы его обязательства,
взятые перед избирателями в соответствии с Программой действий
на 1996- 2000 годы "Россия: человек, семья, общество,
государство".
Помимо этого, за время, прошедшее после принятия предыдущей
программы Правительства Российской Федерации, в экономике страны
произошли важные изменения. С ними связана необходимость
определенных корректировок экономической и социальной политики,
которые должны быть отражены в новой программе Правительства
Российской Федерации.
1. Итоги реализации программы Правительства
Российской Федерации на 1995-1997 годы
1.1. Состояние российской экономики
В программе Правительства Российской Федерации "Реформы и
развитие российской экономики в 1995-1997 годах" (далее
именуется - программа) были намечены следующие основные цели
социально-экономической политики:
достижение устойчивой стабилизации производства и
возобновление экономического роста;
обеспечение к концу 1995 года, в основном, финансовой
стабилизации;
укрепление законности и правопорядка, институтов
государственной власти, платежной и финансовой дисциплины;
существенное улучшение условий для предпринимательства и
деловой активности, продолжение приватизации в интересах
повышения эффективности производства и увеличения инвестиций;
активизация структурной перестройки экономики посредством
стимулирования инвестиций в высокоэффективные и
конкурентоспособные производства;
обеспечение роста уровня жизни населения, проведение
активной социальной политики с учетом интересов его различных
групп и слоев.
В результате работы Правительства Российской Федерации по
реализации программы в 1995-1996 годах была существенно
сокращена инерция спада объемов производства продукции (работ,
услуг), инфляция стабилизировалась на низком уровне,
приостановлено снижение уровня жизни населения, а также его
имущественная дифференциация. Развитие экономики все в большей
мере осуществляется под воздействием рыночных регуляторов.
Сделаны ощутимые шаги в направлении дальнейшей
либерализации и открытости российской экономики. Отменены льготы
во внешнеэкономической деятельности, снижены, а с середины 1996
года отменены последние экспортные пошлины. В результате
реализации программы система регулирования импорта в России
ограничена только импортным тарифом и набором мер нетарифного
регулирования, опирающимся на правила Всемирной торговой
организации. Продолжалось становление и укрепление
инфраструктуры финансовых рынков, происходила дальнейшая
либерализация валютного регулирования, обеспечена
конвертируемость рубля по текущим операциям.
Вслед за либерализацией и осуществлением программы массовой
приватизации в 1995-1996 годах удалось сформировать основу для
финансовой стабилизации, обеспечив снижение темпов инфляции. В
целом за 1996 год темп прироста потребительских цен составил 22
процента, что в 6 раз ниже, чем в 1995 году. Снизились
инфляционные ожидания, сокращается скорость обращения денег. В
достижении этих результатов главную роль сыграли прекращение в
соответствии с программой финансирования дефицита бюджета за
счет кредитов Центрального банка Российской Федерации, а также
меры по регулированию цен на продукцию естественных монополий.
Стабилизировалась национальная валюта, созданы значительные
валютные резервы.
Внешняя торговля в настоящее время представляет собой один
из стабильных и высокодоходных секторов экономики. Сохраняется
значительное положительное сальдо внешнеторгового баланса.
Несмотря на ухудшение конъюнктуры для российского экспорта
вследствие стабилизации рубля и сокращения разрыва между
внутренними и мировыми ценами, экспорт продолжает расти. В 1996
году во внешнеторговом обороте заметно возросла доля государств
- участников Содружества Независимых Государств, отражая
тенденцию к экономической интеграции внутри Содружества.
Изменения, происходящие в экономике государства, в
сочетании с результатами мер по финансово-экономической
стабилизации, сказались на динамике показателей, характеризующих
уровень жизни населения. Под воздействием роста реальных доходов
граждан, работающих по найму, и реальных размеров выплаченных
социальных трансфертов происходит относительная стабилизация
уровня жизни. Размер реальной начисленной заработной платы в
целом за 1996 год превысил прошлогоднюю отметку на 6 процентных
пунктов. По сравнению с предыдущим годом объем выплаченных
населению социальных трансфертов в реальном выражении возрос на
7 процентов. Под воздействием этих факторов численность
населения с денежным доходом ниже величины прожиточного минимума
сократилась по сравнению с прошлым годом на 13 процентов. Начала
изменяться в лучшую сторону дифференциация населения по доходам:
в 1996 году соотношение доходов 10 процентов наиболее и наименее
обеспеченных слоев населения сократилось до 13 раз против 13,5 в
1995 году.
С замедлением роста цен на основные потребительские товары
и платные услуга сократились темпы роста величины прожиточного
минимума. В 1996 году среднемесячный денежный доход на душу
населения, как и средняя заработная плата, обеспечивал 2
прожиточных минимума. Размер среднемесячной пенсии сохранился в
1996 году на уровне, на 16 процентов превышающем прожиточный
минимум пенсионера.
Удалось избежать резкого обострения ситуации на рынке
труда. Численность официально зарегистрированных безработных на
конец года составила 2,5 млн. человек, или 3,4 процента
экономически активного населения. Уровень общей безработицы
заметно выше - 9,3 процента.
Вместе с тем по ряду направлений продолжают нарастать
негативные тенденции. Хотя до истечения срока действия программы
остается более полугода и сегодня можно подвести только
промежуточные итоги, в ее реализации накапливается существенное
отставание. По существу полностью решена лишь одна из
поставленных задач - снижение инфляции.
После продолжительного периода снижения регистрируемого
спада валового внутреннего продукта и производства промышленной
продукции в середине 1996 г. он вновь усилился, хотя, по
прогнозу, в этот период уже ожидалось его прекращение. Основные
причины сложившегося положения:
незавершенность системных рыночных преобразований, в
результате чего потенциал рыночной экономики во многом еще не
раскрылся;
недостаточная эффективность государственного регулирования
экономики (в том числе работы части государственного аппарата,
осуществляющего эту деятельность), что позволяет многим
участникам экономической системы решать свои проблемы за счет
государственного бюджета;
низкий инвестиционный спрос (уменьшение инвестирования в
основной капитал в 1996 году даже ускорилось);
ухудшившееся финансовое положение многих предприятий,
обусловленное их неготовностью работать в условиях низкой
инфляции;
сокращение государственного финансирования промышленности,
строительства и оборонного заказа из федерального бюджета (в
1996' году государственная поддержка отраслей народного
хозяйства составила 55,4 процента от годовых бюджетных
назначений; финансирование промышленности, энергетики и
строительства составило 52,5 процента от бюджетных назначений на
год, национальной обороны - 79,7 процента).
Кроме того, усилился переход части производства в
нерегистрируемый сектор, выросла бартеризация экономики.
В целом за 1996 год спад объема валового внутреннего
продукта и промышленной продукции составил 6 и 5 процентов
соответственно, что превысило показатели 1995 года.
В то же время основные изменения носили структурный
характер, что постепенно приближало основные макропропорции
российской экономики к структуре, характерной для стран с
развитыми рыночными отношениями.
Не достигнуто укрепление платежной и финансовой дисциплины.
Напротив, произошло ее дальнейшее ухудшение, отчасти
обусловленное политическими факторами.
Общий объем просроченной задолженности по обязательствам
предприятий на конец 1996 года оценивается в размере 24
процентов валового внутреннего продукта против 15 процентов
валового внутреннего продукта в 1995 году. В 1996 году
наметилась тенденция быстрого роста в составе неплатежей
задолженности по заработной плате, а также перед бюджетом и,
особенно, внебюджетными фондами, тогда как рост объемов взаимных
долгов между предприятиями несколько замедлился. Во многом это
обусловлено расширяющимся использованием бартера и денежных
суррогатов - векселей, взаимозачетов и т.д. В отличие от
всплеска неплатежей осени 1994 года, спровоцированного сильными
инфляционными ожиданиями и являвшегося механизмом защиты
финансов предприятий реального сектора от инфляционных потерь,
нынешний кризис может быть разрешен только с помощью устранения
причин, вызывающих недостаток оборотных средств и недоступность
кредита, действительного реструктурирования промышленных
предприятий в течение ближайших лет, включая экономические и
административные меры оздоровления нежизнеспособной части
реального сектора.
Несмотря на усилия Правительства Российской Федерации,
продолжает нарастать задолженность по выплате заработной платы,
что стало одной из наиболее острых социальных проблем. На конец
декабря 1996 года суммарная задолженность по заработной плате
превысила 47,1 трлн. рублей, в том числе из-за отсутствия
прямого финансирования из бюджетов всех уровней - около 9,3
трлн. рублей, собственных средств у предприятий и организаций -
свыше 37,8 трлн. рублей. Вместо прогнозированного повышения
сбора платежей в бюджет произошло их снижение. Доходы
федерального бюджета к валовому внутреннему продукту составили в
1996 году 12,5 процента против 14-15 процентов по программе и
14,2 процента в 1995 году. Запаздывание с улучшением организации
сбора налогов - один из важнейших недостатков в работе
Правительства Российской Федерации, что заставляет вносить
существенные коррективы в политику, замещая налоговые доходы
бюджета займами, увеличивая расходы на обслуживание долга.
Серьезное негативное влияние оказали вынужденная эмиссия
налоговых освобождений и использование кредитов коммерческих
банков на покрытие бюджетных расходов. К середине года зачет
налоговых освобождений превысил 50 процентов налоговых
поступлений.
Сказалось и сложное финансовое положение предприятий. Во
многом из-за несинхронной динамики цен конечных и промежуточных
продуктов в 1996 году впервые с начала экономических реформ
стала сокращаться совокупная масса прибыли в промышленности, на
транспорте и в строительстве (за 1996 год к 1995 году - на 46
процентов). Растет число убыточных предприятий, составившее в
промышленности за 1996 г. 43 процента к общему числу предприятий
по сравнению с 27 процентами за 1995 год. Произошедшее в 1996
году скачкообразное повышение цен на продукцию естественных
монополий, обеспечившее достаточно высокий уровень
рентабельности в производящих отраслях, создает весьма серьезные
проблемы для секторов, потребляющих их продукцию.
С целью улучшения собираемости налогов Правительство
Российской Федерации предприняло в последние месяцы ряд мер,
направленных на привлечение дополнительных доходных источников и
перекрытие каналов уклонения от уплаты налогов. Ведется работа с
крупнейшими должниками перед федеральным бюджетом и
внебюджетными фондами. Прекращено применение налоговых
освобождений. Однако ситуация с поступлением налогов продолжает
оставаться очагом напряженности в экономике. Это отражается на
финансировании большинства расходных статей, особенно выплаты
пенсий, оплаты коммунальных и транспортных услуг бюджетной
сферы, инвестиций и других.
В программу было заложено решение об увеличении внутренних
и внешних заимствований для покрытия разрыва между доходами и
расходами бюджета на время, необходимое для улучшения сбора
налогов. Оно опиралось на развитие рынка государственных ценных
бумаг.
Доходность государственных краткосрочных облигаций (ГКО)
оказалась весьма высокой, хотя к концу декабря 1996 г. на
вторичном рынке она снизилась до 33 процентов годовых против
примерно 100 процентов в начале года. Резко возросшие в 1996
году масштабы заимствований на внутреннем рынке (объем
правительственных обязательств только в части ГКО и облигаций
федерального займа (ОФЗ) увеличился за год в 3 раза) привели к
повышению размера внутреннего долга, оформленного ГКО и ОФЗ, с
16 до 25 процентов по отношению к валовому внутреннему продукту
(по оценке с учетом срочности государственных ценных бумаг), что
близко к предельно допустимой величине внутреннего долга,
выраженного в процентах к валовому внутреннему продукту (в
частности, определяемой Советом Безопасности Российской
Федерации в 30 процентов). При этом краткосрочный характер
долговых обязательств (средний срок погашения облигаций не
превышает пяти месяцев) делает невозможным обслуживание и
погашение внутреннего долга без дальнейшего наращивания его
масштабов.
Вследствие этого ставки банковского кредита вопреки
сценарию программы снижаются медленно, финансовое состояние
большинства предприятий не нормализовано. Недостаток оборотных
средств и недоступность кредита толкают многие из них к
неплатежам и сокращению производства.
Все это препятствует также развитию в необходимых масштабах
инвестиционного процесса и реструктуризации производства. Общий
объем инвестиций в 1996 году сократился на 18 процентов.
Правительственная программа в инвестиционной сфере
оказалась сорвана.
Федеральная инвестиционная программа 1995 года
профинансирована на 63 процента годовых бюджетных назначений,
или на 8,1 трлн. рублей. По субъектам Федерации федеральная
инвестиционная программа была обеспечена финансированием только
на 68 процентов.
Не лучше ситуация и в 1996 году. За 1996 год
профинансировано всего 17,4 трлн. рублей государственных
инвестиций, или 52 процента годовых назначений, программа
конверсии оборонных отраслей профинансирована на 20,3 процента,
а инвестиции, намеченные к размещению на конкурсной основе для
реализации быстроокупаемых коммерческих проектов, - на 6,4
процента от годовых назначений. Такое положение дестабилизирует
рынок капитальных вложений и приводит к потере доверия к
государству со стороны частных инвесторов.
Под воздействием низкого платежеспособного спроса на
научно-техническую продукцию как со стороны государства, так и
негосударственного сектора снизились масштабы инновационной
деятельности.
Сохраняется высокая степень долларизации экономики.
Позитивные тенденции середины 1995 года в текущем году были
прерваны и пока не возобновились.
В итоге предусмотренная программой активизация структурной
перестройки до сих пор не достигнута и в ближайшее время
необходимо добиться серьезных сдвигов на этом направлении.
В целом в основе бюджетного и инвестиционного кризисов
лежит резкое обострение структурных и институциональных проблем.
За пять лет реформ не удалось окончательно разделить финансы
государства и предприятий. Предприятия и банки с низкой
экономической эффективностью продолжают функционировать за счет
средств государственного бюджета, а также кредиторов,
поставщиков и потребителей.
В программе была поставлена цель обеспечить повышение
уровня жизни населения. Однако в 1995 году заметно снизились
реальные располагаемые доходы населения (на 13 процентов),
особенно в первые месяцы вследствие усиления инфляции, а в 1996
году их стабилизация достигнута на более низком уровне.
Предприняты меры по повышению минимальных размеров оплаты труда,
пенсий, пособий и стипендий, по сокращению масштабов бедности.
Однако результативность мер снижалась из-за задержки выплаты
зарплаты и пенсий.
Региональная картина бедности по-прежнему тесно связана с
отраслевой спецификой территорий. Наиболее значительные группы
беднейшего населения сконцентрированы в регионах с преобладанием
обрабатывающей промышленности и низким уровнем экономического
развития, слабыми возможностями обеспечения за счет собственных
ресурсов приемлемого уровня развития социальной сферы. В таких
регионах, как правило, пониженный по сравнению с другими
территориями удельный вес занятого населения. В более
благополучном положении находятся регионы с преобладанием
добывающих отраслей промышленности, на продукцию которых имеется
устойчивый спрос на внутреннем и внешнем рынках (предприятия
топливно-энергетических отраслей, цветной и черной металлургии).
Это прежде всего регионы Северного, Западно-Сибирского и
Восточно-Сибирского экономических районов.
В области институциональных преобразований существенный
прогресс был достигнут в сфере законодательства: введены в
действие первая и вторая части Гражданского кодекса, законы об
акционерных обществах и ценных бумагах.
Однако реализация основных задач программы в этой области
была сорвана. Не удалось добиться прогресса в защите прав
собственности и обеспечении выполнения взаимных обязательств
хозяйствующих субъектов.
Темпы приватизации заметно отстают от предусмотренных
программой, доходы от приватизации и продажи акций,
принадлежащих государству, существенно ниже запланированных.
Тормозом для проведения эффективной приватизации остается
неурегулированность вопросов, связанных с приватизацией земли и
недвижимости. Несмотря на углубление неплатежеспособности
предприятий, процедуры банкротства не стали пока важным
инструментом их реструктуризации. Не удалось отладить механизм
управления государственной собственностью.
Оценивая сложившуюся экономическую ситуацию в целом, можно
утверждать, что страна проходит самую трудную фазу кризиса,
охватившего российскую экономику с 1990 года.
Его преодоление дается с большими сложностями и идет
гораздо медленнее, чем первоначально предполагалось. Это
обусловлено тремя группами факторов. Первая группа связана со
структурными деформациями и технологической отсталостью,
сформировавшимися в условиях действия командных методов
управления, неразвитостью рыночных механизмов и институтов
частной собственности, а также с разрывом длительно
складывавшихся связей с республиками бывшего Союза ССР и
странами СЭВ. Вторая - с отставанием в области институциональных
преобразований, особенно в создании баланса прав, власти и
интересов собственников, менеджеров и работников предприятий, а
также органов государственной власти всех уровней, в обеспечении
правовых отношений собственности в аграрном секторе. Третья
группа факторов включает ошибки, допущенные в ходе самих реформ.
Среди них - слабая социальная составляющая и, соответственно,
высокая цена реформ для большей части населения, запаздывание с
реформами на микроуровне, серьезные недостатков функционировании
налоговой системы, сочетающей высокое налоговое бремя для одних
и многочисленные льготы для других, что не способствовало
укреплению налоговой, бюджетной, платежной и договорной
дисциплины, укреплению законности и правопорядка. Значительным
недостатком является отсутствие должной последовательности и
согласованности в проведении денежно-кредитной и финансовой
политики, когда периоды жестких подходов сменялись периодами их
ослабления.
Отставание с реализацией программы, особенно в
институциональных преобразованиях, в налогово-бюджетной и
инвестиционной сферах серьезно влияет на перспективы выхода из
кризиса. Тем не менее главные предпосылки экономического роста и
структурной перестройки созданы. Теперь необходимо энергичными и
последовательными действиями добиться перелома и реализовать
имеющиеся возможности.
Достижение этой цели должны обеспечить мероприятия,
составляющие суть новой программы Правительства Российской
Федерации "Структурная перестройка и экономический рост в
1997-2000 годах".
1.2. Угрозы национальным интересам России в области экономики
При разработке настоящей Программы Правительство Российской
Федерации исходило из необходимости решения важнейших
социально-экономических проблем и преодоления внешних и
внутренних угроз, которые могут затормозить или остановить
продвижение страны к экономическому благополучию. Основными из
них являются:
неэффективная структура накоплений, низкий уровень
инвестиций в основные фонды и человеческий капитал;
демонетизация экономики;
низкий уровень платежной и договорной дисциплины и сбора
налогов, существование в экономике значительного числа
нежизнеспособных предприятий;
высокая долговая нагрузка на экономику, необходимость
обслуживания внешнего долга;
низкое качество управления, техническая и технологическая
отсталость и высокая степень физического износа основных фондов
большинства предприятий, их медленная адаптация к новой
экономической среде;
высокая затратность национальной экономики, касающаяся
практически всех факторов производства - труда, капитала,
материалов, энергии;
возрастающая доля теневого сектора экономики;
ослабление научно-технического потенциала страны, вывоз за
ее пределы результатов перспективных НИОКР и конкурентоспособных
технологий, осуществляющийся зачастую нелегально или на
несправедливых, невыгодных для России условиях;
отставание в приросте разведанных запасов
минерально-сырьевых ресурсов от темпов их добычи, а также
формировании инфраструктуры для первичной переработки и
транспортировки добытых природных ресурсов в районах освоения
новых месторождений;
неэффективная структура экспорта и импорта, существенная
зависимость от конъюнктуры мирового рынка по ряду товарных
позиций, утечка капиталов за рубеж, имеющая место практика
монопольного поведения иностранных производителей на внутреннем
рынке, нарушающая принципы справедливой конкуренции; сохранение
дискриминационных барьеров для российских экспортеров на внешних
рынках;
высокая дифференциация населения по уровню доходов,
фактическое отсутствие "среднего класса" в российском обществе,
значительная доля населения с доходами ниже прожиточного
минимума, существование очагов высокой локальной концентрации
безработицы;
несоответствие между структурой спроса на рабочую силу и ее
предложением;
неурегулированность межбюджетных отношений.
1.3. Потенциал развития российской экономики
Россия имеет существенные конкурентные преимущества,
способные оказать воздействие на улучшение экономического
положения. От эффективности использования имеющегося позитивного
потенциала и устранения существующих ограничений зависят темпы
социально-экономического развития страны и ее экономическое
могущество.
Население и трудовые ресурсы. Конкурентными преимуществами
страны являются наличие квалифицированных трудовых ресурсов при
относительно низкой стоимости рабочей силы.
Демографическая ситуация, сложившаяся в России на данный
момент, позволяет сделать вывод, что численность лиц в
трудоспособном возрасте имеет тенденцию к увеличению. Это
создает предпосылки для роста трудового потенциала страны. В то
же время указанные процессы сопряжены с необходимостью создания
новых рабочих мест.
Позитивным фактором является наметившаяся в 1995 году
тенденция увеличения средней продолжительности жизни россиян.
Природно-сырьевая база. В настоящее время Россия
располагает основными видами минерально-сырьевых ресурсов в
объемах, удовлетворяющих текущие и перспективные потребности
производства и населения, а также позволяющих осуществлять
экспортные поставки. Вместе с тем экономика страны в целом и
отдельные ее регионы испытывают дефицит в высококачественных
рентабельных для промышленного освоения ресурсах урана,
марганца, хрома, титана, вольфрама, некоторых видов
топливно-энергетического сырья, неметаллов.
В структуре минерально-сырьевой базы более 71 процента
занимают топливно-энергетические ресурсы, представленные газом,
углем, нефтью, 15 процентов - нерудное сырье, 13 процентов -
черные, цветные и редкие металлы. Высокой является
обеспеченность России хвойной древесиной и пресной водой.
Нерешенными проблемами являются отставание прироста
разведанных запасов от темпов их добычи, а также формирование
инфраструктуры для первичной переработки и транспортировки в
районах освоения новых месторождений; неблагоприятное
географическое размещение подготовленных запасов отдельных видов
минерального сырья; отсутствие на территории России разведанных
запасов некоторых руд черных и легирующих металлов и достаточных
объемов остродефицитных видов неметаллического сырья; резкое
сокращение поискового задела; создание единой системы учета и
оценки природных ресурсов, повышение уровня рационального и
эффективного их использования, охраны и воспроизводства, переход
на платное пользование природными ресурсами, совершенствование
нормативно-правовой базы природопользования.
Производственный потенциал. Производственный потенциал по
своей общей мощности является избыточным, особенно в связи с
демилитаризацией экономики. В то же время остро не хватает
мощностей по производству современной, конкурентоспособной,
высококачественной продукции потребительского и инвестиционного
назначения. Несмотря на низкий уровень использования
производственных мощностей, не вся их незагруженная часть может
рассматриваться в качестве резервной из-за несоответствия
структуре спроса, ресурсоемкости и устаревших технологий. В
результате сложилась ситуация, когда требуется масштабное и
быстрое замещение устаревшего производственного потенциала,
оказавшегося не востребованным рынком.
Содержание на балансе предприятий больших объемов
незагруженных производственных мощностей (порядка 50-60
процентов) увеличивает издержки и понижает конкурентоспособность
продукции.
Таким образом, главным "узким местом" российской экономики
в настоящее время является отсутствие широкомасштабных
инвестиций в реальный сектор, несоответствие структуры вложений
потребностям экономики в целом. Основные задачи и мероприятия
настоящей Программы концентрируются именно на этом направлении.
Научно-технический потенциал. Уровень развития
научно-технического потенциала во многом определяет
эффективность экономической деятельности, обороноспособность,
духовную и политическую культуру населения страны, защищенность
личности и общества от воздействия неблагоприятных природных и
антропогенных факторов.
Большим преимуществом является развитость фундаментальной
науки и наличие достаточно сильных позиций по передовым
технологическим направлениям. Среди них - биотехнологии,
лазерная техника, генная инженерия, исследования и разработки в
области ядерной энергетики, авиации, освоение и исследование
космического пространства и ряд других.
Необходимо сохранить имеющийся потенциал, остановить
нарастание потерь в этой сфере. Реализация научно-технического
потенциала будет определяться формированием эффективного
механизма трансформации результатов научно-исследовательских и
опытно-конструкторских работ в наукоемкие технологии, способные
стать основой технического перевооружения широкого круга
отраслей и производств на качественно новом уровне, создать
основу для технологического перевооружения, занять прочные
позиции на мировом технологическом рынке.
Финансовый потенциал. Потенциально страна располагает
определенной базой для экономического роста, определяемой прежде
всего высоким уровнем негосударственных сбережений.
Этот потенциал может быть эффективно реализован при
совершенствовании структуры накопления и приобретаемых активов,
поддержании на оптимальном уровне их динамики, трансформации
сбережений в инвестиции, эффективные в целом для страны.
Потенциал интеграционных процессов. Развитие интеграционных
процессов формирует предпосылки для полноценной реализации
возможностей экономического роста, выстраивания новых
экономических, политических и гуманитарных отношений со странами
ближнего и дальнего зарубежья.
Ожидается, что введение единой европейской валюты в рамках
ЕЭС приведет к существенному возрастанию экономической
активности в этом регионе. Значительные резервы роста имеют
страны Восточной Европы. Высокие темпы экономического роста
сохранятся и в странах азиатско-тихоокеанского региона.
С учетом этих процессов для России создаются новые
возможности использования преимуществ своего местоположения.
Можно ожидать, что при этом улучшатся условия для устранения
существующих барьеров для российских товаров, повысится
конкурентоспособность страны на мировом рынке капиталов, будут
созданы предпосылки для интенсивного развития транспортной и
информационной инфраструктуры.
Формирование мощных экономических объединений стран создает
основу для экономического притяжения стран СНГ, расширения
взаимовыгодного сотрудничества и формирования общего
экономического пространства.
Однако в условиях активизации интеграции в мировое
хозяйство России придется столкнуться с обострением конкурентной
борьбы с иностранными производителями на внутреннем рынке, а
также на мировых рынках товаров, услуг и капиталов. Процесс
укрепления на традиционных для России рынках и проникновения на
новые потребует немалых усилий.
Это предъявляет высокие требования к динамике
социально-экономического развития страны и параметрам его
эффективности. Прогнозируемые темпы роста мировой экономики до
конца столетия составят 2,5 - 3 процента в год. Для занятия
Россией достойного места в мировой экономике необходим выход на
среднегодовые темпы экономического роста, по крайней мере вдвое
превышающие среднемировые.
2. Новый этап преобразований - структурная перестройка
и экономический рост
При всех исключительных трудностях, которые переживает
российская экономика, в ней произошли серьезные качественные
изменения. В основном завершена либерализация цен и
хозяйственных связей. Осуществлена массовая приватизация, более
70 процентов валового внутреннего продукта производится в
негосударственном секторе. В 1996 году после ряда попыток
удалось добиться ощутимого снижения инфляции. Все это позволяет
сделать вывод, что основные задачи первого этапа реформ решены,
российская экономика стала преимущественно рыночной.
Исходя из этого можно говорить о переходе к следующему
этапу преобразований российской экономики, к ее подъему, без
которого невозможно решение нарастающих социальных проблем.
Главное же - воссоздана система государственного регулирования
экономики, хотя и на новой институциональной основе. Общество
созрело для существенного повышения роли и ответственности
государства в обеспечении нормального хода
социально-экономического развития.
Ключевой фактор возобновления экономического роста -
структурная перестройка экономики. Ее специфика состоит в том,
что перестраивать необходимо экономику, сложившуюся, в основном,
в условиях планово-распределительной системы и изоляции от
мирового рынка, страдающую глубокими деформациями, низкой
конкурентоспособностью большинства изделий обрабатывающей
промышленности, высоким уровнем монополизации.
Формирование в России структуры экономики, отвечающей
критериям развитых индустриальных стран, объективно требует на
этапе структурной перестройки повышения роли государства,
проведения им активной структурной политики с применением всего
арсенала методов рыночной экономики.
Структурная перестройка - длительный процесс, который
займет не менее 10-15 лет.
Вместе с тем динамика структурных изменений, сроки начала и
темп экономического роста будут зависеть от ряда факторов, из
которых важнейшими являются следующие:
создание и поддержание макроэкономических условий,
необходимых для роста;
обеспечение высокого уровня накоплений и трансформации их в
инвестиции, повышение эффективности инвестиций, в том числе за
счет улучшения их структуры;
создание предпосылок для активизации структурной
перестройки, прежде всего за счет поддержки эффективного
сектора, выявления возможностей улучшения
финансово-экономического положения проблемных предприятий с
учетом перспектив возобновления экономического роста, расширения
платежеспособного спроса, восстановления нормальной
экономической и инвестиционной активности, снижения налогового
бремени с одновременным пресечением уклонения от
налогообложения, продажи по демпинговым ценам контрабандных,
фальсифицированных, недоброкачественных товаров и преодоления
других экономических деформаций экономики переходного периода и,
в случае отсутствия таких перспектив, процессов отбраковки
устаревших, нежизнеспособных производств;
осуществление институциональных преобразований, необходимых
для формирования эффективной рыночной экономики, снимающих
барьеры на пути роста.
2.1. Макроэкономические условия
Макроэкономические условия для возобновления экономического
роста и структурной перестройки состоят в:
снижении налогового бремени отечественных
товаропроизводителей с одновременным улучшением сбора налогов,
сокращении налоговых льгот с ориентацией их на стимулирование
инвестиций и укрепление финансовой дисциплины; упорядочении
государственных расходов. Необходимо отладить механизм
исполнения бюджета так, чтобы исключить нецелевое использование
государственных средств (в том числе государственных
внебюджетных фондов), задержку платежей и недофинансирование;
сокращении заимствований на покрытие бюджетного дефицита;
снижении процентных ставок, в том числе путем введения
жесткого контроля за уровнем задолженности и платежеспособности
заемщиков.
Сегодня это ключевая проблема с точки зрения обеспечения
роста производства и повышения инвестиционной активности. Следом
за этим можно будет реализовать мероприятия по решению проблемы
укрепления рубля как средства накопления и дедолларизации
экономики.
Трудность состоит в том, что повышать собираемость налогов
придется в условиях низкого уровня производства и сокращения
налогооблагаемой базы, за счет тех резервов, которые связаны с
пресечением уклонения от уплаты налогов, прежде всего в сфере
обращения, производстве алкогольных напитков, налогообложением
торговых операций, особенно импорта товаров, осуществляемого
физическими лицами в целях перепродажи, частичной заменой
налогообложения доходов налогообложением недвижимости и рентными
налогами и т. п. При этом сокращения доли государственных
расходов в валовом внутреннем продукте следует добиваться путем
увеличения последнего, поскольку возможности для ограничения
расходов исчерпаны. Требуется хотя и более медленный
относительно динамики валового внутреннего продукта, но рост
абсолютных размеров расходов государства на укрепление
правопорядка и обороноспособности, образовательного и
научно-технического потенциала, на инвестиции в развитие
инфраструктуры, на обеспечение более высокой социальной
защищенности граждан, особенно детей и престарелых, на развитие
здравоохранения, культуры и искусства.
Для увеличения доходов бюджета будут приняты также меры по
наращиванию производства и налогооблагаемой базы на действующих
производственных мощностях, в том числе за счет реализации
комплекса мероприятий по совершенствованию ценовой и налоговой
политики, а также ослаблению остроты кризиса неплатежей.
Увеличение доходов бюджета, а также реструктуризация и
повышение эффективности его расходов позволят сократить
бюджетный дефицит и заимствования государства на финансовых
рынках, снизить доходность государственных ценных бумаг,
приступить к последовательному сокращению размеров
государственного долга и расходов по его обслуживанию. При этом
условии, а также при стабильности национальной валюты станет
возможным снизить реальные процентные ставки до уровня,
доступного для нормально работающих предприятий.
Снижение процентных ставок и удешевление кредита -
критическая точка, с прохождением которой открываются
возможности разрешения ряда хронических проблем реформируемой
российской экономики:
создаются реальные условия для ликвидации кризиса платежей,
сокращения объемов бартера, для реального укрепления платежной и
финансовой дисциплины;
появляются условия для пополнения оборотных средств и
улучшается финансовое положение жизнеспособных предприятий.
Объективно выявляются и те производства, которые
неконкурентоспособны и тянут всю экономику вниз. При этом не
происходит усиления инфляции;
у предприятий появляется реальная возможность наращивать
накопление и осуществлять эффективные инвестиции в развитие
производства.
Для снижения процентных ставок потребуется принимать и иные
меры, направленные в том числе на обеспечение рационального
использования предприятиями предоставляемых кредитов, по
повышению доверия кредиторов к заемщикам, поскольку уровень
процентных ставок включает и риск кредиторов. Наряду с
государственным контролем уровня их платежеспособности
необходимо ввести процедуры контроля за финансами
неплатежеспособных предприятий со стороны комитетов кредиторов,
обеспечить сохранность активов заемщиков, выступающих в качестве
обеспечения кредитов, и т.д.
Снижение процентных ставок до нормального уровня будет
означать завершение финансовой стабилизации.
2.2. Накопления и инвестиции
Увеличение накоплений и полная трансформация их в
инвестиции - основное условие быстрого экономического роста. В
странах с высокими темпами роста экономики уровень накопления
достигал трети валового внутреннего продукта.
В настоящее время уровень негосударственных сбережений в
России достаточно высок в сравнении с большинством стран - 34-36
процентов валового внутреннего продукта. Но из них инвестируется
лишь около двух третей. Остальное иммобилизуется государственным
заимствованием, обращается в доллары или вывозится из страны.
Возможности повышения уровня накопления в России
сравнительно ограничены. Тем не менее эти возможности
существуют. Они связаны прежде всего с тем, что, во-первых,
производство многих видов массовых потребительских и
инвестиционных товаров, ныне импортируемых, может быть налажено
в стране с меньшими издержками, во-вторых, при расширении
потребительского и инвестиционного спроса существенно увеличится
емкость внутреннего рынка, что весьма важно в условиях высоких
транспортных барьеров, в-третьих, имеется недоиспользуемый
потенциал предприятий оборонного комплекса по производству
экспортной и гражданской продукции, в-четвертых, существует
значительный платежеспособный спрос на создание объектов
инфраструктуры индустрии отдыха и туризма.
Но первоочередная для России, лежащая на поверхности
проблема - это трансформация имеющихся сбережений в инвестиции,
и прежде всего дедолларизация экономики и укрепление доверия к
рублю, прекращение утечки капитала. Только за счет этого фактора
возможно дополнительное увеличение инвестиций на 6 процентов в
год. Другой важный фактор - формирование эффективного рынка
капиталов и механизмов, обеспечивающих мобилизацию
инвестиционных ресурсов и их наиболее эффективное размещение.
Ключевым условием роста накоплений и повышения
инвестиционной активности является снижение инвестиционных
рисков, повышение уровня доверия потенциальных инвесторов к
хозяйственным партнерам и к государству. Для этого необходимы
политическая и экономическая стабильность, укрепление права
собственности, улучшение управления предприятиями, успехи в
борьбе с преступностью.
Важную роль могут сыграть и государственные вложения,
сначала в формах, позволяющих возложить на государство часть
инвестиционных рисков, а затем за счет возрастающей доли
государственных инвестиций, направляемых на развитие
инфраструктуры и поддержку прогрессивных сдвигов в структуре
экономики. Это предполагает усиление функций государства как
"стратегического" инвестора.
В настоящее время в России в процессе становления рыночной
экономики происходит болезненный процесс смены инвестиционных
режимов: на смену большим объемам капиталовложений при низкой их
эффективности приходит новый режим, для которого будет
характерна высокая эффективность при относительно меньших
объемах инвестиций. Условием роста инвестиций в производство
является предложение высокоэффективных, хорошо обоснованных
инвестиционных проектов.
На новом этапе преобразований государство будет активно
осуществлять институциональные изменения, содействующие
повышению эффективности и конкурентоспособности отечественных
предприятий, в том числе поощряя конкуренцию на внутреннем
рынке, контролируя деятельность естественных монополий; прямо
поддерживать в определенных случаях отечественную обрабатывающую
промышленность, особенно в высокотехнологичных
конкурентоспособных производствах; содействовать адаптации
других отраслей к рыночным условиям и сохранению за важнейшими
из них устойчивого положения на внутреннем рынке. Тем самым
будут решаться задачи обеспечения занятости и доходов населения,
расширения налоговой базы и сбалансированности бюджета,
улучшения платежного баланса, укрепления национальной валюты.
В соответствии с основными целями Программы будет
развиваться и процесс нормотворчества, направленный, в первую
очередь, на системное правовое обеспечение развития российской
экономики и интеграцию ее в мировое хозяйство. Основное внимание
Правительство Российской Федерации направит на законодательное
обеспечение гарантий права собственности и инициативной
деятельности предпринимателей, конкретизацию основ федерализма,
создание целостной правовой базы организации и деятельности
судебной системы, совершенствование и укрепление системы
исполнения судебных решений. Предстоит большая работа в области
создания правовых механизмов реформирования имущественных,
земельных, жилищных и трудовых отношений.
Предпосылкой экономического подъема является также
последовательное освобождение производственного сектора от
бремени содержания социальной сферы и "перекрестного
субсидирования", когда за счет повышенных цен и тарифов для
производства поддерживается их льготный уровень для населения и
некоторых иных категорий потребителей.
Осуществление намеченных первоочередных мероприятий должно
привести к перелому в негативных тенденциях, который необходим
для решения стратегических задач Программы, и прежде всего
главной социальной задачи - обеспечения роста доходов и
потребления населения. Реальный социальный эффект реформ может
быть достигнут только в том случае, если людям будет
предоставляться работа и своевременно выплачиваться заработная
плата. Особо нуждающимся, малообеспеченным гражданам будут
предоставляться пособия в соответствии с формируемой системой
государственных минимальных социальных стандартов.
3. Цели, задачи и этапы реализации Программы "Структурная
перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах"
Структурная перестройка экономики, составляющая основное
содержание нового этапа преобразований, охватывает
продолжительный период, выходящий за срок действия настоящей
Программы.
Соответственно цели и задачи настоящей Программы
определяются исходя из необходимости решения долгосрочных
проблем социально-экономического развития страны с постановкой
задач, реально выполнимых в 1997-2000 годах.
Цели настоящей Программы:
1. Достижение к концу столетия устойчивого экономического
роста не ниже 5 процентов в год. Обеспечение высоких темпов
роста инвестиций, необходимых для динамичного развития экономики
и структурных преобразований.
2. Осуществление институциональных преобразований,
необходимых для эффективного функционирования рыночной
экономики, обеспечивающих гарантии прав собственности,
справедливую конкуренцию, регулирование естественных монополий,
укрепление законности и правопорядка.
3. Обеспечение прогрессивных структурных сдвигов в
производстве и экспорте. Повышение на этой основе эффективности
и конкурентоспособности предприятий. Сокращение доли
неэффективных производств.
4. Рост реальных доходов и потребления населения,
существенное продвижение в борьбе с бедностью.
Для достижения указанных целей необходимо решить следующие
задачи:
1. Обеспечить макроэкономические условия для структурной
перестройки и экономического роста: темпы инфляции не выше 6-8
процентов в год, дефицит федерального бюджета в конце периода -
1,5-2 процента валового внутреннего продукта.
2. Провести реформу предприятий с целью существенного
повышения эффективности управления ими в рыночных условиях,
включающего в себя в том числе установление контроля за
деятельностью руководителей со стороны собственников, исключение
возможностей присвоения отдельными руководителями, работниками и
акционерами акционерных обществ его имущества или нанесения ему
ущерба иными способами, установление порядка оплаты
руководителей в зависимости от размеров налогооблагаемой
прибыли, прироста капитала предприятия и выплачиваемых по
голосующим акциям дивидендов.
3. Стабилизировать ситуацию в научно-технической сфере,
привести объемы и механизмы государственной поддержки
научно-технической сферы в соответствие с потребностями ее
реструктуризации и требованиями ее дальнейшего развития с целью
достижения технологического лидерства по ряду приоритетных
направлений.
4. Провести реформу социальной сферы с целью значительного
повышения ее эффективности, включая прекращение субсидирования
через цены на товары и услуги и замещение его адресными
пособиями нуждающимся в увязке с прожиточным минимумом.
Обеспечить соблюдение трудового законодательства и усилить
ответственность за его нарушение.
5. Обеспечить реализацию системы государственных
минимальных социальных стандартов в сфере потребления,
образования, здравоохранения и культуры.
6. Осуществить налоговую реформу, предусмотрев упрощение
налоговой системы, повышение сбора налогов при снижении
налогового бремени для предприятий. Обеспечить стабилизацию
поступлений налогов и сборов в бюджет расширенного
правительства, включая пенсионный фонд и внебюджетные социальные
фонды, на уровне 32-34 процентов валового внутреннего продукта,
в том числе в консолидированный бюджет - на уровне 25-26
процентов валового внутреннего продукта. Ввести в действие
Налоговый кодекс, отвечающий этим требованиям.
7. Воздействовать на формирование оптимальной структуры и
уровня доходов на основе совершенствования системы
налогообложения доходов.
8. Обеспечить уровень накопления в экономике до 27-28
процентов валового внутреннего продукта и создать условия для
трансформации сбережений в инвестиции. Повысить долю инвестиций
в основной капитал до 22-24 процентов валового внутреннего
продукта. Стимулировать инвестиции в высокотехнологичные,
наукоемкие отрасли экономики. Создать благоприятный климат для
иностранных инвестиций, довести их приток к концу периода до 10
млрд. долларов США в год.
9. Добиться прекращения долларизации экономики, обеспечить
укрепление национальной валюты и привлекательность рублевых
сбережений. Остановить утечку капитала.
10. Сократить государственные заимствования и обеспечить
увеличение их срочности. Снизить доходность государственных
ценных бумаг к концу периода до 2-3 процентных пунктов сверх
уровня инфляции в расчете на год. Доиться снижения среднего
уровня процентных ставок до уровня, обеспечивающего движение
капитала в реальный сектор.
11. Обеспечить формирование конкурентоспособного
финансового сектора, включающего рынок долгосрочных
государственных ценных бумаг (в том числе индексируемых
инвестиционных облигаций), систему государственных институтов
страхования и гарантирования инвестиций, банки развития с
государственным участием, специализирующиеся на инвестировании
реального сектора, рынке корпоративных ценных бумаг,
коммерческие банки, финансовые, инвестиционные компании и паевые
инвестиционные фонды.
12. Решить проблему неплатежей на неинфляционной основе и
за счет этого добиться существенного снижения использования
бартера и денежных суррогатов в хозяйственном обороте. Ввести
ограничения для неплатежеспособных предприятий на использование
форм расчетов и методов учета реализации продукции, приводящих к
уменьшению поступлений средств на расчетные счета, а также на
предоставление коммерческого кредита поставщикам и покупателям,
ссуд физическим лицам и иное использование средств предприятий
на цели потребления. В частности, ввести нормирование заработной
платы и фонда потребления, отнеся выполнение обязательств
предприятия по выплате сверхнормативной заработной платы и фонда
потребления в очередь после выполнения обязательств перед
бюджетами и государственными внебюджетными фондами.
13. Обеспечить защиту интересов отечественных
производителей и повышение их конкурентоспособности.
14. Сформировать условия для взаимовыгодной интеграции
России в мировую экономику, рационализации ее роли в системе
международного разделения труда. Обеспечить достижение
устойчивости платежного баланса страны на основе финансирования
отрицательного сальдо по текущим операциям притоком капиталов в
экономику, преимущественно в виде прямых инвестиций, и
ослабления бремени обслуживания внешнего долга в период
возобновления экономического роста.
15. Осуществить военную реформу. Изменить структуру
расходов бюджета на национальную оборону в пользу затрат,
связанных с проведением НИОКР и оснащением Вооруженных Сил
современными видами вооружения и военной техники.
16. Продолжить укрепление экономических и финансовых
позиций субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления для обеспечения самостоятельности в решении
социально-экономических вопросов, относящихся к их ведению. Для
комплексного решения этой задачи провести реформирование
взаимоотношений бюджетов всех уровней. Обеспечить достижение
подлинного бюджетного федерализма.
Реализация настоящей Программы осуществляется в три этапа:
1997 год, 1998 год, 1999-2000 годы.
1997 год
Основное содержание политики 1997 года - ремонетизация
экономики (перевод основной части расчетов в денежную форму),
подготовка и начало широкомасштабных структурных реформ (реформа
предприятий, коммунальная реформа, военная реформа), создание
условий для оживления инвестиционного процесса.
Основные задачи в макроэкономической сфере - сокращение
процентных ставок до 20-25 процентов в номинальном исчислении,
вытеснение из денежного оборота иностранной валюты и не имеющих
реального обеспечения квазиденежных инструментов, увеличение
оборотных средств предприятий. На этой основе - обеспечение
оживления производства.
Существенное повышение сбора налогов, делая основной упор
на косвенное налогообложение (таможенные пошлины, алкоголь,
автомобили) и налогообложение доходов, оборотов и имущества,
локализованных ныне в теневом секторе. Введение методов учета и
ценообразования, исключающих занижение налогоплательщиками
доходов от реализации продукции. Сокращение чрезмерного
налогового бремени путем снижения ставок ряда специфических
налогов. Подготовка налоговой реформы, принятие первой части
Налогового кодекса, подготовка и представление Налогового
кодекса полностью. Предоставление любых налоговых льгот и иных
мер государственной поддержки лишь при условии строгого
соблюдения налогоплательщиками и предприятиями требований
законодательства, налоговой, бюджетной, платежной и договорной
дисциплины, экономических нормативов, особенно - обеспечивающих
защиту прав акционеров, кредиторов, вкладчиков, деловых
партнеров и потребителей.
Жесткое ограничение масштабов внутренних заимствований, их
максимально возможное замещение внешними заимствованиями.
Жесткая регламентация отношений по исполнению бюджета.
Принятие Бюджетного кодекса. Подготовка мероприятий по
реструктуризации расходов консолидированного бюджета.
Начало реализации бюджета развития с закрепленными
источниками доходов и особым порядком управления, концентрация
ресурсов на осуществлении высокоэффективных проектов. Начало
массового притока прямых иностранных инвестиций. Начало
осуществления крупных инвестиционных проектов с участием
иностранных инвесторов.
Начало реформы предприятий и реструктуризации долгов.
Осуществление с участием государства ряда проектов по
реструктуризации проблемных предприятий. Принятие нормативных
актов, регулирующих инвестиционные процессы и управление
государственными пакетами акций. Значительный рост иностранных
портфельных инвестиций и курсовой стоимости акций российских
предприятий. Денежная приватизация ряда крупных предприятий.
Начало структурной перестройки в отраслях естественных
монополий, введение новых механизмов ценообразования, снижение
масштабов перекрестного субсидирования, исключающих
использование трансфертных цен и дискриминацию потребителей и
поставщиков.
В социальной сфере - нормализация выплаты заработной платы,
стабилизация доходной базы Пенсионного фонда Российской
Федерации, инвентаризация социальных льгот и привилегий.
Принятие поправок к законодательству, обеспечивающих целевой
характер социальных трансфертов.
Согласование с регионами концепции коммунальной реформы,
утверждение схемы снижения дотаций жилищно-коммунальному
хозяйству. Подготовка органов местного самоуправления к
проведению реформы.
Решение о характере пенсионной реформы - накопительная или
солидарная.
1998 год
Основное содержание политики 1998 года - обеспечение
существенного роста инвестиций в основные фонды и масштабная
реструктуризация бюджетных расходов.
Налоговая реформа. Принятие Налогового кодекса. Введение
упрощенной системы налогообложения малого предпринимательства.
Принятие бюджета с четко выделенным бюджетом развития и с
существенно уменьшенным дефицитом. Введение системы страхования
банковских депозитов как условия роста вкладов в банки.
Создание финансовых и институциональных предпосылок для
осуществления технологического прорыва в производствах,
обладающих потенциальной конкурентоспособностью на мировом и
внутреннем рынке товаров.
Полномасштабная реализация реформы предприятий.
Существенное увеличение частных инвестиций. Продажа государством
остаточных государственных пакетов акций.
Полномасштабное проведение коммунальной реформы.
Обеспечение в большинстве регионов полной оплаты населением
текущих затрат по содержанию жилья. Существенное сокращение
дотаций жилищно-коммунальному хозяйству.
Ликвидация перекрестного субсидирования в отраслях
естественных монополий, перевод субсидий в бюджет.
Введение новой системы социальных трансфертов, увязанной с
реальными доходами реципиентов. Принятие пакета законодательных
актов, нормализующих систему социальных льгот и обеспечивающих
адекватные источники их финансирования.
Начало реформ по перестройке здравоохранения и образования.
Принятие нормативных актов, запускающих пенсионную реформу.
1999-2000 годы
Основное содержание заключительного этапа реализации
настоящей Программы - переход к устойчивому экономическому росту.
В этот период дадут результаты мероприятия по
реструктуризации расходной части бюджета: произойдет
относительное снижение военных расходов, государственное
накопление приблизится к положительным значениям. Станет
возможным также существенное увеличение расходов на образование
и здравоохранение (в рамках проводимой реформы финансирования
этих сфер). Начало пенсионной реформы.
Практически завершится реформа предприятий, произойдет
существенное обновление управленческого корпуса, сформируется
устойчивая структура собственности. Завершение в основном
процесса приватизации.
Начало преодоления отставания технического уровня отраслей,
ориентированных на внутренний рынок.
Активная модернизация отечественной обрабатывающей
промышленности. Рост доли продукции высокой степени обработки в
экспорте.
Логика реализации Программы отражена в следующей схеме:
Схема реализации программы Правительства Российской Федерации
"Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах"
---------------¬ --------------¬ -------------------¬
¦Рост доходов и¦<----------+Экономический¦<----------+ Прогрессивные ¦
¦ потребления ¦ ¦ рост ¦<---¬ ¦структурные сдвиги¦
L--------------- LT---T--------- L-----¬L-T------T------T-T-
---------------^ ^ ---------¬ ¦ ^ ^ ^ ^
¦ ---------+---¬ --+ Бюджет +-+---------+-----¬¦ ¦
¦ ¦Накопления и¦ ¦ ¦развития¦ ¦ ¦Привлечени妦 ¦
¦ ¦ инвестиции ¦<-+ L--------- ¦ ¦иностранных¦¦ ¦
---------+-----¬ L--------T-T-- L------------+---+инвестиций ¦¦ ¦
--->¦Макроэкономи- ¦<-------¬ ^ ^--¬ ¦ L---T---T-TT-¦ L¬
¦-->¦ческие условия¦ ¦ L-¬ ¦ ------------+----¬ ^ ^ ^^ ¦ ¦
¦¦ L--------T------ ------+----¬¦ ¦ ¦Институциональ- ¦ ¦ ¦ ¦¦ ¦ ¦
¦¦ ^ ¦Реструкту-¦¦ ¦ ¦ные преобразо- ¦ ¦ ¦ ¦L-+-¬¦
¦¦ ---------+-----¬<-+рирование ++--+¬ ¦ вания ¦ ¦ ¦ L--+¬¦¦
¦¦ ¦ Ликвидация+-¬¦долгов ¦¦ ¦¦ L----------------- ¦ ¦ ¦¦¦¦
¦¦ ¦ неплатежей¦ ¦L-----------¦ ¦¦ -----------------¬ ¦ ¦ ¦¦¦¦
¦¦ L--------T------ ¦ ----------+¬ ¦L>¦Реформа пред- +--- ¦ ¦¦¦¦
¦¦ ^ ¦ ¦Остановка ¦ ¦--+ приятий +------+-----¦¦¦
¦¦ ---------+-----¬ L->¦утечки ка-¦ ¦¦ L----------------- ---+----¬¦¦¦
¦¦ ¦Cнижение про- ¦ ¦питала; ¦ ¦+----------------------+Реформদ¦¦
¦¦ ¦центных ставок¦ ¦дедоллари-¦ ¦¦ -----------------¬<->¦ ЖКХ ¦¦¦¦
¦¦ L--------T------ ¦зация ¦ ¦¦ ¦ Реформа ¦ L--------¦¦¦
¦¦ ^ L-----T----- ¦+-+ социальной ¦ ¦¦¦
¦¦ ---------+-----¬ ------+----¬ ¦¦ ¦ сферы ¦ ¦¦¦
¦¦ ¦Снижение ста- ¦ ¦Укрепление¦ L+ L----------------- ¦¦¦
¦¦ ¦вок по ГКО ¦ ¦националь-¦ ¦ -----------------¬ ¦¦¦
¦¦ L--------T------ ¦ной валюты¦ +-+ Военная ¦ ¦¦¦
¦¦ ^ L----------- ¦ ¦ реформа ¦ ¦¦¦
¦¦ ¦ ¦ L----------------- ¦¦¦
¦¦ ---------+-----¬ ¦ -----------------¬ ¦¦¦
¦¦ ¦ Улучшение ¦ +-+ Налоговая +-------------¦¦
¦¦ ¦собираемости ¦<-----------------+-+ реформа ¦ -------------¦
¦¦ ¦ налогов ¦ ¦ L----------------- ¦ ------
¦¦ L--------T------ ¦ -----------------¬ ¦ ¦
¦¦ ^ L-+Регулирование ¦ ¦ ¦
¦¦ ¦ ¦ест. монополий ¦ ¦ ¦
¦¦ ¦ L----------------- ¦ ¦
¦¦ ¦ -----------------¬ ¦ ¦
¦¦ ---------+-----¬ ¦Улучшение работы¦ ¦ ¦
¦L--+Борьба с прес-¦<-------------------+судов, судебная ¦ ¦ ¦
¦ ¦ тупностью ¦ ¦ реформа ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ L----------------- ¦ ¦
¦ ¦ +-----------------------------------------------+----¬
¦ L--------------- ¦Банкротства¦
L-----------------------------------------------------------+ ¦
L------------
4. Макроэкономическая политика
4.1. Основные задачи макроэкономической политики
Несмотря на ряд позитивных сдвигов, произошедших за
последние годы, российская экономика столкнулась с качественно
новыми проблемами, от способа решения которых зависят
перспективы развития страны в средне- и долгосрочной
перспективе. После подавления инфляции главной целью
макроэкономической политики Правительства становится преодоление
сохраняющихся негативных тенденций в реальном секторе, переход к
стадии экономического роста и его поддержание в дальнейшем на
устойчивом уровне.
Эта цель должна быть достигнута на основе формирования
условий, обеспечивающих паритет социальных интересов в обществе,
ускорение структурных преобразований в реальном секторе и
повышение эффективности его функционирования. При этом
Правительство Российской Федерации намерено последовательно
продолжать линию на ограничение инфляции сверх уровня,
препятствующего повышению инвестиционной активности и росту
производства товаров и услуг.
Для решения поставленных задач действия Правительства
Российской Федерации будут направлены как на создание
благоприятной макроэкономической среды, так и на создание
правовых основ, способствующих развитию частного бизнеса.
Правительство Российской Федерации будет последовательно
продолжать курс на либерализацию хозяйственной жизни, развивать
отношения добросовестной конкуренции между производителями. Лишь
в условиях роста производства товаров и услуг может
обеспечиваться высокая занятость населения и повышение уровня
жизни.
Однако в краткосрочной перспективе решение этих задач будет
осложняться имеющимися диспропорциями в денежно-кредитной и
финансовой сферах, низким уровнем внутреннего спроса,
предъявляемого как со стороны государства, так и со стороны
домашних хозяйств и частного сектора. В ближайшее время
необходимо существенно замедлить рост государственного
внутреннего долга, а в перспективе привести в соответствие темпы
экономического роста и роста государственного долга, обеспечив
опережающий реальный прирост валового внутреннего продукта по
сравнению с уровнем реальной процентной ставки по
государственным ценным бумагам. Необходимо также в кратчайшие
сроки создать условия, препятствующие росту задолженности между
предприятиями.
В числе основных макроэкономических проблем, которые
предстоит решить Правительству Российской Федерации, следует
выделить следующие:
своевременное обслуживание и погашение внешнего и
внутреннего долга;
ремонетизация экономики и избавление от денежных
суррогатов, не имеющих реального обеспечения, снижение дефицита
бюджета (в том числе и ограничение растущего дефицита
региональных и местных бюджетов), реструктуризация его доходной
и расходной частей: в России сохраняется относительно высокий
уровень государственных субсидий, эффективность же использования
государственных средств чрезвычайно низка. На повестке дня
по-прежнему стоит вопрос о реальном совершенствовании налоговой
системы.
Дальнейшее снижение дефицита государственного бюджета -
важнейшая задача Правительства Российской Федерации. Эта
проблема будет решаться на базе немедленного ускорения
структурных и институциональных реформ, прежде всего реформы
жилищно-коммунального хозяйства, повышения финансовой и
платежной дисциплины, а следовательно, и сбора налогов.
Реструктуризация бюджетной сферы позволит пойти на сокращение
отдельных статей расходной части бюджета.
Перед государством стоит также задача определения
рациональной политики заимствования на внутреннем и внешнем
рынках. Без снижения реальной процентной ставки по ценным
бумагам Правительства до уровня, сопоставимого с рентабельностью
капиталовложений в реальный сектор экономики, вряд ли можно
рассчитывать на рост инвестиций в производство. Создание
благоприятного инвестиционного климата должно будет
стимулировать повышение инвестиционной активности как за счет
консолидации внутренних источников, так и за счет притока
иностранного капитала.
Не менее важная задача, которая должна быть решена в
среднесрочной перспективе, - обеспечение реального выполнения
принимаемых законов о бюджете. Закон должен предусматривать
также механизм корректировки бюджета в зависимости от изменения
основных макроэкономических и структурных параметров. Только
реально выполнимый бюджет способен служить эффективным
макроэкономическим инструментом обеспечения финансовой
стабильности, снижения процентных ставок, доверия экономических
агентов к политике Правительства и переориентации капиталов в
инвестиционный сектор.
Правильность макроэкономической политики и тактики ее
реализации будет определяться оживлением инвестиционной
деятельности. На практике это будет означать, что на макроуровне
удалось обеспечить сбалансированность интересов государства и
населения, реального и финансового секторов экономики, т. е.
создать условия для эффективного продвижения реформ на
микроуровне.
Уровень безработицы - один из основных социальных
индикаторов, отражающих уровень эффективности экономической
политики и динамику структурных преобразований, - должен
приближаться к значениям, обеспечивающим высокий уровень
конкуренции на рынке труда, стимулирующим повышение
квалификационного уровня и качество работы персонала, переток
трудовых ресурсов в сферы их наиболее эффективного
использования, но не вызывающим социальной напряженности в
обществе.
4.2. Основные методы и механизм реализации
макроэкономической политики
Обеспечение предсказуемости динамики цен, являющейся
непременным условием устойчивого и сбалансированного роста
экономики, дальнейшее снижение инфляции остаются важнейшими
приоритетами макроэкономической политики Правительства
Российской Федерации. В целях обеспечения условий для
конкурентоспособности российской перерабатывающей промышленности
и создания на этой основе предпосылок для экономического подъема
в стране ценовая политика должна быть направлена на сдерживание
роста цен на первичные энергоносители и другие сырьевые ресурсы
за счет повышения эффективности производства и совершенствования
налоговой системы при одновременном стимулировании внедрения
энергосберегающих технологий в перерабатывающих отраслях. Этот
процесс должен проходить на фоне вытеснения из обращения
денежных суррогатов и иностранной валюты. В этих условиях
ограничение темпов роста цен будет достигаться:
проведением структурных и институциональных преобразований,
включая реформу предприятий и формирование жизнеспособного
сектора экономики;
последовательным сокращением дефицита государственного
бюджета, включая дефициты региональных и местных бюджетов;
активным воздействием на формирование оптимальной структуры
финансовых потоков, в том числе на основе реализации мер
государственного контроля за денежным обращением, сведения к
минимуму неденежных и налично-денежных форм расчетов;
усилением ценового контроля за деятельностью естественных
монополий (уровень цен на товары и услуги естественных монополий
не должен превышать уровень цен мирового рынка);
снижением рыночной процентной ставки и расширением доступа
предприятий к финансовым ресурсам для пополнения оборотных
средств и осуществления инвестиционной деятельности.
Для достижения поставленных целей Правительство Российской
Федерации будет последовательно проводить политику, направленную
на сокращение бюджетного дефицита. Сокращение бюджетного
дефицита может быть обеспечено прежде всего в результате
проведения широкомасштабных структурных реформ, направленных на
снижение нагрузки на бюджеты всех уровней и ликвидацию
нежизнеспособных предприятий, а также институциональных
преобразований.
Основным направлением сокращения бюджетного дефицита
Правительство Российской Федерации считает улучшение сбора
налогов. Это будет достигаться в результате двух взаимосвязанных
действий - борьбы с уклонением от уплаты налогов и
реформирования налоговой системы, направленного на общее
снижение налоговой нагрузки на производителей.
Снижение дефицита бюджета будет достигаться также за счет:
некоторого увеличения, отдельных неналоговых доходов
бюджета, прежде всего за счет доходов от использования
государственной собственности (дивиденды, арендная плата и т.
д.);
рационализации государственных расходов: финансирование
расходов для выполнения задач, исходя из определенных
Конституцией полномочий для каждого из уровней государственного
управления, существенное сокращение числа федеральных целевых
программ при повышении требований к их отбору и обеспечению
финансированием; выделение бюджета развития, финансирование
инвестиций в человеческий капитал, отмена дотаций и снятие
перекрестного субсидирования в жилищно-коммунальном хозяйстве,
на транспорте и т. д.
Непременным условием стабильного роста экономики является
доступность кредитных ресурсов для субъектов рынка. Одним из
приоритетов макроэкономической политики Правительства Российской
Федерации является снижение ставки процента по заемным
средствам, которое будет достигаться вследствие:
сокращения бюджетного дефицита и повышения доверия к
бюджетной политике, оказывающих стабилизирующее воздействие на
финансовые рынки;
привлечения на финансовые рынки той части сбережений
населения, которая в настоящее время исключена из хозяйственного
оборота (ожидаемый эффект дедолларизации);
снижения кредитных рисков посредством предоставления
государственных гарантий при финансировании инвестиций в
реальном секторе экономики;
совершенствования системы рефинансирования коммерческих
банков.
Политика устойчивого экономического роста подразумевает
ремонетизацию экономики, что в приоритетном порядке требует
сокращения масштабов неплатежей, рост которых служит одним из
факторов сжатия внутреннего спроса. Вместе с тем Правительство
Российской Федерации декларирует отказ от эмиссионного способа
решения этой проблемы, так как он не устраняет причину самого
явления. Решение может быть найдено только в результате
проведения структурных реформ, включая реформу предприятий,
обеспечивающую существенное повышение эффективности их
производственно-финансовой деятельности, технологическую
модернизацию производства, повышение степени загрузки
производственных мощностей и прекращение государственной
поддержки нежизнеспособных субъектов хозяйственной деятельности,
ведущих дело неэффективно, расточительно, не принимающих усилий
по сбережению ресурсов. Одновременно с этим Правительство
Российской Федерации намерено полностью выполнять бюджетные
обязательства, что возможно, однако, только при реальном бюджете.
Для снижения остроты проблемы неплатежей Правительство
Российской Федерации будет последовательно проводить курс на
активизацию процедуры банкротств и реорганизацию убыточных
предприятий. Снижению масштабов неплатежей будет способствовать
снижение стоимости заемных средств и расширение возможностей для
предприятий в пополнении оборотного капитала.
Вхождение в стадию экономического подъема подразумевает не
только поддержание высокого внутреннего потребительского спроса,
но и рост инвестиций. Для повышения инвестиционной активности
действия Правительства Российской Федерации будут направлены в
первую очередь на обеспечение защиты права собственности и
интересов владельцев капиталов.
Основные задачи экономической политики в этой сфере:
совершенствование амортизационной и налоговой политики;
увеличение объемов государственных инвестиций и повышение
эффективности их использования, что является особо важным на
начальном этапе вывода экономики из кризиса.
Кроме того, дальнейшее становление России как
демократического государства, развитие правовых основ рыночной
экономики и совершенствование практики их применения в
совокупности с общим улучшением макроэкономических условий будет
обусловливать приток иностранных инвестиций в страну.
Повышение уровня жизни населения Российской Федерации,
ограничение уровня безработицы пределом, обеспечивающим высокую
конкуренцию на рынке труда, может достигаться только в условиях
экономического роста, повышения активности каждого члена
общества. Государство, наряду с созданием благоприятных условий
для экономического развития, будет также осуществлять социальные
программы, направленные на поддержание социальной стабильности в
обществе.
4.3. Налогово-бюджетная политика
Необходимо предпринять очередные серьезные шаги по
совершенствованию налогово-бюджетной политики, устранению
накопившихся противоречий в этой сфере.
Они определяются прежде всего несоразмерными с уровнем
инфляции и характером избранной в 1995 году кредитно-денежной и
финансовой политики масштабами субсидирования в российской
экономике. Уровень субсидирования составляет почти 1/10
внутреннего валового продукта. Субсидии населению по линии
жилищно-коммунального хозяйства достигают 4,5 процента
внутреннего валового продукта, скрытые субсидии, предоставляемые
коммерческим предприятиям и местным бюджетам через неплатежи по
поставкам газа и электроэнергии, составляют около 3 процентов
внутреннего валового продукта, субсидии сельскому хозяйству и
угольной отрасли - 1-1,5 процента внутреннего валового продукта.
Не доведенная до конца реформа бюджетной сферы, чрезмерные
субсидии заставляют государство использовать высокое,
неравномерно распределенное по субъектам экономики налоговое
бремя и чрезмерные заимствования, подавляют экономический рост.
Одной из важных задач является обеспечение целевого
использования бюджетных средств. Предстоит наладить строгий
контроль за бюджетными средствами на всех стадиях бюджетного
процесса и ввести ответственность бюджетополучателей за целевое
расходование бюджетных ассигнований. Этому будет содействовать
переход исполнения федерального бюджета на казначейскую систему
и четкое определение порядка формирования и исполнения бюджета
развития. Принятие Бюджетного кодекса позволит усилить контроль
за бюджетными средствами со стороны законодательной и
исполнительной властей на всех стадиях бюджетного процесса.
Необходимо также создать стимулы для укрепления финансового
положения реального сектора экономики, в частности
распространить налоговое бремя на те сектора экономики, в
которые "утекает" ликвидность реального сектора, доля которых во
внутреннем валовом продукте быстро растет, а вклад в доходы
бюджета незначителен. Равномерное обложение налогами всех
секторов экономики будет препятствовать искажению финансовых
потоков и оттоку финансовых ресурсов от производства. Без таких
радикальных шагов нельзя рассчитывать на существенное повышение
налоговых поступлений.
Основным направлением налоговой политики будет обеспечение
приемлемых как для государства, так и для участников рынка
условий налогообложения деятельности, обеспечивающих достижение
целей бюджетной политики.
Каково бы ни было стремление улучшить сбор налогов, любые
попытки будут иметь ограниченную эффективность в рамках
существующей налоговой системы. Единственный способ наладить
стабильное поступление налоговых сборов - это провести реформу
налоговой системы, главными целями которой являются выравнивание
налогового бремени, обеспечение принципов справедливого
налогообложения, опора на налоги, обеспечивающие стабильное
поступление доходов в федеральный бюджет при неуменьшении доли
средств, аккумулируемых в федеральном бюджете в результате
рационализации налоговой системы. Это может быть достигнуто на
основе справедливости, ясности, стабильности и предсказуемости
условий налогообложения.
Принципиальные положения, которые должны быть реализованы в
рамках рассматриваемого периода, сводятся к следующему.
Выравнивание условий налогообложения за счет резкого
сокращения числа налоговых льгот и перераспределения налогового
бремени на сектора, поглощающие ликвидность реального сектора,
при сокращении налоговой нагрузки на производителей. Действующее
налоговое законодательство предусматривает большое количество
льгот практически по каждому из существующих налогов. Кроме
того, все еще сохраняется множество индивидуальных льгот. Такая
ситуация, являющаяся беспрецедентной в мировой практике,
превращает контроль за соблюдением налогового законодательства в
чрезвычайно трудную задачу, оставляя множество лазеек для
полулегального ухода от налогов. Каждая налоговая льгота
является мощным стимулом для развития того вида деятельности, на
который она распространяется: при наличии льгот экономическая
активность перетекает именно к льготным видам деятельности. В
результате даже в случае роста внутреннего валового продукта в
целом налоговые поступления будут снижаться, так как рост будет
достигнут в основном за счет не облагаемой налогами
деятельности. При этом доля внутреннего валового продукта,
облагаемая налогами, будет падать, что приведет к еще более
неравномерному распределению налоговой нагрузки. Не отрицая
обоснованность существования некоторых льгот, прежде всего в
отношении инвестиций, в качестве средства экономического
стимулирования, необходимо серьезное сокращение льгот и
исключений из общего режима налогообложения, что сделает
налоговое законодательство более справедливым и улучшит
собираемость налогов. Объединение налогов, сокращение их
количества позволит уменьшить общий уровень налоговых изъятий у
налогоплательщиков, при этом отмена многочисленных налоговых
льгот и улучшение сбора налогов не приведут к сокращению доли
доходов бюджета во внутреннем валовом продукте.
Установление исчерпывающего перечня налогов и сборов,
применение которых допустимо на территории Российской Федерации.
Эта мера необходима для обеспечения предсказуемости налогового
законодательства. Введение подобного перечня федеральным законом
исключит возможность увеличения налогового бремени в отдельных
субъектах Федерации, сделает невозможным установление новых
неэффективных налогов.
Другой мерой, логически вытекающей из первой и направленной
на достижение стабильности налоговой системы, должно стать
установление предельных ставок для региональных и местных
налогов. Это, с одной стороны, оградит экономических агентов от
необоснованного повышения налоговой нагрузки. С другой стороны,
местные власти смогут использовать возможности изменения ставок
для проведения необходимой для них налоговой политики.
Отмена практики изменения региональными властями
налогооблагаемой базы федеральных налогов. В частности,
необходимо прекратить практику отнесения местных налогов на
себестоимость, что приводит к сокращению налогооблагаемой
прибыли. Подобная практика противоречит принципам бюджетного
федерализма.
Сокращение числа налогов и упрощение правил определения
размеров налоговых платежей. Объединение налогов и других
обязательных платежей, имеющих одинаковую налоговую базу. Такая
мера сделает налоговое законодательство более ясным как для
налогоплательщиков, так и для контролирующих органов. При этом
отпадет необходимость в существовании множества инструкций,
которые иногда противоречат друг другу. Отмене подлежат прежде
всего те налоги, суммарные поступления которых в бюджет
незначительны, а в качестве объекта налогообложения выступает
выручка от реализации товаров (работ, услуг). Кодификация
правил, регламентирующих взаимоотношения налогоплательщика и
фискальных органов, на основе устранения противоречий налогового
и гражданского законодательства, обеспечения защиты гражданских
прав налогоплательщиков.
В проекте Бюджетного кодекса следует четко определить, что
изменение налогового законодательства возможно не чаще одного
раза в год одновременно с принятием федерального бюджета. Этой
норме Правительство Российской Федерации намерено следовать
начиная с 1997 года.
Подобная мера направлена на обеспечение стабильности и
предсказуемости условий налогообложения. Частые изменения в
налоговом законодательстве делают невозможным грамотное
планирование экономической деятельности, создавая немалые
трудности предприятиям. Особенно болезненными такие действия
становятся для малых и средних предприятий, зачастую ставя их на
грань банкротства. Постоянные изменения налоговых законов не
только сдерживают рост малого и среднего бизнеса, но и
препятствуют нормальному развитию крупных предприятий.
Применение единых правил установления акцизов на
отечественные и импортные товары. Эта мера направлена на
усиление конкуренции на внутреннем рынке, что должно привести к
улучшению качества предлагаемых товаров. При этом государство
оставляет за собой право на использование протекционистских мер,
однако осуществляться они должны путем изменения ввозных пошлин.
Совершенствование налогового администрирования, системы
контроля за исполнением налоговой дисциплины, упорядочение
системы ответственности за налоговые правонарушения.
В отношении формирования системы налоговых стимулов
предполагается осуществление следующих мероприятий:
установление налоговых льгот до трех лет на ввод в
разработку новых нефтяных и газовых месторождений, а также на
применение новых технологических процессов разработки
трудноизвлекаемых запасов;
введение дифференциации акцизов на продукцию добывающих
отраслей в зависимости от горно-геологических условий
производства, поэтапное замещение акцизов соответствующими
рентными платежами. Рентные платежи позволят учесть
горно-геологические условия месторождения, установить
зависимость налога от прибыльности, что будет способствовать
прогрессивности налогообложения. В результате налоговые
обязательства будут перераспределены между отдельными
предприятиями;
введение рыночного механизма налогообложения недвижимости,
обеспечивающего зависимость размеров платежей от доходности ее
использования. В настоящее время не разработана единая система
оценки стоимости недвижимости для налогообложения, а ее
балансовая стоимость не всегда связана с рыночной. В результате
налог на недвижимость не выполняет своей основной задачи,
состоящей в изъятии части доходов у владельцев наиболее
дорогостоящей недвижимости. Для обеспечения быстрого и простого
расчета налогооблагаемой базы необходима разработка для каждой
административно-территориальной единицы регрессионного
уравнения, учитывающего основные показатели, влияющие на
рыночную стоимость недвижимости в данной местности. В частности,
для оценки стоимости квартиры будут использоваться такие
показатели, как общая площадь, географическое расположение,
этажность и т. п.;
определение экономически обоснованного состава затрат,
относимых на себестоимость продукции (работ, услуг). Прежде
всего это касается таких затрат, как расходы на рекламу,
представительские расходы. При этом необходимо поэтапное
снижение ставки налога на прибыль с компенсацией потерь
бюджетных поступлений как за счет отмены льгот, так и за счет
повышения эффективной ставки подоходного налога;
расширение сферы применения агрегированного налогообложения
субъектов малого предпринимательства.
Для улучшения сбора налогов предполагается осуществить
следующие меры:
введение счетов-фактур и поэтапный переход к начислению и
уплате налогов по отгрузке. Подобная мера значительно упростит
аудиторский контроль за правильностью ведения налоговой
отчетности и устранит существующую множественность принципов
начисления НДС;
поэтапный перенос обязанности уплаты налогов с получателя
средств на плательщика (налогообложение у источника,
налогообложение сделок);
введение механизма контроля за доходами физических лиц и
повышения ответственности за непредставление деклараций,
уклонение от налогообложения или сокрытие фактических доходов.
Данная мера должна привести к улучшению сбора подоходного налога
части населения, имеющей высокие доходы. Это позволит постепенно
переносить налоговую нагрузку с предприятий на физические лица;
соединение процедур регистрации субъекта малого
предпринимательства (выдачи патента) и внесения им единого
налога;
усиление контроля и ответственности за неполное или
недостоверное отражение в бухгалтерской отчетности операций по
наличному денежному обращению;
совершенствование методов банковского контроля, в том числе
за целевым использованием амортизационных накоплений, детальная
регламентация использования различных видов банковских счетов;
реструктуризация недоимки и, в частности, переоформление ее
в налоговый инвестиционный кредит.
В качестве приоритетов в расходовании бюджетных средств
предусматривается оказание государственной поддержки по
следующим направлениям, обусловленным необходимостью развития
экономического потенциала страны и реализации социальной
политики государства:
поддержка реализации высокоэффективных и быстроокупаемых
инвестиционных проектов, оказываемая как путем выделения
бюджетных средств на возвратной основе, так и путем
предоставления государственных гарантий;
создание экономически выгодных условий для реализации
эффективных инвестиционных проектов, финансируемых на основе
тендеров, расширение практики их совместного (долевого)
государственно-коммерческого финансирования;
поддержка отраслей, способных наладить производство
высокотехнологичной продукции и сделать ее конкурентоспособной
на мировом рынке;
сохранение научно-технической и кадровой базы российского
военнопромышленного комплекса, создание экономических условий
для совершенствования технологий двойного назначения,
позволяющих увеличить на этой основе экспортный потенциал страны;
государственная финансовая поддержка реструктуризации
угольной промышленности при систематическом снижении ее размеров;
создание револьверных фондов и механизмов их использования
для финансовой поддержки сезонных мероприятий по созданию
запасов топлива у потребителей и населения, ремонту
энергетического оборудования, закачке газа в подземные хранилища
и завозу топлива и нефтепродуктов в районы Крайнего Севера и
приравненных к ним территорий;
финансирование жилищного строительства как путем прямого
выделения бюджетных средств, так и с использованием различных
форм кредитования, включая ипотечное, совершенствование
механизма выдачи субсидий;
усиление гарантий социальных и экономических прав граждан,
определенных Конституцией Российской Федерации, включая гарантии
в области занятости и социальных услуг;
приоритетное финансирование расходов на науку (в первую
очередь фундаментальные исследования), культуру, образование.
В целях концентрации финансовых ресурсов на приоритетных
направлениях и обеспечения полноты финансирования
предусмотренных в бюджете мероприятий будет сокращено количество
федеральных целевых программ, и в первую очередь имеющих
ведомственную и узкорегиональную направленность. Правительство
Российской федерации определит жесткие критерии отбора программ,
предлагаемых к разработке.
С целью повышения эффективности использования
государственных ресурсов необходимо усилить государственный
контроль за целевым использованием средств консолидированных в
федеральном бюджете фондов.
С целью выделения в составе федерального бюджета расходов,
непосредственно оказывающих воздействие на рост производства,
начиная с 1997 года в составе расходов бюджета предусмотрено
формирование бюджета развития. Средства из бюджета развития на
платной, срочной и возвратной основе предусматривается выделять
по конкурсу на конверсионные проекты, на поддержку долгосрочных
экспортных контрактов, санацию и осуществление процедуры
банкротства предприятий. Предусматривается выдача
государственных гарантий на конкурсной основе по окупаемым
инвестиционным проектам. Реализация бюджета развития будет
обеспечиваться закреплением определенной и возрастающей по годам
доли источников финансирования дефицита бюджета. Задача состоит
в том, чтобы разрыв между государственными капитальными
вложениями и величиной дефицита бюджета сокращался темпами,
позволяющими существенно сократить величину отрицательного
государственного накопления.
4.4. Государственный долг и финансирование дефицита бюджета
С развитием рынка государственных ценных бумаг начиная с
1995 года прекращено финансирование дефицита федерального
бюджета за счет предоставления кредитов Банка России
Правительству Российской Федерации. Это позволило обеспечить
высокую степень независимости денежно-кредитной. политики
Центрального банка Российской Федерации, что явилось одним из
основных факторов снижения инфляции.
Однако стоимость и объемы заимствований, осуществлявшихся в
19951996 годах, привели к быстрому росту внутреннего долга и
затрат на его обслуживание. Реальные процентные ставки по
государственным ценным бумагам в 1996 году составляли в
различные месяцы года от 20 до 120 процентов годовых. В
условиях, когда рост внутреннего валового продукта может
составить в ближайшие годы не более 5 процентов в год,
сохранение столь существенного превышения реальных процентных
ставок над реальным ростом экономики ведет к развитию долгового
кризиса, который заключается в отсутствии необходимого объема
внутренних сбережений для обслуживания внутреннего долга и
потере независимости денежно-кредитной политики Центрального
банка Российской Федерации, что приведет к необходимости
обслуживать долг с помощью денежной эмиссии. Если существующие
тенденции будут продолжаться, то долговой кризис может
состояться уже в декабре 1998 года. Начиная с этого момента
времени обслуживание внутреннего долга будет возможным только за
счет кредитно-денежной эмиссии Центрального банка Российской
Федерации. Единственный способ избежать этого - устанавливать
размер дефицита федерального бюджета, финансируемого за счет
внутренних источников, в рассматриваемом периоде исключительно
исходя из необходимости урегулирования проблемы внутреннего
долга путем снижения реальной процентной ставки по
государственным ценным бумагам до уровня, не превышающего
реального роста экономики.
За счет этого фактора дефицит федерального бюджета в 2000
году, финансируемый за счет внутренних источников, исчисленный
по принятой в международной практике методологии, снизится на
2,1 процентного пункта внутреннего валового продукта, или в 1,48
раза по сравнению с уровнем 1996 года. Таким образом, в связи с
агрессивной политикой внутренних заимствований, проводившейся в
1995-1996 гг., достичь низкого уровня бюджетного дефицита к
концу рассматриваемого периода без существенного профицита
непроцентных расходов не представляется возможным.
В связи с этим в рассматриваемом периоде будет качественно
изменена суть политики государства на рынке государственных
ценных бумаг. Во-первых, во главу угла будут поставлены не
потребности бюджета, а ограничение негативного влияния на
экономический рост бремени обслуживания внутреннего долга
государства, имея в виду индикативный показатель прироста
внутреннего валового продукта 2,5 процента, и избежание на этой
основе долгового кризиса. Во-вторых, будут изменены некоторые
принципы работы государства на финансовом рынке. В частности,
будет создан необходимый финансовый резерв Министерства финансов
Российской Федерации, предназначенный для активных операций на
рынке ценных бумаг с целью сглаживания ценовых колебаний,
осуществления политики по реструктуризации портфеля ценных
бумаг, принадлежащего инвесторам, и улучшения платежного графика.
Политика финансирования бюджетного дефицита за счет
внутренних источников будет характеризоваться:
дальнейшим сокращением доли монетарных источников покрытия
дефицита;
последовательным увеличением доли бюджетных заимствований в
небанковском секторе за счет привлечения средств населения и
других мелких инвесторов с превращением его после 1997 года в
основной источник финансирования бюджетного дефицита.
Политика Правительства Российской Федерации в области
внешних заимствований направлена на последовательное сокращение
их объема, в особенности связанных двусторонних кредитов. Их
доля во внешних заимствованиях должна существенно сократиться
при росте заимствований на зарубежных финансовых рынках.
Политика новых государственных заимствований не должна
ухудшать относительные показатели внешней задолженности
(соотношение внешнего долга и внутреннего валового продукта,
соотношение внешнего долга и общего объема экспорта товаров и
услуг).
В условиях исчерпания в 1998 году квоты Российской
Федерации в МВФ и с началом выплаты Россией основной части
резервного и расширенного кредитов важным источником дешевого и
долгосрочного кредита останутся международные банки развития, и
прежде всего Международный банк реконструкции и развития (МБРР).
Кредиты МБРР, привлекаемые по ставке менее 7 процентов на срок
до 17 лет с пятилетним льготным периодом, будут направлены на
поддержку структурных и секторальных реформ.
Поскольку расходы по погашению основного внешнего долга
Российской Федерации согласно достигнутым договоренностям с
основными кредиторами о реструктуризации внешнего долга будут
постепенно возрастать, то чистое внешнее финансирование дефицита
федерального бюджета начиная с 1999 года станет отрицательным.
Внешние источники финансирования вместе с источниками
финансирования дефицита федерального бюджета за счет внутренних
источников позволяют оценить показатель общего дефицита
федерального бюджета в 2000 году по международному определению в
4 процента внутреннего валового продукта, включая 2,3 процента
внутреннего валового продукта, приходящегося на обслуживание
государственного внутреннего долга по ГКО-ОФЗ, и 1,7 процента
внутреннего валового продукта, приходящегося на первичный
дефицит или дефицит непроцентных расходов.
Показатель дефицита консолидированного бюджета, исчисляемый
по международному определению, в 1996 году составил около 8
процентов внутреннего валового продукта. Тревожным является рост
дефицита бюджетов субъектов Федерации, финансируемый кредитами
коммерческих банков, облигационными займами, с помощью
вексельных схем и др. Быстро набирающий темпы процесс
заимствований субъектами Федерации осуществляется без должной
координации выпуска федеральных и региональных (муниципальных)
облигационных займов, необходимых для поддержания
сбалансированности внутреннего финансового рынка в целом и
устранения ненужной конкуренции между бюджетами разных уровней.
Однако не менее важно то, что муниципальные займы гораздо слабее
защищены как по технологии их размещения и обслуживания, так и
со стороны поддержки их рынка Центральным банком Российской
Федерации.
В случае долгового кризиса, созданного чрезмерными
заимствованиями на муниципальном уровне, механизм его разрешения
через денежную эмиссию невозможен, поэтому, развивая систему
муниципальных облигационных займов, органы местного
самоуправления, по сути дела, вторгаются в сферу
макроэкономической политики, являющуюся прерогативой федеральных
органов власти.
В связи с этим политика заимствований на уровне бюджетов
субъектов Федерации должна быть поставлена под жесткий надзор
федеральных органов власти, включая установление количественных
ограничений на объемы заимствований. Для этого необходимо
принятие закона о займах субъектов Российской Федерации и
муниципальных займах, а также закона о простом и переводном
векселе, предусматривающего запрет органам исполнительной власти
субъектов Федерации обязываться по векселям.
4.5. Денежно-кредитная политика
Основной целью денежно-кредитной политики в среднесрочной
перспективе является защита и обеспечение устойчивости рубля, в
том числе его покупательной способности и курса по отношению к
иностранным валютам, создание условий для стабильного
экономического роста. Целевые ориентиры денежно-кредитной
политики постепенно будут смещаться от количественных
ограничений на темпы роста денежной массы в сторону качественных
параметров, характеризующих состояние денежно-кредитной сферы. В
связи с этим более важное значение для реализации
денежно-кредитной политики будет иметь регулирование процентных
ставок, которое будет направлено на достижение оптимального
реального уровня процентных ставок в экономике и большей
равнодоступности кредитных ресурсов для различных секторов
экономики, обеспечение на этой основе устойчивого
неинфляционного экономического роста.
Возможности использования арсенала инструментов
денежно-кредитного регулирования будут расширяться, в частности,
по мере сближения уровня доходности государственных ценных бумаг
и уровня инфляции. В условиях стабильной финансовой системы
качественно изменится структура применяемых инструментов
денежно-кредитной политики. Это позволит перейти к более
развитым механизмам рефинансирования коммерческих банков,
которые в свою очередь в условиях ограниченной инфляции смогут
удовлетворить спрос нефинансового сектора экономики на кредитные
ресурсы. По мере снижения инфляционного фона и инфляционных
ожиданий, характерных для кризисного периода, в условиях начала
экономического подъема возрастание спроса на деньги будет
обусловливать процесс ремонетизации экономики.
Валютная политика должна быть взаимоувязана с основными
целями и целевыми ориентирами кредитно-денежной политики. При
этом изменение валютного курса будет связано с динамикой таких
макроэкономических показателей, как внутренний валовой продукт,
инфляция, показатели платежного баланса, бюджетный дефицит. В
перспективе следует придерживаться политики, направленной на
поддержание валютного курса на уровне, обеспечивающем
среднесрочное внутреннее и внешнее макроэкономическое
равновесие. Это укрепит доверие к национальной валюте,
предотвратит рост сбережений в долларах, нелегальный отток
капитала и вытеснение инвестиций.
Объем валовых международных золотовалютных резервов должен
достигнуть показателя, позволяющего обеспечить финансирование
трехмесячного импорта товаров и услуг.
5. Институциональные преобразования
На этапе реформ, ориентированных прежде всего на
структурную перестройку экономики, особое значение приобретают
институциональные преобразования, призванные создать необходимые
предпосылки для перехода к стадии экономического роста, к
повышению отдачи от инвестиций.
Требования структурной перестройки определяют следующие
основные направления формирования и развития рыночных институтов:
реформа предприятий;
управление государственной собственностью, приватизация и
развитие рынка недвижимости;
развитие финансовых рынков и финансовых институтов,
развитие рынка ценных бумаг;
развитие банковского сектора;
поощрение конкуренции и активизация антимонопольной
политики, поддержка предпринимательства;
регулирование естественных монополий;
совершенствование законодательства, укрепление судебной
системы, в том числе развитие системы арбитражных судов,
усиление борьбы с преступностью.
Кроме того, важнейшие институциональные преобразования
произойдут в ходе реформы социальной сферы и военной реформы.
Если макроэкономические условия создадут в ближайшие годы
возможность для возобновления экономического роста, то
институциональные преобразования призваны прежде всего
сформировать и совершенствовать институты, обеспечивающие рост
экономики.
5.1. Основные направления реформы предприятий
Усилия институтов государственного управления в ходе
экономической реформы были нацелены в основном на проведение
рыночной микроэкономической политики. В этой области к
настоящему времени достигнуты определенные успехи: проведена
либерализация экономики, осуществлена приватизация объектов
государственной собственности, подавлена инфляция,
стабилизировался обменный курс рубля, снижаются процентные
ставки за пользование финансовыми ресурсами.
Однако создание макроэкономических условий экономического
роста само по себе не способно переломить негативные тенденции
экономического спада и сформировать реальные предпосылки для
преодоления промышленного кризиса. Недостаточное внимание
государственных органов к проведению активной микроэкономической
политики не позволило максимально реализовать потенциал
экономической реформы и наладить эффективное функционирование
рыночного механизма.
С достижением финансовой стабилизации и высокой степени
либерализации экономики одним из основных препятствий на пути к
экономическому росту становится медленный процесс преобразований
на уровне предприятий.
Снижение инфляции и процентных ставок не даст
автоматического эффекта в виде роста инвестиций и производства.
Это прежде всего связано с двумя факторами:
1) с неготовностью получателей инвестиций - предприятий к
эффективному освоению средств, в первую очередь из-за низкого
качества управления;
2) с неготовностью инвесторов вкладывать капиталы в
нереформированные предприятия по причине как высоких рисков
(незащищенность прав собственности, значительный риск невозврата
средств из-за плохого управления), так и невозможности более или
менее адекватно определить сам уровень риска (непрозрачность
финансового состояния предприятия, неадекватность бухгалтерского
учета).
Подавляющее большинство российских предприятий было создано
в 20-50-х годах и отличается не только устаревшими основными
фондами, но и не соответствующей новым условиям структурой
управления и системой организационно-технологических
взаимодействий. На предприятиях накопилось множество проблем,
часть из которых была унаследована от административно-командного
периода управления промышленностью, часть возникла в последние
годы. Для многих предприятий эти проблемы начинают приобретать
неразрешимый характер и ставят под угрозу само их существование.
Так, в 1996 году продолжала увеличиваться доля убыточных
предприятий промышленности, строительства и транспорта. За 10
месяцев 1996 года доля убыточных предприятий промышленности
увеличилась с 35 до 42 процентов, строительства - с 35 до 37
процентов. Доля убыточных транспортных предприятий не изменилась
и осталась на высоком уровне - 59 процентов. В январе - октябре
1996 года общая сумма убытка в промышленности, строительстве и
на транспорте составила 47,5 трлн. рублей и возросла по
сравнению с соответствующим периодом прошлого года в 2,6 раза.
К числу характерных для современных предприятий внутренних
проблем, препятствующих наиболее эффективному их
функционированию, а также оказывающих крайне негативное влияние
на состояние экономики страны, в целом относятся:
1) слабое влияние собственников (акционеров) на решения,
принимаемые на предприятиях, в том числе на тех, где имеется
государственный пакет акций;
2) повсеместное применение правового института ограниченной
ответственности как формы организации торгового, промышленного и
финансового капитала (открытые акционерные общества и общества с
ограниченной ответственностью);
3) отсутствие эффективных механизмов обеспечения выполнения
контрактных обязательств;
4) медленные темпы приобретения предприятиями в
собственность земельных участков, на которых они расположены;
5) отсутствие достоверной информации о
финансово-экономическом состоянии предприятия для собственников,
акционеров, руководителей предприятия, потенциальных инвесторов
и кредиторов, а также для органов государственного управления и
фискальных органов;
6) неэффективность системы управления предприятием;
7) возрастающее несоответствие между структурой
промышленного производства (в разрезе предприятий), структурой
спроса на продукцию и структурой предложения факторов и
технологий промышленного производства.
Основные цели и задачи реформирования предприятий
Чтобы переломить негативные тенденции экономического
развития, необходимо сконцентрировать усилия и ресурсы реформы
на обеспечении эффективного развития предприятий как основного
структурного элемента экономической системы России.
Если раньше основным направлением реформ было изменение
среды функционирования предприятий, то в ближайшие годы действия
Правительства Российской Федерации должны быть направлены на
стимулирование внутренних преобразований на предприятиях.
Поэтапный, стимулируемый государством процесс перехода
предприятий на общепринятые в рыночной экономике принципы
функционирования составит содержание реформы предприятий, к
которой необходимо приступить в 1997 году.
Целью реформы предприятий является содействие их
реструктуризации, необходимой для успешной работы в условиях
рыночной экономики, улучшение управления предприятиями,
стимулирование их деятельности по повышению эффективности
производства, конкурентоспособности выпускаемой продукции,
производительности труда, по снижению издержек производства,
улучшению финансово-экономических результатов деятельности.
Реформа предприятий, кроме того, создаст необходимые
институциональные предпосылки для повышения эффективности
инвестиций, что существенно в условиях ограниченности источников
и объемов инвестирования, и в конечном счете - для
экономического подъема на базе освоения новых перспективных
технологий.
Реформирование должно проводиться предприятиями
самостоятельно. Однако большинство из них не хочет или не может
этого сделать. Предприятия, работающие успешно, обычно считают
это излишним, а убыточные - невозможным. В условиях
экономического спада, платежного кризиса лишь незначительное
число предприятий способно реформироваться самостоятельно.
Правительство, прямо не вмешиваясь во внутренние дела
предприятий (большая часть которых является частными), должно
создавать более благоприятные условия хозяйствования тем
предприятиям, которые сами активно реформируются.
Приоритетными задачами в ходе реформы предприятий являются:
защита прав акционеров, четкое разграничение
ответственности собственников и управляющих, развитие механизмов
корпоративного управления, обеспечение свободного
перераспределения прав участия в капитале акционерного общества
и перехода таких прав к эффективным собственникам;
создание системы защиты контрактов, укрепление контрактного
права;
обеспечение инвестиционной привлекательности предприятий;
обеспечение необходимой информацией органов управления, а
также доступа к информации о финансово-экономическом состоянии
предприятий собственников, инвесторов, кредиторов;
создание эффективного механизма управления предприятиями,
полностью или частично находящимися в государственной
собственности.
Основные принципы и направления реформирования предприятий
Для реализации поставленных задач реформирования
предприятий предусматривается:
1) определить требования (оценочные критерии),
предъявляемые к реформированию предприятий, включая:
ведение реестра акционеров независимым регистратором (для
акционерных обществ);
переход на международные стандарты бухгалтерского учета;
отсутствие текущей задолженности по уплате налогов;
переход на уплату НДС и акцизов по методу отгрузки;
существенное снижение неденежных форм расчетов вплоть до
полного отказа от бартера;
разработать систему экономических нормативов (аналогичных
устанавливаемым Банком России для коммерческих банков),
лимитирующих уровень кредиторской задолженности предприятий (в
том числе просроченной) относительно собственного капитала,
налогооблагаемого имущества, валовой и налогооблагаемой прибыли;
размер выплачиваемых дивидендов относительно валовой и чистой
прибыли, фонда оплаты труда и фонда потребления, расходов на
управление; размеры и структуру дебиторской задолженности;
2) разработать комплекс мер по стимулированию предприятий,
выполняющих требования, предъявляемые к их реформированию.
Только предприятия, отвечающие указанным критериям, получат
преимущества при распределении государственных инвестиций на
конкурсной основе, возможность реструктуризации долгов бюджету и
внебюджетным фондам и другие меры государственной поддержки,
включая снижение налога на прибыль, право на ускоренную
амортизацию и получение каких-либо налоговых льгот;
3) определить формы и методы государственной поддержки
реформирования предприятий, в том числе:
предпринять меры по дальнейшему укрупнению организаций,
ведущих реестры акционеров. Защита прав собственности и
свободного их перераспределения между участниками делового
оборота невозможна без создания единой системы регистрации прав
пользования, владения и распоряжения имуществом, а также
упорядочения деятельности специализированных регистраторов,
осуществляющих ведение и хранение реестров акционеров. В этой
связи необходимо предусмотреть создание межрегиональных
организаций, осуществляющих регистрационную деятельность как
исключительную, разработать и утвердить порядок ведения и
хранения реестров акционеров, обеспечить скорейшее введение
единой системы регистрации имущественных прав, наладить механизм
регистрации имущественного оборота, сформировать полный перечень
и установить классификацию имущественных объектов, в гражданском
обороте ограниченных;
ввести стандарты раскрытия информации о ценных бумагах и т.
д.;
отношения между собственником и менеджером предприятия
перевести из сферы трудовых в сферу гражданских правоотношений;
гарантировать предприятиям право приобретения в
собственность по минимальным ценам земельных участков, на
которых они размещены. В результате повысится ликвидности
предприятий, их инвестиционная привлекательность, будет
задействован механизм ипотечного кредитования;
создать условия для рыночной оценки активов предприятий.
Кроме очевидных преимуществ для инвесторов, связанных с рыночной
оценкой акций, это позволит предприятию в сочетании с переходом
от налога на имущество к налогу на недвижимость (с установлением
его предельного размера для фондоемких отраслей) формировать
более рациональную стратегию в отношении использования
собственных активов;
внести изменения в амортизационную политику, направленные
на ее либерализацию, повышение степени свободы реформированных
предприятий при выборе методов амортизационной политики
(использование ускоренной амортизации, нелинейных методов
амортизации, в том числе метода уменьшающегося остатка с
применением удвоенных амортизационных норм, метода суммы лет,
специальной первоначальной амортизационной скидки), упрощение и
укрупнение норм амортизации. Одновременно, по мере решения
проблемы оборотных средств, будет осуществляться более жесткий
контроль за целевым использованием амортизационных отчислений;
в целях выравнивания правовых условий деятельности
хозяйствующие субъектов внести предложения по прекращению
действия правовых норм, устанавливающих особенности правового
положения акционерных обществ, созданных путем приватизации
государственных и муниципальных предприятий, а также
специального правового регулирования порядка приобретения и
прекращения права собственности в процессе приватизации
государственного и муниципального имущества;
стимулировать выбор предприятиями правового статуса,
предусматривающего большую степень ответственности учредителей
(участников) юридического лица за состояние дел на предприятии,
а именно организационно-правовые формы, предполагающие полную
либо дополнительную ответственность учредителей (участников) по
обязательствам предприятия. Для этого предлагается резко
увеличить минимальный уставный капитал открытых акционерных
обществ и обществ с ограниченной ответственностью;
организовать подготовку и переподготовку руководителей
предприятий по вопросам реформирования предприятий;
разработать общегосударственную программу перехода на
международные стандарты бухгалтерского учета, включая меры по
подготовке и переподготовке специалистов предприятий.
Безотлагательное реформирование системы бухгалтерского
учета становится необходимым условием активизации
инвестиционного процесса, улучшения качества управления
предприятиями.
Учитывая роль бухгалтерского учета как одного из основных
способов формирования экономических показателей и анализа
хозяйственной деятельности предприятий и организаций, необходимо:
установить единые минимальные требования к объему,
содержанию и форме финансовой информации, подлежащей раскрытию
ее пользователям;
установить единые минимальные требования к аудиту
бухгалтерской отчетности, обеспечивающие ее объективность и
достоверность;
подготовить единые стандарты аудита и единые
квалификационные требования к аттестации аудиторов.
Радикальная реформа бухгалтерского учета требует длительной
адаптации к ней всей системы ведения учета на уровне
предприятий, подготовки кадров бухгалтеров, экономистов
предприятий, налоговых и других работников. Поэтому комплексная,
постепенная и предсказуемая перестройка бухгалтерского учета
будет осуществляться в несколько этапов:
в 1997 году будет создана правовая база реформы
бухгалтерского учета, направленная на приведение его в
соответствие с международными стандартами и ориентированная на
собственников, потенциальных инвесторов и кредиторов, иных
пользователей. Одновременно будут разработаны новые программы
обучения бухгалтеров и аудиторов;
в 1998 году начнется внедрение новой системы бухгалтерского
учета. В течение 1998-1999 годов возможно параллельное
сосуществование двух систем учета - старой и новой, при этом
переход предприятия на новую систему учета будет стимулироваться
в рамках реформы предприятий. На этом этапе соответствующие
бухгалтеры должны пройти переподготовку по разработанным
программам обучения.
Наряду со стимулированием реформирующихся предприятий будут
ужесточены санкции к предприятиям, допускающим неплатежи,
неуплату налогов, активнее будет применяться процедура
банкротства. Приоритетным направлением совершенствования
процедуры банкротства должно стать развитие законодательных, а
не внесудебных процедур.
В условиях недостаточности контроля собственника за
деятельностью управляющих предусматривается предпринять меры по
повышению ответственности руководителей предприятий за
принимаемые управленческие решения, за сохранность и эффективное
использование имущества предприятия, за финансово-хозяйственные
результаты его деятельности. В этих целях (в соответствии с
проектом федерального закона "Об особенностях регулирования
правоотношений коммерческой организации и ее руководителя",
принятого Государственной Думой в первом чтении 18 декабря 1996
г.) предлагается:
установить предусмотренную гражданским законодательством
полную материальную ответственность руководителей предприятий за
причиненные убытки, в том числе путем включения в договоры между
руководителем и организацией условий по исполнению обязательств
(неустойка, залог, удержание имущества должника, поручительство
и т. д.);
уточнить порядок заключения и расторжения контрактов с
руководителями организаций (с целью его упрощения, прежде всего
для собственников и учредителей), а также условия указанных
контрактов;
установить для руководителей хозяйственных обществ
разрешительный порядок совместительства в целях ограничения
сложившейся практики одновременной работы на руководящих
должностях в разных организациях;
установить обязательность информирования руководителем
своих учредителей о сделках, потенциально влекущих конфликт
интересов.
Что касается реформы предприятий, где имеется
государственная доля капитала, то наряду с общими мерами
необходимо существенное обновление и усовершенствование
механизма доверительного управления государственным пакетом
акций и представительства интересов государства в органах
управления акционерных обществ.
Право доверительного управления целесообразно передавать
исключительно на конкурсной основе. Доверительный управляющий
получает права акционера (за исключением прав продажи, залога и
т.п.) и реализует цели, определенные в соответствующем договоре
(прежде всего погашение долгов акционерного общества, повышение
котировок акций, реструктуризация предприятия).
Представительство интересов государства в органах
управления акционерных обществ физическим лицом (за
вознаграждение), получившим это право по конкурсу, должно
осуществляться на основе полного разграничения компетенции и
ответственности государственных органов, осуществляющих
регулирующие и контрольные функции (в том числе в отдельных
отраслях), с одной стороны, и органов и лиц, представляющих
интересы государства как собственника, с другой стороны.
Соответствующим договором должны быть определены юридические
формы ответственности указанных лиц за действия, совершаемые ими
в качестве представителей государства. При этом необходимо
принять меры по недопущению случаев представительства интересов
государства в органах управления акционерных обществ лицами,
состоящими в трудовых отношениях с данным предприятием.
Эффективная реализация комплекса мер по реформированию
предприятий возможна лишь при создании общей среды,
благоприятной для функционирования предприятий, что прежде всего
предполагает:
снижение процентных ставок;
снижение для предприятий социального бремени путем
освобождения их от объектов социально-культурного назначения и
жилищно-коммунального хозяйства, а также прекращения
перекрестного субсидирования промышленными предприятиями других
категорий потребителей продукции естественных монополий;
разрешение кризиса платежей, ремонетизацию экономики.
Эффективное разрешение проблемы неплатежей предполагает
прежде всего устранение причин, их порождающих.
Все виды неплатежей вызваны взаимосвязанными причинами,
среди которых важнейшими являются:
остающиеся высокими темпы инфляции и связанное с этим
обесценение оборотных средств;
высокие риски производственной деятельности, отток денежных
ресурсов из реального сектора в финансовый;
высокие ставки банковского кредита;
неразвитость финансовых рынков (в том числе рынка долгов) и
используемых финансовых инструментов;
неэффективное управление предприятиями, прежде всего
финансовое;
недостаточное использование процедуры банкротства,
отсечения неэффективных предприятий, являющихся источником
цепочки неплатежей;
неполное выполнение государством своих финансовых
обязательств (что в основном является следствием принятия
нереальных бюджетов).
Изменение структуры неплатежей в сторону увеличения доли
неплатежей в бюджет и внебюджетные фонды, а также рост уровня
неплатежей на фоне снижающейся инфляции показывают, что кроме
действия объективных факторов на динамику неплатежей оказывает
влияние низкая требовательность к налогоплательщикам со стороны
государства.
В то же время для решения проблемы неплатежей по налогам и
иным обязательным отчислениям следует прежде всего
трансформировать систему налогового законодательства, усилить
требования налоговой дисциплины в отношении текущих платежей и
осуществить реструктуризацию просроченной фискальной
задолженности по отношению к реформирующимся предприятиям.
Необходимо уточнить налогооблагаемую базу предприятий и
привести ее в соответствие с общепринятыми мировыми стандартами,
существенно изменить систему штрафов и пеней за просрочку
платежей, ввести принцип налогообложения только полученных
доходов либо доходов, которые должны быть получены при
надлежащем ведении бизнеса (для малых предприятий), уточнить
момент возникновения налогового обязательства, а также
предусмотреть возможность перевода налоговых обязательств в
гражданско-правовые.
В части неплатежей по средствам, выделяемым на потребление,
будет разработана система санкций, включающая привлечение к
ответственности, вплоть до уголовной, руководства предприятий,
которые имеют длительную задолженность по заработной плате.
В области неплатежей поставщикам Правительство Российской
Федерации будет содействовать постепенному переходу от временно
и вынужденно принятого вексельного обращения (учета и переучета
векселей) к денежному, применению процедур банкротства,
обращению взыскания задолженности на имущество должников и их
акционерный капитал.
5.2. Управление государственной собственностью
Целью управления государственной собственностью является
освобождение государства от несвойственных ему функций в
экономической сфере, постепенное прекращение деятельности
государства и его органов в качестве хозяйствующих субъектов,
повышение эффективности управления государственными
предприятиями и снижение нагрузки на бюджет.
Гражданский кодекс Российской Федерации и ряд нормативных
документов Правительства Российской Федерации создали
нормативно-правовую базу эффективного управления государственной
собственностью.
Созданию эффективного механизма управления объектами
государственной собственности будет способствовать долгосрочная
стабилизация отношений (прав) собственности и скорейшее
разграничение государственной собственности между Российской
Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Существующая в настоящее время неопределенность при
перераспределении прав собственности в государственном секторе
экономики и наличие значительного количества индивидуальных
решений в отношении того или иного объекта управления
(унитарного предприятия или пакета акций) существенно повышают
инвестиционные и иные коммерческие риски и имеют следствием
экономическую неэффективность. Для устранения указанной
неопределенности Правительство Российской Федерации намерено:
до 1 июня 1997 г. сформировать перечень объектов
государственного имущества, закрепляемых в федеральной
собственности до конца срока действия Программы;
до 1 января 1998 г. передать в собственность субъектов
Российской Федерации объекты, не отнесенные законодательными и
иными правовыми актами к исключительному ведению федеральных
властей, и ограничить процесс дальнейшего перераспределения прав
собственности между различными уровнями государственной власти.
В 1995-1996 годах происходило поэтапное сокращение
применения права хозяйственного ведения по отношению к
предприятиям, находящимся в государственной и муниципальной
собственности. Однако дальнейшее существование в российской
экономике указанного правового института ведет к замедлению
структурной перестройки, необходимой для экономического роста,
концентрации промышленного капитала, а также служит препятствием
для вертикальной и горизонтальной интеграции предприятий
(организаций) промышленности, энергетики, транспорта и связи.
В этой связи Правительство Российской Федерации считает
целесообразным:
прекратить начиная с 1 января 1997 г. создание унитарных
предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, а также
их реорганизацию путем разделения и выделения, если иное не
предусмотрено действующим законодательством;
реорганизовать до 1 января 1999 г. все федеральные
унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного
ведения, путем преобразования в хозяйственные общества с
бессрочным закреплением 100 процентов прав участия в уставном
капитале таких обществ в собственности Российской Федерации (без
права отчуждения) либо в федеральные казенные предприятия, либо
в учреждения.
В среднесрочной перспективе органам государственной власти
предстоит решить проблему повышения эффективности управления
объектами государственной собственности. Это потребует
ужесточения системы ответственности за состояние управления,
распоряжение государственным имуществом. Учитывая, что в
настоящее время значительное количество пакетов акций,
обеспечивающих возможность существенно влиять на решения,
принимаемые акционерными обществами, либо определять указанные
решения, находится в федеральной собственности, Правительство
Российской Федерации намерено в среднесрочной перспективе резко
повысить бюджетный эффект от владения, пользования и
распоряжения указанным имуществом и принять решения, обязывающие
представителей государства в органах управления акционерных
обществ обеспечивать направление прибыли таких обществ на
выплату дивидендов, поступающих в федеральный бюджет, а также
установить, что голосование представителя государства по вопросу
расходования прибыли акционерного общества на иные цели, не
влекущие за собой перечислений в федеральный бюджет,
осуществляется в порядке исключения, на основании специального
решения Правительства Российской Федерации, при наличии
соответствующего инвестиционного проекта либо иного
существенного основания.
Средства, полученные от управления объектами федеральной
собственности, предполагается направить в бюджет развития, а
также на компенсацию затрат по управлению объектами федеральной
собственности.
В целях повышения эффективности управления объектами
федеральной собственности Правительство Российской Федерации
считает целесообразным осуществлять, как правило, разграничение
компетенции и ответственности органов государственного
управления, осуществляющих регулирующие, контрольные и надзорные
функции, а также распоряжающихся средствами федерального
бюджета, с одной стороны, и органов (лиц), представляющих
интересы государства как собственника, с другой стороны.
В период с 1997 по 2000 год государственная доля должна
сохраняться лишь в акционерных обществах, производящих товары и
услуги, имеющие стратегическое значение для обеспечения
безопасности страны. Доля государства в таких акционерных
обществах должна составлять:
75 процентов плюс одна акция (когда признано необходимым
полностью руководить деятельностью акционерного общества);
51 процент плюс одна акция (когда необходимо контролировать
деятельность акционерного общества);
одна "Золотая акция" (когда необходимо иметь возможность
блокировать решения по ряду вопросов деятельности акционерного
общества).
За 1997-1998 годы нужно оценить целесообразность участия
государства в акционерных обществах с государственным пакетом до
49 процентов. С учетом полученных результатов госпакеты акций
либо довести до 51 процента, либо продать с учетом
складывающихся на фондовом рынке условий, осуществив
обязательную предпродажную подготовку в процессе доверительного
управления (что обеспечит поступление дополнительных средств в
федеральный бюджет), оставив за государством "Золотую акцию".
Институт представителей государства в акционерных обществах
с государственной долей нуждается в серьезном обновлении.
Начиная с 1997 года с выходом соответствующего Указа Президента
Российской Федерации и постановлений Правительства Российской
Федерации будут совершенствоваться способы управления
государственными пакетами акций, в том числе развиваться:
доверительное управление государственным пакетом акций.
Право доверительного управления передается на конкурсной основе.
Доверительный управляющий получает права акционера (за
исключением прав продажи, залога и т. п.) и реализует цели,
определенные в соответствующем договоре (прежде всего погашение
долгов акционерного общества, повышение котировок акций,
реструктуризация предприятия);
представительство интересов государства в органах
управления акционерных обществ физическим лицом (за
вознаграждение), получившим это право по конкурсу, на основе
полного разграничения компетенции и ответственности
государственных органов, осуществляющих регулирующие и
контрольные функции (в том числе в отдельных отраслях), с одной
стороны, и органов и лиц, представляющих интересы государства
как собственника, с другой стороны. Соответствующим договором
будут определены юридические формы ответственности указанных лиц
за действия, совершаемые ими в качестве представителей
государства. При этом будут приняты меры по исключению случаев
представительства интересов государства в органах управления
акционерных обществ лицами, состоящими в трудовых и
гражданско-правовых отношениях с данным предприятием.
5.3. Приватизация
Приватизация государственной собственности по-прежнему
остается важным направлением институциональных реформ. К
настоящему времени в стране приватизировано 125,4 тыс.
предприятий. В негосударственном секторе экономики производится
около 70 процентов валового национального продукта. В результате
этот сектор стал доминирующим в экономике.
Анализ динамики приватизации предприятий в 1995-1996 годах
показал, что процесс приватизации вышел на этап "насыщения".
Политика государства в этой области получила возможность быть
более направленной, адресной, появились тенденции усиления
контроля Правительства Российской Федерации за управлением
государственным имуществом. В результате можно говорить о начале
нового, третьего этапа приватизации - по индивидуальным проектам
с переходом к эффективному управлению госсобственностью и
отказом от рассмотрения приватизации преимущественно как
средства пополнения доходов бюджета.
Третий этап приватизации основывается на принципе
преемственности к Закону Российской Федерации "О приватизации
государственных и муниципальных предприятий". Его начало связано
с разработкой и утверждением новой государственной программы
приватизации в Российской Федерации.
Главными целями приватизации на третьем этапе являются:
повышение эффективности российской экономики в целом и
отдельных предприятий;
привлечение в производство инвестиций, необходимых для
производственного, технологического и социального развития
приватизируемых предприятий, улучшения состояния окружающей
среды;
формирование эффективных собственников, ориентированных на
стратегию развития предприятия, накопления и обновления
основного капитала;
уменьшение бюджетных расходов на управление экономикой и на
поддержку нерентабельных предприятий без нанесения ущерба
интересам государства;
создание условий для развития рынка недвижимости;
государственная защита прав и интересов собственников;
содействие в реализации мероприятий по социальной защите
населения.
Для достижения указанных целей предусмотрены:
отказ от количественных показателей и от обязательной
приватизации с доведением соответствующих заданий;
отказ от предоставления льгот трудовым коллективам;
расширение прав субъектов Федерации и органов местного
самоуправления при проведении приватизации;
оценка имущества предприятия по рыночной стоимости.
На новом этапе будет существенно изменен порядок принятия
решений о приватизации. Увеличен перечень предприятий, решение о
приватизации которых принимается непосредственно Правительством
Российской Федерации. Приватизация крупных предприятий и продажа
акций, находящихся в федеральной собственности, будут
проводиться только после тщательной предпродажной подготовки.
Целью такой подготовки является повышение инвестиционной
привлекательности приватизируемых предприятий, увеличение
котировок продаваемых акций, их ликвидности.
1997 год должен стать последним годом, когда планируется
напряженное бюджетное задание по поступлению доходов от
приватизации. Ожидаемая величина дохода от приватизации
государственной собственности в размере 4,179 трлн. рублей будет
получена за счет:
продажи крупных пакетов акций акционерного общества
"Связьинвест" и т. п.;
продажи региональными фондами имущества пакетов акций более
2500 приватизированных предприятий и вновь созданных акционерных
обществ;
продажи недвижимости в субъектах Российской Федерации;
передачи субъектам Российской Федерации находящихся в
федеральной собственности акций акционерных обществ.
В 1997 году будет сформирована программа продаж на
1998-2000 годы акций, закрепленных в федеральной собственности.
До конца 1998 года будут проданы акции крупнейших
российских компаний, переданных в залог в 1995 году в
соответствии с Указом Президента Российской Федерации N 889.
Продажа этих акций должна проводиться с соблюдением принципов
публичности и гласности, под строгим контролем Госкомимущества
России.
Основными процедурами предпродажной подготовки при
реализации индивидуальных проектов должны стать:
проведение мероприятий по раскрытию информации об объекте
приватизации с привлечением авторитетных аудиторских фирм и
финансовых консультантов;
"отсроченная продажа" акций, подразумевающая размещение
ценных бумаг, конвертируемых в акции лишь по истечении
некоторого срока, как правило, по окончании срока закрепления;
передача акций в доверительное управление по конкурсу,
основным условием которого является обязательство доверительного
управляющего повысить котировки акций и провести
реструктуризацию акционерного общества.
Реализация индивидуальных проектов не означает отказа в
1997-2000 годах от реализации стандартных, отработанных способов
приватизации. Выбор, предпочтительных способов приватизации
существенно зависит от реализации в рассматриваемый период
комплекса мероприятий по оздоровлению экономики.
Основными способами продажи будут аукционы и коммерческие
конкурсы. Вместо инвестиционных конкурсов, не оправдавших себя
как способ привлечения реальных инвестиций (по официальным
отчетам эмитентов, выполнение инвестиционных обязательств
победителями инвестиционных конкурсов не превышает 53
процентов), будет использоваться схема индивидуального
распределения средств от продажи предприятия на аукционе или по
коммерческому конкурсу. Такая схема распределения позволит
Правительству Российской Федерации гибко реагировать на
изменения экономической конъюнктуры и проводить эффективную
инвестиционную политику.
Наиболее эффективным способом продажи находящихся в
государственной собственности акций должны стать
специализированные денежные аукционы, которые гарантируют
участие большого количества мелких инвесторов, исключают
неконкурентную продажу по заниженной цене, позволяют привлечь
внешних, в том числе и иностранных, инвесторов. В этих условиях
необходимо осуществить продажу оставшихся в распоряжении
соответствующих фондов имущества акций, реализация которых в
настоящее время по реальным ценам существенно затруднена. Для
обеспечения максимальной эффективности таких продаж необходимо:
продолжить практику заблаговременной публикации
планов-графиков продаж государственного имущества, что даст
потенциальным покупателям время для привлечения необходимых
финансовых ресурсов;
обеспечить возможно более широкий доступ к информации о
предстоящих продажах для потенциальных инвесторов в Российской
Федерации и за рубежом;
ужесточить требования к качеству и достоверности
информации, предоставляемой потенциальным покупателям,
существенно расширить эту информацию.
Одним из важнейших способов повышения инвестиционной
привлекательности приватизируемых предприятий должно стать
воссоздание единства комплекса недвижимого имущества предприятия
путем включения земельного участка в состав продаваемого
имущества либо продажи этого участка ранее приватизируемому
предприятию.
Для этого в законодательство о приватизации необходимо
внести следующие изменения:
включить стоимость земельного участка в активы предприятия
по нормативной цене с соответствующим увеличением уставного
капитала;
усовершенствовать процедуру продажи земельных участков в
собственность, предусматривая в том числе определение границ
земельного участка и составление перечня необходимых документов;
ввести механизм продажи земельного участка в собственность
с рассрочкой платежа путем залога земельного участка с
регистрацией этого залога как обременения недвижимости либо
посредством заключения на срок рассрочки договора аренды с
правом выкупа в течение этого срока.
5.4. Рынок недвижимости
Углубление реформ на рынке недвижимости явится важным
этапом институциональных преобразований в 1997 - 2000 годах.
Основополагающим моментом при формировании рынка
недвижимости станет выкуп по минимальным ценам земельных
участков под приватизированными предприятиями. Право
собственности даст возможность предприятиям эффективно
распоряжаться земельным участком, а практическая реализация
принципа "предприятие - единый имущественный комплекс", в
который входит и земельный участок, обеспечит предприятиям
действительную полноту хозяйственной свободы.
Приватизация земли под предприятиями также обеспечит
многочисленные выгоды городу, области: возрастает приток
инвестиций, с увеличением производства снижаются цены на товары
и услуги; более эффективно используются территории городов,
предприятия выносят свое производство из их центров; создаются
условия для замены всех поимущественных налогов единым налогом
на недвижимость, который в перспективе станет основой местных
бюджетов.
Однако рынок недвижимости с его важнейшей частью - рынком
земельных участков в России еще не создан. Первичный рынок
объектов недвижимости, начало которому положила массовая
приватизация, так и не сформировался из-за трудностей выкупа
участков под предприятиями и строениями. Слабо развита практика
конкурсной продажи участков, в том числе участков со строениями,
которая могла бы активно создавать первичный рынок недвижимости.
Нет между отдельными сегментами рынка недвижимости
взаимосвязи: новое строительство не связано с улучшением
существующей застройки, с повышением эффективности управления
недвижимостью, замещением старых строений. Относительно быстро
развивается рынок квартир, значительно отстает развитие сектора
коммерческой недвижимости, где из-за недостатка предложения
поддерживаются высокие цены; единичны случаи рыночных операций с
промышленной недвижимостью.
До 1995 года в основном были приватизированы земельные
участки под односемейными домами и садовые участки. Однако земля
под многоквартирными жилыми домами, зданиями коммерческого и
промышленного назначения до настоящего времени остается в
основном неприватизированной. К 1996 году лишь 1264 предприятия
выкупили земельные участки и 2295 предприятий подали заявки на
выкуп. Площадь выкупленных участков составила 8662 га, а их
общая стоимость - 61254 млн. рублей. При сохранении действующих
тенденций к концу 1997 года смогут стать собственниками своих
земельных участков всего 4,5 тысячи приватизированных
предприятий.
По-прежнему расплывчаты права на недвижимость, не
определены четкие юридические процедуры установления прав и
оформления сделок с недвижимостью. Сохраняются неконкурсное
предоставление земельных участков, административно
устанавливаемый налог на землю, дополнительные местные налоги на
содержание недвижимости и инфраструктуры.
Отсутствие рынка земли в городах приводит к высокой
капиталоемкости в них. Плотность населения в городах имеет
тенденцию возрастать по мере удаления от центра, что увеличивает
затраты на транспорт, инфраструктуру и сопровождается
вынужденным занижением цен на электро- и теплоснабжение.
Отсутствие стимулов к наилучшему использованию городских
участков приводит к нерациональной структуре землепользования:
неэффективные заводы на лучших участках городских земель,
огромные территории под промышленной застройкой (свыше 30
процентов площади против 5 - 7 процентов в развитых странах),
недостаток недвижимости для коммерческого использования.
В этих условиях становится очевидной необходимость
углубления реформ на рынке недвижимости.
В 1997 - 1998 годах основными направлениями государственной
политики в сфере рынка недвижимости будут являться следующие:
создание нормативно-правовой базы рынка путем содействия
скорейшему принятию таких основополагающих для рынка
недвижимости законов, как Земельный кодекс, Земельный кадастр,
"О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "Об
ипотеке (залоге недвижимости)", "Об оценочной деятельности", "О
государственной программе приватизации в Российской Федерации";
обеспечение передачи (продажи) собственникам любых
строений, предприятий прав на соответствующие земельные участки;
совершенствование процедуры закрепления прав на занимаемый
строением участок; обеспечение прав собственников недвижимости
свободно продавать участки со строением;
обеспечение конкурсной продажи государственной недвижимости
(вместе с земельными участками), включая незастроенные участки;
создание государственной системы регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним; регистрация имеющихся прав
на недвижимость в Едином государственном реестре прав на
недвижимое имущество и сделок с ним;
создание нормативной базы для системы страхования прав
собственности на недвижимость, включая институт страхования
титулов собственности;
разработка механизма налогообложения недвижимости на основе
ее рыночной стоимости, изменение действующего законодательства
для снижения затрат при совершении сделок с недвижимостью;
повышение ответственности профессиональных участников рынка
недвижимости; усиление государственного контроля за соблюдением
условий лицензирования при осуществлении профессиональной
деятельности на рынке недвижимости, повышение требований к
лицензированию деятельности профессиональных участников рынка,
обеспечивающих высокий уровень квалификации; введение
административной и уголовной ответственности за правонарушения
на рынке недвижимости и совершенствование частноправовых
способов защиты прав и интересов профессиональных участников
рынка недвижимости.
В рамках основных направлений государственной политики в
сфере рынка недвижимости Правительством Российской Федерации в
1997-1998 годах будет принят ряд мер, обеспечивающих:
всем собственникам объектов недвижимости возможность
получения в собственность земельных участков, занимаемых этими
объектами, их судебную защиту;
снижение верхней границы нормативной цены земли, по которой
предприятия могут выкупать земельные участки, на которых они
расположены;
включение земельных участков в уставный капитал
приватизируемых предприятий, расширение выкупа объектов
недвижимости, в том числе земельных участков, что требует
инвентаризации и оценки государственного недвижимого имущества;
введение режима рассрочки платежей за выкупаемый земельный
участок;
создание правовой базы для предоставления свободных
участков под застройку и для коммерческого использования
недвижимости;
стимулирование выкупа арендованных зданий, строений,
сооружений по их рыночной цене;
законодательное установление принципа разрешенного
использования недвижимости взамен целевого и процедур правового
зонирования территорий населенных пунктов, определяющего права и
ограничения по способам использования земельных участков и иной
недвижимости, а также по строительным ограничениям в каждом
районе города.
В последующие годы дальнейшего развитая рынка недвижимости
должны быть предусмотрены следующие мероприятия.
1. Внесение изменений в налоговое законодательство при
совершении сделок с недвижимостью, включая:
изменение формы взимания государственный пошлины за
регистрацию сделок - переход от процентного сбора к
фиксированному, основанному на реальных затратах по регистрации;
возможность балансового учета недвижимости по ее рыночной
стоимости.
2. Обеспечение развития риэлтерской деятельности на рынке
брокерских услуг на основе принятия закона "О лицензировании
риэлтерской деятельности".
3. Расширение возможностей оборота прав аренды недвижимости
на основе принятия закона "Об аренде государственной и
муниципальной недвижимости".
4. Введение зонирования территорий населенных пунктов
(принятие закона "О территориальном зонировании").
Одним из важнейших условий стимулирования городского
развития является переход к рыночным принципам при
предоставлении земельных участков для жилищного строительства и
обеспечение доступности для населения обеспеченных инженерной
инфраструктурой земельных участков под индивидуальное жилищное
строительство на открытой конкурсной или аукционной основе.
При резком сокращении бюджетных ассигнований на
строительство жилья главным источником финансирования во все
большей степени становятся средства населения, иных частных
инвесторов, кредитные ресурсы. Соответственно, основным вопросом
привлечения этих средств является обеспечение условий,
благоприятных для частного инвестирования в жилищное
строительство. Основные направления обеспечения этих условий на
этапе предоставления застройщику земельного участка для
жилищного строительства состоят в следующем:
процедура предоставления земли под жилищную застройку
должна быть четкой и открытой, должен быть максимально упрощен
процесс получения согласований, ограничено число ведомств,
участвующих в выделении участка, утверждении проекта, выдаче
разрешения на подключение к инженерным сетям и начало
строительства;
требования к архитектурно-планировочному и
градостроительному решению, а также к использованию участка
должны быть гибкими, закрепляющими только самые общие важнейшие
принципы застройки, чтобы не препятствовать застройщику в
реализации его собственной рыночной стратегии;
в документах на предоставление земельного участка должны
быть четко и однозначно определены права застройщика на
земельный участок, на его залог, субаренду и т.п., а также даны
гарантии города, защищающие застройщика, который рискует своими
деньгами, и других инвесторов. Существующая система
резервирования участка на период проектирования и строительства
должна быть заменена предоставлением его в дoлгocpoчную или
среднесрочную аренду;
для принятия решения застройщику должна быть обеспечена
возможность получения от органов местного самоуправления
исчерпывающей информации о размерах всех однократных и
периодических платежей, взимаемых в связи с занятием земельного
участка, проектированием и строительством объекта, в том числе о
размерах платы за подключение к инженерным сетям и за
согласование проекта.
При предоставлении участков в зонах плотной застройки будет
шире использован механизм конкурсов и аукционов, исключающих
субъективный выбор застройщика, с одной стороны, и
обеспечивающих выбор наиболее подготовленного и эффективного
застройщика, с другой стороны. При этом взносы застройщиков на
развитие инфраструктуры и передача части построенного жилья
городу, стоимость которых сейчас подчас превышает стоимость
самого строящегося объекта, будут заменены участием застройщиков
в развитии городской инфраструктуры через включение этих затрат
в аукционную цену предоставления земельных участков.
5.5. Финансовые рынки и развитие финансовых институтов.
Развитие рынка ценных бумаг
Дальнейшее осуществление институциональных реформ тесно
связано с формированием эффективного рынка ценных бумаг,
способного решить следующие задачи:
обеспечить гибкое межотраслевое перераспределение
инвестиционных ресурсов;
стимулировать приток национальных и зарубежных инвестиций
на российские предприятия;
создать необходимые условия для накопления и трансформации
сбережений в инвестиции;
обеспечить повышение устойчивости финансовых рынков как за
счет развития финансовых институтов, так и за счет расширения
спектра финансовых инструментов.
К настоящему времени в развитии российского рынка ценных
бумаг уже создан существенный задел, сформированы его правовые,
экономические и организационные основы, в том числе:
приняты федеральные законы, изданы указы Президента
Российской Федерации и постановления Правительства Российской
Федерации, формирующие нормативно-правовую базу развития рынка
ценных бумаг в Российской Федерации;
утверждена Концепция развития рынка ценных бумаг в
Российской Федерации;
появилось значительное количество опытных профессиональных
участников рынка;
создан определенный задел в развитии инфраструктуры рынка;
сформированы основы для развития коллективных инвестиций.
Вместе с тем остается нерешенным ряд проблем, основными из
которых являются:
низкий уровень капитализации рынка и ликвидности ценных
бумаг мелких и средних эмитентов; высокая стоимость
заимствований на рынке государственного долга, неразвитость
рынка корпоративных облигаций;
отставание в развитии инфраструктуры рынка, в том числе
информационной и телекоммуникационной систем, неполное
использование возможностей отечественных систем в этой сфере,
недостаточный уровень развития инфраструктуры с точки зрения
снижения рисков и их качества, а также комплекса предоставляемых
услуг;
слабое развитие нормативно-правовой базы, устанавливающей
ответственность за правонарушения на рынке, недостаточность
полномочий органов государственного регулирования по привлечению
к ответственности организаций и лиц, нарушающих законодательство
Российской Федерации, непроработанность вопросов взаимодействия
регулирующих органов с правоохранительными и судебными органами;
незавершенность работы по устранению "риска регистратора" и
нарушение прав акционеров со стороны эмитента.
Решению этих проблем в 1997-2000 годах будет способствовать
проведение активной государственной политики, направленной на
дальнейшее развитие российского рынка ценных бумаг, отвечающего
национальным интересам России, интегрированного в мировой
фондовый рынок и обеспечивающего привлечение инвестиций в
российскую экономику.
1) Совершенствование законодательной базы развития рынка
ценных бумаг будет связано с принятием следующих законодательных
актов: Закона об инвестиционных фондах; Закона о
негосударственном пенсионном обеспечении; Закона о защите прав
граждан на рынке ценных бумаг; Закона о займах субъектов
Российской Федерации и муниципальных займах; поправок к
Гражданско-процессуальному кодексу, позволяющих осуществлять
групповые иски; и поправок к Административному кодексу,
предусматривающих административные наказания за правонарушения
на рынке капиталов.
2) Формирование благоприятного налогового климата для
развития рынка капиталов будет осуществлено путем:
отмены двойного налогообложения по всем видам коллективных
инвестиций;
учета отрицательных разниц курсов ценных бумаг в целях
налогообложения;
унификации ставок налогообложения по всем видам финансовых
инструментов;
отказа от предоставления налоговых льгот по отдельным видам
ценных бумаг.
3) В сфере валютного регулирования будут сформированы
различные режимы регулирования экспорта и импорта капитала, что
позволит осуществить меры по либерализации импорта капитала при
сохранении жестких ограничений на экспорт капитала. Режим
регулирования импорта капитала будет дифференцирован в
зависимости от типа инвестиций, в частности будет осуществлена
ускоренная либерализация режима валютного регулирования
портфельных инвестиций при сохранении более жесткого контроля за
прямыми инвестициями, осуществление которых ведет к установлению
контроля за предприятиями.
4) В 1997-2000 годах значительным по объемам торгового
оборота будет оставаться рынок государственных ценных бумаг,
однако сегмент, занимаемый ими на российском фондовом рынке,
будет постепенно уменьшаться. В составе государственных ценных
бумаг увеличится доля долгосрочных.
Одновременно будет ужесточен контроль за порядком выпуска
долговых ценных бумаг муниципальными и региональными органами
власти.
Снижение доходности по государственным долговым
обязательствам создаст предпосылки для выхода предприятий на
рынок капиталов с целью привлечения инвестиционных ресурсов для
модернизации и развития. При этом основную часть предложения на
рынке корпоративных ценных бумаг будут формировать около 200
крупнейших акционерных обществ, производящих 3/4 промышленной
продукции.
По имеющимся экспертным оценкам, помимо двухсот крупнейших
компаний, еще около восьмисот "средних" (по российским
стандартам) компаний будут иметь возможность выйти на рынок
капиталов. Таким образом, общее количество российских
акционерных обществ, которые будут формировать спрос на капитал
через механизмы рынка ценных бумаг, к концу периода может
достигнуть 1000.
5) Информационная прозрачность рынка. В целях развития
внутреннего рынка капиталов как источника инвестиций для
российской экономики будет обеспечено формирование эффективной
системы защиты прав инвесторов, раскрытие достоверной информации
об эмитентах и высокая степень прозрачности рынка. Формирование
системы защиты прав инвесторов требует развития государственного
регулирования и системы саморегулируемых организаций.
Раскрытие достоверной информации об эмитентах будет
обеспечено на основе перехода на международные стандарты
бухгалтерского учета, принятия соответствующих международной
практике стандартов проспектов эмиссии ценных бумаг,
формирования стимулов по раскрытию информации для эмитентов.
Повышение степени прозрачности рынка будет достигнуто за счет
концентрации торговли на организованных рынках, развития и
ужесточения правил регистрации сделок и раскрытия агрегированной
ценовой информации, а также создания специализированных центров
раскрытия информации.
6) Формирование в России полноценного самостоятельного
финансового центра и концентрация операций с ценными бумагами
российских эмитентов в России должны обеспечиваться за счет
быстрого развития инфраструктуры рынка ценных бумаг.
Основные усилия Правительства Российской Федерации и
Центрального банка Российской Федерации будут направлены на
развитие инфраструктуры организованных рынков, в рамках которых
торговые и расчетные операции осуществляются в соответствии со
стандартными правилами и процедурами. При этом общей задачей,
решение которой имеет ключевое значение для развития всех
подсистем инфраструктуры организованных рынков, будет являться
стимулирование внедрения электронного документооборота при
совершении и исполнении сделок с ценными бумагами, принятие
единых стандартов разработки и сертификации систем электронной
цифровой подписи и шифрования данных, пригодных для
использования в любой технической системе, поддерживающей
функционирование инфраструктуры фондового рынка.
В течение рассматриваемого периода будет осуществлена
программа мер, направленных на устранение одного из главных
препятствий в развитии российского рынка ценных бумаг,
связанного с отсутствием центральной системы расчетов и клиринга
по ценным бумагам. Быстрое формирование такой системы станет
возможным при объединении имеющихся проектов в единую
депозитарную систему.
В сфере государственного регулирования деятельности
фондовых бирж основной задачей является введение новой системы
лицензирования и надзора за деятельностью фондовых бирж в
соответствии с Федеральным законом "О рынке ценных бумаг".
Требования к фондовым биржам будут значительно повышены, а их
количество существенно уменьшится.
Основной задачей развития внебиржевой торговли является
предотвращение монополизации рынка, обеспечение достаточной
открытости информации в отношении реальных цен и объемов сделок.
С точки зрения защиты прав инвесторов необходимо создать
механизмы, обеспечивающие раскрытие информации и предотвращение
манипулирования ценами.
Для увеличения степени открытости рынка и стимулирования
конкуренции государство будет поощрять участие агентств по
распространению информации в предложении услуг по организации
торгового пространства.
Предстоит добиться качественного изменения в развитии
торговых систем по корпоративным ценным бумагам. Задача
заключается в создании таких механизмов ценообразования, при
которых цены могут рассматриваться в качестве официальных и
использоваться для оценки активов, в том числе коллективных
инвесторов при расчетах с индивидуальными инвесторами, а также
для целей налогообложения. Кроме того, фондовые биржи и другие
организаторы торговли должны обеспечить постоянное раскрытие
информации об эмитентах, ценные бумаги которых включены в
листинг на основе внесения положений о раскрытии информации в
договоры о листинге, заключаемые эмитентами.
7) Развитие финансовых институтов. В рассматриваемый период
Правительство Российской Федерации будет проводить политику,
направленную на укрепление, повышение финансовой стабильности и
капитализации всех типов финансовых посредников, действующих на
рынке ценных бумаг. Эта политика, в частности, будет
осуществляться путем повышения требований к минимальному объему
собственных средств финансовых посредников.
С точки зрения развития спектра услуг, предоставляемых
финансовыми посредниками, основное значение будет иметь развитие
инвестиционного банковского бизнеса - услуг, предоставляемых
предприятиям в связи с выпуском, организацией подписки и
размещения ценных бумаг, а также повышения ликвидности уже
выпущенных ценных бумаг с последующей реализацией пакетов,
находящихся в собственности самих компаний.
В число текущих задач по развитию брокерской и дилерской
деятельности на рынке ценных бумаг входят:
снижение стоимости брокерских услуг как необходимое условие
привлечения мелких инвесторов на российский фондовый рынок. Эта
проблема должна решаться за счет поддержания высокого уровня
конкуренции и снижения трансакционных издержек на основе
развития инфраструктуры;
сохранение высокого уровня конкуренции между брокерами
путем предотвращения монополизации всех сегментов рынка группой
лидирующих участников;
сохранение и развитие региональных брокерских фирм,
поддержка в развитии региональной сети брокерских фирм,
действующих в крупнейших финансовых центрах;
обеспечение равных условий профессиональной деятельности
для различных групп брокеров, в частности, решение вопроса о
совершенствовании форм доступа небанковских финансовых
институтов к платежной системе Центрального банка Российской
Федерации;
формирование правовой базы для преодоления конфликта
интересов при совмещении функций брокерской, дилерской
деятельности и деятельности по ответственному хранению и
обслуживанию ценных бумаг клиентов;
развитие системы функционального регулирования брокерской
деятельности на основе взаимодействия государственных органов и
саморегулируемых организаций участников рынка ценных бумаг;
развитие и детализация правовой базы деятельности брокеров
в качестве комиссионеров и, в частности, по вопросу перехода
прав на ценные бумаги, приобретаемые комиссионером от своего
имени за счет инвестора.
Главной стратегической задачей регулирования брокерской
деятельности является защита интересов инвесторов по следующим
основным направлениям:
преодоление асимметрии информации между брокером и
клиентом, возникающей в силу того, что брокер как
профессиональный участник рынка обладает большей информацией о
качественных характеристиках предлагаемых инвестору ценных
бумаг, а также ценовых и объемных характеристиках рынка;
обеспечение условий приоритетного исполнения клиентских
заявок на покупку и продажу ценных бумаг по сравнению с
операциями за собственный счет (дилерскими операциями);
предотвращение несанкционированных операций с клиентскими
ценными бумагами.
В рассматриваемый период основные усилия Правительства
Российской Федерации в сфере развития государственного
регулирования депозитарной деятельности будут направлены на
снижение рисков утраты прав, удостоверенных ценными бумагами, на
основе:
развития системы правового обеспечения деятельности по
хранению и обслуживанию ценных бумаг в сочетании с развитием и
ужесточением системы функционального регулирования этого вида
профессиональной деятельности, в том числе процедуры изъятия
ценных бумаг из хранения в кризисных ситуациях;
развития и ужесточения институционального регулирования
финансовых институтов.
Для решения этой задачи необходимо реализовать комплекс
мероприятий, обеспечивающих:
развитие правовой базы профессиональной деятельности по
ответственному хранению и обслуживанию ценных бумаг на основе
разработки и введения в действие закона о владении и трансферте
ценных бумаг;
создание системы регулирования, обеспечивающей
неукоснительное соблюдение правил по сегрегации счетов и
позволяющей на практике оперативно изымать ценные бумаги из
хранения в кризисных ситуациях, предотвращать включение
клиентских ценных бумаг в конкурсную массу при банкротстве
депозитарных хранителей;
поддержку в развитии указанного комплекса услуг российскими
участниками рынка ценных бумаг;
снижение рисков, вызванных конфликтом интересов при
совмещении функций брокеров-дилеров и функций по ответственному
хранению ценных бумаг на основе разделения этих функций;
максимальное развитие специализации на основе принципа
реализации основных видов профессиональной деятельности на рынке
ценных бумаг как исключительных; переход от системы
универсальных финансовых институтов к специализированным.
В условиях происходящей структурной перестройки банковской
системы Центральный банк Российской Федерации и Федеральная
комиссия по ценным бумагам России будут стимулировать выделение
брокерских и дилерских подразделений коммерческих банков, прежде
всего - ликвидируемых и реорганизуемых в отдельные
брокерско-дилерские компании.
8) Развитие финансовых инструментов. Правительство
Российской Федерации будет стимулировать расширение спектра
финансовых инструментов, дифференцированных по степени риска и
доходности. Особое внимание будет уделено развитию рынка
корпоративных облигаций, позволяющих собственникам привлекать
инвестиции, не теряя контроля, и Одновременно предоставляющих
большие по сравнению с акциями гарантии. Правительство
Российской Федерации будет способствовать развитию производных
финансовых инструментов в целях страхования рисков инвесторов на
финансовых рынках.
9) Развитие коллективных инвестиций. В рамках общей
политики по поддержке развития рынка капиталов будут
сформированы надежные механизмы сбережения, доступный основной
массе населения прежде всего на основе развития паевых фондов и
других форм коллективных инвестиций.
В целях защиты прав граждан, инвестирующих средства через
механизмы коллективных инвестиций, в течение рассматриваемого
периода по всем типам коллективных инвестиций будут созданы
системы страховых и гарантийных фондов. Формирование указанных
фондов будет осуществляться за счет взносов финансовых
институтов, обслуживающих коллективных инвесторов.
В 1997-2000 годах существенно изменится структура
портфельных инвестиций в сторону увеличения доли отечественных
инвесторов прежде всего за счет развития всех форм коллективных
инвестиций (паевые фонды, пенсионные фонды, кредитные союзы) и
мобилизации средств населения. Развитие отечественной
инвестиционной базы с акцентом на сбережения населения потребует
формирования "розничной" инфраструктуры размещения
сберегательных инструментов: развития сети агентов по
размещению, взаимодействующих с банковской системой в части
обслуживания денежных расчетов с инвесторами или работающих
непосредственно через филиальные сети банков.
В сфере коллективных инвестиций наиболее быстрыми темпами
будут развиваться паевые инвестиционные фонды; формирование этой
отрасли будет сопровождаться развитием детальной и жесткой
системы государственного регулирования и надзора за
деятельностью всех типов обслуживающих их финансовых институтов.
Развитие систем хранения и обслуживания активов паевых
инвестиционных фондов будет осуществляться на базе
специализированных депозитариев - профессиональных участников
рынка, развитие которых будет осуществляться на базе следующих
институтов:
организаций, создаваемых специально для осуществления
комплексного обслуживания коллективных инвесторов
(администраторов коллективных инвестиций), действующих
одновременно в качестве специализированных депозитариев и
регистраторов и осуществляющих услуги по организации бэк-офиса
управляющих компаний;
кредитных учреждений, предоставляющих услуги по
обслуживанию коллективных инвестиций в качестве составной части
услуг по хранению и обслуживанию ценных бумаг, принадлежащих
институциональным клиентам;
крупных специализированных небанковских финансовых
институтов, удовлетворяющих нормативным требованиям к
специализированным организациям.
На этапе становления российского фондового рынка для оценки
активов коллективных инвесторов необходимо ускоренное развитие
специфического вида деятельности - независимой оценки активов
коллективных инвесторов специализированными фирмами, имеющими
лицензию на право осуществления деятельности по оценке чистых
активов коллективных инвесторов.
Развитие деятельности в качестве специализированных
регистраторов паевых инвестиционных фондов будет осуществляться
на базе существующих и вновь создаваемых компаний,
осуществляющих деятельность по ведению реестров владельцев
ценных бумаг, а также компаний - администраторов коллективных
инвестиций.
В целях быстрого развития сети, обслуживающей платежи в
связи с операциями по размещению и выкупу паев у граждан на всей
территории Российской Федерации, будут задействованы возможности
почтовой службы в сфере организации агентского обслуживания и
переводов денежных средств.
В сфере негосударственного пенсионного обеспечения будет
осуществлено значительное ужесточение государственного
регулирования, направленное на укрепление контроля за качеством
активов негосударственных пенсионных фондов и системы защиты
прав инвесторов, в том числе на основе совершенствования
нормативно-правовой базы. Ужесточение государственного
регулирования и надзора приведет к ликвидации или реорганизации
значительного числа существующих в настоящее время
негосударственных пенсионных фондов.
Развитие кредитных союзов будет происходить главным образом
в регионах, при этом основной контроль за их деятельностью будет
осуществляться самими участниками таких организаций.
Развитие страхования будет одним из приоритетов
экономической политики Российской Федерации.
В сфере страхования будет сформирована система стимулов для
развития инструментов сбережений для населения, т. е.
инструментов, предусматривающих выплаты инвесторам основных сумм
с накопленными процентами при ненаступлении страхового случая по
истечении определенного срока. Развитие такого рода операций
потребует ужесточения системы государственного регулирования и
надзора, прежде всего укрепления контроля за структурой и
качеством активов страховых компаний.
Необходимо предусмотреть увеличение размера страховых
взносов, уплаченных предприятиями и относимых на себестоимость,
а также изменение положений налогового законодательства в
отношении потенциальных страхователей - физических лиц и
предприятий. В частности, это касается недопущения взимания
подоходного налога с сумм страховых премий. Должна быть
разработана государственная концепция развития страхового рынка
и исходя из нее создано страховое законодательство.
Будет создана система страховой защиты граждан и территорий
от последствий чрезвычайных ситуаций техногенного характера.
В сфере иностранных портфельных инвестиций будут
задействованы все потенциальные возможности наращивания их
объема, а также проведена диверсификация источников инвестиций
(в частности, более активно будут привлекаться портфельные
инвестиции из Европы, а также из азиатско-тихоокеанского
региона) на основе стимулирования создания в России филиалов и
дочерних компаний финансовыми институтами, обслуживающими
соответствующих инвесторов.
5.6. Развитие банковского сектора
В период 1997-2000 годов произойдет определенная внутренняя
перестройка структуры активных и пассивных операций кредитных
организаций под влиянием двух основных факторов:
изменения макроэкономических условий работы банков, в
первую очередь конкретного сочетания показателей инфляции,
динамики валютного курса и процентных ставок в соотношении с
рентабельностью и динамикой реального производства товаров и
услуг;
регулирующих воздействий со стороны системы банковского
надзора.
Ожидаемое снижение доходности на финансовых рынках приведет
к интенсивному поиску банками альтернативных способов вложения
средств. Реализация промышленной стратегии, которая включает
структурную перестройку и возобновление на этой основе
экономического роста, предполагает расширение возможностей
кредитования банками растущих сегментов экономики. При этом
банковская система станет сферой деловой активности, структурные
(отраслевые и региональные) пропорции применения капиталов в
которой будут диктоваться в первую очередь надежностью развития
конкретных сегментов экономики. Снижение реальных процентных
ставок создаст предпосылки перетока возрастающей части
финансовых ресурсов в производство для осуществления инвестиций
и пополнения оборотного капитала. При таких условиях кредитные
организации смогут компенсировать снижение доходов по активам,
размещенным на рынке государственных ценных бумаг, доходами от
кредитования конечных заемщиков.
Фундаментальным противоречием, затрудняющим развитие
наиболее перспективного сегмента активных операций банков -
кредитования, является угроза ликвидности, которую несет
рисковая кредитная политика. Снижению степени рисковости
кредитного портфеля может служить в системном плане только
реальный экономический рост. Определенное стимулирующее
воздействие на изменение направления капиталопотоков может
оказать государственная инвестиционная политика.
Наиболее существенные сдвиги, в депозитных операциях
кредитных организаций ожидаются по двум основным направлениям.
Во-первых, более конкурентоспособными при привлечении депозитов
окажутся банки, развивающие современные банковские продукты,
обслуживающие движение денежных средств. Во-вторых, стабилизация
и предполагаемый экономический рост будут сопровождаться
определенным "удлинением" ресурсов за счет накоплений населения
для приобретения товаров длительного пользования и недвижимости,
а также накоплений предприятий для осуществления инвестиционных
программ.
По мере роста реальных доходов можно ожидать сокращения
нетто-кредиторской позиции населения по отношению к банковской
системе за счет развития ипотечного кредитования. При этом,
кроме экономических факторов, на скорость развития данных
процессов должно оказать влияние совершенствование
законодательства по вопросам залога и купли-продажи
недвижимости, включая земельные участки.
Принципиально важным будет являться недопущение вымывания
из банковской системы капиталов небольших по размеру, но
здоровых банков посредством процессов рекапитализации банков,
включая процедуры слияния и поглощения. Способствуя работе
учредителей и потенциальных инвесторов по концентрации
банковских капиталов, одновременно необходимо решить задачу
сохранения банковской инфраструктуры и предотвращения подрыва
конкуренции. Безболезненное отсечение от банковской системы
финансово несостоятельных кредитных организаций предполагает
принятие в 1997 году комплекса решений по организации
ликвидационных процедур и работе с "плохими" активами кредитных
организаций.
Банк России сосредоточит усилия на совершенствовании
порядка и состава применяемых мер в рамках определенных
законодательством полномочий по регулированию деятельности
кредитных организаций, а также на развитии нормативной базы,
обеспечивающей нормальное функционирование банковской системы.
Меры банковского надзора будут нацелены на установление
экономически обоснованных норм деятельности банков, соблюдение
которых минимизирует риск дестабилизации их работы.
К числу первоочередных (1997-1998 годы) мер
совершенствования регулирования деятельности кредитных
организаций относятся:
уточнение порядка расчета собственных средств (капитала)
кредитных организаций с учетом стандартов, принятых в
международной банковской практике;
совершенствование порядка формирования резервов на
возможные потери по ссудам, включая введение более жестких
требований по классификации проблемных кредитов исходя из
международно признанных подходов к оценке кредитного риска;
оптимизация состава и содержания форм отчетности с целью
более полного отражения в них реального состояния банков и
приближения получаемых Банком России данных к стандартам,
вытекающим из международной банковской практики;
установление порядка оперативного применения мер
воздействия на кредитные организации, испытывающие финансовые
трудности, и помощи им;
развитие системы оперативного надзора за деятельностью
крупных структурообразующих банков, включая развитие системы
более интенсивного надзора за структурообразующими банками, в
том числе на региональном уровне;
контроль за финансовым состоянием учредителей и характером
их коммерческих взаимоотношений с банками;
ужесточение процедур лицензирования и контроля за
операциями банков с физическими лицами;
разработка мер по усилению ответственности уполномоченных
банков за невыполнение либо недобросовестное выполнение ими
функций агентов валютного контроля;
разработка порядка регулирования деятельности кредитных
организаций как профессиональных участников рынка ценных бумаг;
определение форм регулирования дополнительных рисков,
принимаемых банками по мере развития финансовых рынков и
банковских продуктов (процентный риск и риск по операциям на
срочных рынках).
Ключевое значение для действенности системы надзора займет
введение в 1998 году нового плана счетов бухгалтерского учета,
учитывающего опыт международной банковской практики.
В число перспективных (1999-2000 годы) мер надзора входят:
установление порядка регулирования деятельности
небанковских кредитных организаций;
введение принципов надзора за кредитными организациями на
основе консолидации рисков кредитных организаций и
аффилированных с ними структур.
Законодательные решения. Важное место в развитии банковской
системы в 1997-2000 годах должен занять процесс формирования
дополнительных законодательных основ работы банков и
институциональных структур, создание которых должно
способствовать решению вопросов:
предотвращения возникновения предпосылок массового изъятия
вкладов населения путем создания системы страхования
(гарантирования) вкладов;
нормативно-правового обеспечения процедур банкротства и
реорганизации банков;
обеспечения большей открытости информации о состоянии
банков и финансовых рынков;
введения мер персональной ответственности руководителей за
результаты деятельности кредитных организаций;
установления дополнительной ответственности владельцев за
финансовое состояние кредитных организаций;
расширения функциональной роли саморегулирующихся
организаций, объединяющих банки, участников финансовых рынков и
обслуживающих их структур (аудиторов, оценщиков и т. д.), в
выработке "правил игры" и правил деловой культуры.
5.7. Антимонопольная политика, демонополизация
и развитие конкуренции
В ходе экономических реформ в результате воздействия
множества внутренних и внешних факторов (включая
приватизационные процессы, либерализацию цен, открытие
внутреннего рынка для международной конкуренции, формирование
механизмов регулирования естественных монополий, применение
процедур банкротства и санации убыточных предприятий, развитие
частного финансового сектора) происходит существенное изменение
структуры товарных рынков, характера и уровня монополизации
российской экономики.
Развитие конкуренции на отдельных товарных рынках (рынки
большинства потребительских товаров, рынки торговых, бытовых,
медицинских, строительных услуг, услуг связи, автомобильного
транспорта и др.) свидетельствует о снижении уровня монополизма,
а также о смене стратегии поведения хозяйствующих субъектов.
Такая предпосылка монопольного поведения субъектов рынка,
как высокий уровень концентрации российской промышленности, все
меньше используется в качестве рычага давления на конкурента.
Наличие достаточно крупных предприятий и развитие процессов
экономической концентрации, как показывает практика, еще не
означает обязательного злоупотребления доминирующим положением
на рынке, а в определенной степени отражает неравномерность
развития в ходе структурной перестройки, тенденции возрождения
экономической активности вокруг отдельных точек роста. Кроме
того, в условиях сохранения спросовых ограничений и
недостаточности ресурсов для развития производства
монополистическая деятельность со стороны крупных предприятий не
всегда возможна.
Вместе с тем достижение программных целей экономического
развития и переход к стадии экономического роста могут быть
эффективными только при обеспечении развития полноценной
конкурентной среды, создающей предпосылки для рационального
размещения ресурсов, оптимального использования производственных
мощностей, перелива капиталов, развития деловой активности.
В этой связи необходимо обеспечить снижение уровня
монополизации экономики и развитие конкурентной среды путем
ограничения и устранения барьеров для входа новых хозяйствующих
субъектов на товарные рынки с высоким уровнем экономической
концентрации, реализации мер по демонополизации, содействия
развития малого предпринимательства и товаропроводящей сети.
Устойчивыми тенденциями в развитии конкурентных отношений
можно считать:
рост числа хозяйствующих субъектов (возросло число малых
предприятий);
уменьшение степени монополизированности экономики
(сократилось число крупных и средних предприятий);
снижение концентрации производства (в медицинской и легкой
промышленностях, промышленности строительных материалов), хотя в
ряде отраслей уровень концентрации несколько повысился (лесная,
деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная);
расширение конкурентной среды на региональных и местных
рынках во многих субъектах Российской Федерации по целому ряду
продовольственных и промышленных товаров, снятие барьеров для
входа на рынок, прежде всего административных (но сохраняются
информационные барьеры);
расширение географических границ рынков.
В целях формирования и поддержания добросовестной
конкуренции с учетом исчерпания ряда эффективных возможностей
(например, приватизации) акцент должен сместиться со снижения
концентрации производства на снижение уровня концентрации
монополизированных товарных рынков.
В среднесрочной перспективе меры по развитию конкуренции и
реализации антимонопольной политики будут сосредоточены на
нескольких основных направлениях.
1) Совершенствование правовой базы, форм и методов
антимонопольного контроля и регулирования в целях предупреждения
и пресечения злоупотреблений рыночной властью, соглашений и
согласованных действий, имеющих результатом ограничение
конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов
или граждан, недобросовестной конкуренции, пропаганда правовых
знаний об антимонопольном законодательстве.
Предстоит внести изменения и дополнения в Закон "О
конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках" с целью усиления действенности превентивных мер
и санкций за нарушение законодательства, обеспечения его
транспарентности, распространения принципов антимонопольного
регулирования на ряд новых объектов контроля. В частности,
предполагается:
для получения информации о соглашениях между хозяйствующими
субъектами, направленных на раздел рынка, ценовой сговор,
создание препятствий для входа на рынок конкурентов, ввести
процедуру нотификации соглашений (согласованных действий);
обеспечить применение установленных законодательством
принципов антимонопольного контроля при проведении конкурсов,
торгов и аукционов, в том числе при размещении заказов на
поставку продукции для государственных нужд;
усилить контроль за действиями органов власти,
направленными на ограничение свободы перемещения товаров и
капитала на всей территории Российской Федерации;
в целях обеспечения гласности и публичности
правоприменительной практики и защиты интересов хозяйствующих
субъектов и граждан усовершенствовать процедуру рассмотрения дел
по фактам нарушения антимонопольного законодательства;
скоординировать деятельность органов исполнительной власти
в части реализации государственной конкурентной политики и
регулирования естественных монополий.
2) Противодействие созданию новых монопольных структур в
результате перераспределения собственности, реализации
корпоративной инвестиционной политики и интеграционных
процессов: усиление контроля за отраслевой экономической
концентрацией, в том числе при приватизации государственных
предприятий и осуществлении имущественных сделок, формировании
финансово-промышленных групп.
В целях профилактики возможных проявлений монополизма
наряду с нормами запрета злоупотребления монопольным положением
как серьезного препятствия развитию экономики будет
предусмотрено:
осуществление соответствующими органами государственной
власти предварительного контроля за созданием новых
интегрированных структур монопольного характера в результате
слияния, присоединения коммерческих организаций, создания
объединений коммерческих организаций, в том числе
финансово-промышленных групп, а также приобретением крупных
пакетов акций (долей, вкладов) хозяйственных обществ и
товариществ;
обеспечение координации деятельности федеральных органов
исполнительной власти при реализации требований антимонопольного
законодательства, в том числе в процессе приватизации, при
осуществлении процедур банкротства и санации убыточных
предприятий, при регистрации операций на вторичном рынке
корпоративных ценных бумаг, рассмотрении учредительных
документов коммерческих организаций и их объединений, в том
числе финансово-промышленных групп.
3) Обеспечение равных возможностей хозяйствования на
товарных рынках, в том числе путем правовой регламентации
вопросов порядка и процедуры предоставления лицензий в сфере
природопользования, предоставления государственной помощи в виде
субсидий, льгот, гарантий или иных преимуществ для отдельных
хозяйствующих субъектов и регионов, развития конкурсных
принципов и соблюдения антимонопольных требований при размещении
государственных заказов и поставках продукции для
государственных нужд.
Поддержка со стороны государства отдельных предприятий,
отраслей и регионов является неотъемлемым элементом
государственной экономической политики. Однако предоставление
государственных средств, исключительных прав и привилегий может
существенно влиять на состояние конкуренции, структуру издержек
производства, может привести к нерациональному использованию
ограниченных государственных ресурсов, сдерживанию необходимых
структурных изменений в экономике за счет искусственного
поддержания неконкурентоспособных и нежизнеспособных
производств. Поэтому будет осуществлена четкая правовая
регламентация всех вопросов, связанных с предоставлением и
использованием государственной помощи, и в первую очередь -
государственных финансовых средств.
4) Демонополизация экономики и создание условий для
развития конкуренции на монополизированных товарных рынках с
высокой степенью концентрации, устранение барьеров для развития
конкуренции и входа на рынки хозяйствующих субъектов.
Реализация этих задач будет осуществляться в соответствии с
концепцией и основными направлениями, определенными
постановлением Правительства Российской Федерации от 9 марта
1994 г. N 191 "О Государственной программе демонополизации
экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации
(основные направления и первоочередные меры)", в рамках
отраслевых и региональных программ демонополизации экономики и
развития конкуренции, а также мероприятий по деконцентрации
отдельных товарных рынков и снижению уровня ведомственного
монополизма.
Правительство Российской Федерации будет стимулировать
развитие инфраструктуры товарных рынков, в том числе развитие
альтернативных потребительской кооперации видов торговли в
сельской местности, фирменной торговли и сервисной сети
товаропроизводителей, муниципальной торговли товарами
повседневного спроса.
Правительство Российской Федерации будет создавать условия
для осуществления эффективного антимонопольного контроля за
действиями предприятий, занимающих доминирующее положение на
товарных рынках, в целях недопущения применения
монопольно-высоких цен, а также осуществлять контроль за
влиянием импорта на развитие конкуренции на внутренних товарных
рынках и предпринимать меры по защите внутреннего рынка от
демпинга.
Новый этап демонополизации экономики будет связан в первую
очередь с расширением товарообмена и преодолением региональной
обособленности товарных рынков. Эта задача будет решаться путем
ликвидации созданных барьеров для входа на рынок новых
хозяйствующих субъектов, а также развития системы предупреждения
принятия антирыночных административных решений.
В целях расширения географических границ товарных рынков,
повышения уровня спроса на производимую продукцию и
восстановления единого экономического пространства Российской
Федерации будут реализованы меры по упорядочению расчетов,
ликвидации бартера и существенному снижению тарифов на услуги по
перевозке грузов железнодорожным транспортом.
Правительство Российской Федерации будет проводить
последовательную политику по демонополизации (снижению
концентрации) отдельных монополизированных товарных рынков на
территории Российской Федерации с применением методов и средств,
определенных в результате анализа условий конкуренции на этих
рынках. Приоритетно во взаимодействии с органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации должна быть обеспечена
демонополизация социально значимых товарных рынков.
Демонополизация экономики и развитие конкуренции тесно
связаны с повышением конкурентоспособности отечественных
товаропроизводителей на внутренних рынках. Для решения этой
задачи Правительство Российской Федерации будет всемерно
содействовать усилиям предприятий по техническому перевооружению
и развитию производства продукции, пользующейся спросом на
территории Российской Федерации, определяющей
конкурентоспособность национальной экономики в целом, а также
отраслей, связанных с научно-техническим прогрессом, и
ориентированных на экспорт отраслей.
В условиях дальнейшей либерализации внешнеторгового режима
и поэтапного присоединения России к Всемирной торговой
организации (ВТО) важнейшее значение имеет проведение
государством рациональной политики в области применения защитных
мер во внешней торговле и поддержке отечественных
товаропроизводителей.
5) Согласование целей, задач и мер по демонополизации и
развитию конкуренции на товарных рынках СНГ, гармонизация
антимонопольного законодательства в рамках единого
экономического пространства СНГ, адаптация конкурентной политики
в целях вхождения России в мировое экономическое сообщество.
Одной из важнейших задач для дальнейшего совершенствования
и углубления интеграционных процессов стран СНГ и создания
единого экономического пространства является проведение странами
СНГ согласованной антимонопольной политики и защиты прав
потребителей. На базе Договора о проведении согласованной
антимонопольной политики стран СНГ по инициативе Российской
Федерации создан и функционирует Межгосударственный Совет по
антимонопольной политике государств - участников СНГ.
Для дальнейшего проведения согласованной конкурентной
политики в рамках СНГ и углубления интеграционных процессов
будет укрепляться договорноправовая база, предусматривающая
применение норм прямого действия к нарушителям законодательства
в сфере антимонопольной политики и защиты прав потребителей на
территории СНГ.
5.8. Поддержка малого и среднего предпринимательства
В условиях переходного периода и нарушения
производственно-хозяйственных связей между предприятиями
предпринимательство как важная часть институциональных
преобразований играет роль экономического демпфера. В России
пока лишь малый бизнес имеет достаточно высокий адаптационный
потенциал, дающий возможность приспосабливаться к меняющимся
условиям внешней среды.
Активное развитие предпринимательства повысит
заинтересованность средних и крупных предприятий в
производственном и непроизводственном кооперировании,
восстанавливая тем самым производственно-технологические цепочки.
Усиливающаяся экономическая и социальная значимость малого
предпринимательства должна подкрепляться мерами государственной
и общественной поддержки, нацеленными на перенос центра тяжести
в политике содействия малым и средним предприятиям на
региональный и муниципальный уровни, прежде всего в
производственной и инновационной сферах.
Расширение масштабов и изменение структуры малого
предпринимательства потребует внесения изменений в его
законодательную базу, устанавливающую такие статусы принятых в
международной практике понятий, как микрофирма (до 10-15
занятых), малое предприятие (от 15 до 100 занятых), среднее
предприятие (от 100 до 300-500 занятых).
По мере снижения инфляционного фона и инфляционных
ожиданий, проведения реформы предприятий произойдет смена
целевых ориентиров, будут реализованы предпосылки к росту
производственно-инвестиционной активности малых и средних
предприятий, перераспределению части капитала из сферы торговли
в развитие производственного потенциала, освоению
ресурсосберегающих и наукоемких технологий, созданию
благоприятного климата для стратегических инвестиций. Гарантом
реализации таких проектов станет стабильность правового и
налогового режима, не допускающая ухудшения первоначально
установленных условий налогообложения и инвестирования.
Для активизации производственной и инвестиционной
деятельности малых и средних предприятий усилия Правительства
Российской Федерации будут направлены на:
создание необходимых условий для использования малыми
предприятиями бездействующих и недозагруженных основных фондов,
в том числе и при осуществлении санационных мероприятий в
отношении предприятий-банкротов;
концентрацию ресурсов государственной поддержки на
формирование в малом предпринимательстве современного
высокотехнологичного товаропроизводящего и инновационного
секторов;
формирование условий и стимулов для расширения
производственно-технологической и инновационной кооперации
малого предпринимательства с крупным производством;
информационное обеспечение субъектов малого
предпринимательства (развитие региональных банков данных на
единой классификационной основе);
упрощение налогообложения малого бизнеса, замену
многочисленных налогов единым, упрощение системы бухгалтерского
учета и отчетности для малых предприятий;
формирование благоприятного порядка налогообложения
организаций, входящих в инфраструктуру поддержки малого
предпринимательства;
создание нормативной базы, обеспечивающей государственную
поддержку инвестиционных проектов субъектов малого
предпринимательства, а также привлечение и использование для
этих целей иностранных кредитов.
Основные тенденции развития малых предприятий сохранят свой
ярко выраженный региональный характер. Децентрализация поддержки
малого предпринимательства при сохранении программно-целевых
подходов к его развитию является ключевым пунктом
государственной политики в этой сфере до 2000 года.
Для выработки основных направлений и определения
приоритетов в развитии малых и средних предприятий в субъектах
Российской Федерации с учетом основных характеристик можно
выделить три группы регионов.
Первая группа характеризуется достаточно высоким уровнем
развития малых предприятий, выполнением комплексных региональных
программ и инвестиционных проектов с использованием бюджетных и
внебюджетных источников финансирования. Для второй группы
характерны начальная стадия развития малого бизнеса и системы
его государственной поддержки, незначительный объем бюджетного и
внебюджетного финансирования региональных программ. Третья
группа характеризуется сложными общеэкономическими и социальными
условиями, низким уровнем развития малых предприятий,
региональные программы поддержки малого предпринимательства не
подкреплены организационными структурами, нормативно-правовыми
актами и финансовыми ресурсами.
Значительное усиление регионального и муниципального
акцентов в 1997-1998 годах в правовом, финансово-бюджетном и
организационном направлениях предполагает разработку и
реализацию системы программ поддержки малого предпринимательства
на основе пакетов законов в субъектах Российской Федерации,
перераспределение основных источников финансирования, реализацию
принципа адресности и селективности мер государственной
поддержки малого бизнеса применительно к различным типам
регионов.
В среднесрочной перспективе будет осуществлен перенос
центра тяжести финансово-кредитной поддержки малого
предпринимательства, построенной на принципах бюджетного
федерализма, на региональный и муниципальный уровень. К 2000
году это позволит направить налоговые сборы и платежи от малых
предприятий в бюджеты субъектов Российской Федерации.
Приоритетный комплекс задач связан с формированием целостной
системы финансово-кредитной и инвестиционной поддержки малых
предприятий, включающей создание гарантийно-инвестиционных
банков, региональных и муниципальных гарантийных фондов,
страховых компаний и обществ взаимного кредитования. Необходимо
активизировать предоставление гарантий Правительством Российской
Федерации по иностранным инвестиционным кредитам для
быстроокупаемых инвестиционных проектов малых предприятий,
прежде всего производственного и инновационного направлений, по
переработке сельскохозяйственной продукции, производству
продуктов питания, других социально значимых товаров и услуг.
Серьезное внимание будет уделено укреплению собственной
финансовой базы развития малых и средних предприятий, развитию
микрокредитования, способствуя задействованию внутреннего
потенциала экономического роста.
Важное место в реализации инвестиционной политики занимает
финансовый лизинг.
Лизинговые операции позволят привлечь значительные объемы
негосударственных целевых инвестиций для перевооружения и
модернизации основных фондов предприятий, в том числе малых,
перераспределить часть финансовых потоков в реальный сектор
экономики, расширить налогооблагаемую базу за счет развития
нового вида хозяйственной деятельности.
С этой целью в 1997-1999 годах в рамках реализации
Федеральной программы государственной поддержки малого
предпринимательства в Российской Федерации, региональных
программ поддержки малого предпринимательства, комплекса мер по
развитию лизинга в Российской Федерации намечено создать систему
межрегиональных опорных лизинговых центров в специализированных
региональных лизинговых компаний.
Эти процессы и факторы в наибольшей мере будут
способствовать позитивным структурным изменениям в направлении
дальнейшего увеличения числа малых предприятий в промышленности
и строительстве. Возможна стабилизация в даже небольшое
увеличение доли малых предприятий в сферах науки и научного
обслуживания, транспорта и связи. При этом вероятно дальнейшее
снижение доли малого предпринимательства в торговой и
посреднической деятельности. По прогнозным оценкам, к 2000 году
в сфере малого предпринимательства более чем на миллионе малых
предприятий только на постоянной основе может быть занято 10-13
млн. человек.
5.9. Регулирование естественных монополий
Регулирование естественных монополий будет осуществляться с
целью защиты интересов потребителей соответствующих товаров и
услуг и повышения экономической эффективности деятельности
субъектов естественной монополии. Учитывая особую
жизнеобеспечивающую роль отраслей, относящихся к естественным
монополиям, их регулирование будет направлено на прекращение или
сдерживание роста цен на продукцию (услуга) субъектов
естественной монополии на внутреннем рынке.
Основными задачами среднесрочной экономической политики в
сфере регулирования естественных монополий являются:
совершенствование системы регулирования в сфере
естественных монополий, в том числе ценового, и дерегулирование
видов деятельности, не относящихся к числу
естественно-монопольных, формирование конкурентных рынков этих
видов услуг;
выделение, исходя из экономической целесообразности,
самостоятельных предприятий из субъектов естественных монополий;
организация контроля за финансовыми потоками субъектов
хозяйственной деятельности в сфере естественных монополий;
регулирование инвестиционных программ субъектов
естественных монополий в соответствии с действующим
законодательством;
поэтапное прекращение практики перекрестного субсидирования
различных групп потребителей при одновременной адресной
поддержке социально незащищенных групп населения;
придание рынкам в сфере деятельности естественных монополий
организованного характера за счет углубления правовой
регламентации взаимоотношений между их участниками, публичности
цен (тарифов) и правил их определения, введения единых правил
"доступа к сети" на недискриминационной основе;
совершенствование нормативной базы регулирования в сфере
естественных монополий;
формирование организационно-правовой базы регулирования
субъектов естественных монополий на региональном уровне,
разделение компетенции между федеральными и региональными
органами регулирования;
определение особенностей дальнейшей приватизации в отраслях
естественных монополий.
Будет совершенствоваться правовая и нормативно-методическая
база и предприняты соответствующие меры по укреплению и развитию
системы органов государственного регулирования естественных
монополий на федеральном и региональном уровнях.
Правительство Российской Федерации предпримет шаги по
усилению корпоративного контроля субъектов естественной
монополии, в которых государство является крупнейшим акционером.
Будут усилены механизмы наблюдения за деятельностью корпораций,
включая проведение аудиторских проверок и совершенствование
финансовой отчетности.
Электроэнергетика
Основные направления деятельности Правительства Российской
Федерации в области государственного регулирования естественных
монополий в электроэнергетике будут включать формирование
конкурентной среды в сфере производства электрической и тепловой
энергии наряду с совершенствованием государственного
регулирования услуг естественных монополий в электроэнергетике
(передача и распределение электрической и тепловой энергии). В
этих целях предусматривается создание независимой организации
(оператора оптового рынка) для выполнения операторских функций
на федеральном оптовом рынке энергии и мощности (ФОРЭМ), включая
осуществление расчетов и платежей, на бесприбыльной основе;
создание на базе тепловых электростанций РАО "ЕЭС России",
включая действующие и строящиеся электростанции, нескольких
генерирующих компаний, каждая из которых не будет занимать
монопольного положения. Вся ответственность за развитие,
реконструкцию и модернизацию, вывод из эксплуатации генерирующих
мощностей будет передана новым генерирующим компаниям.
Будет продолжено формирование нормативной и правовой базы,
совершенствование мер государственного воздействия для
привлечения инвестиций в электроэнергетику, совершенствование
системы ценообразования и договорных хозяйственных отношений в
электроэнергетике и электроснабжении потребителей, внедрение
системы лицензирования участников федерального оптового рынка
энергии и мощности.
Для реализации мер по реструктуризации РАО "ЕЭС России"
будет повышена роль коллегии государственных представителей в
совете директоров РАО "ЕЭС России", уполномоченных проводить
государственную политику в электроэнергетике.
В 1997-1998 годах Правительство Российской Федерации
планирует введение двухставочных тарифов с регулируемой ФЭК
России маржинальной ставкой за оплату электроэнергии и ставкой
за мощность, отпускаемой с ФОРЭМ; организацию конкуренции
производителей электроэнергии по топливной составляющей затрат в
европейской и сибирской зонах ФОРЭМ и сохранение регулируемой
платы за мощность. Предусматривается создание наблюдательного
совета, состоящего из представителей участников ФОРЭМ и
Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации, для
контроля за деятельностью оператора ФОРЭМ, а также создание при
операторе ФОРЭМ расчетно-платежного центра ФОРЭМ, имеющего
региональные представительства с правом самостоятельного сбора
платежей за электроэнергию, отпущенную с ФОРЭМ; лицензирование
участников ФОРЭМ.
Будут приняты меры по стимулированию противозатратного
механизма в энергетике с целью недопущения необоснованного роста
тарифов на электрическую и тепловую энергию, по повышению курса
акций энергетических компаний, по стимулированию работы на
оптовый рынок, экспорта и восстановления связей с
энергосистемами СНГ в соответствии с действующим
законодательством.
Первоочередными мерами в 1999-2000 годах будут подписание
коллективного соглашения (договора) участников ФОРЭМ, расширение
состава крупных потребителей, выведенных на ФОРЭМ, и переход к
конкуренции электростанций на спотовом рынке по полным затратам
с выводом из эксплуатации неэкономичных мощностей.
Будет осуществлено дерегулирование цены электроэнергии,
формируемой на спотовом рынке, развитие контрактных отношений на
ФОРЭМ и завершено формирование структуры энергетических
компаний, которая будет соответствовать конкурентным принципам
функционирования электроэнергетики.
Кроме того, Правительство Российской Федерации примет меры
по разработке методов финансового учета и контроля
инвестиционных средств в электроэнергетике, ужесточит требования
к неплательщикам. Будет осуществлено поэтапное сокращение
перекрестного субсидирования потребителей с одновременным
созданием механизма частичного возмещения затрат на оплату
электрической энергии социально незащищенным группам населения
за счет бюджетов разных уровней.
Газовая промышленность и газоснабжение
Государственное регулирование естественных монополий в
газовой промышленности и газоснабжении будет осуществляться с
учетом сохранения в среднесрочном периоде
организационно-производственного единства РАО "Газпром".
Правительство Российской Федерации будет способствовать созданию
выгодных условий для привлечения отечественного и иностранного
капитала в строительство новых газовых трубопроводов и
разработку новых месторождений газа.
В то же время формы государственного регулирования РАО
"Газпром" будут совершенствоваться. Будут установлены правила и
порядок, по которым осуществляется регулирование цен на газ. Для
целей регулирования будут разработаны формы федерального
статистического наблюдения в газовой промышленности и формы
отчетности предприятий РАО "Газпром", независимых производителей
газа и газораспределительных организаций, представляемые в
органы регулирования естественных монополий и другие
заинтересованные органы исполнительной власти. Это потребует мер
по контролю со стороны органов государственного регулирования за
уровнем и структурой затрат на транспортировку газа.
В рамках РАО "Газпром" будет установлено более четкое
разграничение финансовых результатов по отдельным структурным
подразделениям РАО "Газпром" и по видам их деятельности и
обеспечение "прозрачности" формирования затрат по всей "газовой
цепочке". Это облегчит коммерциализацию потенциально
конкурентных видов производственной деятельности РАО "Газпром" и
позволит ввести более эффективный режим государственного
регулирования субъектов естественных монополий.
В дальнейшем при создании необходимых условий будут
осуществлены меры по либерализации цен на природный газ,
предусматривающие поставку газа и реализацию его потребителям по
договорным ценам при сохранении государственного регулирования в
сфере естественной монополии путем установления тарифов на
услуги по транспортировке газа. Для выполнения этих задач
органам государственного регулирования необходимо будет
разработать нормативно-методическое обеспечение.
Цены добычи газа будут контролироваться в рамках
антимонопольного законодательства.
Коммерческая деятельность независимых российских
производителей газа начиная со II полугодия 1997 г. будет
осуществляться на основе контрактов с потребителями газа и
Положения по обеспечению доступа поставщиков газа к
газотранспортной системе РАО "Газпром". При этом цена продажи
газа конечным потребителям не будет подлежать государственному
регулированию.
Правительство Российской Федерации предусматривает в 1998
году передать право государственного регулирования тарифов на
транспортировку газа по местным сетям региональным
энергетическим комиссиям под методическим руководством и
контролем федеральных органов регулирования.
Коммерческая деятельность российских независимых
производителей газа, включая соглашение о ценах, будет
осуществляться на основе прямых договоров с потребителями газа.
В этих целях производителям газа, не входящим в РАО "Газпром",
будет обеспечен недискриминационный доступ к газопроводам РАО
"Газпром". Правительством будут разработаны и утверждены тарифы
на перекачку газа по магистральным газопроводам РАО "Газпром",
что должно обеспечить постепенное изменение пропорций участия
РАО "Газпром" на рынке газа в сторону уменьшения его доли.
При переходе на новый порядок ценообразования в газовой
промышленности Правительство Российской Федерации обеспечит
установление акциза на газ в строгом соответствии с Федеральными
законами "О недрах" и "Об акцизах" в зависимости от
горно-геологических и экономико-географических условий.
К 1998 году будет прекращена практика перекрестного
субсидирования разных групп потребителей газа.
В 1999-2000 годах предусмотрено выделение внутри РАО
"Газпром" структурных подразделений по транспорту газа, внесение
в соответствии с Федеральным законом "О развитии конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"
РАО "Газпром" в реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на
рынке свыше 35 процентов, и переход к регулированию тарифов на
услуги по транспортировке газа, предоставляемых предприятиями
РАО "Газпром".
Связь
Для развития конкуренции и возникновения предпосылок для
эффективного функционирования предприятий связи в 1997 году
начнется демонополизация предприятий связи, обеспечивающих
распространение программ телевидения и радиовещания.
В 1997 году будет обеспечено поэтапное сближение тарифов по
категориям потребителей на одноименные услуги связи.
В 1997-1998 годах будут реализованы меры, направленные на
сокращение дотаций, выделяемых населению за счет промышленного
сектора, и обеспечение полного возмещения затрат по
предоставлению услуг связи населению (кроме сельской телефонной
связи и универсальных услуг почтовой связи). Предоставление
услуг связи государственным бюджетным организациям будет
осуществляться по тарифам не ниже тарифов, установленных для
других государственных или частных организаций.
Эти меры позволят значительно сократить перекрестное
субсидирование между отдельными подотраслями и категориями
потребителей.
Правительство Российской Федерации введет в 1997 году
порядок взаиморасчетов между операторами сетей электросвязи,
образующих сеть электросвязи общего пользования, и механизм
регулирования тарифов за взаимопредоставляемые операторами
услуги и сетевые ресурсы, что обеспечит конкуренцию и
недискриминационный доступ к сети электросвязи общего
пользования для физических и юридических лиц, имеющих лицензии
на право предоставления услуг связи.
Железнодорожный транспорт
Правительством Российской Федерации будет принят комплекс
мер по реформированию исторически сложившейся системы управления
и эксплуатации железнодорожного транспорта и повышению его
эффективности.
К середине 1997 года будет завершено создание Федеральной
службы России по регулированию естественных монополий на
транспорте, что создаст необходимые предпосылки для эффективного
регулирования деятельности субъектов естественных монополий на
транспорте.
В 1997-1998 годах будут разработаны новые принципы
регулирования тарифов на железнодорожном транспорте, упорядочена
система тарифных льгот, предоставляемых пользователям
транспортных услуг.
В 1998-1999 годах из системы федерального железнодорожного
транспорта будут выделены, исходя из экономической
целесообразности, в самостоятельные предприятия объекты
вторичной инфраструктуры производственного назначения
(ремонтные, строительные и др.), и на них будут распространены
общие условия рыночного хозяйствования и конкуренции.
На основе разделения финансового учета затрат предприятий
железнодорожного транспорта по содержанию и эксплуатации
инфраструктуры, грузовым и пассажирским перевозкам будет повышен
уровень оперативного управления издержками, ответственности
соответствующих подразделений за результаты своей деятельности и
эффективности государственного контроля в сфере естественных
монополий на транспорте.
В целях повышения качества обслуживания населения, снижения
эксплуатационных расходов, концентрации необходимых
производственных фондов и трудовых ресурсов, создания условий
для эффективного взаимодействия между предприятиями
железнодорожного транспорта и органами исполнительной власти
всех уровней будут созданы специализированные пассажирские
компании с самостоятельными балансами по перевозкам пассажиров в
дальнем следовании, в местном в пригородном сообщении,
функционирующие на контрактной основе. Решение вопроса о
создании специализированных пассажирских компаний будет возможно
только при условии полного прекращения субсидирования убытков от
пассажирских перевозок за счет грузовых тарифов, повышения
доходности пассажирских перевозок и компенсации убытков за счет
средств соответствующих бюджетов.
Правительством Российской Федерации совместно с органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации будет
обеспечен к концу 1997 года переход на контрактную форму
взаимоотношений местных администраций и предприятий,
осуществляющих пригородные пассажирские железнодорожные
перевозки. Размеры необходимых дотаций для общественного
транспорта будут определяться на основе расчетных тарифов с
учетом объемов выполняемых работ и качества транспортного
обслуживания, что будет способствовать постепенному сокращению
недофинансирования данных перевозок.
В 1998 году прекратится перекрестное субсидирование
перевозок пассажиров поездами дальнего следования за счет
грузовых тарифов. Это, наряду с мерами по сокращению издержек в
отрасли и частичным дотированием из федерального бюджета,
позволит ограничить рост грузовых железнодорожных тарифов.
Органами управления железнодорожным транспортом совместно с
местными органами исполнительной власти будут приняты меры по
повышению эффективности малодеятельных железнодорожных линий и
участков в системе железнодорожного транспорта, включая
обособление малодеятельных железнодорожных линий и участков в
самостоятельные или коммерческие подразделения, их передачу
местным органам исполнительной власти или продажу.
В 1998 году будет осуществлена передача непроизводственных
фондов и объектов социально-культурного и коммунально-бытового
назначения (жилых домов, школ и других) федеральной
собственности, принадлежащих на правах хозяйственного ведения
предприятиям железнодорожного транспорта, в муниципальную
собственность. Это позволит увеличить общий социальный фонд
регионов и городов, повысить эффективность его использования и
снизить соответствующую нагрузку на бюджет и тарифы
железнодорожного транспорта.
5.10. Подготовка кадров
Кадровое обеспечение экономической реформы становится
критическим фактором на этапе ее переноса на институциональный и
микроэкономический уровень, особенно в условиях структурной
перестройки экономики.
В настоящее время низкий платежеспособный спрос
предприятий, государственных и муниципальных органов на
специалистов всех уровней в сочетании с недостаточным бюджетным
финансированием создает угрозу снижения качества
профессионального образования и продолжения подготовки
невостребованных экономикой специалистов.
Увеличение спроса на профессиональные кадры со стороны
предприятий реального сектора может произойти лишь по мере
завершения реструктуризации и реформы предприятий, с началом
экономического роста.
В таких условиях необходимо обеспечить рыночную
переориентацию системы профессионального образования,
разработать и провести в жизнь систему стратегических
национальных приоритетов в этой сфере.
В процессе реформы введены государственные образовательные
стандарты, многоуровневое образование, лицензирование,
аттестация и аккредитация вузов, создается система
негосударственных образовательных учреждений, вузы получили
определенную финансовую самостоятельность, произошли изменения в
структуре подготовки кадров высшими учебными заведениями,
учитывающие преобразования в обществе.
Вместе с тем не полностью решены проблемы соответствия
механизмов управления системой образования новым экономическим,
социальным и правовым отношениям между федеральным центром и
субъектами Федерации, проблемы управления собственностью в сфере
образования, повышения качества образования. Слабо решаются
вопросы социальной защиты обучающихся и сотрудников.
Для достижения целей, поставленных настоящей Программой,
намечается осуществить совершенствование механизма
государственного управления сферой образования.
Особого внимания требует проведение реформ в области
начального и среднего профессионального образования. Здесь
предполагается:
продолжить перепрофилирование учреждений начального и
среднего профессионального образования с учетом структурных
изменений в экономике и социальной сфере, укрепить связи данной
системы образования с работодателями, их ассоциациями и союзами;
завершить разработку образовательных стандартов и ввести их
в действие, организовав необходимое научно-методическое
обеспечение;
на основе многоуровневой системы подготовки кадров
развивать интеграционные процессы между всеми уровнями
профессионального образования.
Подготовка кадров в системе высшего профессионального
образования должна обеспечить необходимую эффективность и темпы
проведения реформ в экономике и социальной сфере, оказать
поддержку инновационным процессам в производстве.
Для этого предполагается:
существенно сократить прием для обучения по не пользующимся
спросом специальностям;
сохранить ведущие научно-педагогические школы,
обеспечивающие подготовку кадров по приоритетным направлениям
развития экономики и социальной сферы как основу расширения
подготовки специалистов в будущем;
обеспечить в субъектах Российской Федерации интеграцию
учреждений Российской академии наук, отраслевых академий и
государственных классических университетов в единые
научно-образовательные комплексы;
создать государственную систему контроля качества
образования и подготовки кадров;
обеспечить присоединение основных университетов страны к
международному информационному сообществу;
предусмотреть инвестиции из бюджета развития на создание
новых технологий образования и информатизацию сферы образования;
ежегодно направлять на обучение и стажировку в ведущие
мировые центры студентов старших курсов и преподавателей.
Подготовка экономистов, юристов и управленческих кадров за
последние годы значительно расширилась. На повестке дня стоит
переход от освоения новых учебных программ к повышению качества
образования, достижению его мирового уровня.
В этой сфере предстоит:
обновить систему образовательных стандартов в
экономическом, управленческом, правовом и социологическом
образовании, включая программы переподготовки специалистов с
целью приведения их в соответствие с мировым уровнем;
создать единую систему подготовки, переподготовки и
сертификации преподавателей этих дисциплин;
провести дополнительную аттестацию образовательных
учреждений, готовящих экономистов, юристов, управленцев,
социологов;
укрепить кадровую и материальную базу ведущих центров
профессионального экономического и социального образования в
основных регионах Российской Федерации, в том числе за счет
кредитов и технического содействия международных финансовых
организаций; разработать Федеральную целевую программу
подготовки кадров для осуществления экономической реформы.
Переподготовка кадров (дополнительное профессиональное
образование) способна обеспечить наиболее быстрый эффект по
сравнению с другими видами образования. Инвестиции в систему
дополнительного профессионального образования дают отдачу уже
через 1-2 года, в то время как для высшей школы этот период
оценивается в 7-8 лет, для среднего профессионального
образования - в 5-6 лет.
В настоящее время система дополнительного профессионального
образования обеспечивает переподготовку 2 млн. человек в год.
Для удовлетворения потенциального спроса предприятий и
трудоустройства безработных, бывших военнослужащих, мигрантов
необходимо увеличить объем переподготовки в 2-2,5 раза.
Для обеспечения качества данных образовательных услуг будет
укреплена система управления и методического руководства
дополнительным профессиональным образованием, разработаны
дистанционные технологии обучения в области основных профессий и
начато их массовое внедрение.
Будет принят закон о дополнительном профессиональном
образовании. Решение задачи кадрового обеспечения экономической
реформы требует совершенствования механизма финансирования
системы профессионального образования, которая в условиях
недостатка бюджетных средств финансируется государством на
уровне, обеспечивающем основные социальные потребности общества.
При этом финансирование должно быть более дифференцированным в
зависимости от степени удовлетворения реального спроса
предприятий.
В 1997-2000 годах для этого предполагается обеспечить
наиболее эффективное использование средств федерального и
местных бюджетов, способствовать мобилизации дополнительных
источников финансирования образовательной и научной деятельности
учебных заведений. В этих целях следует:
разработать и внедрить механизм государственной поддержки
подготовки специалистов по новейшим технологиям, а также
национальной и региональной элиты в ведущих государственных
университетах;
ввести механизм поддержки подготовки кадров для регионов
путем использования средств из бюджетов субъектов Российской
Федерации;
расширить возможности вузов по мобилизации средств от
находящихся в их распоряжении и привлекаемых фондов. В
частности, целесообразно передать вузам в оперативное управление
все арендуемые ими на срок более года здания и сооружения,
находящиеся в государственной (федеральной и муниципальной)
собственности;
разрешить предприятиям отчислять до 2 процентов прибыли, не
облагаемой налогом, на подготовку и переподготовку кадров.
Предприятие должно будет либо потратить эти средства
самостоятельно на оплату образовательных услуг лицензированных
учебных заведений в соответствии с профилем своей основной
деятельности, либо перечислить их в соответствующий внебюджетный
фонд;
сформировать механизм привлечения к финансированию развития
государственных учреждений негосударственных средств,
внебюджетных источников, средств юридических и физических лиц,
иностранных инвесторов;
разработать условия предоставления государственных гарантий
привлечения частных инвестиций, направляемых на развитие
материально-технической базы образовательных учреждений;
доработать механизм оплаты основных и дополнительных
образовательных услуг физическими и юридическими лицами;
предусмотреть изменение механизма социальной защиты
студентов, сконцентрировав средства на поддержке наименее
обеспеченных и наиболее талантливых учащихся;
ввести механизм предоставления адресной дотации малоимущим
слоям населения для получения начального профессионального
образования (приобретение учебников, питание и т. д.).
5.11. Законодательство. Судебная реформа
Осуществление экономической реформы, переход к рыночным
отношениям требуют серьезного обновления российского
законодательства, регулирующего отношения в сфере экономики,
приближения его к международным правовым стандартам.
За прошедшие годы проделана значительная работа по
совершенствованию гражданского и уголовного законодательства.
Введены в действие первая и вторая части Гражданского кодекса
Российской Федерации, регулирующие права собственности и другие
вещные права, вопросы, возникающие из обязательственных
отношений. Приняты Федеральные законы "Об акционерных
обществах", "О бюджетной классификации Российской Федерации", "О
рынке ценных бумаг", "О некоммерческих организациях", а также
Семейный кодекс Российской Федерации и Уголовный кодекс
Российской Федерации. В законодательство введены новые понятия,
возникли новые правовые институты. Закрепляются новые формы и
методы государственного регулирования рынка, имущественных
отношений предпринимателей.
Однако проблема укрепления законности и правопорядка в
российском обществе по-прежнему остается достаточно острой, и ее
решение является одним из важнейших условий осуществления
социально-экономических преобразований. Основной задачей
законодательного обеспечения экономической реформы в 1997-2000
годах станет достижение правовой стабильности государства и
общества.
Укрепление законности и правопорядка в стране
предусматривает развитие законодательной базы, в том числе
правового обеспечения рыночных отношений, реформирование
судебной системы, совершенствование правоприменительной
деятельности, усиление борьбы с преступностью, в том числе
экономической.
Совершенствование системы федерального законодательства
будет осуществляться прежде всего путем систематизации
действующих законов и других нормативных актов. В этих целях в
1997-2000 годах будет принят Федеральный закон "О нормативных
правовых актах", обновлен Общеправовой классификатор отраслей
законодательства, подготовлен и издан Свод законов Российской
Федерации. В 1997 году будет разработана и утверждена единая
Государственная законодательная программа на 1997-2000 годы,
объединяющая усилия всех субъектов законодательной инициативы.
Развитие правового обеспечения рыночных отношений в рамках
настоящей Программы будет осуществляться по направлениям,
обеспечивающим необходимость и достаточность правового
регулирования в сфере социально-экономических отношений. В этих
целях предусматривается:
совершенствование налогового законодательства, которое
должно быть направлено на повышение собираемости налогов,
упорядочение системы налогов, расширение налоговой базы,
усиление ответственности за нарушения налогового
законодательства. В то же время налоговое законодательство
должно стимулировать предпринимательство, привлечение средств, в
том числе сбережений населения, в сферу инвестиций. В 1997-1998
годах будет принят Налоговый кодекс Российской Федерации,
которым должно завершиться реформирование налоговой системы;
совершенствование управления бюджетным процессом, в том
числе развитие бюджетного федерализма путем создания
рациональной системы взаимоотношений бюджетов всех уровней.
Будут приняты новые редакции законов "Об основах бюджетного
устройства и бюджетном процессе в Российской Федерации", "О
бюджетной классификации", "Об организации торгов (тендеров) на
закупку товаров (услуг) для государственных нужд";
регулирование кредитно-денежных отношений, создание
правового механизма ликвидации кредитных учреждений за участие в
финансовых операциях, связанных с легализацией средств,
полученных преступным путем, а также санации и ликвидации
неплатежеспособных банков и других кредитных учреждений;
совершенствование правовой базы вексельного обращения (в
том числе в топливно-энергетическом комплексе) и отношений по
регулированию рынка заимствований;
развитие законодательства, регулирующего отношения
собственности. Необходимо принять законодательные акты,
определяющие правовой механизм эффективного управления
собственностью, способствующие укреплению института частной
собственность, направленные на охрану интеллектуальной
собственности, регулирующие вопросы наследования. В 1997 году
необходимо принять законы "Об иммунитете государства и его
собственности" и "О государственных и муниципальных унитарных
предприятиях", определяющие виды имущества, которые могут
находиться только в государственной или муниципальной
собственности, а также порядок отнесения государственного
имущества к федеральной собственности и к собственности
субъектов Российской Федерации, что позволит повысить
эффективность управления государственной собственностью;
развитие законодательства о юридических лицах и
совершенствование процедур регистрации юридических лиц, в том
числе разработка условий, при которых станет невозможным
появление фирм-однодневок, создающихся под одну сделку и
исчезающих после ее совершения;
создание цивилизованного рынка недвижимости. Для этого
будет законодательно определен порядок государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и осуществления сделок
с ним, залога земли (ипотеки). Необходимо принять Земельный
кодекс Российской Федерации, который обеспечит надлежащие
гарантии развития земельного рынка;
совершенствование правового обеспечения отраслей
естественных монополий;
совершенствование практики хозяйственной деятельности,
создание необходимых гарантий для соблюдения законности во
взаимоотношениях органов государственной власти и субъектов
хозяйствования, что требует перехода к единому на территории
Российской Федерации регламентированному порядку лицензирования,
который предусмотрен в проекте федерального закона "О
лицензировании отдельных видов деятельности";
формирование благоприятных условий для привлечения
инвестиций, в том числе иностранных, в сферу производства. В
1997-1998 годах необходимо принять законы "Об иностранных
инвестициях", "О свободных экономических зонах", "О
концессионном договоре" и др.;
В настоящее время действует Федеральный закон от 9 июля 1999 г.
N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации"
создание соответствующей мировым стандартам правовой базы
для предупреждения, выявления и пресечения злоупотреблений в
сфере валютных, экспортно-импортных и иных внешнеэкономических
операций. В 1997 году необходимо принять в новой редакции
Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле";
внесение изменений в законодательство, регулирующее
процессы в социальной сфере, в том числе подготовка и принятие
Трудового и Жилищного кодексов Российской Федерации, законов "О
прожиточном минимуме", "О пенсионном обеспечении", "О гарантиях
работникам в связи с банкротством и временной приостановкой
работы организации", "Об основах социального обеспечения".
Укреплению законности в сфере экономики будут
способствовать:
принятие Федеральных законов "О борьбе с организованной
преступностью", "О борьбе с коррупцией", "О противодействии
легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем",
"О государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц,
содействующих уголовному судопроизводству", "О ведомственной
охране";
ускорение процесса присоединения Российской Федерации к
международным соглашениям по вопросам борьбы с преступностью, в
том числе к конвенциям о выдаче преступников, о взаимной
правовой помощи и действительности судебных решений по уголовным
делам, об отмывании, о выявлении, об изъятии и конфискации
доходов от преступной деятельности, а также ускорение разработки
и ратификации межгосударственных соглашений по предупреждению
компьютерных преступлений в банковской системе.
Реформирование судебной системы и совершенствование
правоприменительной деятельности являются на современном этапе
важными факторами, не только определяющими уверенность граждан в
защите своих прав, но и обеспечивающими эффективность
осуществления экономических преобразований.
Развитие судебной системы основывается на принципе ее
единства, независимо от компетенции различных судебных органов.
Уже приняты Федеральный конституционный закон "Об арбитражных
судах в Российской Федерации" и Арбитражный процессуальный
кодекс Российской Федерации.
На первом этапе законодательной работы, в 1997 году,
необходимо принять законы о судебной системе Российской
Федерации, о Верховном Суде Российской Федерации, об адвокатуре,
о мировых судьях и другие акты, что позволит в основном
сформировать систему судебных органов в 1998 году.
Для обеспечения строгой процедуры деятельности судебных и
иных правоохранительных органов в 1997-1998 годах продолжится
работа по приведению процессуальных основ новой судебной системы
в соответствие с институтами демократического государства. В
этот период будут введены в действие новые
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.
В 1997-2000 годах особое внимание будет уделяться вопросам
исполнения судебных решений. Необходимо принять
Уголовно-исполнительный кодекс, а также законодательные акты о
судебных приставах и об исполнительном производстве. Функции
принудительного исполнения решений судов и иных органов будут
переданы от судебных органов органам исполнительной власти.
Следует создать институт судебного пристава, обязанностями
которого станут принудительное исполнение решений и обеспечение
установленного порядка деятельности судов. Осуществление этих
функций может быть возложено на офицеров, высвобождаемых из
Вооруженных Сил Российской Федерации при их сокращении.
В ходе реализации судебной реформы и развития деятельности
правоохранительных органов будет решаться проблема
количественного и качественного состава судей и других
работников, осуществляющих правоприменительную деятельность.
Проведение судебной реформы потребует достаточного
финансирования судебной системы из федерального бюджета.
Совершенствование законодательной базы и укрепление
судебной системы создадут необходимую основу для борьбы с
преступностью в сфере экономики, коррупцией.
Либерализация экономической деятельности, допуск в
экономику теневого капитала, не сопровождавшиеся созданием
адекватного механизма контроля и защиты от противоправных
посягательств, создали благоприятные условия для внедрения в
экономические отношения преступных элементов.
Причинами перелива капитала в сферу теневой экономики
являются усложненность и избыточность налогообложения,
необходимость урегулирования отношений с криминальными
структурами, неопределенность общеэкономической ситуации,
диктующей необходимость формирования неучтенных резервов. Низкий
уровень защищенности предприятий, особенно малых, перед рэкетом
объективно вынуждает их уводить в "тень" часть своей
коммерческой деятельности для образования денежных фондов, что
закрывает для них возможность обращения за помощью к
правоохранительным органам.
Экономическая преступность, и прежде всего организованные
ее формы, представляет реальную угрозу для будущего России. Она
имеет международный, транснациональный характер, отличается
сращиванием преступных кланов с органами власти. Коррупция
оказывает влияние на процессы приватизации, инвестирования,
конверсии, преступные группировки пытаются контролировать
финансовую сферу, внешнеэкономическую деятельность. В результате
этого государство несет многомиллиардные потери, тормозится
процесс становления цивилизованных рыночных отношений.
Определенные действия в сфере борьбы с экономической
преступностью государство предпринимало и ранее, однако эти
попытки были неполными и непоследовательными, они давали в
лучшем случае кратковременный эффект и не привели к нужному
перелому.
В 1997-2000 годах для подавления криминального сектора
экономики, предотвращения оттока государственных средств в
теневую экономику будут приняты меры по:
совершенствованию единой государственной системы валютного
и внешнеторгового учета и повышению эффективности валютного
контроля;
установлению ответственности за искажение полноты и
достоверности документов бухгалтерского учета и отчетности для
сокрытия доходов;
контролю и сужению сферы наличного денежного обращения;
борьбе с "отмыванием" преступных и иных незаконных доходов
через кредитные учреждения;
обеспечению обязательного декларирования доходов при
приобретении движимого и недвижимого имущества, прежде всего
государственными служащими.
Наряду с этим будет продолжена работа по кадровому,
организационному и финансовому укреплению правоохранительных
органов и органов валютного контроля.
В целях усиления борьбы с коррупцией будет, с одной
стороны, усилена ответственность работников органов
исполнительной власти, с другой стороны, повышены стимулы для их
законопослушной деятельности.
В этой связи в 1997 году будут подготовлены изменения и
дополнения в нормативные правовые акты, регулирующие вопросы
государственной службы, которые, в частности, будут более жестко
регламентировать условия и порядок прохождения государственной
службы, ответственность за нарушение установленных для
государственных служащих ограничений, а также предусматривать
повышение денежного содержания государственных служащих с
одновременным сокращением их численности и совершенствованием
системы органов исполнительной власти.
Будут предприняты меры по контролю за размещением бюджетных
средств в коммерческих банках, за привлечением вексельных
кредитов коммерческих банков для финансирования бюджетных
расходов под правительственные гарантии.
6. Структурная и инвестиционная политика
За последние годы в экономике произошли определенные
изменения, свидетельствующие о начале нового этапа в развитии
реформ, связанного с необходимостью активизации осуществления
структурной политики и инвестиций, повышения эффективности
производства, перехода от замедления темпов спада и стабилизации
к росту производства.
Произошла существенная дифференциация отраслей
промышленности по уровню спроса на производимую продукцию на
внешнем и внутреннем рынках и их объединение в достаточно
однородные группы. Поддержка каждой из групп отраслей отличается
по характеру и масштабам ее оказания, однако общие направления
их стимулирования сводятся к следующему: поддержка
институциональных и организационных преобразований,
стимулирование отечественных и иностранных инвестиций,
стимулирование экспорта и защита внутреннего рынка, повышение
конкурентоспособности продукции.
Рост государственного спроса в ближайшие годы имеет
незначительные перспективы, поэтому необходимо увеличение
емкости внутреннего рынка за счет повышения платежеспособного
спроса предприятий и населения.
Это выдвигает на первый план решение следующих проблем:
дальнейшее снижение инфляции, сдерживание роста цен на продукцию
естественных монополий, повышение собираемости налогов с
одновременным ужесточением контроля за целевым расходованием
бюджетных средств, борьба с задолженностью бюджету и задержками
оплаты труда, отлаживание механизма привлечения отечественного и
иностранного капитала.
Государственная экономическая политика на современном этапе
должна способствовать изменению структурных соотношений в
экономике по следующим взаимосвязанным направлениям:
совершенствование организационных и управленческих структур
в реальном секторе экономики, обусловленное необходимостью
повышения качества менеджмента на всех уровнях управления,
предполагающее проведение реформы предприятий, и повышения
эффективности управления государственной собственностью;
улучшение технологической структуры материального
производства на основе замещения устаревших технологий и
основных фондов современными, что предполагает существенное
изменение темпов и пропорций инвестиционного процесса;
изменение структуры производства, предполагающее увеличение
доли продукции с высокой степенью обработки;
развитие инфраструктуры экономики, в том числе таких
важнейших отраслей, как транспорт и связь.
С учетом современного состояния экономики и содержания
нового этапа преобразований главная цель структурной политики
определяется как повышение эффективности и конкурентоспособности
на внутреннем и внешнем рынках.
В соответствии с главной целью формируются стратегия и
приоритеты структурной политики.
Приоритеты структурной политики в 1997-2000 годах будут
строиться на следующих принципах:
стимулирование накопления и создание благоприятного климата
для инвестиций;
содействие повышению объемов и эффективности инвестиций;
увеличение объемов государственных инвестиций и повышение
их роли в структурной политике государства;
ускорение включения России в систему международного
разделения труда путем поощрения отраслей и предприятий,
производящих конкурентоспособную на мировом рынке продукцию;
поощрение отраслей и предприятий, обеспечивающих появление
на рынке принципиально новых товаров или преодоление технических
барьеров для ввоза в зарубежные страны;
поощрение вывода из эксплуатации избыточных мощностей и
ликвидации неэффективных предприятий.
6.1. Объемы, источники и эффективность инвестиций
Целью настоящей Программы является преодоление спада
экономики как в отношении роста внутреннего валового продукта,
так и капиталовложений, на которые этот рост опирается.
Необходимыми условиями для решения этой задачи являются:
расширение потенциальных источников для инвестиций, что
определяется недостаточными масштабами накопления в стране,
дефицитом государственного бюджета и структурой источников его
покрытия;
эффективное использование этой базы путем создания условий,
стимулирующих превращение накоплений в инвестиции, прямые и
портфельные;
расширение базы для эффективного применения капитальных
вложений, что предполагает реформу предприятий, направленную на
укрепление роли собственника и ответственности менеджеров перед
ним;
помощь государства в активизации инвестиционной активности
корпораций.
Ключевыми факторами, определяющими выполнение этих условий,
являются:
постепенное сокращение доли средств, отвлекаемых с
внутреннего рынка для покрытия дефицита государственного
бюджета. Для гарантии успеха принципиально важно размещать
заемные средства в окупаемые проекты и тем самым не возлагать
погашение внутреннего долга на налогоплательщиков;
создание механизма, обеспечивающего гарантированный возврат
вложенных средств по их реальной ценности;
использование механизма санаций и банкротства предприятий
для качественного усиления роли собственников и ответственности
менеджмента;
предоставление государством гарантий на возврат части
заемных средств с целью расширения масштаба привлекаемых
средств, участие государства в кредитовании окупаемых проектов
на основе разделения риска с инвестором и другими кредиторами.
Несмотря на относительно высокий уровень валовых
сбережений, валовое накопление остается умеренным (24-25
процентов) вследствие значительного объема приобретения агентами
экономики иностранной валюты и утечки капиталов.
По прогнозу величина сбережений населения будет несколько
сокращаться, что скажется прежде всего на сокращении объемов
покупки валюты.
Государственные сбережения будут возрастать благодаря
сокращению дефицита государственного бюджета и росту
государственных инвестиций.
Совокупное воздействие всех факторов активизации
инвестиционной деятельности обеспечит рост валового накопления к
внутреннему валовому продукту с 24 процентов в настоящее время
до 27-28 процентов к концу среднесрочного периода, что означает
рост объема инвестиций примерно в 1,35 раза.
По прогнозным данным, в 1997-2000 годах темпы роста общего
объема инвестиций в основной капитал к предыдущему году
составят: 1997 году - 101 процент, 1998 году - 108 процентов,
1999 году - 110 процентов, 2000 году - 112 процентов. Доля
общего объема капиталовложений во внутренний валовой продукт в
2000 году составит 19,3 процента.
Ключевую роль в финансировании инвестиций в 1997-2000 годах
будут играть собственные средства предприятий, которые обеспечат
около 60 процентов всех капиталовложений. В рамках финансовых
источников после переоценки основных фондов возрастет доля
амортизационных отчислений, которая в 1997 году должна составить
38 процентов общих капиталовложений, а в 2000 году - около 41
процента.
Увеличивать объемы привлекаемых средств предполагается в
первую очередь за счет кредитов коммерческих банков, иностранных
инвестиций, эмиссии ценных бумаг. Защита привлекаемых кредитов
обеспечивается системой гарантий, которые в значительном объеме
вводятся с 1997 года (50 трлн. рублей).
Существенно увеличатся объемы привлекаемых в сферу
жилищного строительства средств населения. Их доля в 2000 году
составит порядка 3,5 - 4 процента от общего объема инвестиций в
экономику страны.
В 1997-2000 гг. Правительство Российской Федерации
осуществит ряд мер по оживлению инвестиционного процесса, и в
том числе:
существенное изменение фактического исчисления амортизации,
увязка его с налогообложением, что позволит поднять ее долю как
источника капиталовложений;
развитие форм привлечения в инвестиционную сферу сбережений
населения. В целях эффективного использования сбережений
населения широкое распространение должна получить система паевых
инвестиционных фондов;
развитие форм стимулирования рынка ценных бумаг.
Предусматривается обеспечить разумный баланс интересов
капиталовложений в реальный сектор и неинфляционное
финансирование бюджетных расходов за счет государственных
долговых заимствований, т. к. в настоящее время реализация даже
самых эффективных и быстроокупаемых проектов по прибыльности не
может конкурировать с доходностью и надежностью государственных
ценных бумаг (государственных краткосрочных облигаций, облигаций
федерального займа), что, естественно, сдерживает привлечение
инвестиций в производство;
развитие рынка капитала, и прежде всего облигационных
рынков предприятий и института финансовых посредников,
действующих на нем. В настоящее время из-за недостатка таких
посредников информация о прохождении капитала, с одной стороны,
и предложения проектов - с другой, не доходят до
заинтересованных партнеров. В итоге мобилизация инвестиционных
ресурсов происходит весьма неудовлетворительно;
формирование инвестиционных средств при приватизации и
расширении действующего предприятия. При этом приватизация
должна носить не фискальный характер, а предусматривать прежде
всего решение вопросов мобилизации ресурсов для инвестирования;
привлечение иностранного капитала в российскую экономику.
Важнейшим инструментом государственной инвестиционной
политики, ориентированной на рост экономики, станет Бюджет
развития и связанный с ним механизм предоставления гарантий.
Благодаря источникам, не зависящим от исполнения текущего
бюджета, инвестиции, финансируемые из Бюджета развития,
становятся фактически защищенными статьями.
Бюджет развития предусматривается формировать с 1997 года.
Принципиальная важность Бюджета развития как стимулятора
экономического роста состоит в том, что средства
налогоплательщиков предоставляются корпоративному сектору строго
на возвратной, платной и срочной основе. Формирование Бюджета
развития опирается на следующие ключевые положения:
использование заемных средств для финансирования
инвестиционных проектов, эффективность которых гарантирует
возврат заемных средств. Это позволит использовать их не только
в интересах нынешнего, но и будущих поколений;
отделение финансирования исполнения Бюджета развития от
текущего бюджета;
гарантирование непрерывности финансирования, что не только
обеспечивает возврат вложенных средств, но и увеличивает
накопления - предпосылку дальнейшего роста экономики.
Создание механизма реализации Бюджета развития позволяет в
существенно больших масштабах, чем предусмотрено в самом
бюджете, индуцировать инвестиции через механизм гарантий,
предоставляемых на конкурсной основе инвесторам, в пользу
кредитующих банков. При объеме гарантий 50 трлн. рублей и
страховом покрытии 40 процентов появляется потенциальная
возможность для привлечения долгосрочных кредитов в сумме 125
трлн. рублей (при 17 трлн. рублей в 1995 году).
Индуцирование инвестиций предполагает соответствующее
наращивание кредитных ресурсов и снижение их цены. Достижение
этой цели прямо зависит от сокращения доли государства как
заемщика на денежном рынке страны и вовлечения накоплений в
инвестиции.
Задачей 1997 года неизбежно явится осуществление перехода
от сложившегося режима финансирования к предусмотренному
Бюджетом развития по таким направлениям, как связанные кредиты и
инвестиции в производственную сферу. Этот переход требует отказа
от безвозмездного финансирования в пользу возвратного,
тщательной проверки обоснованности возврата средств. В 1997 году
не представится возможным в полном объеме реализовать конкурсный
подход к выбору направлений вложений в связи с необходимостью
выполнить обязательства, принятые Правительством Российской
Федерации.
Направления использования инвестиционных средств
в 1997 - 2000 годах
---------------------------------------------T---------------------------
¦ Прогноз (трлн. рублей в
¦ ценах 1997 года)
Наименование показателя +------T------T------T------
¦1997 ¦1998 ¦1999 ¦2000
¦год ¦год ¦год ¦год
---------------------------------------------+------+------+------+------
I. Бюджет развития - всего 18,6 36,1 40,6 47,2
в том числе:
а) инвестиции на развитие производственной 7,4 18,4 22,7 25,9
сферы
б) связанные иностранные кредиты 10,3 14,7 12,6 13,3
в) резерв на возможные выплаты по государ- - 1,2 2,6 4,3
ственным гарантиям
г) другие статьи расходов 0,9 1,8 2,7 3,7
из них:
поддержка экспорта 0,5 1,0 1,6 2,0
расходы по финансовому оздоровлению и 0,4 0,8 1,1 1,7
перепрофилированию убыточных и неперспек-
тивных производств
II. Капитальные вложения, финансируемые 38,4 40,0 42,0 43,1
за счет федерального бюджета (без учета
средств, аккумулируемых в Бюджете
развития)
III. Капитальные вложения за счет 38,5 42,9 48,8 56,3
бюджетов субъектов Федерации
и местных бюджетов
IV. Собственные и привлеченные 330,5 344,2 379,5 426,5
средства предприятий и населения
в том числе
прямые иностранные инвестиции (млрд. 6,1 7,2 8,5 10,0
долларов США)
Итого 426,0 463,2 512,6 574,8
В разделах Бюджета развития предусмотрены:
инвестиции на развитие производственной сферы,
предусматриваемые в федеральном бюджете на капиталовложения в
производственную сферу, кроме капиталовложений, связанных с
безопасным функционированием технически сложных систем. Только
часть из указанных средств учитывается в Федеральной
инвестиционной программе;
кредиты Всемирного банка и правительств зарубежных стран,
предназначенные для финансирования коммерческих окупаемых
проектов. Принципиально новым подходом к использованию в Бюджете
развития этих средств является проведение конкурсов по их
размещению среди наиболее эффективных проектов;
резерв на выплаты по государственным гарантиям, выданным
ранее, хотя эти суммы капиталовложениями не являются.
-----------------------------------------T------T-------T-------T--------
¦ 1997 ¦ 1998 ¦ 1999 ¦ 2000
¦ год ¦ год ¦ год ¦ год
-----------------------------------------+------+-------+-------+--------
Размер выдаваемых гарантий, трлн. рублей 50 50 55 60
Максимально возможный объем привлекаемых 125 125 137,5 150
средств, трлн. рублей
Учитывая, что выдача государственных гарантий в связи с
Бюджетом развития начнется в 1997 году, объем средств, которые
могут быть привлечены в этом году, оценен в половину, или 61
трлн. рублей плюс 10 трлн. рублей. Резерв на покрытие возможных
выплат определяется сроками реализации проектов и 10 процентов
рисков, то есть предполагается, что из 10 проектов 1 не
состоится.
По другим статьям расходов предусмотрены инвестиции,
связанные с поддержкой экспортных производств и санацией
предприятий, как стартовый капитал для организации
конкурентоспособных производств.
В разделе "Капитальные вложения, финансируемые за счет
федерального бюджета", показаны средства, которые направляются
на реализацию мероприятий социального характера и безопасное
функционирование технически сложных систем, что определяет их
безвозвратный и бесплатный характер.
Капитальные вложения за счет бюджетов субъектов Российской
Федерации и местных бюджетов являются оценкой возможного объема
средств, выделяемых ими на капиталовложения.
Собственные и привлеченные средства предприятий и населения
определяются прежде всего амортизацией и прибылью. Существование
значительных резервов в использовании начисляемой амортизации
для финансирования капиталовложений предопределяет пока
небольшую роль вторичной эмиссии акций (порядка 1 - 3 процентов
от собственных и привлеченных средств).
По строке "Итого" показан объем расширенной инвестиционной
программы.
По строке "Средства, индуцированные Бюджетом развития"
показана сумма средств, которые могут быть привлечены в связи с
реализацией Бюджета развития. Эти средства можно рассматривать
как компенсатор возможных срывов финансирования инвестиционных
программ, что наблюдается в последние годы, и как потенциал для
дополнительного роста, который становится возможным при
безусловном выполнении настоящей Программы.
Обязательным условием реализации этой возможности является
наличие в банковской системе необходимых ресурсов и приемлемая
цена на них.
По строке "Предельный объем инвестиций" показан максимально
возможный объем средств, который может быть направлен на
развитие экономики России при успешной реализации настоящей
Программы.
Реализация Бюджета развития как стимулятора экономического
роста требует законодательного оформления механизма его
исполнения, отделенного от исполнения текущего бюджета.
Следствием данного положения является необходимость создания
организационной структуры, выполняющей функции исполнителя
Бюджета развития.
Ниже предлагаются основные принципы функционирования такой
структуры.
Принимаемый к рассмотрению проект должен иметь собственные
средства (не менее 20 процентов, а для крупных (от 250 млрд.
рублей) не менее 10 процентов) и положительный чистый
дисконтированный доход. Все принятые проекты ранжируются по
отношению к сумме дисконтированной величины налоговых
поступлений и обязательных платежей к величине государственной
поддержки (кредит в размере не более 35 процентов от стоимости
проекта, 40 процентов гарантия на покрытие риска по кредиту
коммерческого банка или их комбинация).
Указанная процедура применяется по каждому направлению
расхода, предусмотренного в Бюджете развития. Эти средства
направляются на первый проект в списке, остаток - на второй и т.
д. Данный порядок гарантирует предельно объективное и
эффективное размещение средств.
Реализация мер, направленных на ускорение роста, должна
позволить сократить разрыв между государственными капитальными
вложениями я величиной дефицита таким образом, чтобы к 2000 году
государственное накопление, равное разнице между этими
показателями, стало положительным.
Федеральные целевые программы будут реализовываться в
увязке с принципами и приоритетами структурной и
научно-технической политики.
При этом в 1997-2000 годах будет реализовываться ряд
федеральных целевых программ, направленных на решение неотложных
вопросов социальной сферы. Этот пакет программ будет в первую
очередь формироваться исходя из остроты проблем жизнеобеспечения
в социальной защиты населения, а также необходимости
осуществления инвестиционных проектов в социальной сфере "Дети
России", "Инвалиды", "Миграция", "Образование", "Культура и
искусство", "Жилище" и ряд других.
В соответствии с концепцией промышленной политики на
1997-2000 годы будет реализовываться пакет федеральных программ,
направленных на сохранение и развитие промышленного потенциала.
Получат дальнейшее развитие программы наукоемкого машиностроения
"Защита государственного станкостроения", "Энергосберегающая
электротехника", "Развитие электронной техники", "Конверсия",
"Развитие конкурентоспособных химических производств", "Развитие
промышленной биотехнологии", "Свой дом" (особенно в части
расширения спроса на продукцию отечественной промышленности),
реализация федеральных научно-технических программ "Исследования
и разработки по приоритетным направлениям развития науки и
техники гражданского назначения", "Международный термоядерный
реактор ИТЭР в НИОКР в его поддержку". Федеральная космическая
программа России и программа "Государственная поддержка
интеграции высшего образования и фундаментальной науки" будут
осуществляться на базе приоритетных направлений развития науки и
техники и критических технологий.
По мере оживления экономического роста все большее значение
будут приобретать программы с мощной инновационной составляющей
и чисто инновационные программы. Эти программы будут решать
наиболее крупные проблемы, требующие существенных изменений в
структуре промышленного производства.
В связи с реализацией политики "устойчивого развития"
продолжится выполнение программ экологической направленности,
включая комплексную реализацию мероприятий программ "Чернобыль",
"Маяк", "Семипалатинск", "Обращение с радиоактивными отходами и
отработавшими ядерными материалами, их утилизация и захоронение
на 1996 - 2005 годы".
Учитывая значительное количество принятых программ, будут
внесены существенные изменения в порядок их финансирования. В
условиях ограниченности централизованных ресурсов с 1997 года
предусматривается осуществлять комплексное финансирование из
федерального бюджета только отдельных федеральных целевых
программ социальной направленности, а реализация остальных
программ будет осуществляться государственными заказчиками за
счет финансирования из федерального бюджета и привлечения
внебюджетных источников, средств бюджетов субъектов Российской
Федерации и местных бюджетов. Финансирование указанных программ
из федерального бюджета будет осуществляться только по отдельным
проектам и мероприятиям в основном на конкурсной основе.
Одновременно будет принято решение о приостановлении
принятия и разработки новых федеральных целевых программ.
Начиная с 1997 года Правительство Российской Федерации
обеспечит условия для исполнения государственными заказчиками
федеральных целевых программ их основных обязанностей -
разработки механизмов привлечения внебюджетных финансовых
ресурсов для выполнения программ, при этом будет обеспечено
применение конкурентной и контрактной системы взаимоотношений
государственных заказчиков и исполнителей федеральных целевых
программ.
6.2. Привлечение иностранных инвестиций
Потребность Российской Федерации в иностранных инвестициях
в 19972000 годах будет определяться в первую очередь дефицитом
отечественных источников накопления, а укрепление стабильности и
рост экономики, обеспечивающие достаточную доходность на
вложения, будут содействовать их притоку. Вместе с тем
привлечение иностранных инвестиций в российскую экономику будет
проходить в условиях острой конкуренции на мировом рынке
капитала за инвестиционные ресурсы. Для успеха в этой
конкурентной борьбе за инвестиционные ресурсы от России
потребуются усилия в создании образа открытой для иностранного
капитала страны.
Приток иностранных инвестиций в российскую экономику
позволит ускорить решение таких проблем социально-экономического
развития страны, как продвижение конкурентоспособных российских
товаров и технологий на внешний рынок, расширение и
диверсификация экспортного потенциала, развитие
импортозамещающих производств, развитие производства в
трудоизбыточных регионах, освоение современных рыночных
отношений в сфере предпринимательства.
Концепция политики в области привлечения иностранных
инвестиций исходит из необходимости решения следующих задач:
создание благоприятной среды и условий для реинвестирования
российского капитала, вывезенного за рубеж;
повышение рейтинга страны (реципиента капитала) за счет
снижения некоммерческих рисков;
создание благоприятных условий для привлечения иностранных
инвестиций, главным среди которых является стабильность
налогового режима.
Исходя из указанных целей, оценки сложившейся ситуации в
инвестиционной среде, необходимости формирования благоприятного
инвестиционного климата и образа России как страны, принимающей
иностранные инвестиции, совершенствование политики привлечения
иностранных инвестиций в 1997-2000 годах включает следующие
направления:
формирование стабильной и "прозрачной" нормативно-правовой
базы, регулирующей привлечение иностранных инвестиций и
предпринимательскую деятельность иностранных инвесторов на
территории России, в том числе налогообложение и таможенное
регулирование, предоставление гарантий, включая личную
безопасность, защиту вкладываемых средств от некоммерческих
рисков и равные условия осуществления инвестиций для российских
и иностранных инвесторов, с изъятиями, определяемыми
федеральными законами;
расширение форм привлечения иностранных инвестиций в
российскую экономику (концессионные договоры, соглашения о
разделе продукции, инвестиционные соглашения с иностранными
фирмами);
организация системы гарантий, защиты и страхования
иностранных инвестиций, развитие системы залоговых операций на
федеральном и региональном уровнях;
развитие системы информационного и консультативного
обеспечения, маркетинга инвестиционных программ и проектов,
развитие в зарубежных странах сети инвестиционных бюро,
оказывающих услуги потенциальным инвесторам для вхождения на
российский рынок, формирование банка данных по инвестиционным
проектам и подготовка справочных материалов об условиях
инвестирования для зарубежных инвесторов, выпуск специальных
информационных изданий, проведение в регионах конференций с
участием широкого круга российских предпринимателей;
развитие форм организационно-правовых структур привлечения
иностранных инвестиций: международных консорциумов,
международных венчурных фондов, международных лизинговых
компаний и других;
развитие договорно-правовой основы участия России в
международном инвестиционном сотрудничестве: подготовка и
подписание соглашений о поощрении и взаимной защите
капиталовложений, участие в подготовке многостороннего
соглашения по инвестициям и другие;
развитие инвестиционного сотрудничества с международными
финансовыми институтами и организациями;
разработка основ государственной политики и создание
специальных институтов по возврату вывезенного из России
капитала;
развитие и активизация деятельности федеральных органов
исполнительной власти в рамках Мюнстерского переговорного
процесса по привлечению иностранных инвестиций в экономику
Российской Федерации;
разработка проекта федеральной программы формирования
свободных экономических зон на территории Российской Федерации;
создание локальных свободных экономических зон в наиболее
перспективных для привлечения иностранных инвестиций регионах и
развитие на этой основе экспортного потенциала России и ее
регионов;
дальнейшая либерализация норм и правил совершения
нерезидентами валютных операций, связанных с движением капитала;
содействие регионам в привлечении иностранных инвестиций (в
разработке региональных инвестиционных программ,
нормативно-правовых актов, инвестиционных проектов, системы
гарантий и льгот за счет региональных источников), подготовка
обзоров инвестиционного климата по отдельным регионам.
Будут определены как приоритетные, так и закрытые или
ограниченные для иностранных инвесторов отрасли, производства,
регионы и формы, в которых такие ограничения будут
устанавливаться.
Особое внимание будет также уделено привлечению
иностранного капитала к созданию современной производственной и
социальной инфраструктуры. С этой целью предполагается
проведение тендерных торгов для иностранных инвесторов на
строительство "под ключ" объектов инфраструктуры (очистных
сооружений, дорог, мостов и т. п.). Для повышения
привлекательности осуществления такого рода проектов будет
рассмотрен вопрос о предоставлении сооружаемого объекта
иностранным партнерам в собственность и передаче прав на
долгосрочную аренду земли, находящейся под возводимым объектом.
Основной формой участия иностранного капитала в виде прямых
инвестиций останется создание на территории России предприятий с
иностранными инвестициями. Получит также распространение широко
применяемый в международной практике кредит поставщика
оборудования, в частности в рамках такой формы международного
сотрудничества, как компенсационные соглашения.
Инвестиционное сотрудничество со странами ближнего
зарубежья будет осуществляться на основе согласованной
экономической политики, учитывающей специализацию, кооперацию и
производство тех видов продукции, которые необходимы этим
странам. Основные формы такого сотрудничества - совместное
государственно-коммерческое финансирование инвестиционных
проектов; создание международных финансово-промышленных групп с
участием российских предприятий и финансовых институтов, а также
предприятий государств - участников СНГ, в особенности тех,
которые являются критически важными поставщиками для российской
экономики; международный финансовый лизинг; создание договорных
совместных организаций типа консорциумов для осуществления
инвестиционной деятельности.
В 1997-2000 годах иностранные прямые инвестиции (см.
таблицу) будут направлены в основном в отрасли материального
производства, в том числе на реализацию инвестиционных проектов
обрабатывающей промышленности, проектов на условиях соглашений о
разделе продукции и концессионных договоров.
Объем и структура иностранных инвестиций
(млрд. долларов США)
-----------------------------------------T-------T-------T-------T-------
Прямые инвестиции ¦1997 г.¦1998 г.¦1999 г.¦2000 г.
-----------------------------------------+-------+-------+-------+-------
Прямые инвестиции (без соглашений о разделе 2,8 3,9 5,8 7,3
продукции)
Прямые инвестиции по соглашениям о разделе 3,3 3,3 2,7 2,7
продукции
Кредиты МБРР (инвестиционные компоненты) 0,6 1,6 1,8 2,3
Двусторонние кредиты 1,9 0,9 0,4 0,2
Итого 8,6 9,7 10,7 12,5
Прочие инвестиции 4,5 5,3 6,1 6,7
в том числе:
торговые кредиты 0,6 0,9 1,2 1,5
прочие кредиты 2,5 2,6 2,7 2,8
банковские вклады 1,4 1,8 2,2 2,4
Ежегодный рост прямых инвестиций в реальные активы
предприятий с иностранными инвестициями можно ожидать на уровне
40 процентов.
В этот период крупномасштабные иностранные капиталовложения
в освоение нефтегазовых месторождений будут осуществляться на
условиях долгосрочных соглашений о разделе продукции. Ежегодные
объемы капиталовложений, оценка которых основана на уже
известных проектах, составят около 3 млрд. долл. США.
В отношении кредитов по двусторонним соглашениям,
"связанным" кредитам намечается линия на их постепенное
свертывание с переносом центра тяжести на загрузку
отечественного машиностроения, включая конверсируемые
предприятия.
В отличие от кредитов по двусторонним соглашениям
намечается увеличить в 2 раза заимствования у Мирового банка
реконструкции и развития (МБРР). Следствием такой политики
явится резкое изменение структуры заимствований, благодаря чему
доля "связанных" кредитов снизится с 63 процентов в 1997 году до
8 процентов в 2000 году.
Эта возможность должна быть использована отечественной
промышленностью для реализации своей продукции. Сертификация
продукции, навыки участия в международных торгах открывают
дополнительные возможности для экспорта оборудования и
строительных работ.
Участие иностранных инвесторов в развитии экономики России
не ограничивается прямыми инвестициями. Устойчивый процесс
экономической стабилизации существенно снижает финансовые риски.
Благодаря этому предприятия с иностранными инвестициями будут
иметь более широкие возможности для получения кредитов на
международных финансовых рынках. Это обусловит рост объемов
прочих инвестиций в прогнозируемом периоде с 4,5 до 6,7 млрд.
долларов США.
В рассматриваемом периоде намечается ежегодное увеличение в
два раза количества покупаемых иностранными инвесторами акций
российских предприятий. Однако и в этом случае объем портфельных
инвестиций останется незначительным.
Долгосрочные кредиты МБРР, являясь наиболее дешевыми
кредитными ресурсами, предоставляемыми под гарантии
Правительства Российской Федерации, позволяют успешно
реализовать преобразования в различных сферах экономики. Причем
результаты этих проектов, базирующихся на передовом опыте многих
стран мира, в последующем могут быть применены на следующих
этапах реформ в России.
Характер современного этапа развития экономики предполагает
новые приоритеты во взаимодействии с МБРР. Растущие объемы
внешних заимствований требуют эффективного управления
государственным внешним долгом. Это в свою очередь
предопределяет необходимость увеличения в России доли проектов
МБРР, реализующихся на основе окупаемости. Решение этой задачи
возможно за счет увеличения инвестиционного компонента в
структуре займов Банка, а также операций по перекредитованию
средств МБРР конечным получателям. Такой подход позволит при
увеличении общих объемов заимствования до 2,5-3 млрд. долларов
США в год (к 2000 году) снизить долговое бремя, приходящееся за
счет кредитов МБРР на федеральный бюджет, с 90 процентов в 1997
году до 29 процентов в 2000 году. В то же время доля кредитов
МБРР, возврат которой должны обеспечить конечные заемщики,
повышается с 10 процентов в 1997 году до 71 процента в 2000 году.
Программа заимствований Российской Федерации у МБРР в
1997-2000 годах будет сосредоточена на следующих направлениях:
структурные реформы;
реструктуризация и поддержка промышленности;
развитие инфраструктуры.
Структурные реформы
В 1997-2000 годах заемные средства МБРР будут направлены
прежде всего на подготовку и реализацию программ, обеспечивающих
социальные нужды населения в переходный период. Проекты
структурной перестройки социального сектора позволят создать
базу для системы социальной защиты наиболее уязвимых членов
общества за счет повышения адресности помощи, предоставляемой
государством. В ходе реализации займов Всемирного банка будет
внедрена система эффективного финансирования социальных услуг.
Одновременно будет обеспечено повышение качества основных
социальных услуг, таких, как здравоохранение и образование.
В жилищной сфере и области городского развития средства
МБРР будут направлены на жилищное строительство для снижения
стоимости жилья за счет использования дешевых кредитных
ресурсов, на создание и финансовую поддержку залоговой системы в
целях стимулирования накоплений населения для строительства и
покупки жилья, на поддержку муниципальных программ реконструкции
исторической застройки городов для расселения коммунальных
квартир и стимулирования внебюджетных инвестиций, на решение
проблемы энергосбережения в жилищном секторе.
В целях формирования устойчивых бюджетных основ
предполагается направить средства МБРР на повышение
эффективности государственных расходов, укрепление межбюджетных
отношений, совершенствование институциональной структуры
управления бюджетом.
Займы МБРР будут направлены также на поддержку дальнейшей
реструктуризации угольной отрасли и проведение последовательных
реформ в области сельского хозяйства.
Реструктуризация и поддержка промышленности
Программа заимствований у МБРР позволит осуществить целый
ряд проектов по финансированию развития предприятий. В этой
связи важными направлениями сотрудничества станут поддержка
реформирования российских предприятий, открытие кредитных линий
для финансирования инвестиционных проектов в промышленности,
содействие реструктуризации социальных активов предприятий,
реализация гарантийных операций. В целях поддержки российских
предприятий будут предприняты усилия по интеграции усилий МБРР и
Международной финансовой корпорации (МФК). Российская Федерация
будет осуществлять заимствования у МБРР на цели реструктуризации
социальных активов предприятий, что будет способствовать участию
МФК в инвестиционных проектах и подключению частных капиталов
(особенно российских) к реструктуризации российской
промышленности. В рамках реализации Программы заимствований у
МБРР будет обеспечено развитие деловых возможностей российских
производителей, в том числе за счет расширения их участия в
проектах, реализуемых МБРР в других странах мира.
Инфраструктура
Необходимо продолжать реализацию проектов МБРР в области
развития инфраструктуры. В то же время подобные проекты должны
создавать условия для внедрения рыночных механизмов, повышения
эффективности, реализации механизмов самоокупаемости. В области
развития инфраструктуры усилия будут сосредоточены на проектах
по восстановлению шоссейных дорог, мостов, строительства
энергетических объектов и повышения эффективности их
использования, реконструкции портов, развития коммунальной
инфраструктуры.
6.3. Промышленная политика
К началу экономической реформы промышленный потенциал
России характеризовался огромными масштабами, низкой
эффективностью и глубокими деформациями, и в первую очередь
слабой ориентацией на потребительский спрос и отсутствием
действенных стимулов повышения конкурентоспособности и
эффективности. В условиях закрытой плановой экономики сложился
сильно милитаризованный, узкоспециализированный и поэтому
высокомонополизированный промышленный комплекс с утяжеленной
структурой и отсталой технологической базой.
Однако даже в первые, наиболее тяжелые, годы реформы
отмечены позитивные тенденции в развитии промышленного
производства: повышается качество отдельных видов выпускаемой
продукции, происходит приспособление производимых товаров и
продуктов к требованиям потребителя, продукция отдельных
отраслей обрабатывающей промышленности выходит на мировой рынок.
Сокращение производства в одних отраслях, в том числе ранее
гипертрофированно развитых (оборонная промышленность),
сопровождается стабилизацией и ростом производства в других.
Однако до настоящего времени не удалось переломить
негативную тенденцию роста доли в общем объеме промышленного
производства продукции добывающих отраслей и сокращения доли
продукции обрабатывающих отраслей.
Оценивая в целом состояние промышленности России, следует
отметить, что за годы реформ сложилось положение, которое
требует определенных изменений в экономической политике,
вытекающих из перехода к новому этапу преобразований, и в первую
очередь в промышленности.
Содержание и цели промышленной политики
С учетом сегодняшнего состояния промышленности главная цель
промышленной политики на современном этапе реформ определяется
как повышение эффективности и конкурентоспособности российской
промышленности на внешнем и внутреннем рынках и ее подъем.
Для достижения главной цели промышленной политики
необходимо обеспечить:
сохранение накопленного научно-технического потенциала и
использование его в целях развития промышленности;
увеличение платежеспособного спроса в стране;
развитие и использование сравнительных конкурентных
преимуществ российской промышленности и последовательное
преодоление ее слабостей.
Намечаемые структурные сдвиги в промышленности предполагают
последовательное снижение доли добывающих отраслей в
промышленности с соответствующим повышением доли
перерабатывающих отраслей, стабилизацию к концу периода доли
материалов, полуфабрикатов и комплектующих изделий на
качественно новом уровне, рост доли машин, оборудования и
товаров народного потребления. Такая структура должна сложиться
в условиях открытой экономики в конкурентной борьбе за спрос, за
позиции на внутреннем и мировом рынках.
Методы промышленной политики
Методы промышленной политики, применяемые в условиях
рыночной экономики, достаточно разнообразны. Главными из них
являются следующие:
1) формирование институциональных и законодательных условий
для развития позитивных структурных изменений в промышленности.
Прежде всего это условия, обеспечивающие защиту прав
собственности, выполнение обязательств по контрактам,
информационную открытость компаний для инвесторов. Специфические
условия должны обеспечивать возможность сокращения до
приемлемого уровня расходов по содержанию социальной сферы, а
для государства - совершенствования системы и методов
регулирования цен на продукцию естественных монополий;
2) реформирование налоговой системы с целью ее упрощения,
обеспечения равномерности и посильности налогового бремени,
создания условий для развития эффективного производства на
основе самофинансирования. В современных условиях речь идет
прежде всего об устранении многообразных льгот и одновременно об
изменении структуры налогов, включая повышение доли налогов на
потребление (НДС и акцизы) при сокращении доли налога на
прибыль, уточнении налогооблагаемой базы и механизмов взыскания
налогов. Будут разработаны процедуры вывода неиспользованных и
устаревших производственных мощностей (включая незавершенное
капитальное строительство) с баланса предприятий в целях
снижения себестоимости продукции и облегчения налоговой
нагрузки, внесены изменения в амортизационную политику с целью
дать возможность предприятиям увеличить амортизационные фонды
как источник инвестиций и самостоятельно решать вопрос о
размерах амортизационных отчислений с учетом порядка уплаты
налога на имущество и налога на недвижимость после его введения
взамен налога на имущество;
3) меры внешнеэкономической поддержки. В их числе методы
внешнеэкономического регулирования, такие, как ставки импортных
тарифов, и меры специального регулирования, применяемые в рамках
правил ВТО. Установление импортных тарифов должно обеспечивать
присутствие на внутреннем рынке иностранных конкурентов при его
насыщении товарами и в то же время защиту в переходный период
отечественных производителей, уже сейчас или в ближайшей
перспективе конкурентоспособных на рынках.
Для защиты внутреннего рынка в рамках процедур ВТО
Правительство Российской Федерации намерено применять
преимущественно тарифные методы, такие, как компенсационные,
антидемпинговые и специальные пошлины.
Для усиления государственной поддержки
экспортно-ориентированных предприятий будут предоставляться
государственные гарантии под привлекаемые кредитные ресурсы.
Широкое развитие получит система экспортного кредитования и
страхования экспортных кредитов.
В целях повышения конкурентоспособности продукции
отечественного машиностроения на внешнем рынке будет усилена
государственная поддержка проведения предприятиями и
организациями международной сертификации
экспортно-ориентированной продукции.
Возрастающую роль будут играть политическая и
дипломатическая поддержка российского промышленного экспорта,
содействие формированию совместных с иностранными партнерами
предприятий, организующих сбыт на внешних рынках российской
продукции, прежде всего высокотехнологичной;
4) содействие расширению спроса на промышленную продукцию
на внутреннем рынке. Это может осуществляться через конкурсные
государственные закупки, содействие улучшению анализа спроса,
маркетинга, рекламы российских товаров, развитие инфраструктуры
товарных рынков.
Важной формой увеличения внутреннего спроса в ближайшие
годы будет развитие лизинга, особенно продукции машиностроения.
Будут предприняты меры по улучшению подготовки российских
предприятий к участию в международных тендерах, в том числе
проводимых международными финансовыми организациями;
5) стимулирование частных и иностранных инвестиций прежде
всего посредством обеспечения политической и
финансово-экономической стабильности, снижение инвестиционных
рисков и повышение доверия со стороны инвесторов. Важную роль
должны сыграть принятие и реализация законов об иностранных
инвестициях, о соглашениях о разделе продукции, свободных
экономических зонах, концессиях;
6) прямые государственные инвестиции и иные вложения будут
использоваться в тех случаях, когда важные для страны проекты (в
том числе в области развития инфраструктуры, реализации подъема
наиболее перспективных высокотехнологичных проектов) временно
непривлекательны для частного капитала. Реализация Бюджета
развития будет стимулировать инвестиции в производство, в том
числе в форме долевого участия государства, государственных
гарантий на основе конкурсов инвестиционных проектов;
7) совершенствование системы управления, предусматривающее
разработку законодательного механизма разграничения прав и
обязанностей собственников и управляющих, создание системы
государственного контроля за деятельностью управляющих (для
предприятий государственной и смешанной формы собственности),
создание системы непрерывного обучения и переподготовки
управленческих кадров.
Указанные методы будут применяться гибко и
дифференцированно, с учетом возможностей государства, специфики
отраслей и регионов, а также изменений рыночной конъюнктуры.
Стратегии и приоритеты развития промышленности
Опыт многих стран, добившихся успехов в подъеме
промышленности, позволяет выделить следующие типы стратегий
развития:
1) стратегия использования природных ресурсов. Ее
придерживались в основном страны с богатыми запасами нефти -
страны Персидского залива, Венесуэла, отчасти Индонезия. Суть ее
состояла в освоении и экспорте природных ресурсов с привлечением
иностранных инвестиций и последующим использованием полученных
доходов для повышения благосостояния населения и развития ряда
отраслей, ориентированных на внутренний рынок. Как правило, это
небольшие государства, способные длительное время жить за счет
экспорта добываемого сырья и топлива;
2) стратегия "преследования". Суть ее в том, что
промышленность, опираясь главным образом на дешевую рабочую
силу, осваивает производство конкурентоспособной продукции,
производившейся ранее в развитых индустриальных странах, и
заполняет более дешевыми изделиями рынки, с которых эти страны
вытесняются. На первых этапах потребителю не предлагается новых
продуктов. Основной упор делается на воспроизведение уже
созданных образцов по более низкой цене. Только закрепившись на
рынках, компании "преследующих" стран переходят к более
качественным и оригинальным изделиям. Такой стратегии
придерживались Япония, Южная Корея, другие страны Юго-Восточной
Азии, в значительной мере ее использует и Китай;
3) стратегия "передовых рубежей", которой придерживаются
США, Германия и другие развитые индустриальные страны Европы, а
в последние 25 лет и Япония. Эта стратегия состоит в том, чтобы,
опираясь на достижения научно-технического прогресса, создавать
новые продукты и технологии, формировать спрос на них и новые
рынки. Классический и наиболее успешный пример - компьютерная
революция и информационные технологии, родиной которых стали США.
Общим для каждой из указанных стратегий является достижение
нового технологического рубежа. Разница в стратегиях прежде
всего определяется соотношением этого рубежа с исходными
возможностями.
Россия должна выбрать стратегию развития, опираясь на свои
нынешние конкурентные преимущества и с учетом своих слабых мест.
Из перечисленных стратегий нельзя выбрать какую-то одну просто в
силу огромных различий между разными секторами экономики и
группами производств.
Стратегию "передовых рубежей" можно проводить, видимо,
только в производстве некоторых видов вооружений, в
авиакосмической и атомной промышленности. Сюда же можно отнести
некоторые уникальные наукоемкие производства.
Огромные природные богатства позволяют в определенной
степени опираться в развитии на добывающую промышленность
(нефть, газ, алмазы, цветные металлы). Это преимущество, за счет
которого нельзя жить все время, но которое необходимо
использовать в целях развития. В то же время для большинства
отраслей промышленности, где сложилось отставание от передового
уровня производства, должна быть принята стратегия
"преследования", прежде всего с целью сохранения позиций на
внутреннем рынке.
Поэтому промышленная политика должна приобрести
дифференцированный характер, т.е. с точки зрения применяемых
методов строиться по-разному для разных групп производств и
отраслей.
Прежде всего, учитывая нынешнюю ситуацию в экономике,
ограниченность финансовых ресурсов государства и необходимость
их максимально эффективного использования в целях увеличения
доходов и стимулирования инвестиционной активности, в течение
ближайших 2-3 лет наивысшим приоритетом должны пользоваться
высокоэффективные, быстроокупаемые инновационные проекты, в
которых государство может участвовать на долевых началах с
частными инвесторами, беря на себя часть рисков. При этом не
должны иметь значения ни отрасль, ни какие-либо другие признаки.
Главный критерий - степень экстенсивного расширения
технологического и экономического эффекта в отраслях.
Со временем, по мере повышения инвестиционной активности и
приведения в действие рыночного механизма экономического роста,
возрастет роль промышленной политики, дифференцированной по
группам производств и отраслей.
Реализация промышленной политики будет осуществляться в два
этапа.
Основной задачей первого этапа Программы (1997-1998 годы)
является создание финансовых и институциональных предпосылок для
осуществления технологического прорыва в потенциально
конкурентоспособных на внутреннем и мировом рынках отраслях и
производствах и ускорения преодоления технического отставания в
отраслях и производствах третьей группы, ориентированных на
внутренний рынок.
На этом этапе основные ресурсы, направляемые на развитие
промышленности, будут сосредоточены на финансировании и
поддержке:
быстроокупаемых проектов ("точек роста"), приоритетность
которых определяется степенью эффективности и надежности проекта;
отраслей и производств второй группы, обладающих
потенциальной конкурентоспособностью на мировом рынке.
В 1997 году будет начата реформа предприятий и
реструктуризация их долгов.
На втором этапе (1999-2000 годы) предусматривается
обеспечить активный рост промышленного производства. В
результате создания благоприятного инвестиционного климата
предприятия смогут активнее вкладывать свои ресурсы в основной
капитал, обеспечивая модернизацию, реконструкцию и расширение
производства на новой технической основе. При этом будут
приниматься меры по устранению диспропорций между
научно-технической, инновационной и инвестиционной политикой.
Процесс модернизации технической базы производства будет
проводиться преимущественно силами отечественного
машиностроения. Более широко будут использоваться эффективные
технологии, которые создадут базу для проведения политики
ресурсосбережения. Одновременно будет расширяться
потребительский спрос на основе устойчивого повышения доходов,
обновления основных фондов и увеличения количества рабочих мест.
На этом этапе основной акцент государственной поддержки
должен быть смещен на реализацию и развитие имеющегося
потенциала отраслей производства второй группы и преодоление
отставания технического уровня отраслей и производств третьей
группы.
Продолжится последовательный рост обрабатывающих отраслей.
В структуре обрабатывающего комплекса в результате реализации
промышленной политики произойдут положительные сдвиги: на
качественно новом уровне увеличится доля отечественных
материалов, полуфабрикатов и комплектующих изделий. Объемы
выпуска современных машин и оборудования будут удовлетворять
спрос внутреннего рынка, а по многим видам промышленной
продукции будет обеспечиваться спрос и на внешнем рынке.
Завершится реформа предприятий, произойдет обновление
управленческого корпуса, сформируется устойчивая структура
собственности.
Промышленная политика в отдельных группах отраслей
В результате проведения экономической реформы выделились
следующие группы отраслей и производств, различающиеся по уровню
развития, степени конкурентоспособности на внешнем и внутреннем
рынках и другим характеристикам:
экспортоспособные отрасли промышленности, прежде всего
добывающая;
отрасли, обладающие большим научно-техническим потенциалом
и способные в относительно короткие сроки создать
конкурентоспособные изделия для мирового и внутреннего рынка;
отрасли, характеризующиеся значительным техническим
отставанием, не способные в короткие сроки выйти на внешние
рынки, но за которыми нужно сохранить значительную долю
внутреннего рынка.
Для первой группы отраслей (прежде всего нефтяная, газовая,
алмазная, лесная) имеются реальные возможности развития на
собственной финансовой базе. Задача состоит в том, чтобы создать
условия для ее укрепления без прямого финансового участия
государства.
Поэтому политика в отношении этих отраслей будет
ориентирована на их самостоятельное развитие на основе
самофинансирования. Для этого потребуется внести изменения в
налоговую систему, в том числе в части дифференциации платы за
пользование недрами и акцизов с учетом качества и расположения
месторождений, а также степени их освоенности, в части
дифференциации цен на газ с учетом стоимости транспортировки и
распределения в газовой промышленности.
Налоговая система должна обеспечивать предприятиям
возможность полной компенсации текущих затрат, а также
осуществления необходимых инвестиций для подготовки
минерально-сырьевой базы и освоения новых месторождений нефти и
газа.
В первую очередь инвестиции необходимы для форсированного
внедрения эффективных проектов разработки нефтяных
месторождений, для обеспечения надежности систем трубопроводного
транспорта.
Эти отрасли весьма привлекательны для иностранных
инвестиций, и должны создаваться условия для их максимального
притока без ущерба для экономической безопасности. Необходимо
добиваться того, чтобы иностранные инвестиции привлекались на
условиях, обеспечивающих размещение значительной доли заказов на
российских предприятиях и реинвестирование прибыли в России.
Учитывая, что в долгосрочной перспективе будут наращиваться
объемы добычи нефти и газа на месторождениях континентального
шельфа арктических морей и острова Сахалин, появился спрос на
высокотехнологичные установки и оборудование для морской добычи,
что уже сегодня является четким сигналом потенциального рынка
для отечественного машиностроения.
Для увеличения объемов добычи газа будет реализовываться
проект освоения крупных газовых месторождений полуострова Ямал и
Надым-Пур-Тазовского региона Тюменской области, предполагающий
компенсацию падения добычи газа на разрабатываемых
месторождениях и использования более совершенных технологий
газодобычи.
Для второй группы отраслей и производств (самолетостроение,
ракетно-космические производства, атомная промышленность,
вооружения и военная техника, отчасти энергетическое
машиностроение и электротехника, тяжелое станкостроение,
биотехнологии, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная
промышленность) характерно, что их продукция, способная выйти на
внешние рынки, будет сталкиваться там с особо острой
конкуренцией, а иностранные инвестиции чаще будут
обусловливаться политическими условиями, отражающими интересы
зарубежных конкурентов, как правило, представленных крупными
транснациональными корпорациями.
Поэтому в отношении этой группы в переходный период могут
потребоваться прямые меры государственной поддержки. Они будут
дополняться и со временем заменяться иными мерами, прежде всего
созданием условий для формирования внутреннего и внешнего
спроса, в том числе путем государственной поддержки при
организации сбыта продукции на внешних рынках, в форме
политической поддержки - предоставления государственных
гарантий, а в ряде случаев связанных международных кредитов для
закупки отечественной высокотехнологичной продукции. Такая
работа уже проводится с консорциумом, участвующим в
международных торгах, связанных с поставкой гидро- и
электротехнического оборудования для строительства
гидротехнического комплекса "Три ущелья" в КНР.
Будет оказываться содействие формированию совместных с
иностранными партнерами предприятий, организующих сбыт
российской высокотехнологичной продукции на внешних рынках и
обеспечивающих включение российских предприятий в процесс по
производству высокотехнологичной продукции, и оказание ими услуг
в сфере высоких технологий. В этом направлении целесообразно
проведение соответствующих предварительных переговоров на
межправительственном уровне, предоставление предприятиям помощи
в выборе партнеров для создания совместных предприятий.
Таким образом, основные методы промышленной политики для
отраслей этой группы - государственные инвестиции, закупки и
субсидии, экспортные кредиты, на взаимоприемлемых условиях
иностранные инвестиции. Очень важное значение будет иметь
политическая поддержка.
К производствам и отраслям третьей группы (автомобильная
промышленность, транспортное, дорожное, сельскохозяйственное
машиностроение, легкая и пищевая промышленность) должны быть
применены меры, направленные в первую очередь на стимулирование
внутреннего и внешнего спроса на их продукцию. Здесь
целесообразно использование стратегии "преследования".
Основные методы промышленной политики для этих отраслей -
сертификация импортируемой продукции в пределах, допускаемых
международными нормами, и защитные импортные тарифы,
последовательно снижаемые в течение времени, необходимого для
достижения приемлемых стандартов качества и уровня издержек.
В этих отраслях необходимо избегать применения методов
прямой государственной поддержки, кроме чрезвычайных случаев,
связанных с социальными факторами.
Эта группа отраслей производит потребительские товары, и
продукцию производственно-технического назначения, что требует
различных методов поддержки внутреннего спроса. С целью
увеличения спроса на потребительские товары российского
производства предлагаются следующие меры:
кредитование населения с целью покупки жилья и товаров
длительного пользования российского производства;
содействие предприятиям в формировании собственной сбытовой
сети;
поощрение лизинга.
В этих отраслях должны быть созданы особо благоприятные
условия для привлечения иностранных инвестиций, прежде всего
тех, которые приносят с собой новые технологии и опыт управления.
Экономические и финансовые основы активизации промышленной
политики
Для проведения промышленной политики необходим значительный
приток высокоэффективных вложений частных инвесторов, и прежде
всего крупного корпоративного капитала, сумевших наиболее
успешно адаптироваться к условиям рынка и способных обеспечить
высокую отдачу от инвестируемого капитала, рост реальных доходов
и накоплений рыночных субъектов без усиления инфляции.
Наряду с реформированием финансово-кредитной сферы
необходим комплекс специальных нормативных мер, позволяющих
активизировать инвестиционный процесс, повысить
конкурентоспособность продукции, сформировать благоприятную
конкурентную среду для отечественных товаропроизводителей на
внутреннем рынке, для чего следует совершенствовать кредитную
политику, систему финансирования государственных инвестиций,
учетную и налоговую политику, активизировать фондовый рынок.
Кредитная политика должна быть прежде всего направлена на
создание условий для переориентации финансовых ресурсов из
финансового сектора в промышленность и увеличение объема
реального кредитования производства. Для этого, в частности,
необходимо последовательное ограничение процесса связанного
кредитования по закупкам импортных товаров промышленного
назначения с целью защиты интересов российских
товаропроизводителей, дальнейшее расширение практики продажи на
условиях лизинга российского промышленного оборудования и
основных фондов.
Стратегическим направлением совершенствования
финансирования государственных инвестиций остается формирование
эффективной структуры государственных расходов, в которой
затраты на инвестиционные нужды находились бы на уровне,
позволяющем в средне- и долгосрочной перспективе достигать
максимального эффекта, снижая бюджетный дефицит, стимулируя
развитие экономики и т. п. При этом следует исходить из того,
что общий их уровень не должен превышать определенной доли
внутреннего валового продукта.
В этих рамках должны определяться и ресурсы, направляемые
на реализацию промышленной политики. Учитывая многообразие
направлений государственных инвестиций, где более 70 процентов
составляют социальные объекты, оптимальный их уровень составляет
3-3,5 процента внутреннего валового продукта. В структуре
государственных инвестиций расходы на цели промышленной политики
должны составлять не менее 30-40 процентов, или 0,9-1,4 процента
внутреннего валового продукта.
Среди конкретных мер по повышению эффективности
расходования бюджетных средств, обеспечивающих реализацию
промышленной политики, следует выделить расширение практики
конкурсного размещения бюджетных средств для реализации
проектов, выдвигаемых частным капиталом, развитие системы
государственных гарантий для высокоэффективных проектов,
стимулирование привлечения внебюджетных источников для
осуществления проектов федеральной значимости.
Увеличение объемов инвестиционных ресурсов требует
совершенствования механизма амортизации и переоценки основных
фондов. Необходимо пересмотреть некоторые принципы, связанные с
порядком обложения налогами имущества предприятий, формирования,
исчисления и списания на себестоимость отдельных видов расходов.
Значительный потенциал финансовых ресурсов для проведения
промышленной политики формируется на рынке ценных бумаг.
Масштабы привлечения средств посредством этого рынка во многом
определяются вовлечением в фондовый оборот продаваемых на
аукционах и по конкурсам крупных пакетов акций, в том числе
государственных.
Следует продолжить работу по развитию рынка в направлении
увеличения доли долгосрочных инвестиционно-ориентированных
инструментов, в первую очередь акций и облигаций
приватизированных промышленных предприятий.
Для роста спроса на российскую продукцию
производственно-технического назначения необходимо осуществление
следующих мер:
создание условий для привлечения предприятиями добывающей
промышленности сторонних инвестиций для собственного развития;
создание общероссийской информационной системы по всем
видам выпускаемой в России продукции, внутреннему и внешнему
спросу и прогнозам их изменения;
разработка и реализация нормативных актов по созданию
преференциального режима приобретения потребителями
отечественной продукции, аналогичной импортируемой.
Реализация мер активной промышленной и инвестиционной
политики приведет к 2000 году к определенному изменению в
структуре промышленного производства.
Структура производства промышленной продукции
(процентов)
----------------------------------------------T--------T--------T--------
¦1991 год¦1995 год¦2000 год
----------------------------------------------+--------+--------+--------
Всего промышленность 100 100 100
в том числе:
добывающая промышленность 9,5 15,9 15
обрабатывающая промышленность 90,5 84,1 85
в том числе:
материалы и полуфабрикаты, комплектующие
изделия 35 51,3 51,3
машины и оборудование 13,6 9,3 9,2
непродовольственные товары народного потреб-
ления 28,6 10,8 11,1
продовольственные товары 13,3 12,7 12,9
Намечаемые структурные сдвиги в промышленности предполагают
последовательное снижение доли добывающих отраслей в
промышленности и соответствующее повышение доли перерабатывающих
отраслей. Будут осуществлены положительные сдвиги в структуре
промышленного производства: стабилизация к концу периода доли
материалов, полуфабрикатов, комплектующих изделий, машин и
оборудования на качественно новом уровне, рост доли
непродовольственных и продовольственных товаров народного
потребления, что соответствует социальной направленности
проводимыхреформ.
Долгосрочной внешнеэкономической стратегией России станет
экспорт товаров высокой степени обработки, в первую очередь
машин и оборудования, с чем связаны процессы модернизации и
прогрессивной структурной перестройки народного хозяйства,
увеличения занятости трудоспособного населения и усиления
позиций страны в мировой экономике.
6.4. Научно-техническая и инновационная политика
В научно-технической и инновационной сферах сложилась
критическая ситуация, характеризующаяся низкой инвестиционной и
инновационной активностью в освоении новых видов технологических
процессов, техники и материалов и низким уровнем внедрения в
производство достижений науки и техники. Инновационная
деятельность сворачивается под воздействием низкого
платежеспособного спроса на научно-техническую продукцию как со
стороны государства, так и со стороны негосударственного сектора.
В связи с этим национальные интересы России требуют
решительных действий по созданию надежной и эффективной системы
организационно-правовых, экономических и социальных механизмов
защиты ивоспроизводства отечественного научно-технического
потенциала, сохранения технологического и в конечном итоге
политического и экономического суверенитета российского
государства.
Для осуществления этого необходимы признание развития науки
и технологий общенациональной целью, увязка приоритетных
направлений развития науки и техники со стратегией
социально-экономического развития страны, а также признание
науки равноправным социальным партнером государства.
Значительно более активной должна стать государственная
патентная политика. С принятием в 1992 году пакета законов,
сформировавших правовую основу охраны промышленной собственности
в России, в основном сформирована цивилизованная система приема
и рассмотрения заявок на объекты промышленной собственности,
выдачи охранных документов и публикации сведений о них.
Глубокое реформирование научно-технической сферы должно
быть основано на сочетании гибкого механизма поддержки науки и
технологий с расширением самостоятельности самого научного
сообщества в выборе направлений научного поиска и источников
финансирования.
Наиболее важными направлениями в работе по преодолению
кризисного состояния в научно-технической сфере, усилению
государственного воздействия на процессы формирования
инновационного потенциала структурных преобразований экономики,
а также обеспечению государственной поддержки развития
российских науки и техники являются:
разработка государственного механизма отбора и реализации
наиболее эффективных наукоемких ресурсосберегающих технологий и
результатов фундаментальных исследований;
концентрация ресурсов на приоритетных направлениях развития
науки и техники;
создание инфраструктуры, обеспечивающей эффективное
проведение и использование результатов научных исследований;
реформирование отечественной системы управления наукой и
подготовки кадров для науки, наукоемких производств, других
видов интеллектуальной деятельности;
совершенствование правовой охраны интеллектуальной
собственности и активизация изобретательской деятельности.
Для реализации этих направлений необходимо решение
следующих задач:
разработка и совершенствование нормативно-правовой базы
исследований и разработок применительно к условиям рыночной
экономики;
выделение ассигнований на финансирование науки в 1997 году
в объеме, предусмотренном бюджетом, а с 1998 года в объеме не
менее 4 процентов от его расходной части, как это предусмотрено
Федеральным законом "О науке и государственной
научно-технической политике";
разработка механизма привлечения средств из разных
источников в научно-техническую и инновационную сферы;
обеспечение отбора и реализации наиболее эффективных
достижений науки и техники на основе контрактной системы;
разработка и реализация комплекса мероприятий по поддержке
предпринимательской деятельности и конкуренции в области науки и
техники, развитию конкурсных начал в распределении средств на
научные программы и проекты при открытости принимаемых решений;
расширение международного научно-технического
сотрудничества на взаимовыгодной основе, создание условий для
участия российских ученых в международных проектах и привлечение
иностранных инвестиций в сферу российских науки и техники.
Становлению равноправного международного сотрудничества будет
способствовать совершенствование правоприменительной практики,
основывающейся на нормах законодательства по охране
интеллектуальной собственности, а также меры по недопущению
практики заключения между российскими и зарубежными партнерами
договоров, содержащих дискриминационные положения по вопросам
защиты интеллектуальной собственности;
разработка механизма реализации приоритетных направлений
развития науки и техники и критических технологий федерального
уровня;
создание и использование на практике системы
программно-целевого планирования исследований и разработок,
основанной на концепции важных для достижения национальных целей
технологий;
разработка и осуществление комплекса мер, направленных на
использование потенциала оборонных отраслей в области технологий
двойного применения;
разработка и реализация современных
информационно-телекоммуникационных систем в интересах
федеральных органов государственной власти и органов
государственной власти субъектов Российской Федерации.
Реализация указанных систем позволит осуществить интеграцию
информационных ресурсов государства, повысить устойчивость
государственных информационных систем, сформировать систему
информационной поддержки принятия органами государственной
власти решений как в сфере управления экономикой, так и в
области обеспечения безопасности личности, общества и
государства;
проведение реструктуризации научно-технического комплекса
страны, введение механизмов государственного регулирования
научно-технической деятельности, адекватных реальным
экономическим условиям;
разработка и реализация системы мер по поддержке уникальных
научно-исследовательских и экспериментальных установок
национальной значимости;
создание необходимого информационного пространства в
научно-технической и инновационной деятельности;
создание условий и системы действенных стимулов на
федеральном и региональном уровнях для повышения престижности
научного труда, закрепления кадров и привлечения молодежи в
научно-техническую сферу, обеспечение социальной защиты научных
работников и специалистов;
осуществление мер по интеграции научно-технической и
образовательной деятельности, развитию системы подготовки
квалифицированных научных кадров.
Для выполнения указанных задач в зависимости от
складывающейся социально-экономической ситуации потребуется
разработка комплекса мер по сохранению и развитию
научно-технического потенциала по приоритетным направлениям
фундаментальных и прикладных исследований и разработок.
В среднесрочном периоде научно-техническая и инновационная
деятельность будет направлена на преодоление технологического
кризиса и достижение мирового научного и технологического
лидерства по ряду приоритетных направлений. При этом
инновационная деятельность направлена на широкомасштабное
применение научно-технических разработок в производстве.
Основными направлениями государственной инновационной
политики будут:
реализация критических технологий и направлений, способных
преобразовывать соответствующие отрасли экономики и "расшивать"
узкие места в экономике страны и отдельных регионов;
создание системы государственно-общественной поддержки
инновационной деятельности, развития производства, повышения
конкурентоспособности и экспорта наукоемкой продукции;
разработка и совершенствование экономико-правового
обеспечения инновационной деятельности, механизмов ее
стимулирования, системы институциональных преобразований, защиты
интеллектуальной собственности в инновационной сфере;
развитие инфраструктуры инновационной деятельности, включая
создание национального информационного фонда инновационных
проектов, системы финансирования, привлечение государственных,
частных и зарубежных инвестиций в инновационную сферу;
развитие малого инновационного предпринимательства путем
формирования благоприятных условий для образования и успешного
функционирования малых высокотехнологичных предприятий и
оказания им государственной поддержки на начальном этапе
деятельности;
создание конкурсной системы отбора инновационных проектов и
программ, возвратности финансирования.
Одновременно инновационная политика будет направлена на
ускоренное промышленное освоение в конкретных отраслях (на
примере базовых) и производствах технологических разработок
мирового уровня.
В топливно-сырьевом комплексе инновационная политика будет
ориентирована на разработку и внедрение современных методов
поиска, разведки и мониторинга запасов углеводородного сырья,
повышения уровня их извлекаемости и глубины переработки, а также
на разработку и внедрение высоконадежных и экологически
безопасных систем транспортировки. Новые технологии позволят
создавать экономичные нефтепромысловые экологически чистые
энерготехнологические комплексы, рабочие агенты, применение
которых позволит увеличить дебит скважины и на 5-7 процентов
увеличить нефтеотдачу пластов.
В электроэнергетике основными направлениями
технологического развития являются создание новых экологически
чистых поколений парогазовых и газотурбинных установок на
твердом и газообразном топливе и атомных энергоблоков повышенной
безопасности, получение экологически чистого высококачественного
энергоносителя из низкосортных топлив, разработка экономически
эффективных энергоустановок, использующих возобновляемые
источники энергии, и повышение эффективности систем дальнего
транспорта электроэнергии, что обеспечит прирост мощностей
производства электроэнергии при одновременном повышении
безопасности энергетических объектов.
В металлургическом комплексе ориентиром является создание
сквозных технологических циклов производства, обеспечивающих
максимальное ресурсои энергосбережение на всех стадиях и
повышение качества металлопродукции. Освоение экологически
чистой автоклавно-гравитационной технологии переработки
чернового оловянного и коллективного сульфидного концентратов с
селективным выделением олова, меди и серебра и переводом мышьяка
в нетоксичное соединение позволит повысить извлечение олова на
24 процента, меди на 12 процентов и серебра на 12 процентов.
Прогрессивная автоклавно-окислительная технология обеспечивает
извлечение олова из руды в количестве до 63 процентов вместо 37
процентов по ранее применяемой технологии. Новая технология
производства катанки на литейно-ковочных модулях позволяет в 2 -
3 раза снизить металлоемкость оборудования. Экономия
электроэнергии составит 20 процентов, а металла - 15 процентов.
Технологическими ориентирами в химической и нефтехимической
промышленности являются материало- и энергосберегающие
технологии производства широкого спектра синтетических и
композиционных материалов, в том числе новых поколений,
технологии производства экологически чистых удобрений и
ресурсосберегающие малотоннажные химические производства на базе
автоматизированных блочно-модульных систем. Новейшие технологии
производства этой конкурентоспособной продукции обеспечат
снижение расхода сырья на 15-20 процентов, уменьшение
энергозатрат на 20-40 процентов, увеличение глубины переработки
нефти до современного мирового уровня.
В рамках реализации инновационной программы "Развитие и
организация конкурентоспособных промышленных производств
химических продуктов для реализации приоритетных направлений
развития народного хозяйства и снижения антропогенной нагрузки
на окружающую среду" будут разработаны и внедрены новые
высокоэффективные технологии и конкурентоспособная химическая
продукция (около 150 наименований), достигнуто сокращение
выбросов вредных веществ в атмосферу до 70 процентов. Доля
прогрессивной продукции должна возрасти в 1,6 раза.
В машиностроительном комплексе предприятия будут
ориентированы на технологическое перевооружение
общемашиностроительных производств за счет автоматизации
процессов проектирования и изготовления машиностроительной
продукции, применения прогрессивных методов высокоточной
обработки конструкционных материалов и повышения качества
поверхностей деталей и металлоконструкций, механизации и
автоматизации сборочных процессов, развития современных методов
контроля и диагностики деталей и узлов в процессе изготовления и
эксплуатации. Внедрение результатов разработок позволит повысить
коэффициент использования материалов до 0,87-0,9, снизить
показатель металло- и энергоемкости продукции.
Для реализации такой политики будет совершенствоваться
система возвратного финансирования инновационных проектов и
прикладных разработок, выполняемых с участием средств
федерального бюджета на конкурсной основе. В условиях
ограниченных возможностей бюджетного финансирования инноваций
возрастет необходимость привлечения средств из дополнительных
источников, какими являются собственные средства предприятий,
частные инвестиции, средства внебюджетных фондов, оказывающие
поддержку инновациям и новым технологиям.
6.5. Политика использования природных ресурсов
Важнейшим направлением природно-ресурсной политики
Правительства Российской Федерации является обеспечение
рационального и эффективного использования природно-ресурсного
потенциала страны с целью удовлетворения текущих и перспективных
потребностей отраслей народного хозяйства и экспорта.
Эта политика должна обеспечить осуществление принципиальных
структурных преобразований, исключающих неэффективное,
ресурсорасточительное природопользование, а также создание
экономических механизмов комплексного решения задач
рационального их использования, охраны и воспроизводства
природных ресурсов, включая государственную поддержку новых
методов и способов изучения, прогнозирования состояния природной
среды, совершенствование взаимоувязанных систем кадастров на
основе цифровых геоинформационных систем.
Для реализации указанных задач необходимо начать реализацию
концепции государственной природно-ресурсной политики,
включающей в себя проблемы нормативно-правового, экономического,
учетно-статистического обеспечения рационального
природопользования.
Необходимо в 1997 году завершить подготовку
нормативно-правовой базы для введения платы за пользование всеми
видами природных ресурсов, вовлекаемых в хозяйственный оборот.
Продолжить совершенствование системы платежей за право
пользования недрами, включая возможность получения
недропользователями, осуществляющими добычу дефицитных видов
минерального сырья, скидок за истощение недр при низкой
экономической эффективности разработки месторождений. В
дальнейшем предусмотреть уменьшение количества налогов и переход
в основном к рентным платежам в добывающих и других
природоэксплуатирующих отраслях.
Предусматривается повысить эффективность государственного
управления природопользованием, укрепить экономические основы
федерализма в области отношений собственности на природные
ресурсы, усилить административную и уголовную ответственность за
нарушение природно-ресурсного законодательства, обеспечить
национальный режим при привлечении иностранных инвестиций.
С этой целью предполагается разработать и представить на
утверждение в Государственную Думу Федерального Собрания
Российской Федерации в ближайшие 2-3 года проекты федеральных
законов "О государственной природно-ресурсной политике", "О
единой системе государственных кадастров природных ресурсов",
"Об отходах производства и потребления", "О федеральных
природных ресурсах", "О нефти и природном газе", "О драгоценных
металлах и драгоценных камнях", предусмотрев в последнем
возможность реализации драгоценных металлов и камней
непосредственно субъектами предпринимательской деятельности по
установленным государственным квотам и др. Кроме того, исходя из
единой концептуальной основы предлагается внести необходимые
дополнения и уточнения в Федеральные законы "О недрах", "О
соглашениях о разделе продукции".
Для реализации государственной политики в области
использования охраны и воспроизводства природных ресурсов на
1997-2000 годы Правительством Российской Федерации будут
предусмотрены мероприятия по отдельным видам ресурсов.
В отношении ресурсов недр предусматривается:
предотвращение процесса исчерпания поисково-разведочного
задела прошлых лет путем усиления геологических исследований и
геолого-разведочных работ, а также повышения темпов подготовки
новых месторождений;
принятие мер по ликвидации острого дефицита в стране
отдельных видов минерального сырья: марганца, хрома, урана и др.;
приостановление процесса отставания прироста запасов от
объемов добычи полезных ископаемых;
развитие минерально-сырьевой базы на региональном уровне за
счет выявления оценки и промышленного освоения небольших по
масштабам месторождений угля, торфа и агрохимического сырья
прежде всего в удаленных районах России, в которых отсутствуют
альтернативные источники твердого топлива и минеральных
удобрений;
повышение комплексности использования минерального сырья;
разработка мероприятий по модернизации геолого-разведочных
работ, внедрению новой техники буровых, геофизических работ,
адаптированной к геологическим и природным условиям конкретных
нефтегазоносных и рудоносных регионов России;
расширение объемов изучения и использования ресурсов шельфа
и Мирового океана.
В отношении водных ресурсов предусматривается:
обеспечение населения и отраслей экономики России
качественной водой в необходимом количестве и режиме;
восстановление и охрана водных объектов, воспроизводство
водных ресурсов;
предупреждение и ликвидация последствий вредного
воздействия паводков, подтопления, водной эрозии;
восстановление и сохранение устойчивой экологической
обстановки в бассейнах водных объектов;
охрана и рациональное использование водных ресурсов, охрана
и восстановление малых рек, обеспечение населения качественной
питьевой водой;
повышение уровня управления режимами работы водохранилищ и
водохозяйственных систем с целью гарантированного
водообеспечения предприятий и населения и снижения ущербов от
наводнений и маловодья;
осуществление государственного контроля за безопасностью
водохозяйственных сооружений и особенно крупных гидроузлов;
проведение реконструкции водохозяйственных сооружений,
представляющих угрозу жизни населения, предприятиям,
коммуникациям;
снижение водоемкости производств, уменьшение потерь воды,
повышение качества питьевой воды;
совершенствование управления водными ресурсами и внедрение
новых форм хозяйствования на водных объектах; проведение
водоохранных мероприятий на водных объектах.
6.6. Аграрная политика
В ходе аграрной реформы законодательно закреплено право
выбора производителями форм собственности и хозяйствования.
Предприятия и организации получили право самостоятельно
распоряжаться произведенной продукцией и доходами.
Приватизированы предприятия пищевой и перерабатывающей
промышленности, рыболовства, производственной инфраструктуры.
Доля государственного сектора в аграрной экономике составляет
сейчас менее 10 процентов. Формируется фермерский сектор.
Существенно возросла роль личных подсобных хозяйств.
Однако из-за отставания в реализации реформ, неготовности
отрасли к работе в новых экономических условиях, связанных с
либерализацией цен и развитием внешней торговли, сужением
гарантированных рынков сбыта сельскохозяйственной продукции,
сырья и продовольствия, в агропромышленном комплексе не удалось
преодолеть спад производства и избежать ухудшения финансовой
ситуации. В 1996 году производство продукции агропромышленного
комплекса сократилось по сравнению с предыдущим годом на 7
процентов. Сокращается производственный потенциал
агропромышленного комплекса, уменьшаются посевные площади,
поголовье скота и птицы, объем инвестиций производственного
назначения, парк сельскохозяйственных машин. Физический износ
оборудования многих отраслей пищевой и рыбной промышленности
составляет 60-70 процентов. Выбытие основных фондов существенно
превышает их ввод.
Существующие "ножницы цен" на материально-технические
ресурсы для агропромышленного комплекса и сельскохозяйственную
продукцию, возникшие спросовые ограничения на продовольственные
товары, а также низкая эффективность в этом секторе экономики
обусловили острый дефицит платежных ресурсов и убыточность 60-70
процентов сельскохозяйственных предприятий.
Немонопольная по своей природе отрасль, с ярко выраженной
сезонностью, сельское хозяйство является неконкурентоспособным
на рынке краткосрочных кредитов.
Трудности экономического характера усугубляются
незавершенностью реальных институциональных преобразований, в
особенности в сельском хозяйстве.
Для возобновления экономического роста в агропромышленном
комплексе, повышения экономической эффективности всех его
отраслей Указом Президента Российской Федерации от 18 июня 1996
г. N 993 утверждена Федеральная целевая программа стабилизации и
развития агропромышленного производства в Российской Федерации
на 1996-2000 годы.
Реализуя эту Программу, Правительство Российской Федерации
будет осуществлять меры по решению следующих задач:
сохранение и наращивание ресурсного потенциала в сельском
хозяйстве в первую очередь путем повышения плодородия земель,
развития племенного животноводства, совершенствования системы
семеноводства, внедрения ресурсосберегающих технологий, а также
в сфере переработки и рыбном хозяйстве;
завершение реальных институциональных преобразований,
основанных на передаче земельных долей и имущественных паев в
руки наиболее эффективно хозяйствующих сельхозпроизводителей;
завершение структурной перестройки агропромышленного
комплекса на основе увеличения количества реальных, эффективно
работающих собственников;
улучшение экономических условий для развития производства и
предпринимательства в аграрном секторе; формирование
эффективного механизма государственной поддержки
товаропроизводителей агропромышленного комплекса; развитие
социальной инфраструктуры в сельской местности.
Приоритетными направлениями в среднесрочный период в
области государственной земельной политики будут:
реализация конституционных положений о многообразии форм
земельной собственности;
рациональное использование и охрана земель как основного
средства производства в сельском хозяйстве.
В целях развития земельных отношений, создания механизма
экономического стимулирования рационального и эффективного
использования земель Правительство Российской Федерации примет
меры по:
завершению выдачи собственникам земельных долей
свидетельств на право собственности и заключению договоров
пользователей земельных участков с собственниками земельных
долей;
проведению поэтапного формирования системы государственной
регистрации прав на земельные участки и иную недвижимость,
совершенствованию и развитию системы земельного кадастра;
созданию под контролем государства механизма рыночного
оборота земли, обеспечивая при этом ее наиболее эффективное
использование; расширению института аренды земли и
совершенствованию механизма ее правового регулирования;
созданию эффективного ипотечного механизма как одного из
источников для предоставления негосударственного долгосрочного
инвестиционного кредита сельскому хозяйству.
Основой углубления институциональных преобразований в
агропромышленном комплексе явится кооперация и интеграция.
Особая роль при этом будет отведена кооперированию в сферах
переработки сельскохозяйственной продукции, производственного
обслуживания, кредитования и страхования.
Организационно-правовые формы сельскохозяйственных
организаций будут приведены в соответствие с Гражданским
кодексом Российской Федерации. Продолжатся процессы их глубокой
реорганизации на основе проверенных практикой моделей и свободы
выбора форм хозяйствования. Будет осуществляться
агропромышленная интеграция в различных ее формах - в виде
финансово-промышленных групп, концернов, агрокомбинатов,
агрофирм и иных формирований по производству, переработке,
хранению и торговле сельскохозяйственной продукцией и
продовольствием. Государственная поддержка должна быть
направлена на повышение доходности товаропроизводителей,
повышение спроса на продукцию агропромышленного комплекса и
установление паритетных экономических отношений с другими
секторами материального производства.
Поддержка аграрного сектора на федеральном уровне будет
дифференцироваться по продуктам и регионам. Для
сельскохозяйственных продуктов, конкурентных на международных
рынках, должны создаваться условия, стимулирующие экспорт. В
регионах массового и эффективного сельскохозяйственного
производства меры поддержки должны быть направлены прежде всего
на повышение эффективности производства и расширение сбыта
продукции.
Функционирование системы сбыта и реализации продукции,
производимой агропромышленным комплексом, предусматривает
участие организаций потребительской кооперации и основывается на
свободном движении товаров, конкуренции и механизме
ценообразования с учетом спроса и предложения. Продвижение
сельскохозяйственной продукции и продовольствия от производителя
к конечному потребителю будет осуществляться через кооперативы
по реализации продукции, оптовые продовольственные рынки,
агробиржи, ярмарки, аукционы, оптовые базы, агропромышленные
фирмы и комбинаты, супермаркеты, торговые дома и магазины.
В регионах с депрессивным сельским хозяйством субсидии
следует наряду с поддержкой сельскохозяйственного производства
направлять на создание дополнительных источников доходов для
сельского населения.
В числе мер государственной поддержки предлагаются:
на безвозвратной основе - направление средств на развитие
сельскохозяйственной науки, поддержку племенного животноводства
и элитного семеноводства, возмещение части затрат на
сельскохозяйственное страхование. Будет также поддерживаться
развитие социальной и инженерной инфраструктуры села, индустрии
детского питания, воспроизводство лесных и рыбных ресурсов;
на возвратной основе - инвестиции на реализацию целевых
федеральных программ, на формирование эффективных
производственных структур, направление средств на проведение
санации агропромышленных организаций-банкротов, поддержку
кредитных и страховых кооперативов и стартовую поддержку
крестьянских (фермерских) хозяйств, на закупки
сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия в
федеральный продовольственный фонд, создание страхового фонда
семян, кормов и запасных частей, увеличение лизингового фонда,
возмещение их сезонного недостатка и на инвестиции.
Будет сформирована и введена в действие национальная
кредитно-финансовая система обслуживания товаропроизводителей
агропромышленного комплекса. Основу ее составит сеть устойчиво
работающих с коммерческой точки зрения финансовых учреждений.
Система обеспечит оказание необходимых услуг
агропромышленным организациям всех форм собственности.
Правительство Российской Федерации обеспечит создание
системы критериев оценки финансового состояния и
платежеспособности хозяйствующих субъектов агропромышленного
комплекса.
Кредитные ресурсы, предназначенные для кредитования
сельскохозяйственных товаропроизводителей, будут размещаться
после заключения соответствующих кредитных договоров.
В центре национальной финансово-кредитной системы
агропромышленного комплекса станет независимый финансовый
институт с высокой степенью платежной ликвидности, использующий
новейшие банковские технологии и современные коммуникационные
системы, объединяющий сеть страховых, лизинговых, ипотечных
инвестиционных компаний, а в перспективе и сеть региональных
кооперативных банков.
С целью развития мелкого сельскохозяйственного кредита
кредитные кооперативные товарищества в период их становления
будут исключены из общего банковского законодательного
регулирования в части минимальных размеров уставного капитала,
резервного фонда и некоторых других положений.
В дальнейшем кредитные кооперативные товарищества станут
источником первоначального капитала для малого бизнеса на селе,
призванного решить проблемы создания сельской инфраструктуры и
использования избыточной рабочей силы непосредственно в сельском
хозяйстве.
Получат развитие залоговые операции, в том числе с участием
государства, различные формы торговых (товарных или денежных)
кредитов, предоставляемых аграрному сектору предприятиями -
поставщиками средств производства, предприятиями пищевой и
перерабатывающей промышленности.
Ипотечный кредит под залог земельных участков должен стать
одним из источников инвестиционного кредита.
Залоговые операции с сельскохозяйственной продукцией станут
одним из новых инструментов регулирования рынка.
Лизинг станет одним из основных направлений
специализированной системы сельскохозяйственного кредита.
Правительство Российской Федерации примет меры по созданию
широкой сети лизинговых компаний с участием коммерческих банков,
организаций агропромышленного комплекса и предприятий
сельскохозяйственного машиностроения.
В целях создания рыночной инфраструктуры в агропромышленном
комплексе с участием негосударственных финансовых и коммерческих
организаций, поставляющих денежные и материально-технические
ресурсы для агропромышленного комплекса, Правительство
Российской Федерации обеспечит им частичное участие и поддержку.
6.7. Политика в области транспорта
В ходе реализации в стране экономических реформ значительно
усложнились условия функционирования транспорта. Падение
производства в грузообразующих отраслях повлекло снижение
объемов перевозок и увеличение удельных транспортных издержек,
обусловленных ростом цен на материально-технические ресурсы и
тарифов на услуги. Практически полное прекращение
государственной инвестиционной поддержки транспорта (бюджетные
инвестиции не превышают 3-5 процентов от общих объемов
капитальных вложений), значительная раздробленность
приватизированных и акционированных мелких транспортных
предприятий повлекли интенсивное старение основных
производственных фондов транспорта, что в среднесрочной
перспективе явится сдерживающим звеном при восстановлении и
развитии экономики страны.
Все виды транспорта, выполняющие пассажирские перевозки,
убыточны, что ограничивает их возможности по повышению уровняй
качества обслуживания пассажиров. Положение усугубляется
неурегулированностью отношений между транспортными предприятиями
и органами государственной исполнительной власти в части
финансирования выпадающих доходов от льготных перевозок
пассажиров.
Находящийся в государственной собственности железнодорожный
транспорт, отнесенный к отраслям естественных монополий,
деятельность которых регулируется государством, в настоящее
время также функционирует с достаточно низкой рентабельностью и
не обеспечивает даже простого воспроизводства отрасли.
Для обеспечения реализации основных задач настоящей
Программы, подъема жизненного уровня и национальной безопасности
страны главной задачей государственной политики в области
транспорта на среднесрочный период следует определить
устойчивое, безопасное и эффективное функционирование транспорта.
В этих целях в 1997-2000 годах усилия Правительства
Российской Федерации будут направлены на:
осуществление структурных и институциональных
преобразований на всех видах транспорта, обеспечивающих создание
правовых, экономических и организационных условий для
нормального функционирования рынка транспортных услуг, усиление
инвестиционной активности в этой отрасли;
сохранение в федеральной государственной собственности
важнейших транспортных предприятий, коммуникаций и объектов,
имеющих стратегическое значение;
исключение из сфер приватизации и коммерциализации
объектов, предназначенных для обеспечения безопасности
функционирования транспортных систем;
осуществление передачи в установленном порядке в
государственную собственность субъектов Российской Федерации и в
муниципальную собственность предприятий транспорта,
осуществляющих перевозки пассажиров и грузов в городском,
пригородном и местном сообщениях, а также объектов социальной
сферы, находящихся на балансе предприятий транспорта;
осуществление сертификации на всех видах транспорта с целью
формирования и развития цивилизованного рынка транспортных услуг;
формирование необходимой законодательной и
нормативно-правовой базы для функционирования и развития всех
видов транспорта и дорожного хозяйства в условиях рыночной
экономики;
проведение на всех видах транспорта гибкой тарифной
политики, отвечающей интересам потребителей транспортных услуг и
стимулирующей снижение транспортных издержек;
совершенствование управления транспортными системами на
основе высокоэффективных информационных технологий с
использованием современных телекоммуникаций, рациональное
разграничение функций государственного управления между
федеральными органами исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
обеспечение повышения технического уровня всех видов
транспорта на основе обновления парка транспортных средств и
модернизации транспортной инфраструктуры в соответствии с
федеральными целевыми программами в основном за счет собственных
и привлеченных средств предприятий транспорта, а также на
условиях финансового лизинга;
повышение безопасности движения, судоходства и полетов,
эксплуатационной надежности объектов транспортной
инфраструктуры, снижение вредного воздействия транспорта на
окружающую среду;
стимулирование российских перевозчиков и экспедиторов,
работающих на рынке транспортных услуг, в том числе за счет
оказания политической поддержки. Улучшение международных
транспортно-экспедиционных связей за счет формирования
международных транспортных коридоров, развития международных
аэропортов и обустройства пунктов пересечения государственной
границы;
обеспечение доступности транспортных услуг для всех
пользователей, в том числе для малообеспеченных слоев населения,
жителей районов Крайнего Севера и районов, приравненных к ним;
государственную поддержку за счет средств федерального
бюджета технического перевооружения, модернизации и
эксплуатационной деятельности систем и объектов транспорта,
находящихся в сфере федеральной ответственности.
6.8. Внешнеэкономическая политика
Основным направлением в области внешнеэкономической
политики в предстоящий период является дальнейшая равноправная
интеграция России в мирохозяйственные связи на основе -
использования преимуществ международного разделения труда.
Осуществленные в рамках проводимой экономической реформы меры по
либерализации внешнеэкономической деятельности, переходу от
административных методов управления к экономическим позволили
перевести регулирование внешнеэкономическим комплексом на
рыночные принципы, которые нашли свое отражение в Федеральном
законе "О государственном регулировании внешнеторговой
деятельности".
В период до 2000 года также ожидается улучшение мировой
общехозяйственной конъюнктуры, вызванное начавшимся оживлением
деловой активности в основных странах - контрагентах России. В
основных промышленно развитых странах после циклического спада в
конце 80-х - начале 90-х годов наступило экономическое
оживление, обусловившее расширение импортного спроса на рынках
многих товаров, что в свою очередь способствует росту экономики
развивающихся стран, а в конечном счете - значительному
увеличению международной торговли.
Оценивая циклические, структурные и другие экономические
факторы, можно предположить, что в ближайшее пятилетие, т. е. до
начала XXI века, темпы развития мировой экономики составят
2,5-3,0 процента в год, причем рост международной торговли будет
опережать рост производства примерно вдвое. Это позволяет
предположить, что средние годовые темпы развития мировой
торговли в ближайшее пятилетие составят около 5-6 процентов в
год. Такой прогноз создает благоприятную "внешнюю среду" для
расширения участия России в системе мирового хозяйства.
Можно выделить 5 основных направлений внешнеэкономической
политики на предстоящий период.
Первое направление - стимулирование промышленного экспорта,
включая его финансовую и организационно-техническую поддержку.
В связи с тем что исчерпаны возможности экстенсивного
наращивания поставок на внешние рынки сырья и материалов,
дальнейшее увеличение экспорта может осуществляться за счет
продукции с увеличенной добавленной стоимостью. Правительство
Российской Федерации примет меры к обеспечению функционирования
механизмов кредитования и страхования экспорта с участием
государства, а также к предоставлению государственных
гарантийных обязательств по экспортным кредитам. Эти меры
позволят сохранить достигнутый уровень поставок на экспорт
основных товаров, увеличить глубину переработки и улучшить
качество вывозимых за рубеж сырьевых товаров и полуфабрикатов,
будут содействовать продвижению на мировые рынки
конкурентоспособной машинно-технической и наукоемкой продукции.
В числе первоочередных мер в этом направлении
предусматриваются:
обеспечение эффективного функционирования системы
государственных гарантий под привлекаемые уполномоченными
банками кредитные ресурсы для пополнения оборотных средств
ориентированных на экспорт предприятий и организаций. Следует
увеличить сроки предоставления гарантий до двух и более лет;
содействие становлению Российского экспортно-импортного
страхового общества, основной функцией которого является
страхование экспортных контрактов с целью облегчения выхода
российских экспортеров на мировой рынок, а также проведение
селективной внешнеэкономической политики в отношении отдельных
стран и регионов;
создание необходимых финансовых и организационных основ для
деятельности Фонда поддержки экспорта, направленной в том числе
на финансирование и оказание различного рода услуг по
продвижению отечественной готовой продукции на внешние рынки.
Будет расширяться практика проведения специальных мероприятий по
развитию экспортной деятельности субъектов Российской Федерации;
продолжение работы по созданию системы внешнеторговой
информации, информационно-аналитическому, консультационному и
экспертному сопровождению российских экспортеров.
Вторым направлением внешнеэкономической политики является
обеспечение благоприятных условий для доступа российских
экспортных товаров на внешние рынки путем совершенствования
договорно-правовой базы международного экономического
сотрудничества, устранения существующих и недопущения новых
дискриминационных ограничений, в том числе в рамках работы по
присоединению России к ВТО.
Нынешняя модель взаимодействия России с мировым рынком не
соответствует ни ее потенциальным возможностям, ни ее
долговременным экономическим интересам. В связи с этим
приоритетное значение приобретает вопрос присоединения России к
ВТО.
Процесс присоединения России к ВТО сопровождается
внедрением в экономическую жизнь нашей страны накопленного
международным сообществом многолетнего опыта в регулировании
рыночной экономики, что, в свою очередь, создает условия для
дальнейшего закрепления в стране реформаторских процессов и в
конечном счете - обеспечения экономического подъема.
Использование в процессе присоединения к ВТО международного
опыта, кроме того, будет способствовать выработке наиболее
оптимальных вариантов обеспечения экономической безопасности в
условиях рыночного хозяйствования.
Вступая в ВТО, Россия ставит перед собой и ряд других
важных целей:
Во-первых, Россия стремится стать равноправным торговым
партнером на мировом рынке и создать более благоприятные условия
для своего экспорта. При этом необходимо исходить из того, что в
результате присоединения должны быть урегулированы проблемы
дискриминационного отношения к России со стороны западных стран,
не признающих пока Россию страной с рыночной экономикой.
Во-вторых, для России представляет интерес существующая в
рамках ВТО система поддержания дисциплины в международной
торговле, включая механизм разрешения споров.
В-третьих, присоединение к ВТО позволит России перевести
торгово-экономические отношения с другими странами и их
региональными группировками на равноправную, предсказуемую,
долгосрочную экономико-правовую основу.
И наконец, процесс присоединения к ВТО создаст
дополнительные стимулы для гармонизации российского
законодательства и практики его применения в соответствии с
международными требованиями.
В более конкретном плане условия присоединения к ВТО - это
компромисс, вырабатываемый в ходе переговоров, компромисс,
достигаемый как комплекс взаимных уступок и взаимных, часто
жестких, обязательств.
Здесь перед Россией стоит сложная задача - определить
национальные экономические интересы и приоритеты, обязательства
и условия, гарантирующие национальную экономическую
безопасность. Но не только определить, но и суметь отстоять их в
ходе сложных переговоров, в условиях уже проявившего себя
экономического давления западных стран, их попыток добиться от
России одностороннего открытия рынка, невзаимных уступок,
нежелания признать тот факт, что многие отрасли промышленности
России обладают сравнительными преимуществами, позволяющими
экспортировать товары по конкурентоспособным ценам и ощутимо
влиять на формирование уровня мировых цен.
Присоединяясь к ВТО, Россия (ее экспортеры и импортеры)
получает выход в унифицированное правовое пространство,
опирающееся на пакет соглашений Уругвайского раунда (в том числе
ГАТТ-94); международно-правовую защиту в других государствах,
гарантируемую принципами и нормами Генерального соглашения,
включая режим наибольшего благоприятствования и национальный
режим для товаров, экспортируемых и импортируемых российскими
предпринимателями, защиту от возможного применения иностранными
государствами дискриминационных внутренних налогов, акцизов,
таможенных сборов; защиту от дискриминационного использования
так называемых технических барьеров в торговле (технические и
другие нормы и стандарты, правила сертификации и др.),
определенную гарантию против дискриминационного использования
других торгово-политических средств в отношении экспортных и
импортных операций российских участников внешнеторговой
деятельности и целый ряд иных торгово-политических преимуществ,
которые в конечном итоге будут содействовать организованному
вхождению экономики России в мировое хозяйство, развитию ее
внешней торговли и защите интересов экспортеров и импортеров за
рубежом.
В рамках курса на равноправную интеграцию в мировую
экономику Россия должна принимать активное участие в решении
глобальных экономических проблем. Поэтому необходимо решить
вопрос о признании России в качестве международного кредитора и
более активном участии ее в урегулировании проблем внешней
задолженности развивающихся стран в связи с тем, что многие из
них имеют значительный долг перед Российской Федерацией.
Урегулирование внешней задолженности России следует
проводить в увязке с задачами и мерами по восстановлению позиций
на традиционных рынках и укреплению геоэкономического положения
России в целом.
России требуется прежде всего открытый доступ к
равноправному и взаимовыгодному сотрудничеству с другими
государствами, без какого-либо давления и дискриминации со
стороны. Это позволит ей, опираясь на преимущества
международного разделения труда, умело и эффективно организовать
рациональное использование собственного потенциала.
Третье направление внешнеэкономической политики -
совершенствование системы и принципов государственного
регулирования внешнеэкономических связей.
Среди общих проблем внешнеторгового регулирования следует
прежде всего выделить необходимость дальнейшего
совершенствования таможенного, налогового и бюджетного
законодательства в рамках единой системы управления и развития
внешнеэкономического комплекса, а также необходимость
корректировки внутреннего законодательства в связи с предстоящим
присоединением России к Всемирной торговой организации.
Требуется, кроме того, реализация положений Соглашения об
экономическом союзе (обеспечение приоритетности роста
экономических связей с государствами - участниками СНГ),
дальнейшее формирование полноценного Таможенного союза и
создание механизма координации внешнеэкономической политики
государств - участников СНГ с учетом международных обязательств
России.
Необходима отладка механизма государственного регулирования
бартерных операций, повышения эффективности внешнеэкономических
связей хозяйствующих субъектов приграничных территорий и
областей, а также совершенствования системы внешнеэкономической
отчетности и статистики.
В целях предотвращения уклонения от налогов при экспорте
товаров надо шире использовать расчетные цены для определения
налогооблагаемой базы.
В области регулирования экспорта товаров предстоит создать
государственную систему продвижения российских товаров на
мировые рынки и усилить контроль за недобросовестными действиями
участников внешнеэкономической деятельности.
Государственная политика в области регулирования импорта
будет исходить из необходимости:
обеспечения разумной степени защиты российской экономики от
разрушительного воздействия иностранной конкуренции, а также
формирования благоприятных стимулов для привлечения иностранных
инвестиций на основе изменений ставок ввозных таможенных пошлин;
поэтапного снижения ввозных таможенных пошлин на основе
всестороннего анализа их воздействия на национальную экономику с
учетом интеграции России в мировую экономику и результатов
переговоров по тарифным уступкам в рамках присоединения России к
ВТО;
введения (при необходимости) в установленном
законодательством порядке государственной монополии на импорт
отдельных видов товаров (работ, услуг);
эффективного использования системы преференций,
предоставляемых Российской Федерацией, на основе градационных
макроэкономического и потоварного подходов к странам -
получателям преференций;
усиления координации таможенно-тарифной политики.
Четвертое направление внешнеэкономической политики - защита
внутреннего рынка и конкурентоспособных отечественных
товаропроизводителей, опирающаяся на общепринятые международные
нормы и использующая весь арсенал предусмотренных российским
законодательством инструментов, включая такие защитные меры, как
специальные, антидемпинговые и компенсационные пошлины, тарифные
квоты.
При этом осуществляемые меры должны способствовать
сохранению здоровой конкурентной среды, иметь временный и
недискриминационный характер и вводиться в порядке, отвечающем
правилам и нормам ВТО.
Защита внутреннего рынка будет осуществляться по следующим
направлениям:
совершенствование нормативной базы введения защитных мер в
целях смягчения (предотвращения) неблагоприятного воздействия
иностранной конкуренции на отечественных производителей товаров
и услуг;
создание механизма оперативного сбора информации,
необходимой для проведения расследований, предшествующих
введению защитных мер, и совершенствование системы проведения
расследований, предшествующих введению защитных мер;
совершенствование методики и практики проведения
консультаций с заинтересованными иностранными партнерами при
введении защитных мер;
проработка и создание механизма анализа последствий
введения защитных мер.
Пятое направление внешнеэкономической политики - это
формирование международных региональных приоритетов
внешнеэкономической политики.
Предстоит обеспечить поступательное развитие
торгово-экономического сотрудничества со странами Европейского
региона. Страны этого региона занимают ведущее место во
внешнеэкономических связях России. С точки зрения стратегических
интересов России, реализация курса на сотрудничество с
Европейским Союзом остается одной из наиболее важных задач.
Большое влияние на развитие сотрудничества с ЕС будет оказывать
реализация Временного соглашения о торговле между Россией и
Европейским Союзом, а в дальнейшем - и полномасштабного
Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между нашими странами.
В этих условиях первоочередной задачей с
торгово-политической точки зрения является устранение
существующих тарифных и нетарифных барьеров, активизация усилий
по запуску механизма Соглашения о партнерстве и сотрудничестве с
Европейским Союзом. В существующем виде оно создает условия для
поэтапной реализации в отношениях между Россией и Европейским
Союзом принципов, лежащих в основе как самого Союза, так и всего
европейского экономического пространства.
В 1998 году Россия и Европейский Союз рассмотрят
возможность создания зоны свободной торговли. Представляется,
что для создания зоны свободной торговли между Россией и
Европейским Союзом существуют весьма важные предпосылки
экономического (например, взаимодополняемость хозяйственных
комплексов) и географического характера.
Внешнеэкономическая политика России в этом регионе должна
также учитывать:
перспективы создания Европейского валютного союза,
следствием чего явится дальнейшая консолидация внутреннего рынка
Европейского Союза и обеспечение в его рамках еще более
благоприятного режима во внешнеэкономической сфере для стран -
членов Союза;
возможности расширения Европейского Союза за счет стран
Центральной и Восточной Европы и последствия этого для России;
активное и полноправное участие России в Вассенаарских
соглашениях и использование ею нового порядка экспортного
контроля в целях расширения как импорта высоких технологий, так
и увеличения своего экспорта продукции двойного назначения;
перспективы создания трансатлантической зоны свободной
торговли между Европейским Союзом и США и последствия этого для
России;
будущее вступление России в ВТО;
все возрастающие масштабы использования технологий,
снижающих энерго- и материалоемкость производимой продукции (то
есть конъюнктурообразующие и определяющие состояние товарных
рынков факторы), что объективно приведет к снижению потребности
в российском сырье;
тенденции ужесточения экологических требований в отношении
товаров и продукции, ввозимых на территории стран Европы и
Северной Америки, а также последовательное проведение
большинством из этих стран политики усиления природоохранных
мероприятий в сфере материального производства, что может
отразиться на объемах российского экспорта первично обработанных
сырьевых товаров;
усиление конкуренции на европейских рынках в отношении
традиционных российских топливно-энергетических и сырьевых
товаров (в частности нефть, газ, черные и цветные металлы);
использование Россией и ее торговыми партнерами различных
стандартов и норм, унификация которых сопряжена с большими
временными и финансовыми затратами;
проблему внешней задолженности России европейским странам;
остающиеся на краткосрочную перспективу тарифные и
нетарифные ограничения, затрудняющие доступ российских товаров
на европейский рынок.
Особое значение приобретают отношения России с
государствами Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ).
Анализ торгово-экономической ситуации в странах Восточной
Европы свидетельствует о нарастании в данном регионе
интеграционных процессов. Вступило в силу Центрально-Европейское
соглашение о свободной торговле (ЦЕФТА), которое подписали
Венгрия, Польша, Словакия и Чехия. Стратегическая цель
Соглашения - усилить интеграцию экономики указанных стран путем
поэтапной либерализации внешней торговли и создания на этой
основе до 2001 года зоны свободной торговли и, кроме этого,
укрепить позиции этих стран при вступлении в Европейский Союз.
В последнее время наблюдается активизация группировки
прежде всего за счет ускорения либерализации взаимной торговли и
расширения состава участников. В ее состав решено принять
Словению, проявляют интерес также Румыния и страны Балтии.
Результатом этих интеграционных процессов уже в ближайшее
время может стать создание достаточно емкого рынка с населением
более 60 млн. человек, выполняющего роль специфичной буферной
зоны между Россией и Европейским Союзом.
Для уменьшения негативных последствий этих процессов
предстоит развивать отношения со странами Центральной и
Восточной Европы (прежде всего со странами ЦЕФТА), в том числе
на базе двусторонних отношений, с расширением кооперации и
сбытом совместной продукции на рынках третьих стран. Реализация
такого механизма позволит вовлечь страны ЦЕФТА в более тесное
сотрудничество с Россией.
В ближайшие годы необходимы конкретные шаги в направлении
развития торгово-экономических отношений с Болгарией и
Югославией, используя их соответствующую заинтересованность и
готовность к этому, а через них обеспечить выход на весь
балканский регион, являющийся для России важным центром
транспортной инфраструктуры (например, создание Балканского
диспетчерского центра по управлению транзитными потоками
российского природного газа, строительство трансбалканского
нефтепровода Бургас - Александруполис и т. д.).
Большое значение придается расширению экономических связей
с Соединенными Штатами Америки. При этом учитываются лидерство
США в мировой экономике, их огромный научно-технический и
финансовый потенциал, наличие в США большого числа крупных
компаний, обладающих необходимыми ресурсами и опытом для
осуществления важнейших проектов в ключевых отраслях российской
экономики, а также то, что американский рынок является одним из
самых перспективных с точки зрения продажи передовых российских
технологий, связанных с космическими исследованиями, ядерной
энергетикой, программным обеспечением и др.
В предстоящий период будут предприниматься усилия по:
отмене поправки Джексона - Вэника к Закону о торговле 1974
года, с тем чтобы Россия могла пользоваться режимом наибольшего
благоприятствования в торговле с США на постоянной основе без
каких-либо условий;
прекращению применения дискриминационных по отношению к
России положений американского антидемпингового законодательства
(отнесение ее к категории так называемых стран "с нерыночной
экономикой"), препятствующих экспорту в США или грозящих
вытеснением с американского рынка ряда важных российских товаров;
отмене ограничений в отношении доступа России к
американским товарам и технологиям. В этом плане необходимо
обеспечить полноценное и равноправное участие России в процессе
разработки и осуществления нового международного режима
экспортного контроля взамен упраздненного КОКОМ.
Быстро возрастает роль в мировом хозяйстве
азиатско-тихоокеанского региона. Страны этого региона
демонстрируют в последние годы самые высокие темпы
экономического роста, причем особенно динамично развиваются
страны АСЕАН. В перспективе значение этого региона как крупного
центра мировой торговли еще более возрастет, что может внести
некоторые коррективы в направления российских товарных потоков и
несколько уменьшить удельный вес европейского региона во внешней
торговле России.
Можно рассчитывать, что стратегические интересы государств
азиатско-тихоокеанского региона в развитии наукоемких,
высокотехнологичных отраслей промышленности будут способствовать
через расширение делового сотрудничества мобилизации
внешнеэкономического потенциала российских научно-промышленных
комплексов, в первую очередь из числа конверсионных производств.
Наибольшие перспективы здесь имеются в отношениях с Китаем и
Республикой Корея. Это относится и к странам - участницам АСЕАН.
За последние десятилетия в экономике этих стран произошли весьма
существенные преобразования и большинство из них уже вошло в
ряды новых индустриальных стран, предъявляющих растущий спрос на
новейшие технологии. В связи с этим к числу перспективных
направлений торгово-экономического сотрудничества с АСЕАН
следует отнести космическую, авиационную и судостроительную
промышленность, энергетику, освоение ресурсов Мирового океана,
военно-техническое сотрудничество.
Южный регион, включающий Южную и Западную Азию, Ближний
Восток и Северную Африку, Тропическую и Южную Африку, Латинскую
Америку, представляет интерес для реализации внешнеторговой
политики прежде всего с точки зрения восстановления позиций
России на традиционных для нее рынках. Страны данного региона
являются также перспективными для увеличения российского
технологического экспорта.
Значение стран Северной Африки и Ближнего Востока
обусловлено прежде всего наличием в этом регионе значительных
топливно-энергетических ресурсов (определяющих платежеспособный
спрос), давними традициями инвестиционного сотрудничества и
значительным потенциалом в этой сфере, возможностью экспорта
российского вооружения и военной техники. На развитие
сотрудничества в значительной степени могут повлиять отмена
эмбарго на торговлю с Ираком и Ливией, реализация перспектив
расширения сотрудничества с Индией и Ираном.
6.9. Сотрудничество с государствами - участниками СНГ
Главной целью внешнеэкономической деятельности Российской
Федерации в Содружестве Независимых Государств в 1997-2000 годах
должно стать повышение эффективности хозяйственного
сотрудничества России со странами СНГ на основе рыночных
отношений и защиты экономических интересов Российской Федерации.
В этих целях необходимо:
поэтапное углубление интеграционных процессов на
многостороннем, двустороннем и региональном уровнях, расширение
участия российских хозяйствующих субъектов в экономическом,
социально-культурном и гуманитарном сотрудничестве со странами
СНГ;
создание условий для формирования с государствами -
участниками СНГ общего экономического, инновационного и
информационного пространства на базе общего рынка товаров,
услуг, капитала и рабочей силы в рамках Экономического союза,
Таможенного союза и Платежного союза;
обеспечение согласованного осуществления рыночных
преобразований в экономике России и государств - участников СНГ,
сближения проводимых в этих странах экономических реформ и
хозяйственных механизмов их реализации в области структурной,
торгово-экономической, кредитно-денежных и платежно-расчетных
отношений;
совершенствование системы расчетов и платежей между
странами СНГ.
В области структурной перестройки экономики в 1997-2000
годах потребуется проведение работ в области:
концентрации финансовых, материальных и трудовых ресурсов
для реализации совместных инвестиционных проектов и программ,
включая создание транснациональных финансово-промышленных групп
и других межгосударственных организационно-хозяйственных
структур;
привлечения взаимных инвестиций, включая частные, с учетом
создания и развития системы страхования и гарантирования
капиталовложений, разработки механизма залоговых счетов, четкого
определения приоритетных направлений и секторов привлечения
инвестиций;
сближения и унификации хозяйственного законодательства;
развития двустороннего и многостороннего сотрудничества
хозяйствующих субъектов в топливно-энергетическом,
металлургическом, агропромышленном и машиностроительном
комплексах России и государств - участников СНГ, а также
кооперационного сотрудничества хозяйствующих субъектов этих
стран.
В торгово-экономическом сотрудничестве Российской Федерации
с государствами - участниками СНГ в 1997-2000 годах необходимо
будет обеспечивать:
рост товарооборота с этими странами с учетом принципов
взаимовыгодности, взаимодополняемости и соблюдения конкретных
интересов отдельных стран Содружества, совершенствование
товарной структуры экспорта путем увеличения в нем готовых,
технически сложных и наукоемких видов продукции и импорта за
счет увеличения поставок в Россию минерально-сырьевых ресурсов и
продукции, производство и запасы которых сосредоточены, в
основном, на территории стран СНГ;
определение приоритетов во внешнеэкономической деятельности
России и стран СНГ, и в первую очередь стран Таможенного союза,
ключевыми моментами которой должны стать проведение переговоров
о снятии имеющихся в торговле прямых и косвенных ограничений,
налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие, выработка
единых подходов во взаимоотношениях с третьими странами;
защиту внутренних рынков государств - участников СНГ и
национальных товаропроизводителей от экспансии зарубежных
поставщиков с учетом необходимости поддержания в экономике стран
Содружества в целом и отдельных ее отраслях условий для
добросовестной конкуренции;
формирование механизмов поддержки и стимулирования прямых
торгово-экономических связей хозяйствующих субъектов, включая
развитие компенсационных, толинговых и лизинговых операций;
проведение согласованной ценовой политики, особенно в
отношении продукции предприятий-монополистов, формирование
механизма согласованного регулирования тарифов на всех видах
транспорта, связанного с обеспечением взаимного товарообмена.
В области кредитно-денежной политики и платежно-расчетных
отношений предстоит решать проблемы:
погашения задолженности стран СНГ по ранее предоставленным
им Россией государственным кредитам;
формирования и совершенствования механизма обеспечения
взаимной конвертации национальных валют, стабилизации и
поддержки их курсов;
взаимного предоставления национальных режимов при
проведении платежно-расчетных, валютных и кредитно-финансовых
операций банковским, страховым и финансово-инвестиционным
структурам.
7. Реформирование социального сектора
Экономическая ситуация требует дальнейшего, согласованного
с преобразованием всей экономической системы, а также с
реальными возможностями государства и населения реформирования
социального сектора.
В настоящее время в социальной сфере сложилась
неоднозначная и противоречивая ситуация, характеризующаяся как
определенными положительными сдвигами, так и негативными
явлениями.
В этих условиях возникла настоятельная необходимость
внесения существенных корректив в характер и методы проведения
социальной политики, осуществления крупных социальных реформ,
конечная цель которых состоит в том, чтобы каждая семья реально
ощутила результаты экономических преобразований.
Основные цели и приоритетные направления социальных реформ
в среднесрочной перспективе предусмотрены в настоящей Программе.
В настоящей Программе определены конкретные пути, механизмы
и этапы реформ в важнейших социальных сферах - труде и трудовых
отношениях, охране труда, социальном партнерстве, занятости и
развитии кадрового потенциала, социальном страховании и
пенсионном обеспечении, социальной защите ветеранов, инвалидов и
других социально уязвимых групп населения, социальной поддержке
семьи, женщин, детей и молодежи. Намечены меры по преодолению
региональных различий в уровне жизни и занятости населения,
улучшению системы финансирования социальных мероприятий. Одна из
главных причин этого - постепенное расширение материальных
возможностей общества в результате возобновления уже в ближайшие
годы экономического роста.
В новых экономических условиях в среднесрочном периоде
будет осуществлено реформирование социально-культурных отраслей,
которое предполагает структурные изменения и развитие учреждений
различных организационно-правовых форм. Будут приняты меры по
развитию негосударственных учреждений отраслей социальной сферы,
расширению платности получения образования и медицинской помощи.
Расширение сферы платных услуг населению в здравоохранении,
образовании, жилищно-бытовом обслуживании будет иметь целью не
сокращение бюджетных ассигнований, а увеличение разнообразия,
объема и качества услуг населению, развитие на этой основе
социальной инфраструктуры, а также узаконивание фактически
предоставляемых в настоящее время бюджетными организациями
платных услуг населению.
В рамках проводимой реформы будет обеспечено укрепление
финансовой базы социальной сферы, введены государственные
минимальные социальные стандарты. Принятие Федерального закона
"О государственных минимальных стандартах" позволит сформировать
научно обоснованную устойчивую нормативно-правовую базу для
практического обеспечения конституционных прав граждан и
социальных гарантий по основным показателям уровня жизни, что
будет способствовать повышению обоснованности социальных
расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской
Федерации, созданию предпосылок для сохранения и укрепления
единого социального пространства на всей территории Российской
Федерации.
В ходе социальных реформ главный акцент будет сделан на
более активном использовании социальных факторов,
непосредственно влияющих на повышение трудовой активности,
прежде всего на совершенствование и усиление стимулирующей роли
оплаты труда, развитие предприимчивости и деловой инициативы
трудоспособных граждан. Значительное внимание будет уделено
обеспечению рациональной занятости населения, предупреждению
массовой безработицы и социальной поддержке высвобождаемых
работников, усилению страховых принципов при социальной защите
от социальных и профессиональных рисков, рационализации,
укреплению и развитию пенсионного обеспечения, реформированию
системы социальных пособий и компенсационных выплат.
В условиях все возрастающего несоответствия действующих
норм трудового права формирующимся общественным и экономическим
отношениям важной задачей станет развитие системы
государственных и общественных институтов по защите трудовых
прав граждан. В этих целях будет принят новый трудовой кодекс,
предусматривающий установление на федеральном уровне
государственных минимальных гарантий в сфере труда, расширение
на основе социального партнерства договорных начал в сфере
труда; расширение на основе социального партнерства договорных
начал в сфере регулирования трудовых отношений; повышение уровня
социальной защиты работников при структурной перестройке,
банкротстве предприятий. Одновременно будет формироваться
система социальных органов по рассмотрению трудовых споров.
Предусматривается коренное реформирование всей системы
управления охраной труда на основе дальнейшего совершенствования
законодательной и нормативной базы в этой области, включая
создание автоматизированных систем информационного обеспечения
охраны труда для принятия управленческих решений.
Для обеспечения безопасности жизни и здоровья работников в
процессе трудовой деятельности будут приняты конкретные меры по
ускорению внедрения безопасных техники и технологий, средств
коллективной и индивидуальной защиты, проведению экспертизы
условий труда при проектировании, строительстве (реконструкции)
и эксплуатации объектов, конструировании машин и оборудования,
разработке технологических процессов, организации производства и
труда.
Будут приняты решительные меры по повышению ответственности
работодателей за улучшение условий и охраны труда, осуществлен
поэтапный переход от системы льгот и компенсаций работникам за
работу в неблагоприятных условиях труда к экономическому
механизму, способствующему достижению высокого уровня
безопасности труда и предотвращению аварий и несчастных случаев
на производстве.
Реформирование системы социальных гарантий, льгот и
компенсаций будет осуществляться комплексно. Одновременно с
усилением адресной социальной поддержки населения постепенно, по
мере роста доходов населения, будут ликвидированы дотации и
перекрестное субсидирование в жилищно-коммунальном хозяйстве и
на транспорте, что снизит нагрузку на бюджеты всех уровней и
создаст предпосылки для прекращения финансирования услуг,
оказываемых населению, за счет реального сектора экономики. Тем
самым будут улучшены условия финансово-хозяйственной
деятельности предприятий.
Расчеты показывают, что отмена дотаций и перекрестного
субсидирования в социальной сфере приведет к серьезным
макроэкономическим последствиям. Так, в 1997-2000 годах
произойдут следующие основные изменения в финансовых потоках (в
целом за период в процентах к внутреннему валовому продукту 2000
года):
1. Расходы населения за счет сокращения дотаций из бюджета
на оплату услуг социальной сферы, жилищно-коммунального
хозяйства и транспорта увеличатся в 1997-2000 годах на 1,7
процента внутреннего валового продукта за период (в 2000 году -
2,16 процента внутреннего валового продукта 2000 года).
Увеличение нагрузки на население компенсируется (за
исключением высокодоходных групп).
2. Доходы предприятий от снижения тарифа на электроэнергию,
воду, теплоэнергетику составят в 1997-2000 годах 1,05 процента
внутреннего валового продукта (в 2000 году - 1,7 процента
внутреннего валового продукта).
3. Доходы бюджета за счет увеличения налогооблагаемой базы
вследствие роста доходов предприятий составят в 1997-2000 годах
0,44 процента внутреннего валового продукта (в 2000 году - 0,6
процента внутреннего валового продукта).
4. Возмещение государством низкооплачиваемым слоям
населения затрат на услуги социальной сферы возрастет в
1997-2000 годах на 0,3 процента внутреннего валового продукта (в
2000 году - на 0,6 процента внутреннего валового продукта).
5. Сокращение социальных выплат из бюджета за счет
упорядочения льгот составит 0,07 процента (внутреннего валового
продукта за период).
6. Дополнительные услуги, предоставляемые отраслями
социальной сферы населению на платной основе, составят в
1997-2000 годах 0,03 процента внутреннего валового продукта (в
2000 году - 0,06 процента внутреннего валового продукта).
7. Дополнительные выплаты из бюджета в виде заработной
платы работникам бюджетной сферы из средств, сэкономленных в
сфере жилищно-коммунального хозяйства и транспорта, составят в
1997-2000 годах 0,37 процента внутреннего валового продукта (в
2000 году - 0,9 процента внутреннего валового продукта).
8. Доходы населения за счет приращения доходов предприятий
составят в 1997-2000 годах 0,6 процента внутреннего валового
продукта (в 2000 году - 0,99 процента внутреннего валового
продукта).
Влияние реформы социальной сферы на изменение финансовых потоков
в 1997 - 2000 годах
(в процентах к ВВП за период)
----------------------------------T-----------------------------T--------
¦ Валовой прирост ¦
¦ доходов ¦
------------------------T---------+-------T-------------T-------+--------
¦ ¦Отрасли¦Население ¦Бюджет ¦Итого
¦ ¦ ¦ ¦ ¦прирост
¦ ¦ ¦ ¦ ¦расходов
------------------------+---------+-------+-------------+-------+--------
Валовый ¦Отрасли ¦ ¦ 0,6 ¦ 0,44 ¦ 1,04
прирост +---------+-------+-------------+-------+--------
расходов ¦Население¦ 0,03 ¦ ¦ 1,7 ¦ 1,73
+---------+-------+-------------+-------+--------
¦ Бюджет ¦ ¦0,3+0,37-0,07¦ ¦ 0,6
------------------------+---------+-------+-------------+-------+--------
Снижение тарифов ¦ ¦ 1,05 ¦ ¦ ¦ 1,05
предприятий ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
------------------------+---------+-------+-------------+-------+--------
¦Валовой ¦ 1,08 ¦ 1,2 ¦ 2,14 ¦ 4,42
¦прирост ¦ ¦ ¦ ¦
¦доходов ¦ ¦ ¦ ¦
------------------------+---------+-------+-------------+-------+--------
Чистый ¦ 0,04 ¦ -0,53 ¦ 1,48 ¦
прирост ¦ ¦ ¦ ¦
доходов 1997- ¦ ¦ ¦ ¦
2000 гг. ¦ ¦ ¦ ¦
----------------------------------+-------+-------------+-------+--------
Чистый ¦ 0,17 ¦ 0,33 ¦ 1,2 ¦
прирост ¦ ¦ ¦ ¦
доходов 2000 г. ¦ ¦ ¦ ¦
----------------------------------+-------+-------------+-------+--------
Матрица перераспределения финансовых ресурсов показывает
итоговые результаты влияния реформы социальной сферы на
изменение финансовых потоков между секторами экономики. Реформа
предполагает перераспределение нагрузки по финансированию
жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы на конечных
потребителей услуг. При этом адресная привязка потребителя и
производителей услуг должна существенно повысить их качество и
снизить издержки.
В социальном плане перенос нагрузки на население будет
производиться одновременно с реализацией мер дифференцирования
нагрузки по доходным группам. Предполагается, что наибольшую
нагрузку будут нести наиболее высокодоходные группы, но и у них
не будет происходить сокращение реальных доходов. Они будут
расти, но более низкими темпами.
Важнейшим условием реформирования социальной сферы,
сокращения дотирования жилищно-коммунального хозяйства и
транспорта и увеличения доли платных услуг в расходах населения
является создание макроэкономических условий роста доходов
населения.
В среднесрочной перспективе предполагается обеспечить
опережающие темпы роста доходов населения над расходами.
Согласно расчетам указанное превышение в 2000 году составит 7,4
процента против 5,1 процента в 1996 году.
Намечается за счет экономических методов перераспределить
дополнительное бремя расходов в основном на высокодоходные слои
населения, легализовав при этом доходы, получаемые в "теневой"
экономике. Компенсация низкодоходным слоям населения будет
осуществляться адресно на основе реальной нуждаемости.
Параллельно должны быть созданы необходимые условия для
формирования в стране "среднего класса" как гаранта
экономического процветания и социальной стабильности общества, а
также сокращена численность населения, проживающего за
официальной чертой бедности.
Реформирование социального сектора экономики и формирование
доходов населения будут обеспечены с учетом интересов основных
социально-демографических групп населения: детей до 16 лет,
трудоспособного населения с 16 до 59 лет и населения старше
трудоспособного возраста.
Основной упор будет сделан на обеспечение формирования
доходов трудоспособных членов общества как основы роста
благосостояния семей и социальной защиты нетрудоспособного
населения и безработных.
Правительство Российской Федерации продолжит восстановление
сбережений населения, обесценившихся в период действия
экономической реформы. Предстоит принять федеральную целевую
программу "Восстановление обесценившихся в 1991-1996 годах
сбережений граждан Российской Федерации", согласно которой будут
установлены этапы компенсации и механизмы контроля за
выполнением программы. При этом, учитывая, что государство не
отвечает по обязательствам частных фирм, принимающих сбережения
граждан, компенсация утерянных вкладов вследствие
недобросовестной деятельности таких фирм производиться из
федерального бюджета не будет.
7.1. Реформирование оплаты труда
Реформирование оплаты труда будет проводиться в рамках
создания макроэкономических условий роста реальной заработной
платы и легализации всех видов трудовых доходов. Это позволит в
1996-2000 годах постепенно восстановить роль оплаты труда в
формировании доходов основной массы населения, а также
использовать оплату труда не только в качестве эффективного
стимула трудовой деятельности, но и как источник формирования
средств для оплаты услуг социальной сферы.
Прогнозные оценки дают основание предполагать, что в
рассматриваемом периоде доля учитываемого органами статистики
фонда оплаты труда в валовом внутреннем продукте увеличится с 25
процентов в 1996 году до 28 процентов в 2000 году, а в доходах
населения - соответственно с 41,7 процента до 48 процентов.
Реформирование оплаты труда будет осуществляться на основе
экономических методов (преимущественно через налоговое
регулирование денежных доходов), механизмов социального
партнерства и системы договоренностей между предпринимателями и
наемными работниками.
Предстоит усилить контроль за выделением средств на оплату
труда из бюджетов всех уровней, разработать дополнительные меры
по повышению ответственности руководителей предприятий
независимо от форм собственности, а также представителей
государства в акционерных обществах, часть акций которых
находится в государственной собственности, за обеспечение
своевременной оплаты труда, ввести ограничения на повышение
заработной платы администрации впредь до полного погашения
имеющейся задолженности.
На первом этапе главной задачей будет являться
последовательная ликвидация задолженности по выплате заработной
платы, создание экономических и правовых механизмов, исключающих
в дальнейшем задержки выплаты заработной платы.
В основу регулирования заработной платы будет положен новый
социальный стандарт - минимальная часовая оплата труда, что
позволит приблизить нормы оплаты труда работников к реальным
трудовым затратам и отказаться от использования минимальной
оплаты труда в качестве нормативной базы при установлении
размеров социальных выплат, экономических, административных и
других санкций, не относящихся к трудовым отношениям.
В этих целях в 1997 году будет подготовлен проект
федерального закона "О минимальной часовой оплате труда". Кроме
того, будет принят Федеральный закон "Об объединениях
работодателей", которым будут закреплены обязанности
работодателей, в том числе в области оплаты труда.
На втором этапе (1998-2000 годы) предполагается:
внедрить механизм тарифного регулирования заработной платы
во внебюджетном секторе экономики на основе более широкого
использования механизмов социального партнерства. В этих целях
будет подготовлен проект федерального закона "О тарифном
регулировании заработной платы", предусматривающий смещение
центра тяжести в тарифном регулировании оплаты труда в субъекты
Российской Федерации;
создать систему гарантий минимальных уровней заработной
платы для работников внебюджетного сектора экономики в
зависимости от их квалификации на основе коллективных тарифных
договоров и соглашений между работодателями и работниками на
всех уровнях социального партнерства;
отработать механизмы, обеспечивающие учет и налогообложение
всех видов доходов, получаемых на предприятии и в организации и
используемых для личного потребления;
пересмотреть Единую тарифную сетку по оплате труда
работников бюджетной сферы, упорядочить систему надбавок и
доплат, применяемых при оплате труда этих работников. Намечаемые
меры позволят обеспечить приближение размеров оплаты труда в
бюджетной сфере к уровню заработной платы в производственных
отраслях.
Наряду с уточнением параметров Единой тарифной сетки в
увязке с более активным использованием механизма надбавок и
доплат намечается придать ей рекомендательный характер, что
позволит расширить права и одновременно повысить роль и
ответственность субъектов Российской Федерации. Намечаемые меры
позволят обеспечить приближение размеров оплаты труда этих
работников к уровню заработной платы в производственных
отраслях. Если оплата труда работников внебюджетной сферы за
1996-2000 годы увеличится в 1,3 раза, то бюджетной - в 1,4 раза.
Сократится соответственно разрыв в уровне оплаты труда
работников этих сфер с 1,3 до 1,2 раза.
В среднесрочный период будет обеспечиваться опережающий
рост среднемесячной оплаты труда по сравнению с показателем
прожиточного минимума. Если в 1996 году это опережение составило
2,2 раза, то в 2000 году оно составит около 3 раз.
Значительно улучшится соотношение между размером
минимальной оплаты труда и прожиточным минимумом. В 2000 году
оно составит 45-50 процентов против 20,5 процента в 1996 году.
Реализация указанных мер будет способствовать усилению
мотивации трудовой деятельности, повышению покупательной
способности заработной платы и соответствующему ослаблению
ограничений массового потребительского спроса.
7.2. Политика в области занятости населения
Основной целью политики занятости населения России на
предстоящий период является обеспечение рациональной структуры
занятости населения как основы получения устойчивых доходов и
роста благосостояния семей, достижение сбалансированности спроса
и предложения рабочей силы путем активизации политики на рынке
труда.
Использование трудового потенциала и обеспечение
рациональной структуры занятости населения будет обеспечиваться
за счет структурной перестройки экономики, активной промышленной
и инвестиционной политики, преобразований в социальной сфере.
В этих же целях будут реализованы мероприятия,
предусмотренные Федеральной целевой программой содействия
занятости населения Российской Федерации на 1996-1997 годы и
Комплексной программой мер по созданию и сохранению рабочих мест
на 1996-2000 годы.
Общая численность трудовых ресурсов в 2000 году увеличится
до 85,7 млн. человек против 84,1 млн. человек в 1996 г., или на
1,6 млн. человек. В 1997-1998 годах будет приостановлено падение
численности занятых, которая стабилизируется на уровне 64,7 млн.
человек. За 1997-2000 годы в связи с ожидаемым оживлением
экономики спрос на рабочую силу увеличится, а численность
занятых возрастет к концу 2000 года до 65,1 млн. человек.
Численность безработных увеличится с 2,6 млн. в 1996 г. до
4,6 млн. человек в 2000 году и составит 6,4 процента от
экономически активного населения, что обеспечит, с одной
стороны, высокую конкуренцию на рынке рабочей силы, а с другой
стороны, избавит страну от угрозы массовой безработицы.
Вместе с тем на рынке труда возрастет подвижность рабочей
силы. Структурная перестройка экономики будет сопровождаться
свертыванием и ликвидацией убыточных производств с одновременным
развитием эффективных и конкурентоспособных видов деятельности.
Одновременно с этим активизируется процесс признания предприятий
несостоятельными (банкротами). В связи с этим возрастут темпы
высвобождения работников.
В целях предотвращения массового высвобождения работников
намечается внедрение в практику разработки социальных планов
предприятий, осуществляющих массовое высвобождение персонала. В
этих планах будут предусматриваться временные изменения условий
и режимов труда, досрочный выход на пенсию, дополнительные
социальные льготы для увольняемых. При этом предусматривается
дальнейшее развитие системы непрерывного профессионального
образования, включая внутрипроизводственное обучение, расширение
возможностей самообучения.
Будут осуществлены меры по усилению социальной защиты
персонала, работающего в режиме неполного рабочего дня (недели),
находящегося в отпусках без сохранения заработной платы в связи
с временной остановкой производства.
Для улучшения социальной защиты безработных в 1997-2000
годах намечается осуществить реформирование системы назначения и
выплаты пособий по безработице, предусмотрев меры,
способствующие активному поиску работы, участию в общественных
работах и профессиональной переподготовке. Одновременно будет
сокращен разрыв между размером получаемых безработными пособий
по безработице и величиной прожиточного минимума. В 2000 году он
составит 70 процентов против 43 процентов в 1996 году.
Для повышения финансовой устойчивости Государственного
фонда занятости населения Российской Федерации будут расширены
источники его формирования, введен новый механизм
перераспределения средств Фонда. Имеется в виду, что субсидии
предприятий из Фонда будут предоставляться, как правило, на
реализацию программ обеспечения занятости инвалидов,
переквалификации занятых перед высвобождением, обучения молодежи
без отрыва от производства, а также поддержки лиц, не имеющих
работу свыше шести месяцев.
Сложившаяся профессионально-квалификационная структура
рынка рабочей силы маловосприимчива к изменяющимся отношениям в
сфере производства, что в значительной степени сдерживает
возможности реализации программ структурной перестройки
экономики, повышения качества и конкурентоспособности российской
продукции.
Реформы в сфере развития кадрового потенциала будут
включать следующие мероприятия:
введение государственных профессиональных стандартов,
соответствующих международным требованиям, создание системы
сертификации и аттестации персонала;
формирование и обеспечение системы государственного заказа
на подготовку и переподготовку кадров для приоритетных и
инновационных сфер деятельности;
обеспечение качества образовательных услуг через
совершенствование механизма лицензирования и аккредитации
образовательных организаций, сертификации и аттестации
преподавателей, издание учебных и методических пособий,
современных педагогических технологий, создание сети
методических и информационных центров.
7.3. Политика в области миграции населения
Основной целью политики Российской Федерации в области
миграции на предстоящий период является регулирование
миграционных потоков, преодоление негативных последствий
стихийно развивающихся процессов миграции с учетом их влияния на
социально-экономическую ситуацию, в том числе на ситуацию на
рынке труда.
Необходимо наиболее полное использование демографического,
трудового потенциала мигрантов, учитывая, что миграционный
приток населения в обозримом будущем будет поддерживать
численность населения как России в целом, так и отдельных ее
частей.
Основные направления миграционной политики в России
реализуются в рамках мероприятий Федеральной миграционной
программы, имеющей долгосрочный характер.
Значительная часть мигрантов из государств ближнего
зарубежья являются вынужденными переселенцами и беженцами. С
целью оказания им помощи в обустройстве, а также реализации
механизма перераспределения миграционных потоков в соответствии
с приоритетами социально-экономического развития регионов и
интересами государственной безопасности производятся разработка
и внедрение механизма оказания дифференцированной помощи
переселенцам и принимающим территориям.
Будет продолжена работа над концепцией регулирования
потоков внутренней социально-экономической миграции и созданием
соответствующей нормативно-правовой базы. Регулирование
миграционных процессов необходимо осуществлять с учетом
перспектив социально-экономического развития российских
территорий, приоритетов региональной политики.
Одним из основных принципов государственной миграционной
политики является введение квотирования и ужесточение контроля
за иммиграцией иностранных граждан в Россию, предупреждение
незаконной иммиграции.
В целях защиты национального рынка труда необходимо
разработать механизм квотирования привлечения иностранной
рабочей силы в Россию.
7.4. Реформирование пенсионного обеспечения
Многоукладность экономики и развитие рыночных отношений
требуют создания принципиально новой модели пенсионного
обеспечения, адаптированной к изменяющимся
социально-экономическим условиям и обеспечивающей укрепление
конституционных гарантий пенсионных прав граждан.
Целью реформирования пенсионного обеспечения будет
достижение финансовой устойчивости государственной пенсионной
системы и создание условий для развития дополнительного
пенсионного обеспечения из негосударственных пенсионных фондов,
что даст возможность перехода к более высоким стандартам
материального обеспечения в старости.
При условии увеличения доли расходов на выплату пенсий во
внутреннем валовом продукте до 6 процентов в 2000 году средний
размер пенсий составит 500 тыс. рублей в месяц и увеличится по
сравнению с 1995 годом более чем в 2,5 раза, в реальном
выражении увеличение составит 23 процента. Покупательная
способность средней пенсии в 2000 году возрастет в 1,3 раза
против 1995 года.
Основной задачей первого этапа реформирования пенсионного
обеспечения является стабилизация финансовых основ пенсионной
системы, привлечение дополнительных финансовых ресурсов для
повышения уровня пенсионного обеспечения.
В этих целях потребуется осуществить комплекс мер по
укреплению доходной и расходной частей пенсионного бюджета.
Улучшению платежной дисциплины по расчетам с Пенсионным
фондом Российской Федерации будет способствовать повышение
заинтересованности организаций в погашении задолженности перед
Пенсионным фондом Российской Федерации, включая ее
реструктуризацию, а также законодательное закрепление мер
ответственности за нарушение дисциплины расчетов с Пенсионным
фондом Российской Федерации по страховым взносам.
Организация персонифицированного учета страховых взносов в
Пенсионный фонд Российской Федерации в соответствии с
Федеральным законом "Об индивидуальном (персонифицированном)
учете в системе государственного пенсионного страхования"
позволит установить более жесткую связь между поступающими в
Пенсионный фонд Российской Федерации взносами и размерами
пенсионных выплат, устанавливаемых в зависимости от величины
зачисленных на счет конкретного работника страховых сумм.
Предполагается, что ежегодно, начиная с 1997 года,
персонифицированным учетом может быть охвачено до 20 млн.
работающих граждан. Финансирование организации этой работы
предполагается осуществить в основном за счет средств
Пенсионного фонда Российской Федерации.
Укрупненный график внедрения персонифицированного учета
страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации
в 1997-2000 гг.
----------------------T--------------------------------------------------
¦ Количество регионов, в которых будет организован
На конец года ¦ персонифицированный учет
¦ страховых взносов в Пенсионный фонд
----------------------+--------------------------------------------------
1997 г. 40 регионов (20 млн. работающих)
1998 г. 60 регионов (около 40 млн. работающих)
1999 г. 89 регионов (около 60 млн. работающих)
2000 г. Все работающие на территории Российской Федерации
Согласованному управлению доходами и расходами пенсионной
системы будет способствовать создание Федеральной службы
государственного пенсионного страхования, объединяющей все
функции по пенсионному обеспечению - от сбора и аккумуляции
средств до их расходования (назначения и выплаты пенсий).
В целях укрепления взаимоотношений Пенсионного фонда
Российской Федерации с федеральным бюджетом усилия будут
сосредоточены на обеспечении, исходя из средств,
предусматриваемых на эти цели в федеральном бюджете,
своевременных и полных расчетов с Пенсионным фондом Российской
Федерации по текущим платежам, а также установлении и соблюдении
порядка оформления и погашения задолженности.
Реформирование пенсионных выплат предполагается осуществить
на основе реализации Федерального закона о порядке исчисления и
увеличения государственных пенсий, предусматривающего применение
индивидуального коэффициента, позволяющего использовать механизм
осовременивания пенсий.
Оживление экономики и снижение налоговой нагрузки на
предприятия должны создать необходимые предпосылки для
укрепления финансовой базы государственного пенсионного
обеспечения и реализации механизма осовременивания пенсий,
основанного на индивидуальном коэффициенте.
В целях развития негосударственного пенсионного обеспечения
будут законодательно закреплены нормы, регулирующие вопросы
налогообложения направляемых на эти цели средств, прав
собственности на пенсионные активы, их страхования и
перестрахования, сохранности пенсионных накоплений и другие
вопросы, связанные с обеспечением надежности и эффективности
работы различных институтов системы негосударственного
пенсионного обеспечения.
На втором этапе реформирования пенсионной системы основной
задачей является создание условий для развития страховых
принципов в пенсионном законодательстве, последовательная
переориентация пенсионного обеспечения на повышение
заинтересованности и личной ответственности работников за
уровень материального обеспечения при выходе на пенсию.
Акцент в пенсионной реформе на этом этапе будет сделан на
рационализацию пенсионных выплат и снижение на этой основе
финансовой нагрузки на Пенсионный фонд Российской Федерации.
В этих целях предстоит:
упорядочить пенсионные льготы, предоставляемые по условиям
труда, путем перевода их в профессиональные пенсионные системы с
применением дифференцированных тарифов страховых взносов;
создать условия для поэтапной реализации принципа усиления
ответственности работников за формирование средств,
предназначенных на цели пенсионного обеспечения, повысить их
заинтересованность в сборе и аккумулировании этих средств,
создать механизмы общественного контроля за их правильным
использованием;
обеспечить более полную зависимость размера пенсий от
трудового вклада, осуществлять регулирование максимального
размера пенсий путем установления предельного заработка, с
которого взимаются страховые взносы;
подготовить программу поэтапного перехода к более позднему
выходу на пенсию.
Оптимизация расходов обязательной пенсионной системы наряду
с улучшением собираемости взносов в перспективе позволит не
только обеспечить более высокий уровень пенсионных гарантий, но
и создаст предпосылки для постепенного снижения размера
страхового тарифа и соответствующего уменьшения нагрузки на
предприятия и организации - плательщики страховых взносов.
Реформирование пенсионных льгот по условиям труда
предполагает постепенную передачу ответственности за
финансирование таких льгот работодателям на основе создания
профессиональных пенсионных систем. При этом государство
гарантирует сохранение приобретенных пенсионных прав и
предоставление льгот по возрасту выхода на пенсию для
работников, занятых на работах, где наличие вредных либо опасных
условий труда не зависит от современного технического уровня
производства.
Дальнейшее развитие пенсионного обеспечения будет связано
также с формированием институциональных, правовых и
организационных предпосылок для создания смешанных солидарных и
накопительных систем, в том числе в сфере обязательного
пенсионного страхования, с развитием негосударственных
пенсионных фондов, созданием профессиональных, территориальных и
отраслевых пенсионных систем, отработкой механизмов
регулирования сферы негосударственного пенсионного обеспечения.
7.5. Реформирование социального страхования
Целью реформирования социального страхования является
создание финансово-устойчивой системы, обеспечивающей гражданам
государственные гарантии по защите от социальных и
профессиональных рисков, связанных с утратой заработка или
расходами на восстановление здоровья, а также более эффективное
использование страховых средств.
У действующей системы социального страхования есть
серьезные недостатки. Подходы к определению размеров страховых
взносов, уровня, условий назначения и выплаты пособий по
социальному страхованию в большей степени соответствуют
принципам социального обеспечения нежели страхования. Отсутствие
дифференциации страховых взносов не позволяет учесть различную
степень риска наступления страхового события и задействовать
механизм экономической заинтересованности работодателя в
снижении страховых рисков и связанных с ними выплат. В нарушение
страховых принципов внебюджетные социальные фонды зачастую
выполняют несвойственные страхованию функции, выплачивая
различного рода пособия, компенсации и оплачивая другие
нестраховые расходы.
Реформирование системы социального страхования
предусматривается осуществлять поэтапно, с учетом роста оплаты
труда и улучшения общеэкономической ситуации.
В 1997 году будет принят Федеральный закон "Об основах
государственного социального страхования в Российской
Федерации". Основное внимание в рамках реформирования
социального страхования будет уделено:
установлению экономически обоснованных размеров социальных
пособий в соответствии с уровнем заработка, стажем трудовой
деятельности и размерами перечисленных страховых взносов;
упорядочению требований к предоставлению социальных
пособий, имея в виду, что при наступлении страхового случая
пособие выплачивается только при утрате заработка;
освобождению внебюджетных социальных фондов от
несвойственных им функций по выплате различных видов пособий и
платежей нестрахового характера;
использованию актуальных расчетов при определении тарифов
страховых взносов.
На втором этапе предусматривается ввести трехканальную
схему поступления платежей и взносов на государственное
социальное страхование, в соответствии с которой возрастет роль
работника в формировании фондов социального страхования при
сохранении ведущей роли работодателя.
Существенным фактором совершенствования системы страховых
взносов должна также стать дифференциация тарифов страховых
взносов в зависимости от величины расходов по каждому виду
страхования, обусловленных состоянием общей и профессиональной
заболеваемости, производственного травматизма и другими
социальными и профессиональными рисками.
Предусматривается дальнейшее развитие негосударственных
видов обязательного и добровольного страхования, включая
обязательное страхование профессиональной ответственности в
случаях повышенной опасности жизни, здоровью и доходам граждан.
Реформирование государственного социального страхования и
развитие дополнительных негосударственных форм социального
страхования позволят установить более оптимальную структуру
тарифов по видам социального страхования и снизить общий уровень
нагрузки на предприятия. Это будет способствовать росту
конкурентоспособности экономики, формированию благоприятных
условий для увеличения экономической активности и общего
экономического роста.
По мере становления представительных органов наемных
работников и работодателей будет осуществляться либерализация
системы социального страхования на основе расширения полномочий
в этой сфере самоуправляемых негосударственных профессиональных
объединений работников и работодателей как в отраслевом, так и в
региональном разрезе при сохранении за государством
законодательных и контрольных функций.
7.6. Реформирование системы социальных гарантий, льгот и выплат
При проведении мероприятий по реформированию системы
социальных выплат, льгот и компенсаций основной акцент будет
сделан на повышение эффективности использования средств,
выделяемых на социальные нужды, более широкое привлечение
внебюджетных финансовых источников.
Действующая система социальных гарантий, льгот и выплат
практически не учитывает происшедших институциональных
изменений, взаимоотношений центра и регионов, в том числе в
области финансов. Она также не учитывает возрастающую роль
граждан в обеспечении личного благосостояния.
В условиях резкого падения объемов производства государство
берет на себя социальные обязательства, которые не в состоянии
выполнить.
Действующая система социальных гарантий, льгот и выплат не
учитывает уровень доходов семьи. В связи с этим различные виды
социальных пособий, компенсаций и других выплат, включающие
косвенные (бесплатные или льготные услуги), получает почти
половина населения России. Это привело к тому, что при
значительных расходах на выплату социальных трансфертов реальные
средние размеры большинства пособий и социальных выплат остаются
очень низкими. Для обеспеченного населения эти пособия не имеют
экономического смысла, а для нуждающихся семей - не гарантируют
необходимой социальной защиты.
В настоящее время число социальных гарантий в год в
Российской Федерации составляет более 1000, которыми
обеспечиваются около 200 категорий получателей, а численность
лиц, претендующих на получение различных социальных гарантий,
льгот и выплат, достигает около 100 млн. человек (ветераны,
дети, инвалиды, учащаяся молодежь, безработные и вынужденные
переселенцы и другие категории граждан).
В основу реформирования системы социальных выплат, льгот и
компенсаций будут положены следующие принципы:
разработка единых принципов и критериев их предоставления
по видам выплат;
уменьшение числа пособий, выплат и льгот;
законодательное закрепление права на получение только
одного, наиболее выгодного для получателя, вида социальной
помощи;
максимально возможный переход на заявительный характер
предоставления социальных выплат и пособий с одновременной
проверкой нуждаемости (в том числе ежемесячное пособие на детей);
разработка механизмов, обеспечивающих передачу дотаций от
производителя услуг потребителю;
перевод некоторых видов льгот, предоставляемых населению в
натуральной форме (например, бесплатный проезд на городском
общественном транспорте, льготы по предоставлению услуг
жилищно-коммунального хозяйства и др.), в денежную форму в виде
компенсационных выплат.
Вместе с тем действующие льготы и компенсации для них
должны быть сохранены для ряда групп населения, имеющих особый
социальный статус (инвалиды и участники Великой Отечественной
войны, жертвы политических репрессий и др.).
Предстоит определить порядок взаимодействия по
предоставлению социальных гарантий, льгот и выплат отдельным
категориям граждан между федеральными, региональными и местными
органами власти, федеральными министерствами и ведомствами,
общественными и коммерческими организациями.
На втором этапе, когда начнется экономический рост и
появятся материальные и финансовые возможности для увеличения
расходов на социальные нужды, будут созданы объективные
предпосылки повышения минимальных государственных гарантий и
выплат отдельным категориям граждан.
7.7. Реформирование образования
В сфере образования основной задачей на среднесрочный
период является создание условий для реализации конституционных
прав человека на образование, обеспечение его высокого качества
в соответствии с потребностями личности, общества и государства.
Для достижения этих целей намечается осуществить:
ориентацию структурно-содержательных изменений в системе
образования на обеспечение экономического и социального
прогресса общества, приведение структуры предложения
образовательных услуг в соответствие со структурой спроса на них;
поэтапное расширение системы платных образовательных услуг,
а также сети негосударственных образовательных учреждений;
разработку и реализацию в системе образования новых
экономических механизмов, адекватных современным
социально-экономическим условиям, последовательный переход на
нормативное финансирование полного общего и начального
профессионального образования, адресную поддержку студентов в
системе высшего и среднего профессионального образования в
зависимости от уровня доходов их семей, сближение и повышение
уровней государственной поддержки учащихся в различных регионах
Российской Федерации.
В 1997 году намечается осуществить следующие
подготовительные мероприятия по реформированию отрасли:
формирование соответствующей поставленным задачам
нормативно-правовой базы, включая внесение изменений и
дополнений в Федеральные законы "Об образовании", "О высшем и
послевузовском профессиональном образовании", разработку
государственных образовательных стандартов, создание условий для
расширения финансово-экономической самостоятельности и
академической свободы учебных заведений;
продолжение процесса перестройки организационной структуры
сферы образования, усиление интеграции различных уровней
профессионального образования, высшего профессионального
образования и науки;
формирование финансового механизма, включающего расширение
участия в финансировании системы образования средств бюджетов
субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, всемерное
привлечение к финансированию образовательных учреждений
негосударственных средств, внебюджетных источников
финансирования, средств юридических и физических лиц и
иностранных инвесторов, введение минимальных нормативов
материально-технического обеспечения и финансирования учреждений
и организаций системы образования.
На втором этапе (1998-2000 годы) реформирования отрасли
предполагается осуществить совершенствование механизма
государственного управления и регулирования сферой образования,
включая управление государственной собственностью, устранение
ведомственной разобщенности образовательных учреждений (в том
числе на основе многоучредительства), приведение структуры
образовательных учреждений в соответствие с потребностями
граждан в образовании и общества в рабочих кадрах и
специалистах, передачу основной части вопросов управления и
финансирования учреждений начального профессионального
образования на финансирование за счет средств региональных и
местных бюджетов.
Предполагается также передать с федерального бюджета на
уровень бюджетов субъектов Российской Федерации и местных
бюджетов финансирование издания школьных учебников и бесплатного
обеспечения ими детей.
В развитии материально-технической базы высших и средних
учебных заведений предполагается увеличить долю собственных и
внебюджетных источников, кредитов банков, иностранных и частных
инвестиций.
Намечается продолжить развитие образовательных учреждений
различных организационно-правовых форм, типов и видов, в том
числе негосударственных, расширение платности получения
образования с учетом принципа адресности и дифференцируемого
подхода, имея в виду конкретное социально-экономическое
положение и потребности получателя услуг.
7.8. Реформирование здравоохранения
Основной задачей реформирования здравоохранения является
улучшение качества медицинской помощи населению на основе
проведения реформ на различных уровнях системы и создания
условий финансовой устойчивости и дальнейшего развития
медицинского страхования, возможности выбора гражданами
медицинского учреждения и лечащего врача.
Развитие и преобразование здравоохранения будут
осуществляться в условиях формирования здравоохранения всех форм
собственности с сохранением основных позиций за государственным
и муниципальным здравоохранением.
Многоукладность здравоохранения будет сформирована
посредством создания оптимального соотношения между
государственными и негосударственными, коммерческими и
некоммерческими медицинскими организациями. Реформа источников
финансирования должна проходить параллельно с реформой системы
управления учреждениями здравоохранения.
При сохранении главенствующей роли государственного и
муниципального сектора здравоохранения будут развиваться
некоммерческие медицинские организации, которые смогут
конкурировать с государственными и муниципальными учреждениями в
разработке и реализации целевых программ, а также программы
обязательного медицинского страхования по обеспечению населения
медицинской помощью, гарантированной Конституцией Российской
Федерации.
Основой структурной реформы здравоохранения является
обеспечение приоритетности осуществляемых в учреждениях
государственной и муниципальной систем здравоохранения
профилактических и реабилитационных мероприятий по снижению
заболеваемости и смертности населения, охране здоровья матери и
ребенка, распространению здорового образа жизни. Произойдет
внедрение социальных и экономических стимулов как для
производителей, так и для потребителей медицинских услуг для
усиления заинтересованности и ответственности в охране здоровья
граждан. Будет осуществлено поэтапное проведение преобразований
в сфере первичной медико-социальной помощи, направленных на
повышение качества и эффективности медицинских услуг,
совершенствование преемственности оказания медицинской помощи на
всех уровнях, расширение видов амбулаторной помощи, рациональное
использование коечного фонда и его сокращение за счет развития
сети дневных стационаров, больниц сестринского ухода и хосписов.
Перенос акцентов в охране здоровья населения с лечебной на
профилактическую помощь, а также со стационарной на первичную
медицинскую помощь окажет влияние на структуру самих служб
здравоохранения.
Кардинальному улучшению охраны здоровья семьи будет
способствовать:
доступная для всех семей медицинская помощь на основе
сочетания бесплатной медицинской помощи и платного медицинского
обслуживания;
бесплатная медицинская помощь беременным, роженицам и детям
до 18 лет;
профилактика врожденной инвалидности, развитие
медико-генетической помощи населению, совершенствование и
внедрение технологий для ранней диагностики плода в
перинатальный период, система обязательного скринингового
обследования беременных и новорожденных;
улучшение медико-социальной помощи детям-инвалидам.
Для улучшения медицинского обслуживания населения предстоит
наряду со структурной перестройкой системы здравоохранения
осуществить дальнейшее совершенствование многоканальной системы
финансирования здравоохранения (средства бюджетов, фондов
обязательного и добровольного медицинского страхования, личные
сбережения граждан).
При этом объем платных услуг предполагается увеличить с 2,6
процента в 1997 году до 2,78 процента к 2000 году к общим
расходам на здравоохранение. Общий объем платных услуг в
здравоохранении к 2000 году увеличится по сравнению с 1997 годом
на 21 процент.
В ходе реализации настоящей Программы будут разработаны
нормативно-правовые акты по вопросам введения детализированного
перечня платных и предоставляемых в рамках обязательного
медицинского страхования услуг. При этом будет конкретизирован
порядок определения расценок на медицинские услуги, установлено
государственное регулирование системы цен (тарифов) на
медицинскую помощь и обеспечение лекарственными средствами,
сформирован четкий механизм взаимных расчетов и ответственности
между страховщиками и учреждениями здравоохранения, обеспечен
надзор за деятельностью системы обязательного медицинского
страхования.
Развитие обязательного медицинского страхования населения
предусматривает проведение мероприятий, направленных на
удешевление модели страхования, введение на всей территории
Российской Федерации единого страхового полиса.
Достижение поставленной цели возможно при условии
реализации таких мероприятий, как регламентация общедоступного
базового набора медицинских услуг с финансовым их обеспечением.
Для успешной реализации среднесрочной программы
реформирования здравоохранения необходимо законодательное
обеспечение. В 1997 году намечается внесение поправок в
Федеральный закон "О медицинском страховании граждан в
Российской Федерации".
Для полноценного функционирования и регулирования отношений
в сфере здравоохранения необходимо принятие федеральных законов
о государственной, муниципальной и частной системах
здравоохранения в едином пакете.
В проектах этих законов предусматривается:
разграничение полномочий органов государственной власти
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по
обеспечению деятельности систем здравоохранения;
определение принципов деятельности, исходя из необходимости
обеспечения каждого человека доступной, гарантированной
государством медицинской и лекарственной помощью;
определение основ деятельности систем здравоохранения,
включая организационные, экономические и финансовые функции;
установление норм правового регулирования деятельности
учреждений, предприятий и организаций здравоохранения.
Для осуществления эффективного реформирования и
последующего развития здравоохранения, установления необходимых
объемов выделения средств (как внутри медицинского сектора, так
и между медицинским сектором и другими социальными секторами
экономики), оценки причин изменений в состоянии здоровья
населения будет разрабатываться система счетов здравоохранения.
7.9. Реформирование в сфере культуры
Основной целью в сфере культуры в среднесрочный период
является развитие культуры и искусства Российской Федерации,
сохранение единого культурного пространства страны, обеспечение
возможности доступа всех социальных слоев населения к
произведениям отечественной и мировой культуры и искусства.
В целях реформирования сферы культуры и искусства в
условиях ограниченности финансовых ресурсов предстоит:
обеспечить приоритетную государственную поддержку ведущим
учреждениям и деятелям культуры и искусства для поддержания
высоких образцов национальной духовной жизни. Будут выделены
особо ценные объекты и направления, которые станут предметом
особой "селективной" государственной поддержки;
закрепить минимум услуг учреждений культуры, которые должны
предоставляться населению за счет средств местных бюджетов с
целью учета этих расходов в рамках трансфертных передач. В связи
с этим должен быть определен и утвержден перечень указанных
услуг в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации
"О минимальных социальных стандартах", принятие которого
намечается в 1997 году;
создать условия для расширения внебюджетных источников
финансирования учреждений культуры на основе расширения оказания
платных услуг театрами, музеями, цирками, парками,
киноконцертными залами и другими учреждениями, широкого
привлечения средств российских и зарубежных инвесторов,
банковского капитала, развития меценатства и спонсорства. Объем
платных услуг в общих расходах на содержание учреждений культуры
повысится с 9,2 процента в 1997 году до 11,4 процента в 2000
году.
Для достижения поставленных целей, поддержки развития всех
видов и жанров современной культуры и искусства, в том числе
отечественной кинематографии, намечается обеспечить
государственное финансирование в размерах, определенных
действующим законодательством (не менее 2 процентов средств
федерального бюджета и не менее 6 процентов средств бюджетов
субъектов Российской Федерации и местных бюджетов),
последовательное формирование многоканальной системы
финансирования, совершенствование структуры и порядка
формирования бюджетных расходов на основе минимальных социальных
стандартов, концентрацию финансовых ресурсов на приоритетных
направлениях развития культуры и искусства.
В соответствии с Федеральной целевой программой "Развитие и
сохранение культуры и искусства Российской Федерации (1997-1999
годы)", утвержденной постановлением Правительства Российской
Федерации от 19 июня 1996 г. N 715, предполагается осуществить
структурную перестройку сети учреждений культуры и передачу
отдельных федеральных учреждений, связанных с непосредственным
обслуживанием населения, в государственную собственность
субъектов Российской Федерации, содействовать формированию и
развитию системы негосударственных учреждений культуры.
Особое внимание намечается уделять вопросам восстановления,
реставрации памятников истории и культуры, исторических
комплексов, заповедных территорий, фондов музеев, архивов и
библиотек, укрепления материально-технической базы учреждений
культуры и искусства, в первую очередь особо ценных объектов
культурного наследия народов Российской Федерации.
Будет оказываться содействие развитию культуры и искусства
в регионах страны, в которых уровень культурного обслуживания
населения отстает от среднего по России, а также культуры
народов и этнических групп, не имеющих своих национальных
образований.
Для обеспечения проводимых в отрасли реформ будет
продолжена работа по совершенствованию нормативно-правовой базы,
внесению поправок в законодательство по культуре, подготовке
новых законов о народных художественных промыслах и ремеслах,
предусматривающих их сохранение, поддержку и развитие, о
социальном статусе творческих работников, об охране памятников
истории и культуры.
7.10. Реформирование средств массовой информации
В среднесрочном периоде в сфере массовой информации
основной задачей является содействие становлению и развитию
высокоэффективной информационной среды, обеспечивающей
своевременный доступ населения к достоверной информации и
расширение рынка информационных услуг.
Для достижения поставленной задачи, улучшения
информационного обеспечения населения Российской Федерации
намечается осуществить меры, направленные на обеспечение
децентрализованного выпуска общероссийских газет, продолжение
организации централизованного выпуска районных и городских
газет, совершенствование государственного и развитие
негосударственного телерадиовещания, а также укрепление
материально-технической базы средств массовой информации,
необходимой для решения общенациональных задач в области
образования, экономики, науки и культуры.
Одним из основных приоритетов в данный период является
государственная поддержка социально значимых телерадиопрограмм и
печатных изданий в форме целевых дотаций, правительственных
грантов, создание государственного третьего канала для вещания
государственных региональных телерадиокомпаний.
Предусматривается осуществить совершенствование финансового
механизма, направленного на расширение участия в финансировании
средств массовой информации бюджетов субъектов Российской
Федерации и местных бюджетов, сосредоточение финансовых ресурсов
на приоритетных направлениях развития средств массовой
информации, введение абонентной платы за программы
государственных телерадиокомпаний, увеличение количества
программ у абонентов за счет развития негосударственного
телерадиовещания.
7.11. Реформирование физической культуры, спорта,
санаторно-курортного дела и туризма
Основными задачами реформирования в сфере физической
культуры, спорта, санаторно-курортного дела и туризма являются:
качественное улучшение физического состояния здоровья
российских граждан на основе повышения уровня
физкультурно-оздоровительной и профилактической работы;
активизация деятельности лечебно-оздоровительных
организаций, сохранение и развитие курортов;
рациональное использование природных лечебных ресурсов,
создание современного высокоэффективного и конкурентоспособного
туристского комплекса.
Эти задачи будут решаться на основе соответствующих
федеральных целевых программ, направленных на расширение и
модернизацию физкультурно-оздоровительных объектов массового
посещения с предоставлением платных и бесплатных услуг,
повышение эффективности и доступности санаторно-курортного
лечения, ускорение формирования отечественного туристского рынка.
Работа будет направлена на реализацию быстроокупающихся
проектов с максимальным использованием внебюджетных источников
финансирования, прежде всего собственных средств предприятий,
средств от приватизации, частных инвестиций, государственных и
банковских кредитов, доходов от рекламной деятельности, лотерей
и игрового бизнеса.
7.12. Государственная молодежная политика
Основной целью государственной молодежной политики на
среднесрочный период является дальнейшее формирование и
укрепление правовых, экономических и организационных условий для
гражданского становления и самореализации молодежи как основного
потенциала развития общества в ближайшей перспективе.
В качестве приоритетных направлений государственной
молодежной политики предусматриваются следующие:
формирование законодательно-нормативной базы, разработка и
поэтапное внедрение системы долгосрочного кредитования и иных
форм финансовой поддержки молодежи и молодых семей в целях
получения образования, поддержки деловой активности,
строительства жилья и обзаведения домашним хозяйством;
создание устойчивой системы профессиональной ориентации,
начальной профессиональной подготовки и специализации учащейся
молодежи и выпускников, формирование целостной инфраструктуры по
обеспечению временной и вторичной занятости молодежи,
постоянному трудоустройству, развитию и поддержке молодежного
предпринимательства и самозанятости;
дальнейшее развитие системы социальных услуг и
информационного обеспечения молодежи, основных форм организации
досуговой занятости, отдыха, массовых видов спорта и туризма
среди молодежи;
поддержка и развитие различных форм художественного и
технического творчества молодежи, молодежных и детских
объединений;
формирование условий для духовно-нравственного воспитания,
гражданского и патриотического становления молодежи,
всестороннего развития личности.
Эффективная реализация основных направлений в области
государственной молодежной политики должна привести к
выравниванию демографической ситуации в стране, улучшению
жилищных и социальных условий молодежи и молодых семей,
повышению уровня доходов, росту деловой активности, занятости и
самозанятости молодежи, полноценному духовно-нравственному и
гражданско-патриотическому становлению, к более полному
раскрытию инновационного и творческого потенциала молодежи. Как
следствие, должны снизиться преступность, наркомания и
алкоголизм в молодежной среде, уровень безработицы.
Основные направления государственной молодежной политики
реализуются в рамках президентской программы "Молодежь России",
других федеральных программ; на региональном уровне - в рамках
региональных целевых и комплексных социальных программ. В целом
в предстоящий период предполагается завершить формирование
законодательно-нормативной базы государственной молодежной
политики как на федеральном, так и на региональном уровнях.
8. Жилищная политика. Реформа жилищно-коммунального хозяйства
Приоритетная роль активной жилищной политики в экономике
страны обусловлена весомой долей (более 25 процентов)
вкладываемых в жилищную сферу средств в общем объеме инвестиций.
Но значительная часть (в среднем около 28 процентов) общих
расходов бюджетов территорий направляется на дотирование
эксплуатации и ремонта объектов жилищно-коммунального хозяйства,
что является одной из причин сегодняшнего бюджетного кризиса.
Несмотря на резкое сокращение бюджетных ассигнований, в
целом за годы реализации жилищной реформы удалось
стабилизировать ввод жилья. При этом в ряде регионов ввод жилья
увеличился в основном за счет развития индивидуального жилищного
строительства и привлечения внебюджетных источников
финансирования. Объем индивидуальных жилых домов в настоящее
время составляет около одной трети общего объема ввода жилья в
сравнении с 13 процентами в 1992 году.
Продолжается бесплатная приватизация жилья, что создает
условия для нормального функционирования рынка жилья. В
настоящее время в собственность граждан передано свыше 12 млн.
квартир общей площадью более 600 млн. кв. метров, или около 37
процентов всего государственного и муниципального жилищного
фонда России, подлежащего приватизации.
Численность семей, стоящих в очереди на улучшение жилищных
условий, за три года реформы уменьшилась на 2,5 млн. человек,
или на 25 процентов, средняя обеспеченность жильем увеличилась
на 1,3 кв. метра общей площади и составила 18 кв. метров на
человека.
Проводится реформа жилищно-коммунального хозяйства, системы
оплаты жилищно-коммунальных услуг, вводятся договорные отношения
между субъектами собственности, хозяйствования и потребления в
жилищно-коммунальной сфере, организовано создание служб
заказчика в муниципальных образованиях, внедряется схема
заключения договоров на обслуживание жилья на конкурсной основе
с привлечением организаций всех форм собственности.
Осуществляется процесс передачи ведомственного жилья и
объектов коммунального назначения в муниципальную собственность.
В 1995 году был передан жилищный фонд общей площадью 149,4 млн.
кв. метров в сравнении с 14,6 млн. кв. метров в 1991 году. В
ряде регионов началось создание товариществ собственников жилья
на базе кондоминиумов, сформировавшихся в процессе приватизации
и развития рынка жилья.
В 1994-1995 годах осуществлялось заметное повышение ставок
оплаты жилищно-коммунальных услуг, при котором доля населения в
покрытии эксплуатационных издержек возросла с 2-3 процентов до
20-40 процентов, что позволило преодолеть отставание изменения
ставок оплаты жилищно-коммунальных услуг от темпов инфляции.
Однако острота жилищной проблемы не снижается: в ряде
регионов продолжается сокращение объемов жилищного
строительства, что прежде всего объясняется снижением
инвестиционной активности в результате высокой стоимости
кредитных ресурсов и низкой платежеспособности населения, не
подкрепленной кредитной системой.
Темпы преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве и
системе его финансирования также явно недостаточны. В условиях
реформы оплаты жилья и коммунальных услуг объем
недофинансирования отрасли снизился по сравнению с 1993 годом,
но тем не менее составил около 50 трлн. рублей, что означает
продолжение ветшания жилищного фонда и снижение надежности
инженерных систем. Поскольку темпы роста затрат по
предоставлению жилищно-коммунальных услуг росли опережающими
инфляцию темпами, доля бюджетных дотаций на содержание жилищного
фонда и на разницу в ценах на тепловую энергию в городских
бюджетах не уменьшилась.
Ситуация усугублялась тем, что в 1995 году сложилась
неблагоприятная динамика доходов населения (доходы в реальном
выражении снизились за этот год на 13 процентов), что
способствовало изменению темпов и этапов реформы оплаты жилья и
коммунальных услуг.
В 1994-1995 годах наблюдалась также сильная дифференциация
в темпах реформы оплаты жилья между субъектами Российской
Федерации и отдельными муниципальными образованиями (в 2-3
раза). При этом регионы, проводящие политику медленных изменений
оплаты жилья, как правило, получают большую помощь из
федерального бюджета. Используемые для обоснования трансфертов
утвержденные субъектами Российской Федерации региональные
расчетные тарифы на отдельные услуги, представляемые как
"экономически обоснованные", нередко различаются в 4-6 раз.
Появилась необходимость поиска новых подходов в проведении
жилищной реформы с целью ее ускорения и повышения социальной
направленности.
Целью жилищной политики в 1997-2000 годах является:
обеспечение доступности улучшения жилищных условий для
более широких групп населения;
сохранение предоставления жилья малоимущим гражданам,
военнослужащим и некоторым другим группам населения бесплатно
или за доступную плату;
внедрение адресной поддержки граждан, нуждающихся в
улучшении жилищных условий, с учетом уровня их дохода и времени
ожидания в очереди;
совершенствование эффективности жилищно-коммунального
хозяйства на базе коренного реформирования систем управления,
обслуживания и финансирования в этой сфере, реализация нового
этапа Государственной целевой программы "Жилище" и федеральной
целевой программы "Свой дом".
Эта политика будет реализована по следующим основным
направлениям:
завершение создания правовой базы жилищной реформы, в
частности принятие Жилищного и Градостроительного кодексов,
законов, обеспечивающих кредитование строительства и
приобретения жилья, и других правовых актов, необходимых для
ускорения жилищной реформы;
Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ принят
Государственной Думой 8 апреля 1998 г.
активизация усилий субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления на увеличение ввода жилья и более
рациональное использование существующего жилищного фонда;
расширение источников и обеспечение устойчивости
финансирования жилищного строительства с увеличением доли
внебюджетных инвестиций и кредитных ресурсов;
проведение прогрессивной технической политики в области
капитального строительства и реконструкции жилья, современных
архитектурных и градостроительных решений;
совершенствование структуры жилищного фонда по формам
собственности с приоритетом частного жилья; развитие рынка
жилья; использование бесплатно полученных гражданами в процессе
приватизации квартир в качестве первичного капитала для
улучшения жилищных условий (развитие вторичного рынка жилья);
продолжение реформы жилищно-коммунального хозяйства с
последовательным совершенствованием системы оплаты жилья,
сокращением бюджетных дотаций; снижение издержек и тарифов при
поддержании стандартов качества услуг через энергосбережение, а
также развитие конкуренции при предоставлении услуг, связанных с
управлением и содержанием жилищного фонда; смягчение процесса
перехода к бездотационному функционированию
жилищно-коммунального хозяйства для населения, совершенствование
адресной защиты малообеспеченных граждан;
обеспечение стандартов качества условий проживания.
Особое значение на новом этапе реализации жилищной реформы
будет иметь утвержденная Правительством Российской Федерации
Федеральная целевая программа "Свой дом", затрагивающая интересы
значительной части населения России. В соответствии с этой
программой стоимость 1 кв. метра общей площади в доме не будет
превышать среднего 2-месячного денежного дохода на душу
населения в субъектах Российской Федерации вследствие
использования более эффективных строительных технологий,
создания кредитной системы финансирования строительства и
приобретения жилья и государственной поддержки населения в форме
безвозмездных субсидий.
Гражданам будет оказываться государственная поддержка в
получении кредитов. На эти цели намечается направить 5 процентов
средств, которые должны предусматриваться в Государственной
инвестиционной программе начиная с 1997 года, и часть кредитов,
получаемых Российской Федерацией по линии межправительственных
соглашений, средств международных финансовых организаций.
Особым вопросом жилищной реформы является политика
приватизации жилья и передачи ведомственного жилищного фонда в
муниципальную собственность.
Бесплатная приватизация жилья в государственном
муниципальном жилищном фонде остается основным способом
обеспечения начального капитала граждан, который мог бы быть
использован при улучшении жилищных условий рыночными способами.
Политика поощрения приватизации будет продолжена, с тем
чтобы к 2000 году довести долю жилья, находящегося в частной
собственности, до 60-65 процентов всего жилищного фонда. Наряду
с этим целесообразно способствовать сохранению 35-40 процентов
квартир в государственной или муниципальной собственности в
качестве жилищного фонда социального использования,
предоставляемого по договору найма (социального найма). В связи
с этим необходимо внести изменения и дополнения в Закон
Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в
Российской Федерации", дающий право органам законодательной
власти субъектов Российской Федерации устанавливать сроки
окончания бесплатной приватизации жилищного фонда, если в
государственной и муниципальной собственности находится менее
половины жилищного фонда.
Приемка ведомственного фонда, согласно расчетам,
увеличивает расходы местных бюджетов не более чем на 6-10
процентов. Опыт показал, что города способны резко ускорить
процесс приемки ведомственного фонда. В городах, где жилищный
фонд стали принимать раньше, ситуация много лучше той, которая
сложилась в местах, где этот процесс был неоправданно оттянут.
Следует ориентироваться на завершение передачи в 1997-1998
годах ведомственного жилищного фонда в муниципальную
собственность. При этом правила выделения федеральных
трансфертов должны быть ужесточены по следующим направлениям:
1) документальное подтверждение факта передачи не только
права собственности, но и реальной финансовой и административной
ответственности за жилищный фонд от предприятий муниципалитетам;
2) обеспечение необходимости выделения федеральных
трансфертов в зависимости от установленного в настоящей
Программе минимального уровня покрытия затрат на жилье и
коммунальные услуги за счет населения;
3) тщательная проверка всех заявок, в которых объем
требуемых средств на завершение приемки ведомственного фонда
превышает 5 процентов суммы расходов местного бюджета, с точки
зрения возможности дальнейшего повышения уровня покрытия затрат
за счет населения и т. п.
В области финансирования жилищного строительства и
приобретения готового жилья предусматриваются:
всемерное развитие жилищного кредитования, в первую очередь
предоставление банками гражданам долгосрочных ипотечных кредитов
на приобретение квартир и индивидуальных домов;
содействие развитию среднесрочного кредитования жилищного
строительства на основе совершенствования законодательной базы,
обеспечивающей использование земельных участков и незавершенных
объемов строительства в качестве залога недвижимого имущества;
использование кредитов и грантов иностранных государств и
международных финансовых организаций;
развитие банковской системы жилищных сбережений с
использованием именных жилищных накопительных счетов, защищающих
вклады от инфляции и обеспечивающих целевое использование
средств;
государственная поддержка граждан, нуждающихся в улучшении
жилищных условий, в виде безвозмездных субсидий как основной
формы использования бюджетных средств, предназначенных для
инвестирования в жилищную сферу;
расширение комплекса мер, направленных на государственную
поддержку жилищного строительства в субъектах Российской
Федерации, активизация работы региональных и местных фондов
развития жилищного строительства, выпуск жилищных сертификатов,
осуществление мер по сокращению незавершенного жилищного
строительства;
обеспечение на основе соответствующих федеральных программ
в объемах, предусмотренных федеральным бюджетом, жильем
военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, северян,
вынужденных переселенцев, граждан, пострадавших от аварий и
стихийных бедствий, и некоторых других групп населения, особенно
остро нуждающихся в жилье;
установление практики финансирования строительства
бесплатного предоставления муниципального жилья только
малоимущим гражданам за счет местных бюджетов.
Основной акцент в реформе системы жилищного финансирования
будет сделан на обеспечении доступности приобретения гражданами
жилья на рынке через развитие системы долгосрочного ипотечного
жилищного кредитования.
С этой целью:
1) гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий за
счет бюджетных средств, будут предоставляться безвозмездные
субсидии на строительство или приобретение жилья, компенсации и
другие формы безвозмездной помощи с целью частичного или полного
погашения первого взноса при получении долгосрочного кредита,
предоставляемого на коммерческих условиях;
2) будут обеспечены условия для широкого привлечения в
сферу долгосрочного жилищного кредитования кредитных ресурсов
банков, индивидуальных и институциональных инвесторов и доступа
к этим средствам максимально возможного числа семей с целью
финансирования приобретения жилья в собственность;
3) предполагается использование на возвратной основе
бюджетных средств в качестве дополнительных кредитных ресурсов
для рефинансирования выданных коммерческими банками правомочных
долгосрочных жилищных кредитов установленным категориям граждан.
Особое внимание будет уделено развитию инфраструктуры
районов жилой застройки (жилищной инфраструктуры) на основе
рыночных методов.
Будет стимулироваться приток внебюджетных инвестиций в
инфраструктуру, связанную с жилищным сектором, с тем чтобы
избавить муниципалитеты от необходимости финансирования большей
части капитальных вложений в жилищную инфраструктуру из текущего
бюджета.
По мере снижения рыночной процентной ставки но кредитам
банков, снижения ставки рефинансирования Центрального банка
Российской Федерации, доходности по государственным
краткосрочным облигациям и другим высокодоходным инструментам
федерального уровня муниципалитеты будут более интенсивно
использовать среднесрочные и долгосрочные заемные средства в
целях финансирования развития жилищной инфраструктуры.
В этом случае возврат кредитов банков и выплаты по
облигационным займам, взятым на развитие жилищной
инфраструктуры, могут быть обеспечены за счет доходов
предприятий коммунального хозяйства, которые они получают от
потребителей услуг в результате эксплуатации объектов
инфраструктуры. Источником исполнения заемных обязательств
служит увеличение тарифов на соответствующие коммунальные
услуги. При этом расчет величины индекса увеличения тарифа с
целью погашения долга, взятого на развитие определенного типа
жилищной инфраструктуры, целесообразно производить исходя из
общей выручки соответствующего предприятия коммунального
хозяйства, полученной со всей обслуживаемой данным предприятием
территории, а не только той ее части, где реализуется проект
развития.
В среднесрочной перспективе использование рыночных методов
финансирования развития жилищной инфраструктуры предполагает:
переход муниципальных предприятий и муниципалитетов на
международные стандарты бухгалтерского учета и раскрытия
информации, что значительно расширит для них рынок инвесторов
(кредиторов) и улучшит условия заимствования;
рационализацию платежей (ставок, тарифов) за коммунальные
услуги, постепенное увеличение доли населения в покрытии
издержек на коммунальные услуги, ликвидацию практики
перекрестного субсидирования, введение инвестиционной
составляющей в структуру тарифа.
Реформа жилищно-коммунального хозяйства
Основными направлениями реформы жилищно-коммунального
хозяйства являются:
совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных
услуг, повышение уровня оплаты жилья за счет населения,
дифференциация ставок оплаты жилья в зависимости от его качества
и местоположения;
совершенствование системы социальной защиты при оплате
жилья и коммунальных услуг: упорядочение существующей системы
льгот, усиление адресной направленности средств, выделяемых на
социальную защиту населения;
совершенствование системы управления, обслуживания и
контроля: формирование специализированных организаций по
управлению жилищным фондом, переход на договорные отношения,
демонополизация жилищно-коммунального хозяйства, развитие
конкурентной среды, предоставление потребителям возможности
влиять на объем и качество потребляемых услуг, выбор
организаций, осуществляющих обслуживание жилья, передача
жилищного фонда в управление непосредственным собственникам
жилья - создание товариществ собственников жилья;
изменение системы распределения между регионами средств
федерального бюджета на основе использования системы
государственных минимальных социальных стандартов.
Ключевым звеном преобразований в сфере
жилищно-коммунального хозяйства в 1997-2000 годах будет реформа
системы оплаты жилья.
При сохранении за субъектами Российской Федерации и
органами местного самоуправления права устанавливать основные
параметры перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных
услуг будет создана система, при которой объем помощи из
федерального бюджета (в первую очередь в виде трансфертов)
рассчитывается исходя из единых нормативов федеральных
стандартов.
Федеральный стандарт социальной нормы площади жилья
Органы государственной власти субъектов Российской
Федерации вправе в соответствии с законодательством
устанавливать региональное значение норматива социальной площади
жилья, равно как и делегировать такое право органам местного
самоуправления. Однако при перераспределении бюджетных средств
между субъектами Российской Федерации Правительство Российской
Федерации будет руководствоваться федеральным стандартом.
Федеральный стандарт социальной нормы площади жилья
определяется исходя из следующих норм обеспеченности населения
жилищем: 18 кв. м общей площади на одного члена семьи, состоящей
из трех и более человек, 42 кв. м общей площади на семью из двух
человек, 33 кв. м на одиноко проживающих граждан.
Федеральный стандарт стоимости предоставления
жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья.
Рассчитывается исходя из стандартного набора
жилищно-коммунальных услуг (содержание и ремонт жилья, включая
капитальный ремонт, теплоснабжение, водоснабжение, канализацию,
газоснабжение, электроснабжение), из средних сложившихся норм
потребления, а также среднего сложившегося "экономически
обоснованного" тарифа по каждой из услуг в разрезе крупных
экономических зон и может быть дифференцирован по
социально-экономическим зонам России. Данный стандарт ежегодно
пересматривается, при этом следует установить, что увеличение
величины федерального стандарта не может превышать уровень общей
инфляции (за исключением случаев отмены перекрестного
субсидирования, а также резкого изменения цен на
энергоносители). Сопоставление темпа роста стоимости
предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей
площади жилья и темпа роста потребительских цен будет служить
индикатором эффективности реформ в жилищно-коммунальном
хозяйстве.
Анализ сложившейся структуры затрат в различных регионах
России позволяет установить следующие значения показателя на
конец 1996 года:
В среднем по России - 7500 рублей.
Европейский Центр, Центральное Черноземье, Северный Кавказ,
Поволжье - 6500 рублей.
Европейский Север, Урал, Юг Сибири - 8500 рублей.
Крайний Север, Дальний Восток - 10000 рублей.
Федеральный стандарт уровня платежей граждан в процентах к
затратам на содержание и ремонт жилья и коммунальные услуги. При
распределении федеральных средств Правительство Российской
Федерации будет исходить из следующих уровней платежей населения
в отношении к затратам по предоставлению жилищно-коммунальных
услуг:
-------------------------T-----------------------------------------------
¦ Доля платежей населения в покрытии издержек
+---------------T-------------------------------
¦ ¦ в том числе
¦ +---------------T---------------
¦ ¦ ¦
Год ¦ по ¦ по текущему ¦ по капиталь-
¦ всем жилищно- ¦ содержанию ¦ ному ремонту
¦ коммунальным ¦ и ремонту ¦ жилья
¦ услугам ¦ жилья ¦
-------------------------+---------------+---------------+---------------
1997 35 50 15
1998 50 100 30
1999 60 100 50
2000 70 100 80
2001 80 100 100
2002 90 100 100
2003 100 100 100
Это не отменяет существующего в настоящее время права
органов местного самоуправления в течение переходного периода
самостоятельно устанавливать уровень платежей граждан, однако
установление предельного уровня ниже уровня федерального
стандарта не может служить основанием для перераспределения
средств. При этом в местных бюджетах рекомендуется сделать
статьи по жилищно-коммунальному хозяйству защищенными.
Максимально допустимая доля собственных расходов граждан на
оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе,
исходя из социальной нормы площади жилья. Данный норматив
позволяет рассчитать объем средств, необходимых для
предоставления компенсаций (субсидий) на оплату жилья и
коммунальных услуг малообеспеченным гражданам. Конкретная
величина устанавливается решениями органов местного
самоуправления, но при распределении федеральных средств
необходимо учитывать, что потребность в субсидиях на оплату
жилищно-коммунальных услуг для низкодоходных граждан будет
рассчитываться исходя из следующих величин максимально
допустимой доли собственных расходов в процентах от совокупного
семейного дохода:
1997 год-16%
1998 год-18%
1999 год-20%
2000 год - 20%-25 %
Темпы реформы системы оплаты жилья определяются расчетами
социально-экономической эффективности этого процесса. Наибольший
социально-экономический эффект достигается при переходе к
60-процентному уровню покрытия затрат за счет платежей населения
при установлении максимально допустимой доли платежей населения
в пределах социальной нормы на уровне 20 процентов. Это приведет
к двукратному увеличению сборов платежей населения и снижению
годовой нормативной потребности в дотациях и субсидиях
жилищно-коммунальному хозяйству на 62 трлн. рублей (в ценах 1996
года). Дополнительные затраты на жилищные субсидии в этот период
повышения ставок оплаты жилья и коммунальных услуг не превысят
8,4 трлн. рублей, или 10 процентов расчетного сбора платежей
населения. Прогнозируемое число получателей жилищных субсидий
составит 7,3 млн. семей вместо 3 млн. семей на сегодняшний день.
Представляется оптимальным достичь этот уровень в 1999 году,
поскольку в течение 1997-1998 годов должны быть решены следующие
проблемы:
упорядочена система предоставления жилищных субсидий, так
как изменения, внесенные в Закон Российской Федерации "Об
основах федеральной жилищной политики" в 1996 году, чрезвычайно
усложняют порядок их предоставления и начисления и приводят к
увеличению стоимости программы на 20-100 процентов;
упорядочена система льгот отдельным категориям граждан, что
является серьезным резервом экономии средств;
организационно подготовлен процесс переселения внутри
социального жилищного фонда, который неизбежно начнется при
резком повышении ставок оплаты жилищно-коммунальных услуг, а
также при введении с 1997 года платы за найм жилых помещений,
дифференцированной в зависимости от качества и местоположения
жилья;
развиты существующие службы жилищных субсидий, которые до
сих пор в ряде регионов действуют формально, с тем чтобы
обеспечить своевременное начисление субсидий вдвое большему
количеству семей.
Включение капитального ремонта в состав затрат,
оплачиваемых населением, привело к снижению достигнутой доли в
оплате жилищно-коммунальных услуг до 25 процентов, поэтому
достижение 60-процентного уровня будет связано с серьезным
ростом ставок оплаты в абсолютном выражении. В 1998-1999 годах
прогнозируется рост реальных доходов населения, что сделает рост
ставок оплаты жилищно-коммунальных услуг менее болезненным.
Переход к 100-процентному финансированию отрасли за счет
платежей населения в сегодняшних условиях практически не
приведет к существенному увеличению реальных сборов с населения,
так как резко возрастут затраты на выплату жилищных субсидий,
которые будут "съедать" как минимум половину прироста доходов.
Кроме того, возрастет риск неплатежей населения за
жилищно-коммунальные услуги при сохранении существующей
максимально допустимой доли собственных расходов семей на оплату
жилья и коммунальных услуг по социальной норме (которую
нецелесообразно резко менять), число семей, имеющих право на
субсидию, превысит 2/3 от числа семей, пользующихся стандартным
набором жилищно-коммунальных услуг (30 млн. семей). При нынешних
возможностях проверки доходов это является неприемлемой
величиной. Повышение ставок оплаты жилищно-коммунального
хозяйства свыше 60 процентов затрат целесообразно провести после
1999 года, когда, согласно прогнозам, начнется ощутимый рост
реальных доходов населения.
Можно также ожидать, что запланированные на 1997-1999 годы
меры по демонополизации и реформе системы управления в отрасли
позволят увеличить экономическую эффективность, в связи с чем
100-процентный уровень покрытия затрат окажется меньше, чем
можно предположить сегодня, по крайней мере, в 1,5 раза.
Баланс покрытия затрат жилищно-коммунального хозяйства России
Расчеты в ценах 1996 г. из расчета 90 млн. человек,
пользующихся основными жилищно-коммунальными услугами
(трлн. рублей)
-------------------------T----T----T----T----T--------T--------T---------
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦Вариант
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦скачко-
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦образного
¦1996¦1997¦1998¦1999¦ 2000 ¦ 2003¦перехода
¦ год¦год ¦ год¦год ¦ год ¦ год¦к 100-
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦процент-
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ному
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦покры-
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦тию из-
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦держек
-------------------------+----+----+----+----+--------+--------+---------
1 ¦ 2 ¦ 3 ¦ 4 ¦ 5 ¦ 6 ¦ 7 ¦ 8
-------------------------+----+----+----+----+--------+--------+---------
Ставки оплаты жилищ- 25% 35% 50% 60% 70% 100% 100%
но-коммунальных услуг в
отношении к издержкам (с
учетом капремонта)
Максимально допустимая 15% 16% 18% 20% 20-22% 20-25% 16%
доля расходов в семейном
бюджете
Рост реальных доходов на- 1 1,02 1,045 1,09 1,14 1,32 1
селения в отношении к
1996 г. (прогноз)
Суммарная потребность жи- 153 153 153 150 148 140 153
лищно-коммунального хо-
зяйства в средствах,
трлн. рублей
В том числе на текущее 129 129 129 127 125 120 129
обслуживание и коммуналь-
ные услуги
На капитальный ремонт 24 24 24 23 23 20 24
Потребность в бюджетных 114 99 77 60 46 0 0
дотациях ЖКХ по нормати-
вам (оценка) *(1)
В том числе на текущее 90 84 62 48 37 0 0
обслуживание и коммуналь-
ные услуги
На капитальный ремонт 24 19 15 12 9 0 0
Расчетный сбор по ставкам 39 54 76 90 103 140 153
и тарифам
В том числе сбор без суб- 33,7 45 64,1 76 90 117 50,0
сидий и льгот
Льготы (10% от расчетного 3,9 5,4 5,0 5,0 2 0 15,3
сбора в 1996 г. С посте-
пенным уменьшением до
2000 г.)
Субсидии 1,3 3,6*(2) 6,9 9,0 11,0 23 80
Количество семей, имеющих 3,0 5,3*(2) 7,0 8,1 8,1-9,5 8,2-10,6 21
право на субсидии (млн.)
В процентах к общему чис- 10% 18% 23% 27% 27-32% 27-32% 70%
лу семей, пользующихся
стандартным набором ЖКУ
Затраты на содержание 0,1 0,4 0,7 0,9 1,0 2,3 8,0
службы субсидий (10% от
суммы субсидий)
Всего дотаций, льгот и 119 108 89,6 74 58-59,2 17,5-25 103
субсидий, включая выпада-
ющие доходы и затраты на
содержание служб субсидий
В том числе на текущее 95 86 70 60 46-47 15-20 82
обслуживание и коммуналь-
ные услуги
На капитальный ремонт 24 22 19,6 14 12 2,5-5 21
В рамках утвержденных на переходный период предельных
уровней ставок оплаты жилищно-коммунальных услуг более быстрыми
темпами будет увеличиваться плата за содержание и ремонт жилья,
то есть в той сфере, где возможно наиболее быстрое развитие
конкуренции и влияния потребителей на себестоимость и качество
услуг. Постепенное внесение в ставки и тарифы инвестиционной
составляющей позволит уже в настоящее время включать затраты на
восстановление жилищного фонда и развитие коммунальных объектов
в структуру оплаты жилищно-коммунальных услуг населением.
Дифференциация оплаты жилищных услуг будет зависеть от
потребительских свойств жилья и будет осуществляться поэтапно с
целью исключения ситуации, при которой худшее по качеству и
благоустройству жилье оплачивается населением по тем же тарифам,
что и жилье, имеющее более высокие стандарты качества.
Основным инструментом муниципальной политики учета качества
и местоположения жилья при оплате жилищных услуг является плата
за найм, поскольку только этот вид платежа может быть
дифференцирован в зависимости от местоположения жилья. На
федеральном уровне разработаны методические рекомендации,
устанавливающие общие принципы дифференциации оплаты жилищных
услуг, и подготовлены необходимые изменения в законодательство.
Будет осуществлен полный учет собственников, имеющих более
одного жилого помещения на семью. Собственники, имеющие вторую и
т. д. жилую площадь, отвечающую всем требованиям качества и
благоустройства, должны оплачивать издержки по ее содержанию и
предоставлению коммунальных услуг в полном объеме.
В переходный период, пока будет сохраняться бюджетное
дотирование жилищных и коммунальных услуг, могут устанавливаться
дифференцированные тарифы на оплату площади жилья сверх
социальной нормы и сверхнормативного потребления коммунальных
услуг.
При разработке мероприятий, направленных на реформу
социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства, следует
исходить из недопустимости снижения уровня жизни основной массы
населения страны.
Защита населения при переходе на рыночные принципы оплаты
жилищно-коммунальных услуг состоит в принятии следующих мер:
жесткий контроль со стороны органов местного самоуправления
за тарифами для населения, в которые не должны включаться
необоснованные затраты, связанные с монопольным положением
жилищно-коммунальных организаций (административные издержки,
потери в сетях, использование неэффективных технологий и пр.);
контроль за деятельностью предприятий жилищно-коммунального
хозяйства и состоянием жилья и коммунальных объектов;
совершенствование программы предоставления жилищных
субсидий малообеспеченным категориям граждан для целевого
расходования средств, направляемых на социальную защиту
населения.
Органы местного самоуправления должны обеспечить
достаточное финансирование административных потребностей служб
жилищных субсидий с тем, чтобы реально обеспечить всем
нуждающимся возможность оформления субсидии, а также контроль за
предоставлением жилищных субсидий всем имеющим на то право
гражданам.
При расчете величины компенсаций недопустимо исключение
отдельных видов коммунальных услуг. Предоставление субсидий на
оплату жилья и коммунальных услуг всем имеющим на то право
гражданам является непременным условием законности принятия
местными администрациями решений об увеличении ставок оплаты
жилья и коммунальных услуг.
Возрастание роли системы адресных целевых компенсаций
(субсидий) низкодоходным семьям требует совершенствования
системы прогнозирования численности таких семей и необходимых
финансовых средств ("выпадающих доходов"). Величина субсидии не
должна зависеть от факторов, которые органы местного
самоуправления не могут регулировать или хотя бы прогнозировать
(например, от величины минимального размера оплаты труда,
устанавливаемых на федеральном уровне льгот по оплате жилья и
др.).
Использование величины прожиточного минимума в качестве
индикатора охвата жилищными субсидиями семей, нуждающихся в
социальной защите, должно быть ориентировано на постепенное
увеличение компенсаций в зависимости от изменения дохода семьи.
Нормативное использование величины прожиточного минимума при
расчете необходимых размеров социальной защиты возможно после
принятия соответствующего федерального закона.
Будет пересмотрена федеральная политика в отношении
традиционных льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг
отдельным категориям граждан. По каждой льготе будет четко
указан источник ее финансирования. Льготы, предоставляемые
гражданам по профессиональному признаку, должны финансироваться
из бюджетов соответствующих организаций и ведомств.
Существующие льготы необходимо сократить и упорядочить. Это
должно найти отражение в федеральном законе, в котором был бы
четко прописан механизм их предоставления и финансирования. При
рассмотрении данного закона необходимо учесть, что после его
принятия невозможно изменение порядка предоставления льгот и
категорий граждан, которым они предоставляются, другими
федеральными актами.
Важнейшим элементом реформы жилищно-коммунального хозяйства
является коренное изменение системы управления и контроля,
демонополизация отрасли и создание конкурентной среды.
Целесообразно в большей мере сосредоточить усилия на
снижении издержек на предоставление жилищно-коммунальных услуг,
поскольку рост стоимости услуг был в значительной степени связан
с монопольным положением организаций, предоставляющих данные
услуги. Необходимо более активно реформировать структуру
управления и хозяйствования в отрасли, развивать конкурентные
отношения и процессы демонополизации, расширять возможности
потребителей, влиять на объемы и качество предоставляемых услуг.
В основу системы управления в отрасли будет положено
рациональное разделение функций и организация взаимоотношений
между:
а) собственником;
б) управляющей организацией;
в) подрядными организациями, осуществляющими обслуживание
жилищного фонда;
г) органами, уполномоченными осуществлять государственный
контроль за содержанием и использованием жилищного фонда и
объектов инженерной инфраструктуры, независимо от форм
собственности.
На договорную основу будут переведены отношения
собственника жилищного фонда с управляющей организацией и
субъектами хозяйствования и потребления в жилищно-коммунальной
сфере, будет осуществляться переход на конкурсный отбор
организаций-подрядчиков любой формы собственности.
Будет оказано содействие передаче функций по формированию
заказа на жилищно-коммунальное обслуживание и контролю за
качеством и количеством предоставляемых услуг субъектам
жилищного самоуправления, в первую очередь товариществам
собственников жилья. Деятельность этих товариществ будет
способствовать наиболее эффективной защите их прав, возможности
влиять на стоимость и качество услуг, созданию условий для
привлечения дополнительных источников финансирования содержания
и ремонта жилищного фонда.
Функции государственного контроля и регулирования качества
обслуживания будет выполнять государственная жилищная инспекция,
контролирующая не только обеспечение минимальных стандартов
обслуживания, но и факт заключения договоров, отражающих эти
нормативы.
Развитие конкуренции среди организаций, специализирующихся
на выполнении функций обслуживания жилищного фонда, позволит
управляющей организации и товариществам собственников жилья на
основе конкурса выбирать организацию, которая сможет
предоставить необходимый уровень качества выполняемых ею функций
по наиболее низким ценам.
Необходимой предпосылкой развития конкурентных отношений
является демонополизация отрасли. К сфере деятельности, где
будет развиваться конкуренция, относятся:
управление и обслуживание жилищного фонда и объектов
городского благоустройства;
разработка и внедрение альтернативных форм предоставления
коммунальных услуг, в том числе предусматривающих создание
автономных систем жизнеобеспечения, в частности, в малоэтажном
жилищном фонде;
привлечение организаций, использующих альтернативные формы
предоставления коммунальных услуг, в том числе автономные
системы жизнеобеспечения, не связанные с сетевой инженерной
инфраструктурой объекты (крышные котельные, газоснабжение от
емкостного и баллонного газа);
выполнение отдельных функций по обслуживанию объектов
коммунального назначения;
проектно-изыскательские и строительные работы по развитию
коммунальных объектов.
Органам местного самоуправления необходимо ускорить
разгосударствление предприятий, функционирующих в этой сфере, и
обеспечить реальное равноправие организаций независимо от формы
собственности в заключение соответствующих договоров на основе
конкурсов.
В сфере действия местных естественных монополий необходимо
применение дополнительных методов антимонопольного воздействия.
В этой связи органам исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и органам местного самоуправления через управляющие
организации (службы заказчика) и государственную жилищную
инспекцию следует:
осуществлять контроль за установлением коммунальных тарифов
для населения путем введения оценки объективности расчета затрат
предприятий - естественных монополистов и прибыли для
формирования цен, а также участия в работе региональных
энергетических комиссий всех заинтересованных сторон (органов
представительной власти, организаций по защите прав
потребителей, антимонопольных органов и органов самоуправления
жилищным фондом) при установлении тарифов как для коммунальных
организаций, так и для организаций Министерства топлива и
энергетики Российской Федерации;
повышать организационно-правовую и финансово-экономическую
независимость субъектов хозяйствования для перехода на
договорные отношения в сфере производства жилищно-коммунальных
услуг;
контролировать обеспечение в рамках договорных отношений
гарантированного обслуживания потребителей на уровне
государственных минимальных социальных стандартов
жилищно-коммунального хозяйства;
способствовать внедрению приборов домового и
индивидуального учета и регулирования расхода воды, тепло- и
газоснабжения как объективного стимула ресурсосбережения и
элемента антизатратного механизма в жилищно-коммунальном
хозяйстве.
Реформа собственности на жилье и структуры управления
жилищного хозяйства позволит:
ускорить процессы демонополизации в отрасли путем
разгосударствления ремонтно-эксплуатационных предприятий и
передачи жилищного фонда в управление управляющим организациям и
непосредственным собственникам жилья - товариществам
собственников жилья;
создать условия для привлечения дополнительных источников
финансирования на содержание, ремонт и реконструкцию жилищного
фонда, в частности путем эффективного использования жилищной
собственности (земельного участка, жилых и нежилых помещений);
членам товариществ собственников жилья самостоятельно
решать вопросы технического обслуживания и эксплуатации своей
собственности, а следовательно, устанавливать порядок
расходования личных средств на управление и эксплуатацию здания;
стимулировать установку приборов, контролирующих объем
потребляемых коммунальных услуг (тепло, вода, газ), так как
реальный объем их потребления оказывается значительно меньше
рассчитываемого по нормативу и соответственно оплачиваемого
проживающими;
развить у собственников и нанимателей жилья экономное
отношение к предоставляемым услугам, установив прямую связь
между оплатой услуг и расходованием ресурсов;
создавать товарищества собственников жилья на этапе
организации строительства жилых зданий, что сразу же определяет
форму управления жилым зданием, а также дает возможность
инвесторам - будущим собственникам жилья самим устанавливать
уровень комфортности проживания и стимулирует их инвестиционную
активность.
Для решения этих задач будет:
ускорено принятие Федерального закона "О регистрации прав
на недвижимое имущество и сделок с ним";
разработано положение об организации по управлению жилищным
фондом; разработано положение о демонополизации
жилищно-коммунального хозяйства;
разработан порядок выделения земельного участка в
общедолевую собственность членам товарищества;
разработана инструкция по налогообложению управляющих
организаций и товариществ собственников жилья. При рассмотрении
Налогового кодекса Российской Федерации целесообразно учесть
вопросы налогообложения как управляющих организаций, так и
товариществ собственников жилья (как некоммерческих организаций);
разработаны рекомендации субъектам Российской Федерации и
органам местного самоуправления по выплате дотаций на содержание
жилищного фонда по зданиям, находящимся на балансе товариществ
собственников жилья, в тех же объемах, что и дотаций на
содержание муниципального жилищного фонда, а также выплату
жилищных субсидий низкодоходным семьям, являющимся членами
товарищества;
подготовлены нормативные документы, регулирующие вопросы
взаимоотношений ресурсоснабжающих предприятий и новых структур
по управлению жилищным фондом и определяющие порядок
формирования тарифов на предоставленные коммунальные услуги.
9. Экологическая политика
Анализ экологической ситуации на территории Российской
Федерации свидетельствует о том, что, несмотря на осуществление
за последнее время ряда природоохранных мероприятий, а также
снижение сбросов и выбросов загрязняющих веществ, обусловленное
спадом производства, положение в области охраны окружающей среды
остается неблагополучным, а уровень загрязнения природной среды
- высоким.
Среднегодовые уровни загрязнения атмосферного воздуха
по-прежнему превышают санитарно-гигиенические нормы предельно
допустимых концентраций более чем в 200 населенных пунктах.
Наибольший вклад в это загрязнение вносят выбросы промышленных
предприятий и автомобильного транспорта.
Наиболее неблагоприятное положение наблюдается в гг.
Архангельск, Липецк, Москва, Норильск, Братск, Екатеринбург,
Каменск-Уральский, Кемерово, Красноярск, Нижний Тагил, Уфа,
Стерлитамак, Челябинск, Магнитогорск, Новокузнецк, Омск,
Череповец, которые вошли в список городов страны с наибольшим
уровнем загрязнения атмосферного воздуха.
Не отвечает нормативным требованиям качество воды в
большинстве водных объектов России, при этом стоит отметить, что
за последние годы положение с качеством питьевой воды не
улучшилось.
Реки Волга, Дон, Обь, Иртыш, Урал, Енисей, Печора, Кама,
Томь имеют высокий уровень загрязнения из-за сбросов сточных
вод, перегруженности и низкой эффективности работы очистных
сооружений.
Неудовлетворительным остается состояние значительной части
используемых в сельском хозяйстве земель России. Сохраняется
тревожная тенденция абсолютного и относительного сокращения
площадей продуктивных сельскохозяйственных угодий вследствие их
деградации за счет роста эрозии почв, снижения плодородия,
накопления вредных веществ.
Лесные пожары остаются основным фактором, оказывающим
негативное воздействие на экологический и ресурсный потенциал
лесов Российской Федерации. Возникают крупные очаги массового
размножения вредителей леса (сибирский и непарный шелкопряд),
приводящие к гибели леса на площади в сотни тысяч гектаров.
Повсеместно происходит сокращение количества видов растений
и животных, что ведет к невосполнимым потерям генофонда.
Остро стоит вопрос охраны уникальных природных объектов, в
том числе заповедников и национальных парков, на обустройство
которых выделяется не более 10 процентов необходимых средств.
Серьезная проблема возникла в связи с неудовлетворительным
положением в области обезвреживания и переработки промышленных и
бытовых отходов, которые загрязняют окружающую среду и
представляют реальную угрозу здоровью населения.
Обострение экологической обстановки - это результат не
только общекризисных явлений в экономике страны, связанных с
низкой инвестиционной активностью и падением технологической
дисциплины, оно представляет собой следствие накопленных за
многие десятилетия структурных деформаций хозяйства, приведших к
доминированию природоемких отраслей промышленности, ресурсоемких
и энергоемких технологий, сырьевой ориентации экспорта, а также
чрезмерной концентрации производства в немногих промышленных
центрах и регионах страны.
При этом произошло снижение эффективности действующих
систем очистки и утилизации вредных выбросов вследствие старения
основных фондов природоохранного назначения.
Резко отрицательную роль сыграло недостаточное выделение за
последние годы ассигнований на природоохранную деятельность.
В результате происходит деэкологизация производства и
других секторов экономики: удельные выбросы загрязняющих веществ
в атмосферу в расчете на единицу внутреннего валового продукта
за 1992-1995 годы увеличились в 1,3 раза, сбросы в водоемы - в
1,7 раза, водоемкость - в 1,6 раза.
Деградации природных комплексов способствует
нерациональная, а подчас хищническая эксплуатация природных
ресурсов. Низкие ставки платы за природные ресурсы, а в ряде
случаев практически полное их отсутствие, способствуют
неумеренной эксплуатации природных богатств, подрыву
воспроизводства возобновляемых ресурсов.
На этапе переходного периода экономического развития страны
может возникнуть серьезная опасность дальнейшего ухудшения
экологической ситуации из-за:
нарушения проектных технологических режимов, роста
аварийности производств;
финансовых трудностей предприятий, ограничивающих
возможности выполнения природоохранных мероприятий;
недостаточных бюджетных ассигнований отраслей,
ответственных за воспроизводство и охрану природных ресурсов
(лесное, рыбное, водное хозяйство, геологоразведка,
природоохранные органы, гидрометеорологическое обеспечение);
отсутствия законодательно закрепленного разграничения
полномочий и ответственности органов власти всех уровней, что
ведет к несогласованности принимаемых решений в области
использования ресурсов и обеспечения экологической безопасности.
В целях предотвращения ухудшения экологической обстановки и
выхода на нормативный уровень состояния компонентов окружающей
среды необходимо проведение целенаправленной экологической
политики, базирующейся на принципах рыночных отношений и
использующей финансово-экономические возможности всех субъектов
природопользования.
Основные положения этой политики изложены в Концепции
перехода Российской Федерации к устойчивому развитию,
утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля
1996 г. N 440, и будут развернуты в Государственной стратегии
устойчивого развития Российской Федерации, разрабатываемой в
настоящее время.
Исходя из положений Концепции и основных положений
стратегии устойчивого развития главная задача экологической
политики на ближайшие несколько лет заключается в преодолении
негативных проявлений деэкологизации производства и обеспечении
стабилизации экологической ситуации в процессе выхода страны из
экономического кризиса.
Содержанием этой деятельности должно являться:
совершенствование природоохранительного законодательства,
системы экологических ограничений и регламентаций режимов
природопользования;
совершенствование экономического механизма
природопользования и охраны окружающей среды, в том числе
системы платежей за природные ресурсы, с ориентацией на
экономически обоснованное увеличение доли ресурсных платежей в
системе налогообложения;
проведение широкого комплекса научно-исследовательских в
опытно-конструкторских работ, направленных на оздоровление среды
обитания человека и обеспечение экологической безопасности;
последовательный переход на международные стандарты
технологических процессов и производимой продукции;
государственная поддержка реконструкции действующих
производств при переходе на малоотходные, безотходные и
ресурсосберегающие технологии;
лицензирование видов деятельности, влияющих на
экологическую ситуацию в стране;
проведение экологической экспертизы и оценки воздействия на
окружающую природную среду при реализации программ и проектов
хозяйственной и иной деятельности;
осуществление работы по разграничению полномочий в области
использования природных ресурсов между Российской Федерацией и
ее субъектами, направленной на рационализацию
природопользования, при усилении координирующей роли
соответствующих федеральных органов исполнительной власти.
В целях осуществления указанных направлений экологической
политики в 1997-2000 годах предусматривается рассмотреть в
Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации
проекты законодательных актов "О внесении изменений и дополнений
в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды", "Об
отходах производства и потребления", "О рыболовстве и охране
рыбных запасов", "О государственной гидрометеорологической
службе", "О питьевой воде", "Об охране озера Байкал", "Об охране
атмосферного воздуха", "О почвах", "О растительном мире" и
другие.
Кроме того, намечено подготовить ряд нормативных актов
Правительства Российской Федерации, в том числе о порядке
лицензирования пользования водными объектами, о создания
федеральной системы экологической сертификации, о мерах по
улучшению экологического образования, о специально
уполномоченных государственных органах Российской Федерации в
области охраны окружающей среды, а также положение о
водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах водных объектов
и другие.
В области совершенствования экономического механизма
природопользования и охраны окружающей среды в 1997-2000 годах
будет введена в действие система платежей за пользование водными
объектами, в том числе плата за пользование водными объектами
(водный налог) и плата, направляемая на восстановление и охрану
водных объектов. Одновременно будут подготовлены предложения по
усовершенствованию механизма платы за сбросы и выбросы
загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов
производства и потребления, по введению платежей за иные виды
негативного воздействия (радиоактивное, шумовое и др.), имея в
виду необходимость превращения этих платежей в один из основных
источников финансирования природоохранных мероприятий. Также
будут подготовлены нормативно-методические документы по порядку
определения предотвращенного экономического ущерба в результате
реализации природоохранных мероприятий.
При формировании годовых прогнозов социально-экономического
развития Российской Федерации предусматривается также шире
использовать механизм экономического лимитирования использования
природных ресурсов, особенно многоцелевого назначения.
В рамках реализации государственной экологической политики
будут осуществлены масштабные исследования по наиболее
актуальным проблемам охраны окружающей среды и
природопользования. Среде них проблемы, связанные с глобальным
изменением климата вследствие выбросов газов, создающих
"парниковый эффект", с разработкой и внедрением новых технологий
неистощительного природопользования и реабилитации окружающей
среды от техногенных воздействий, а также вопросы образования и
распространения диоксинов и диоксиноподобных токсикантов.
В области перехода на международные стандарты
технологических процессов и производимой продукции будет
осуществлена разработка новых стандартов качества продукции с
учетом современных научно-технических достижений и возможностей
отечественной индустрии.
Основным инструментом реализации экологической политики в
предстоящий период станет выполнение экологических программ
различного уровня.
В первую очередь будет продолжена реализация федеральных
целевых программ, выполнение которых было начато в предыдущие
годы, в том числе таких программ, как "Оздоровление
экологической обстановки и охраны здоровья населения Тульской
области", "Экология г. Братска", "Оздоровление окружающей среды
и населения г. Нижний Тагил Свердловской области".
Одновременно предусматривается реализация уже утвержденных
федеральных программ и мероприятий. Среди них программы по
оздоровлению окружающей среды Оренбургской и Самарской областей,
гг. Череповца, Чапаевска, комплекс мероприятий по оздоровлению
окружающей среды и населения Уральского региона, в том числе г.
Карабаша.
Важное значение имеет реализация программ, направленных на
предотвращение деградации крупных природных комплексов
межрегионального значения, оказывающих заметное влияние на
устойчивость биосферы в пределах территории Российской
Федерации. Среди них программы "Возрождение Волги", "Обеспечение
охраны озера Байкал и рациональное использование природных
ресурсов его бассейна", а также программы по предотвращению
загрязнения и сохранению экосистем Балтийского, Черного и
Азовского морей, по решению социальных, экономических и
экологических проблем, связанных с подъемом уровня Каспийского
моря.
Намечено выполнение программ, обеспечивающих защиту
населения и производственных объектов от влияния опасных
природных процессов в Приморском и Краснодарском краях,
Усть-Ордынском Бурятском автономном округе, на Камчатке.
Предусматривается государственная поддержка развития
системы гидрометеорологического обеспечения народного хозяйства
России и государственной системы мониторинга окружающей
природной среды, предотвращения и снижения ущерба от стихийных
природных явлений и рационального использования
природноресурсного потенциала, мероприятий по адаптации к
изменениям климата, обусловленным выбросами парниковых газов;
развития системы заповедников и национальных парков, охраны
лесов от пожаров, защиты их от вредителей и болезней,
лесовосстановления, экологического образования.
Намечено создание единой государственной системы по
контролю за радиоактивной обстановкой, осуществление мер по
защите от диоксинов и диоксиноподобных токсикантов, охране
озонового слоя и производству озонобезопасных хладонов.
Приоритетное значение будет иметь продолжение работ по
реализации федеральных целевых программ по радиационной
реабилитации населения и территорий, улучшению социальной и
экологической обстановки в зонах радиоактивного загрязнения,
возникших в результате аварий на Чернобыльской АЭС, в Уральском
регионе, в результате ядерных испытаний на Семипалатинском
полигоне. Необходимо определить принципиальные направления
совершенствования этих программ, сосредоточить средства
государственной поддержки на решении важнейших проблем в
регионах, наиболее пострадавших от радиоактивного загрязнения, в
первую очередь в Брянской, Калужской, Орловской, Тульской,
Челябинской, Свердловской, Курганской областях, в Алтайском крае
и Республике Алтай.
Значительное число мероприятий будет осуществлено при
федеральной поддержке в рамках реализации региональных
экологических программ.
Общий объем капитальных вложений на реализацию
природоохранных мероприятий за счет всех источников
финансирования на предстоящий период прогнозируется в объеме
45-50 трлн. рублей.
Реализация намечаемых мероприятий в рассматриваемом периоде
позволит сократить объем выбросов в атмосферу и сброса
загрязненных сточных вод на 8-10 процентов. При этом крайне
важно на этапе реструктуризации экономики добиться сокращения
удельных выбросов и сбросов загрязняющих веществ.
В переходный период весьма актуальное значение имеет
привлечение зарубежных средств на цели охраны окружающей среды.
В 1997-2000 годах развернется осуществление Проекта по
управлению окружающей средой, финансируемого за счет кредита
Мирового банка в размере 110 млн. долларов США. При этом
половина получаемых средств будет направлена на реализацию
быстроокупаемых инвестиционных экологических проектов, вторая
половина будет использована на осуществление мероприятий в
области технической политики в природоохранной сфере.
Кроме того, за счет гранта, предоставляемого Глобальным
экологическим фондом, будут осуществлены меры по поэтапному
прекращению использования озоноразрушающих веществ и сохранению
биоразнообразия.
10. Экономика военной реформы
В условиях формирующейся новой геополитической ситуации
происходят существенные изменения в военно-экономической
политике России. Содержание и темпы адекватного преобразования
системы обороны и безопасности страны существенно зависят от
финансовых ресурсов и возможностей экономики. Оптимальное
использование этих ограниченных возможностей должно обеспечить в
1997-2000 годах поддержание обороноспособности страны на должном
уровне и последовательное осуществление военной реформы,
потребность в которой назрела давно.
В соответствии с основными положениями военной доктрины в
обозримой перспективе не предвидится реальной угрозы
крупномасштабного нападения на Россию. Вместе с тем на данном
уровне развития международных отношений военная сила остается
одним из важнейших факторов системы обеспечения национальной и
мировой безопасности. В связи с этим следует обеспечить
поддержание технической оснащенности Вооруженных Сил Российской
Федерации, текущих нужд войск на уровне, обеспечивающем
убедительное сдерживание любого потенциального агрессора от
военных акций против России. Особое внимание в этот период
следует уделить сохранению и развитию кадрового состава
Вооруженных Сил Российской Федерации, производственного
потенциала военной промышленности, процессу разработки и
освоения новейших образцов вооружения и военной техники как
основы модернизации системы обороны и безопасности страны.
Для решения указанных задач необходимо мобилизовать
максимум средств на возобновление экономического роста и
структурную перестройку народного хозяйства, на увеличение
инвестиций в реальный сектор экономики и повышение их
эффективности. Только рост экономики позволит выделять
необходимые ресурсы для укрепления обороноспособности страны и
военно-политического влияния России в мире. Попытки же добиться
этих целей в ущерб развитию экономики приведут лишь к
противоположным результатам.
Общий объем финансовых ресурсов, направляемых на
обеспечение обороны и безопасности страны, зависит от динамики
валового внутреннего продукта и его доли, направляемой на
указанные цели. Эта доля за годы экономической реформы
существенно снизилась.
Если в 1991 году доля расходов на национальную оборону во
внутреннем валовом продукте была 6,2 процента, то в 1995 году
она составила только 3,3 процента. В бюджете, принятом на 1997
год, она составляет 3,83 процента. При этом сокращался и общий
объем внутреннего валового продукта. Все это привело к очень
сложной ситуации: многие элементы системы национальной обороны
находятся в кризисном положении.
В перспективе внутренний валовой продукт будет возрастать,
а потому, при растущей в первый период, а затем снижающейся доле
военных расходов во внутреннем валовом продукте, их абсолютный
объем будет увеличиваться. Это создаст минимально необходимые
условия для решения актуальных задач военной реформы и
военно-технической политики.
Реальная мощь Вооруженных Сил Российской Федерации будет
определяться не численностью войск, а высокой степенью их
профессионализма, выучки и организации, уровнем технической
оснащенности. Одно из важнейших мест в них займут
интегрированные силы и средства ядерного сдерживания,
обеспечивающие стратегическую стабильность. Согласованное
развитие получат все необходимые современной военной державе
силы и средства: межвидовые группировки, силы и средства
сухопутных войск, военно-морского флота, военно-воздушных сил и
сил противовоздушной обороны. Особая роль в реформируемых
Вооруженных Силах Российской Федерации будет принадлежать
комплексу средств информационной борьбы, высокоточному оружию,
силам и средствам обеспечения мобильности войск, развитию
системы управления всех уровней.
Однако военная реформа не сводится к преобразованиям в
структуре и составе, оптимизации численности Вооруженных Сил
Российской Федерации, сокращению других видов вооруженных
формирований. Она также предусматривает:
развитие на основе утвержденной Президентом Российской
Федерации долгосрочной Государственной программы вооружения и в
соответствии с целями и задачами военной реформы оборонных НИОКР;
укрепление оборонной инфраструктуры (аэродромов, портового
хозяйства, военно-морских баз, арсеналов, ремонтных предприятий
и пр.);
крупные преобразования в промышленности, причем не только в
оборонной, нацеленные на обеспечение Вооруженных Сил Российской
Федерации передовой военной техникой, качественное снабжение
армии материально-техническими ресурсами и всеми видами
довольствия;
решение всего комплекса социальных проблем военнослужащих и
членов их семей, а также таких важных политических вопросов, как
укрепление престижа воинской службы, повышение статуса офицера и
гражданского персонала Вооруженных Сил.
Военная реформа на ее первом этапе потребует дополнительных
(сверх обычных военных расходов) затрат из федерального бюджета.
Такие затраты предусматриваются в федеральном бюджете на 1997
год. Это своего рода капитальные вложения в военную реформу,
которые, как и любые инвестиции, дадут отдачу с некоторым
временным лагом. В частности, через 2-3 года они позволят
снизить ту часть бюджетных расходов на текущее содержание
Вооруженных Сил Российской Федерации, которая почти линейно
зависит от их состава и численности. Высвобождаемые средства
вместе с расширением бюджетных источников финансирования
оборонных расходов в условиях устойчивого роста внутреннего
валового продукта обеспечат наращивание государственных расходов
на военные НИОКР, на оснащение армии и флота современным
вооружением, на поддержание оборонной инфраструктуры.
При реализации конкретных направлений военной реформы в
ходе формирования оборонных бюджетов страны по годам
долгосрочной перспективы предлагается положить в основу
следующую стратегию.
1997-2000 годы - реструктуризация военно-промышленного
потенциала при сохранении его наиболее ценных элементов и
критических технологий, стабилизация производства военной
техники и поддержание процесса разработки новейших образцов
оружия как основы модернизации Вооруженных Сил.
В соответствии с решениями Президента Российской Федерации
и Совета обороны Российской Федерации необходимо обеспечить:
структурную перестройку и определенное сокращение
численности Вооруженных Сил и других войск;
концентрацию военного производства на небольшом количестве
предприятий и в федеральных научно-производственных центрах;
создание в оборонном комплексе крупных диверсифицированных
компаний (в том числе государственных) и финансово-промышленных
групп для производства конкурентоспособной на внутреннем и
внешнем рынках продукции. При этом жестко ограниченное
количество оборонных предприятий будет переведено в разряд
казенных. Такое преобразование будет проводиться только в
случаях, когда диверсификация (частичная конверсия) производства
по объективным причинам (узкоспециальный характер используемых
технологий, высокая доля незагруженных мобилизационных
мощностей, особая режимность и др.) невозможна, а потому доля
государственного заказа в общем объеме производства и в
перспективе неизбежно будет подавляющей.
В период реструктуризации доля расходов на национальную
оборону во внутреннем валовом продукте должна возрасти по
сравнению с 1995 годом, причем в общем объеме расходов на
национальную оборону удельный вес текущих затрат на содержание
Вооруженных Сил должен снизиться, а удельный вес затрат на НИОКР
должен быть доведен до 14 процентов, расходов на закупки
вооружения и военной техники - до 30-35 процентов расходов на
национальную оборону. В расходах на капитальное строительство
(по статье "Национальная оборона") увеличатся расходы на
специальное строительство, в том числе на развитие оборонной
инфраструктуры. В рамках текущих расходов на содержание
Вооруженных Сил возрастет доля расходов на боевую и оперативную
подготовку, на эксплуатацию в ремонт техники.
В 1997-2000 годах за счет средств, выделяемых на военную
реформу сверх расходов на национальную оборону, должны прежде
всего финансироваться затраты на обеспечение выходными пособиями
и жильем увольняемых из Вооруженных Сил военнослужащих.
В настоящее время важное значение имеет непрерывность
финансирования оборонных расходов. Наиболее остро эта проблема
касается оборонной промышленности.
Цикл создания военной техники колеблется от 3 до 10 лет, а
госзаказ устанавливается только на календарный год при
определении расходов на национальную оборону в федеральном
бюджете на этот год. Намечается при рассмотрении федерального
бюджета на очередной год утверждать разрешенные бюджетные
ассигнования на следующий за очередным год, в пределах которых
заказчик получает право заключать соответствующие контракты на
производство и поставку военной техники.
Важное значение имеет также непрерывность финансирования
производства военной техники в пределах одного календарного
бюджетного года. Неритмичность финансирования приводит к
серьезным негативным последствиям для экономики оборонного
предприятия. Производитель военной техники и вооружений,
поставляющий их на внутренний рынок, не имеет возможности
получить краткосрочный кредит у потенциального покупателя своей
продукции - государства. Намечается образовать за счет бюджетных
и внебюджетных источников страховой фонд в целях погашения
кассовых разрывов при реализации графиков производства и
поставок военной техники и отдельных видов
материально-технических ресурсов и довольствия в армию.
Другой важнейший аспект поддержания на необходимом уровне
обороноспособности и безопасности страны - мобилизационная
подготовка экономики. В 1997 году завершится работа над планом
мобилизационного развертывания отечественной экономики
применительно к современным условиям. Он определяет не только
план поставок военной техники и продукции общего назначения, но
и прогноз функционирования всей экономики Российской Федерации
на расчетный год. Указанный прогноз включает основные
макроэкономические показатели и показатели производства
важнейших видов продукции, взаимоувязанные через балансы
основных материальных ресурсов, и показывает максимальные (в
смысле удовлетворения потребности армии в военной технике, в
продовольственном и вещевом довольствии, а населения - в
основных продуктах и услугах, необходимых для жизнеобеспечения в
военное время) возможности современной российской экономики,
которые могут быть достигнуты в результате ее мобилизационного
развертывания.
В соответствии с мобилизационным планом в 1997-2000 годах в
бюджетах отдельных лет предусматривается выделять средства на
содержание важнейших мобилизационных мощностей, что позволит
поддержать экономику предприятий, имеющих такие мощности, и
сохранить критические технологии, даже если эти мощности
временно не загружены. По мере расширения финансовых
возможностей в федеральном бюджете следует предусматривать
средства не только на содержание имеющихся мобилизационных
мощностей, но в на капитальные вложения по их созданию и
развитию.
Дееспособные мощности, не обеспеченные оборонным заказом и
не попавшие в разряд мобилизационных, подлежат конверсии.
Практика показала потенциальную эффективность конкурсной
системы государственной поддержки конверсии. К финансированию на
основе межведомственной экспертизы принимаются конверсионные
программы, нацеленные на решение важнейших народно-хозяйственных
задач в сфере транспорта, связи, топливно-энергетического
комплекса, здравоохранения, агропромышленного комплекса и других
отраслей экономики. Они предусматривают выпуск
конкурентоспособной, в том числе экспортно-ориентированной и
импортозамещающей, продукции с использованием новых и новейших
технологий, материалов.
Однако потенциал конверсии пока еще используется далеко не
в полной мере в связи с недостаточным и неритмичным
финансированием программ конверсии. Для нормализации положения
намечается активизировать работу Государственного конверсионного
фонда, который должен аккумулировать ресурсы федерального
бюджета и внебюджетные средства, включая отечественные и
иностранные инвестиции, доходы от продажи акций конверсированных
предприятий, отчисления от прибыли этих предприятий и другие.
Государственный конверсионный фонд сможет не только покрывать
кассовые разрывы внутри года, но и предоставлять гарантии
коммерческим банкам, которые будут вкладывать собственные
средства в надежные конверсионные проекты. Средства из этого
фонда будут выделяться только на конкурсной основе в только под
конкретные конверсионные проекты.
Последовательная реализация в 1997-2000 годах
охарактеризованных направлений военно-экономической политики
позволит сделать годовые военные бюджеты страны
сбалансированными, реалистичными, отвечающими стратегическим
целям обеспечения обороны и безопасности Российского
государства. При этом накопленные в Вооруженных Силах, оборонной
промышленности и высвобождаемые в ходе военной реформы кадровые,
материальные и информационные ресурсы станут одним из важнейших
источников ускорения научно-технического прогресса, стабилизации
и поступательного развития отечественной экономики.
11. Региональная экономическая политика
Установленное Конституцией Российской Федерации
федеративное устройство государства требует создания новых
механизмов обеспечения в стране единого экономического
пространства и его взаимоувязанных территориальных компонентов.
Повышение уровня самостоятельности регионов требует
совершенствования правовых и экономических взаимоотношений с
федеральным центром.
Это обусловливает необходимость корректировки целей и задач
региональной экономической политики на период до 2000 года.
Основными целями региональной политики в Российской
Федерации являются:
расширение полномочий органов государственной власти
субъектов Российской Федерации в сферах совместного ведения;
обеспечение действия принципа равноправия субъектов
Российской Федерации между собой и в их отношениях с
федеральными органами государственной власти с учетом специфики
каждого из них путем соблюдения прав и интересов субъектов
Российской Федерации в ходе подготовки и принятия правовых актов
федеральных органов государственной власти;
обеспечение правовых, экономических, социальных и
организационных основ федерализма в Российской Федерации,
укрепление единого экономического пространства;
обеспечение единых минимальных социальных стандартов и
защит, гарантированных Конституцией Российской Федерации,
социальных прав граждан;
предотвращение загрязнения окружающей среды, а также
ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая
защита регионов;
максимальное использование природно-климатического
потенциала регионов;
становление местного самоуправления.
Сохранение и укрепление единства экономического и правового
пространства Российского государства будет обеспечиваться путем
совершенствования федеративных отношений, организации
стратегического и оперативного взаимодействия федеральных
органов государственной власти, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления, системы федеральных законов, законодательства
субъектов Российской Федерации через заключение договоров о
разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации, а также договоров и
соглашений между субъектами Российской Федерации (в том числе в
рамках межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия).
В связи с этим усилия органов государственной власти
Российской Федерации и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации должны быть сконцентрированы на решении
следующих задач:
содействие развитию экономической реформы, формированию во
всех регионах многоукладной экономики, в том числе малого
предпринимательства, становлению региональных и общероссийских
рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной
инфраструктуры;
сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне
социально-экономического развития регионов, поэтапное создание
условий для укрепления в них собственной экономической базы
повышения благосостояния населения;
достижение экономически и социально оправданного уровня
комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов,
повышение его жизнеспособности в рыночных условиях;
развитие межрегиональных инфраструктурных систем
(транспорта, связи, информатики и других);
оказание государственной поддержки районам экологических и
стихийных бедствий, регионам с высоким уровнем безработицы,
демографическими и миграционными проблемами;
разработка и реализация научно обоснованных мероприятий для
регионов со сложными условиями хозяйствования, требующими
специальных методов регулирования (районы Арктики и Крайнего
Севера, Дальний Восток, приграничные регионы и другие).
Укрепление экономических основ федеративных отношений
Выход из социально-экономического кризиса, сохранение и
укрепление территориальной целостности страны и федеративных
основ Российского государства предполагают формирование и
осуществление со стороны федерального центра активной
экономической политики по отношению к регионам с различным
уровнем социально-экономического развития. Эта политика должна
быть результатом обсуждения и согласования со всеми субъектами
Российской Федерации стратегических и тактических направлений
оказания помощи и поддержки и "сильным", и "проблемным"
регионам. Она должна быть реальной, исключать декларации о
"выравнивании регионов", возможность принятия односторонних
решений о повышении благосостояния населения в одних регионах за
счет других.
К "проблемным" регионам можно отнести отстающие в развитии
регионы, а также регионы, имеющие в своем составе кризисные,
депрессивные, приграничные территории, и районы Крайнего Севера.
Для отстающих регионов характерны слабое развитие
собственной экономической базы, низкие душевые доходы населения,
неразвитый производственный и финансовый потенциал. Кризисные и
депрессивные территории, имевшие такой потенциал ранее,
оказались в тяжелом социально-экономическом положении в силу
происходивших в последние годы процессов.
Для "проблемных" регионов активная экономическая политика
государства будет включать в себя участие центра в программах
структурной перестройки экономики регионов, испытывающих
трудности, формирование условий для привлечения в них
инвестиций, осуществление программ создания дополнительных
рабочих мест с минимальными затратами, разработку и согласование
на федеральном уровне системы финансовой помощи для обеспечения
гарантированных государством социальных жизненных стандартов.
Для "сильных" регионов такая политика должна означать
поддержку центром всех хозяйственных начинаний, дающих
возможность вывести экономику регионов и страны в целом на
качественно новый уровень, создание системы стимулов и условий
для их самостоятельного развития, укрепления и расширения
налогооблагаемой базы и т. д.
Особое место в региональной экономической политике
государства будет занимать поддержка и оказание помощи регионам
с особо сложными природно-географическими условиями, регионам,
имеющим зоны экологических и стихийных катастроф, субъектам
Российской Федерации, оказавшимся в "ранге" приграничных
территорий.
Государственная поддержка приграничных территорий будет
направлена на формирование производственных и социальных
инфраструктур, привлечение населения на эти территории.
Предстоит принять меры по компенсации затрат на осуществление
приграничными территориями федеральных функций.
Все эти направления проведения активной экономической
политики должны получить правовое оформление в соответствии с
принципами и нормами, заложенными в Конституции Российской
Федерации.
Для этого необходимо в ближайшие два года четко
разграничить компетенцию и ответственность между органами
исполнительной власти Российской Федерации, органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами
местного самоуправления по принятию управленческих решений
прежде всего в области использования природных ресурсов,
собственности, внешнеэкономической деятельности и межбюджетных
отношений.
Вопросы природопользования необходимо рассматривать с точки
зрения практической реализации конституционного принципа
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. До
настоящего времени эти вопросы рассматривались и на федеральном
уровне, и на уровне ее субъектов главным образом с точки зрения
разграничения и реализации прав на владение, пользование и
распоряжение природными ресурсами. Требуется превратить платежи
за право использования природных ресурсов, являющихся достоянием
всей страны, всех субъектов Российской Федерации, в один из
основных источников финансирования федерального фонда финансовой
поддержки регионов.
Необходимо коренным образом изменить ситуацию по управлению
государственной собственностью со стороны Федерации и ее
субъектов. Завершить создание соответствующих реестров и
осуществлять их систематическое ведение. Ключевым вопросом
является и создание механизмов управления пакетами акций,
принадлежащих государству, четкое и обоснованное разграничение
ответственности и доходов по ним, организация и осуществление
соответствующего контроля по каждому из них за Федерацией и ее
субъектами. Требует пересмотра в связи с Федеральным законом "Об
основах местного самоуправления" положение об управлении,
финансировании и ответственности за состоянием объектов
социальной сферы на местах.
Необходимо привести внешнеэкономическую деятельность
субъектов Российской Федерации в соответствие с конституционными
нормами и законодательством Российской Федерации. При этом
исходной предпосылкой решения соответствующих вопросов должен
стать тот факт, что субъекты Российской Федерации не являются
субъектами международного права. Нуждаются в законодательном
оформлении особенности внешнеэкономической деятельности в
приграничных регионах.
Центральное место в решении проблемы управления
социально-экономическим развитием страны занимают вопросы
укрепления финансовой самостоятельности и самодостаточности
регионов на основе принципов бюджетного федерализма, когорте
предполагают:
усиление роли территориальных бюджетов в системе
государственных финансов страны;
наделение необходимыми финансовыми ресурсами каждого уровня
власти для реализации полномочий;
обеспечение единства финансово-бюджетной я налоговой
системы Российской Федерации при заключении соглашений по
взаимоотношениям федеральных органов власти с органами власти
субъектов Российской Федерации;
установление механизма регулирования территориальных
бюджетов, с тем чтобы закрепленные доходы в каждом
территориальном бюджете были преобладающими. При этом нормативы
закрепленных доходов должны быть долговременными (утверждаться
на 3-5 лет);
оказание финансовой помощи отдельным регионам путем
трансфертных передач в целях обеспечения гарантированных
государством социальных жизненных стандартов. Следует шире
использовать возможности территориальной системы федерального
казначейства для ускорения платежей, исключения встречных
финансовых потоков и организации действенного контроля за
целевым использованием средств;
обеспечение перехода от инвестиционной помощи депрессивным
регионам к инвестициям на конкурсной основе в региональные очаги
экономического роста и в технологические инновации;
создание равных прав для всех регионов Российской Федерации
в части бюджетных взаимоотношений, обеспечение формирования
межбюджетных отношений регионов и Российской Федерации
исключительно на основе Федерального закона о бюджете и
невозможности их изменения никакими особыми соглашениями
Российской Федерации с регионами;
принятие мер, исключающих введение нормативных актов по
расширению или установлению льгот и преимуществ регионам,
физическим и юридическим лицам, не подкрепленных финансовым
обеспечением, и приводящих к уменьшению доходов, росту дефицита
федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Требует серьезного улучшения действующая практика учета
расходов федерального бюджета, передаваемых на территории
субъектов Российской Федерации по всем направлениям. Это важно
для справедливого распределения всех видов финансовой помощи. В
настоящее время необходимо совершенствование методов
распределения Федерального фонда финансовой поддержки субъектов
Российской Федерации с учетом природно-географических и
социально-экономических особенностей регионов, определяющих
состояние и специфику расходно-доходной части их бюджетов.
В 1994-1996 годах при распределении Федерального фонда
финансовой поддержки субъектов Российской Федерации принимались
во внимание данные среднероссийского уровня бюджетной
обеспеченности по доходам и средние данные о расходах бюджетов
по экономическим районам. В расчетах на 1997 год было предложено
учитывать соответствующие данные по трем группам регионов,
сформированным на основе учета природно-климатических условий.
Необходимо перейти к распределению средств Федерального
фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации с
учетом индивидуальных природно-климатических и
социально-экономических условий в каждом регионе на основе
нормативного подхода.
Основной проблемой территориальных бюджетов в настоящее
время является жизнеобеспечение социальной инфраструктуры.
Решение ее требует значительной части их ресурсов (только
расходы на жилищно-коммунальное хозяйство составляют в среднем
по России более 25 процентов всех расходов территориальных
бюджетов).
Переход от дотирования затрат на жилищно-коммунальные
услуги и транспорт в интересах всего населения к предоставлению
денежной компенсации на эти расходы "малодоходным" группам
населения позволит уменьшить суммарный размер дотаций до 8-10
процентов объема ныне существующих затрат. Тем самым будет
существенно снижена нагрузка на расходную часть территориальных
бюджетов всех регионов. Высвободившиеся средства будут
направлены на подъем и структурную перестройку экономики
регионов. Это создаст предпосылки для увеличения в них доходов
бюджетов и направления их на повышение жизненного уровня
населения.
Расчеты показывают, что в условиях увеличивающейся
дифференциации в доходах населения переход к социально
ориентированной поддержке наименее обеспеченных слоев населения
позволит во многом выполнить обязательства государства в рамках
ограниченных ресурсов федерального бюджета.
Изменение структуры взаиморасчетов позволит
сконцентрировать трансфертную помощь. Число регионов-реципиентов
с 76 в 1995 году к 2000 году может снизиться до 48-55.
Общефедеральные эффекты от реализации программы перехода на
адресные варианты дотирования предполагаются в 1999-2000 годах.
На начальных этапах эффективность должна проявиться в группе
наиболее инициативных регионов, взявших на себя все сложности
подготовительного периода.
Требуется прекратить или существенно снизить выделение
средств федерального бюджета "в пожарном порядке".
Соответствующие направления его расходов, к примеру "по
северному завозу", должны быть переведены в режим трансфертных,
планомерных расчетов.
Совершенствования требует и практика расходов федерального
бюджета по линии отраслевых министерств и ведомств. В первую
очередь необходима координация таких расходов, определение их
приоритетных направлений и взаимоувязка федеральных программ
между собой и с расходами региональных бюджетов. Только в этом
случае можно достигнуть оптимального соотношения между
самостоятельностью регионов и координацией их действий для
решения общефедеральных задач.
Расходы федерального бюджета на территории регионов должны
осуществляться на основе программно-целевого подхода,
направленного прежде всего на сохранение территориальной
целостности государства, на решение стратегических задач
Российской Федерации в целом, на ускорение выхода страны из
кризиса и повышение эффективности ее хозяйственной системы.
Программы развития регионов
Федеральные целевые программы развития регионов и
федеральные программы развития отраслей и межотраслевых
комплексов, реализуемые на территории всех регионов, являются
одним из основных инструментов осуществления региональной
экономической политики.
Четвертую часть федеральных целевых программ, финансируемых
за счет федерального бюджета, составляют программы развития
регионов, экологические программы и программы ликвидации
последствий радиационных катастроф.
Действующими и разрабатываемыми программами уже охвачены
все восточные районы страны. Растет число регионов, для которых
разработаны и приняты федеральные программы и в Европейской
части России. Разрабатываются новые программы развития Сибири,
Удмуртской Республики, Республики Хакасия, Республики Адыгея,
Астраханской, Брянской и Тюменской областей, по освоению Нижнего
Приангарья и др.
Программными методами будут решены проблемы развития
регионов с особыми условиями хозяйствования (север и восток),
имеющих недостаточно развитый экономический потенциал и наиболее
подверженных депрессивным процессам (Республика Бурятия,
Республика Мордовия), особенно нуждающихся в структурной
перестройке экономики (многие северные и восточные районы,
Удмуртская Республика, Краснодарский край), приграничных
регионов (Псковская область), регионов, расположенных в зоне
межнациональных конфликтов (отдельные республики Северного
Кавказа).
При всем разнообразии федеральных целевых программ общей
для всех них целью является осуществление системы мер,
обеспечивающих преодоление кризиса в отраслях и регионах,
формирование эффективной экономики.
На предстоящий период основные усилия предстоит направить
не столько на разработку новых программ развития регионов,
сколько на реализацию уже разработанных и принятых.
В связи с этим наибольшее значение приобретает решение
практических проблем осуществления региональных программ.
Большие трудности для решения представляет проблема поиска
конкретных источников финансирования, так как федеральный бюджет
будет обеспечивать только часть потребности в финансовых
ресурсах, необходимых для реализации программ. Устанавливаемая
сейчас система разработки средне- и долгосрочных прогнозов,
концепций и программ социально-экономического развития создаст
более благоприятные условия для увязки региональных программ с
общероссийскими параметрами, для реальной увязки прогнозируемых
потребностей с ресурсами для их удовлетворения.
Вместе с тем актуальной остается задача конкретизации
внебюджетных источников финансирования по каждой программе.
Оптимальным решением проблем будет достижение такого
положения, при котором осуществление мероприятий Программы
(после определенного начального периода, когда требуется
привлечение инвестиций из центра и других внешних источников)
способствует образованию источников накопления инвестиционных
ресурсов для дальнейшего развития Программы.
Важно решение проблемы взаимоувязки региональных программ с
отраслевыми программами, осуществляемыми на территории регионов,
а также корректировки федеральных целевых программ по мере их
реализации в связи с ограниченностью ресурсов, имея в виду
уточнение приоритетности программных мероприятий, изменение
территориальных пропорций в распределении средств на реализацию
отраслевых программ и т. д.
Значительного совершенствования на основе накапливаемого
опыта требует практика управления реализацией программ
(организация управления, формы реализации, взаимодействие с
региональными и местными властями, деятельность государственных
заказчиков и т. д.).
Региональные программы не должны сводиться только к набору
инвестиционных проектов, на осуществление которых запрашиваются
средства из федерального бюджета. Все более актуальными
становятся, во-первых, проблемы определения других форм и
конкретных мер федеральной экономической политики по отношению к
региону, в котором осуществляются федеральные региональные
программы, и, во-вторых, проблема оптимального сочетания методов
государственного и рыночного регулирования.
Среди основных задач, которые предстоит решить в
среднесрочной перспективе посредством программ развития
регионов, можно отметить следующие:
1) выявление мероприятий, реализуемых через отраслевые,
функциональные и региональные программы разного уровня и
концентрация ("собирание") финансовых средств всех программ на
решение ключевых региональных проблем;
2) определение по всей системе разрабатываемых программ
наиболее существенных финансовых источников регионального
развития;
3) координация реализации всех программ как единой системы
мероприятий на конкретной территории;
4) обоснование формирования необходимой дополнительной
нормативной базы развития региона ("рамочные" условия) на
конкретный временной период;
5) прогнозирование рынков сбыта продукции, производимой в
регионе;
6) координация действий федеральных, региональных органов
государственной власти и органов местного самоуправления;
7) выделение этапов развития регионов с определением
методов и способов решения задач на каждом из этапов.
Реализация целевых программ зависит от обоснованности и
эффективности оперативных решений, принимаемых на основании
анализа хода выполнения программных мероприятий.
В этой связи необходимо организовать в 1997-2000 годах
систему контроля реализуемых федеральных целевых, отраслевых
программ в региональном разрезе и программ развития регионов.
Такая система позволит регулярно прогнозировать влияние
изменений в функционировании и развитии отраслей на
экономическую ситуацию в регионах, что даст возможность
заблаговременно принимать необходимые управленческие решения как
в экономической, так и социальной сферах.
Создание системы мониторинга должно повысить эффективность
управления ходом реализации федеральных целевых программ,
ориентированных на решение наиболее значимых
социально-экономических проблем Российской Федерации и ее
субъектов, и обеспечить:
сбор и статистическую обработку информации о ходе
реализации федеральных целевых программ в региональном разрезе;
контроль хода реализации программных мероприятий
федеральных целевых программ и их финансового обеспечения с
выделением регионального разреза;
согласование мероприятий федеральных целевых программ с
государственными прогнозами социально-экономического развития и
инвестиционными программами;
взаимодействие при осуществлении программных мероприятий
федеральных целевых программ различного назначения;
подготовку информационно-аналитического материала для
обоснования очередности программных мероприятий и перечня
федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию в
наступающем году;
подготовку регионального разреза федеральных целевых
программ, включаемых для финансирования в проект федерального
бюджета.
Мониторинг реализации утвержденных Правительством
Российской Федерации федеральных целевых программ должен
показать степень влияния данных программ на изменение
социально-экономической ситуации в конкретных регионах,
эффективность принимаемых программных мер, адекватность методов
и форм реализации мероприятий социально-экономическим, природным
и иным особенностям регионов.
Контроль реализации региональных и федеральных целевых
программ будет способствовать решению следующих проблем:
место регионов в формирующейся системе межрегионального
разделения труда в стране;
отражение региональных особенностей в общеэкономической
политике государства;
корректировка и координация программ, осуществляемых на
территории регионов.
Учет регионального аспекта в ежегодных прогнозах и
программах позволит существенно приблизить эти документы к
реальной экономической ситуации на основе учета территориальных
особенностей и различий процессов экономических преобразований в
России.
Одновременно региональный аспект общероссийских прогнозов и
программ дает регионам-субъектам Российской Федерации
необходимые ориентиры, примерные параметры, видение своего места
в процессах межрегионального разделения труда, возможность
скорректировать с учетом прогнозируемой динамики общероссийского
и региональных рынков показатели экономического развития
регионов.
Это необходимо и для эффективного проведения структурной
перестройки российской экономики, так как такая перестройка
может осуществляться реально лишь на каждой отдельной территории
с учетом целесообразности межрегионального разделения труда.
В связи с этим необходимо построить четкое информационное
взаимодействие между экономическими структурами субъектов
Федерации.
Для субъектов Российской Федерации полезность такого
сотрудничества будет определяться возможностью получения
информации о социально-экономическом развитии страны в целом, в
настоящем и на перспективу, а также о положении в других
регионах.
Федеральным органам исполнительной власти поступление
информации из регионов необходимо для анализа и прогноза
развития страны в территориальном аспекте, особенно для оценки
финансового и налогового потенциала регионов, оценки состояния и
развития товарных рынков и т. д.
В целях организации такого рода взаимовыгодного
информационного сотрудничества должна быть создана база данных,
основанная на едином перечне показателей. Пополнение и развитие
этой базы должно быть связано с работой Правительства Российской
Федерации над прогнозами социально-экономического развития
страны с учетом территориального разреза.
12. Основные параметры бюджета
Реализация структурных и институциональных реформ, включая
налоговую реформу, приведет к заметному изменению основных
бюджетных параметров.
Величина доходов консолидированного бюджета - с 24,8
процента в 1996 г. до 26-28 процентов внутреннего валового
продукта к концу периода, федерального бюджета - с 12,5 до 13-14
процентов внутреннего валового продукта.
Расходы консолидированного бюджета после некоторого роста в
1997 году стабилизируются на уровне 29-30 процентов внутреннего
валового продукта, федерального бюджета - на уровне 15-16
процентов внутреннего валового продукта.
Сокращение доли расходов во внутреннем валовом продукте
произойдет в основном за счет уменьшения доли процентных
расходов бюджета, поскольку объем и цена заимствований будут
уменьшаться в течение всего периода. Номинальные процентные
ставки (адекватные прогнозу инфляции и росту внутреннего
валового продукта) составят в 1997 году 20-25 процентов, в 1998
году - 12-15 процентов, в 1999 году - 10-12 процентов, в 2000
году - 8-10 процентов. Объем процентных расходов, по
международному определению, к 2000 году снизится до 3,8 процента
внутреннего валового продукта, то есть более чем на 2 пункта по
сравнению с начальным периодом действия Программы. Чистое
внутреннее финансирование дефицита федерального бюджета составит
1-1,7 процента внутреннего валового продукта, чистое внешнее
стабилизируется на уровне 0,8-0,9 процента внутреннего валового
продукта.
При этом доля расходов бюджета, не связанных с выполнением
обязательств государства по обслуживанию своих долгов, останется
практически неизменной по сравнению с 1996 годом.
В период до 2000 года произойдет ряд структурных изменений
в расходной части федерального бюджета:
резко сократятся субсидии и трансферты, выделяемые отраслям
и отдельным получателям, включая дотации сельскому хозяйству и
угольной отрасли;
сократятся расходы на национальную оборону, прежде всего на
содержание военнослужащих силовых министерств и ведомств, часть
высвобождаемых средств будет направлена на качественное
улучшение материально-технического обеспечения армии;
уменьшится число организаций, финансируемых за счет
федерального бюджета, в первую очередь сети ведомственного
здравоохранения, и сократятся объемы финансирования этих
организаций сферы;
сократится число федеральных целевых программ,
финансируемых из бюджета, за счет укрупнения и ликвидации
программ, имеющих узковедомственную и региональную
направленность;
уменьшится объем финансовой помощи, оказываемой бюджетам
субъектов Российской Федерации, в связи с проведением реформы
жилищно-коммунального хозяйства и высвобождением значительного
объема ресурсов в результате отмены дотаций и компенсаций
населению, не связанных с уровнем реальных доходов;
выделение в составе федерального бюджета расходов,
непосредственно оказывающих воздействие на рост производства;
начиная с 1997 года в составе расходов бюджета
предусмотрено формирование Бюджета развития.
Ориентировочные показатели консолидированного и федерального
бюджетов на 1996 - 2000 годы
(в процентах от ВВП)
----------------------------T--------T-----T---------T---------T---------
¦1996 год¦1997 ¦1998 год ¦1999 год ¦2000 год
¦оценка ¦год ¦ ¦ ¦
----------------------------+--------+-----+---------+---------+---------
1 Доходы
2 консолидированный бюджет 24,8 30,3 26,3-28,2 26,3-28,2 263-28,2
3 федеральный бюджет 12,5 15,9 133-14,5 13,5-14,5 13,5-14,5
4 Доходы по международному определению
5 консолидированный бюджет 23,3 29,8 25,9-27,8 25,9-27,8 25,9-27,8
6 федеральный бюджет 11,1 15,4 13,2-14,1 13,2-14,1 13,2-14,1
7 Расходы
8 консолидированный бюджет 28,9 34,8 29,4-31,3 29,0-30,9 29,0-30,9
9 в т.ч. производ, инвести- 2,0 3,6 3,6 3,6 3,6
ции
10 федеральный бюджет 15,8 19,4 15,3-16,3 15,2-16,2 15,2-16,2
11 Расходы по международному определению
12 консолидированный бюджет 32,0 37,3 31,9-33,8 30,1-33,0 30,9-32,8
13 федеральный бюджет 18,9 22,1 18,0-19,0 17,4-18,3 17,2-18,1
в том числе
14 обслуживание долга 5,5 5,9 4,5 4,0 3,8
15 в т.ч. проценты по 4,0 4,0 2,9 2,5 2,3
ГКО/ОФЗ
16 непроцентные расходы 13,4 16,2 13,5-14,5 13,4-14,3 13,4-14,5
17 Дефицит
18 консолидированный бюджет 4,2 4,5 3,1 2,7 2,7
19 федеральный бюджет 3,3 3,5 2,0 1,7 1,7
20 Дефицит по международному определению *(3)
21 консолидированный бюджет 8,6 7,5 6,0 5,2 5,0
22 федеральный бюджет 7,8 6,7 4,9 4,2 4,0
23 внутреннее финансирование 7,4 5,8 4,0 3,4 3,2
24 внешнее финансирование 0,4 0,9 0,9 0,8 0,8
(без МВФ)
25 получение кредитов 1,0 1,1 1,2 1,4 1,3
26 погашение основной суммы 0,6 0,2 0,3 0,6 0,5
13. Основные параметры развития экономики в 1997-2000 годах
Прогноз основных параметров социально-экономического
развития Российской Федерации на 1997-2000 годы разработан с
учетом характера и динамики происходящих социально-экономических
процессов, экономического потенциала страны, отражает наиболее
вероятную траекторию развития при условии реализации всех мер,
предусмотренных Программой, в определенные сроки и включает
следующие основные направления:
проведение реформы предприятий в 1997-1998 годах;
проведение реформы жилищно-коммунального хозяйства в
1998-1999 годах, изменение механизма финансирования
жилищно-коммунального хозяйства и пассажирского транспорта;
осуществление военной реформы в 1998-1999 годах;
осуществление реформы социальной сферы к концу 2000 года.
Темпы и пропорции развития экономики
В результате реализации мероприятий Программы с 1998 года
предполагается выход на устойчивые положительные темпы прироста
внутреннего валового продукта, которые к 2000 году составят
около 5 процентов.
Пропорции между потреблением и накоплением во внутреннем
валовом продукте к 2000 году изменятся в пользу накопления, доля
которого возрастет до 27-28 процентов. При этом переход
экономики в режим роста позволит обеспечить увеличение
потребления, особенно в 1999-2000 годах. В целом за 1997-2000
годы конечное потребление возрастет на 12-14 процентов.
Относительно низкие темпы роста потребления будут обусловлены
как ростом спроса на инвестиционные ресурсы, так и реализацией
мероприятий по снятию дотаций и прекращению перекрестного
субсидирования в жилищно-коммунальном хозяйстве и на транспорте.
К концу периода среднегодовой уровень инфляции не превысит
6 процентов. В период активного осуществления реформы
жилищно-коммунальной сферы и изменения механизма финансирования
жилищно-коммунального хозяйству и пассажирского транспорта (1998
год - первое полугодие 1999 г.) ожидаются более высокие уровни
роста потребительских цен.
Произойдет изменение потоков и пропорций между реальным и
финансовым секторами экономики, что отразится в опережающем
росте промышленного производства по сравнению с внутренним
валовым продуктом в 1998-2000 годах.
На новой технологической основе произойдет обновление
производственного аппарата, что позволит улучшить параметры
воспроизводства основных фондов. Объем инвестиций в основной
капитал возрастет примерно в 1,35 раза при повышении
эффективности его использования. Коэффициент выбытия устаревших
и неэффективных основных фондов повысится с 2 процентов до 5,5
процента.
Процессы оживления экономики и сбалансированное развитие
реального и финансового секторов увеличат долю заработной платы
в структуре доходов и обеспечат стимулирование эффективной
трудовой деятельности.
В результате изменений условий хозяйственной деятельности к
концу периода экономика будет базироваться на новых
воспроизводственных контурах, обеспечивающих сбалансированное
развитие при достаточно высоких темпах роста.
Материальное производство
Реализация мер по активизации промышленного производства и
улучшению его структуры, предусмотренных Программой, позволит
сформировать устойчивую тенденцию роста выпуска промышленной
продукции. Прирост производства составит около 20 процентов.
Динамика роста промышленного производства будет нарастать и в
2000 году достигнет 8 процентов. При этом вырастет удельный вес
малых и средних предприятий, что характерно для промышленно
развитых стран.
В общем объеме промышленного производства увеличится доля
продукции обрабатывающих отраслей, что будет определяться ростом
производства инвестиционных товаров и расширением выпуска
непродовольственных, товаров народного потребления.
Удельный вес топливно-сырьевых отраслей снизится с 50 до 47
процентов. За счет относительно более высоких темпов развития
газовой промышленности будет обеспечено улучшение структуры
внутреннего потребления и экспорта топливно-энергетических
ресурсов.
В производстве машиностроительной продукции получат
приоритетное развитие отрасли, в которых российская
промышленность занимает ведущие или близкие к мировому уровню
позиции, в том числе авиакосмическая и электротехническая
промышленность, атомное машиностроение, квантовая электроника,
производство приборов СВЧ, электронно-оптических
преобразователей, мощных полупроводниковых приборов.
Предполагается завершение процесса интеграции отечественного
авиастроения в мировой рынок авиатехники и удовлетворение
потребностей российских авиакомпаний в воздушных судах нового
поколения.
Наиболее динамично будут развиваться легкая промышленность,
промышленность строительных материалов и изделий, химическая и
нефтехимическая промышленность.
Произойдут позитивные изменения, связанные с увеличением
удельного веса продукции отечественного производства на
внутреннем рынке, при этом будет расти доля товаров высокой
степени обработки.
Улучшится положение с обеспечением экономики
стратегическими видами минерального сырья. Увеличатся
разведанные запасы нефти, природного газа, других минеральных
ресурсов, что позволит укрепить базу для дальнейшего развития.
Увеличение реальных доходов населения и институциональная
реформа в агропромышленном комплексе определят рост
агропромышленного производства в первую очередь за счет
наращивания объемов растениеводческой продукции. В этот период
ожидается рост производства мяса, молока в другой продукции
животноводства.
Объем валовой продукции сельского хозяйства возрастет на 9
процентов. Рост сельскохозяйственного производства будет
формироваться за счет преимущественного использования
интенсивных ресурсосберегающих технологий, применения
высокоурожайных сортов и гибридов сельскохозяйственных культур,
использования достижений отечественной и мировой биологической
науки, расширения масштабов противоэрозионных мероприятий,
повышения плодородия почвы, совершенствования структуры
производства продукции животноводства на основе улучшения
племенной работы и рационализации поголовья скота и птицы.
Внедрение прогрессивных технологий и культур в сельском
хозяйстве позволит сократить площади посевов, необоснованно
увеличивавшиеся в условиях применения экстенсивных методов
ведения сельского хозяйства, и снизить нагрузку на почву.
Повысится уровень обеспечения потребности страны в основных
видах сельскохозяйственной продукции, прежде всего в зерне, за
счет внутреннего производства.
Развитие сельскохозяйственного производства укрепит
сырьевую базу перерабатывающей промышленности, снизит ее
зависимость от импорта, улучшит удовлетворение потребительского
спроса населения за счет производства отечественных
продовольственных товаров.
Социальная сфера
Реализация предусмотренных Программой мер по укреплению
экономических основ функционирования социальной системы,
проведению реформы социальной сферы, направленной на обеспечение
социальной справедливости при формировании доходов и пользовании
услугами, приведет к заметному улучшению показателей,
характеризующих уровень жизни населения страны.
Реальные располагаемые доходы населения возрастут на 16
процентов. В общем объеме доходов возрастет доля фонда оплаты
труда. В структуре расходов населения будет сокращаться доля
средств на оплату товаров, увеличится удельный вес расходов на
оплату услуг в ходе отмены жилищно-коммунальных дотаций и
перекрестного субсидирования при стабилизации сбережений.
Социальный результат реализации предлагаемых мер выразится в
изменении структуры потребления. В среднем доля расходов на
жилищно-коммунальные услуги в общих потребительских расходах в
1998-2000 годах возрастет в три раза против 1995 года.
Если исходить из предположения, что в группу дотируемых
слоев населения войдут те семьи, расходы которых на
жилищно-коммунальные услуги превысят 20 процентов их совокупных
доходов, численность граждан, нуждающихся в адресной дотации, не
превысит 20 процентов всего населения по сравнению со
100-процентным косвенным дотированием населения по действующей
схеме.
В ходе процессов дедолларизации экономики в структуре
сбережений будет сокращаться объем покупки валюты и
увеличиваться удельный вес сбережений, связанных с реальным
ростом инвестиционной активности населения.
Реализация мер по борьбе с неплатежами, совершенствованию
налоговой системы и повышению дисциплины уплаты налогов и
платежей в бюджет и социальные фонды улучшит положение со
своевременностью выплат заработной платы и социальных
трансфертов и будет способствовать тем самым реальному повышению
уровня жизни населения даже при относительно небольшом приросте
номинальных величин.
Реформа пенсионной системы позволит приблизить размер
гарантированной минимальной (социальной) пенсии к величине
прожиточного минимума и обеспечить ее увеличение с учетом
трудового вклада. В результате средний размер пенсии превысит
прожиточный минимум пенсионера примерно на одну треть, а
соотношение среднего размера пенсии и средней зарплаты составит
около 30 процентов.
По оценке, доля лиц с доходами ниже прожиточного минимума
значительно снизится и составит в 2000 году около 16 процентов.
Активизация структурных сдвигов в экономике страны приведет
к усилению процесса перераспределения рабочей силы между
отраслями в производствами в соответствии с динамикой их
развития. В этих условиях следует ожидать временного увеличения
численности безработных среди экономически активного населения
до 6-6,5 процента.
Практически стабилизируется уровень продолжительности жизни
населения страны (64,8 года). При этом коэффициент
демографической нагрузки (количество нетрудоспособных на 1000
лиц трудоспособного возраста) уменьшится более чем на 10
процентов.
Внешнеэкономическая деятельность
Реализация мероприятий Программы, направленных на повышение
конкурентоспособности отечественного производства и
совершенствование условий внешнеэкономической деятельности,
приведет к возрастанию объемов внешнеторгового оборота и
улучшению его структуры. Товарооборот со странами дальнего
зарубежья возрастет на 45 процентов, экспорт - на 28 процентов,
импорт - на 69 процентов. Сокращение положительного сальдо
внешней торговли будет связано с активизацией инвестиционного
процесса в стране и соответствующим увеличением спроса на
оборудование и комплектующие изделия. В результате доля машин и
оборудования в структуре импорта возрастет с 39 до 50 процентов.
Улучшится структура экспортных поставок: доля машин и
оборудования увеличится с 4 до 7 процентов и более.
Активизации интеграционных процессов в рамках СНГ будет
способствовать формирование и реализация совместных
межгосударственных инвестиционных проектов и программ. Экспорт в
страны СНГ возрастет примерно на 30 процентов, импорт из этих
стран - на 40 процентов.
Основные макроэкономические показатели
прогноза социально-экономического развития Российской Федерации
на 1996-2000 гг. *(4)
---------------------------------T-----T---------------------------------
¦ ¦ Прогноз
¦ +-------T------T-----T------T-----
Показатели ¦1996 ¦ ¦ ¦ ¦ ¦2000
¦год ¦1997 ¦1998 ¦1999 ¦ 2000 ¦год к
¦отчет¦год ¦год ¦год ¦ год ¦ 1996
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦году
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ в %
---------------------------------+-----+-------+------+-----+------+-----
Валовой внутренний продукт, 94 100-102 103 104,5 105 114
в % к пред. году
Инфляция: дек. т.г./дек. предыду- 21,8 11,8 8 7 6
щего года, %
в среднем за год, % 147,7 115 109,1 107,2 106,6
Продукция промышленности, в % 95 100-102 104 106 108 121
к пред. году
Валовая продукция сельского хо- 93 98 103 104 104 109
зяйства во всех категориях хо-
зяйств, в % к пред. году
Объем инвестиций в основной 370 426 520 625 755
капитал, трлн. рублей
в % к пред. году 82 100-101 108 110,3 112,2 134,2
Иностранные инвестиции, млрд. 2 6,1 7,2 8,5 10
долл. США (прямые)
Розничный товарооборот (во всех 96 101 102 103 103 109
каналах реализации), в % к пред.
году
Численность безработных, млн. чел. 2,6 3,6 4,1 4,4 4,6
Уровень зарегистрированной без- 3,6 5,1 5,8 6,1 6,4
работицы (в % к экономически
активному населению)
Экспорт, млрд. долл. США, всего 87,7 94,2 96,9 102,7 110,4 126
Импорт, млрд. долл. США, всего 59,6 69,5 79 90 99,5 167
Чистый экспорт товаров и нефак-
торных услуг, млрд. долл. США *(5) 19,8 20,6 12,7 7,4 5,6
Структура валового внутреннего продукта в 1995 - 2000 годах
(в текущих ценах, % ВВП)
-------------------------------T------T-------T------T-------T-----T-----
¦1995 ¦1996 ¦1997 ¦1998 ¦1999 ¦ 2000
¦ год ¦ год ¦ год ¦ год ¦ год ¦ год
-------------------------------+------+-------+------+-------+-----+-----
Валовой внутренний продукт - 100 100 100 100 100 100
используемый
Расходы на конечное потребление 69,5 71,5 71,5 72,4 72,5 71,5
Расходы на конечное потребление 50,8 52,0 50,5 51,7 52,0 51,3
домашних хозяйств
Расходы на конечное потребление 18,7 19,5 21,0 20,7 20,5 20,2
органов государственного управ-
ления
Валовое накопление 26,3 24,1 24,2 25,2 26,2 27,6
Чистый экспорт товаров и нефак- 4,2 4,4 4,3 2,4 1,3 0,9
торных услуг
-------------------------------------------------------------------------
*(1) Реально в территориальных бюджетах закладывается не
более 50 процентов от расчетной потребности в дотациях. В
частности, в 1995 г. - 39 трлн. рублей, в 1996 г. - 43 трлн.
рублей (экстраполяция по итогам 9 месяцев, данные Минфина
России).
*(2) Переход с 1997 года на процедуру расчета в
соответствии с изменениями, внесенными в статью 15 Федерального
закона "Об основах федеральной жилищной политики", приведет к
резкому усложнению системы и значительно усложнит прогноз
вариантов. Удорожание программы жилищных субсидий по сравнению с
данными, приведенными в таблице, составит от 20 до 100 процентов.
*(3) По международному определению кредиты МВФ относятся к
внутреннему финансированию.
*(4) Основные макроэкономические показатели могут быть
скорректированы после уточнения итогов социально-экономического
развития и результатов внешнеэкономической деятельности
Российской Федерации за 1996 год.
*(5) По предварительным данным, с учетом неорганизованной
торговли.
|
