ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОМИТЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ЗЕМЕЛЬНЫМ
РЕСУРСАМ И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВУ
ПИСЬМО
от 5 февраля 1997 г. N П-2/237
О ПРЕОБРАЗОВАНИЯХ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
В СЕЛЬСКОЙ МЕСТНОСТИ
Земельные преобразования в аграрном секторе экономики начали
осуществляться в конце 1990 года. Законом Российской Федерации от
21 декабря 1990 года "О социальном развитии села" (статья 2)
установлено, что экономическая деятельность сельского населения
осуществляется на основе многообразия форм собственности и
развития всех форм хозяйствования, проведения земельной реформы,
предоставления права выкупа или передачи в собственность трудовым
коллективам основных производственных фондов, свободного выхода
работников из колхозов и совхозов с правом получения земельного
надела и соответствующей части основных производственных фондов
для создания крестьянского (фермерского) хозяйства. Законом
Российской Федерации от 23 ноября 1990 года "О земельной реформе"
(статья 8) также было определено, что каждый член коллектива при
выходе из него с целью организации крестьянского хозяйства имеет
право получить свою долю в виде земельного участка бесплатно, и
Законом Российской Федерации от 22 ноября 1990 года
"О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (статья 8) установлено,
что член колхоза (работник совхоза) имел право выйти из его
состава и создать крестьянское хозяйство без согласия трудового
коллектива или администрации предприятия.
Массовая приватизация земель крестьянами и реорганизация
колхозов и совхозов начались после выхода Указа Президента
Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных
мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР". И хотя
реорганизация колхозов и совхозов в большинстве своем имела
формальный характер и была проведена без существенного изменения
экономических и производственных отношений, способствующих
появлению мотивации к труду и заинтересованности в саморазвитии,
больше половины работников совхозов и членов колхозов, а также
пенсионеры этих хозяйств и работники социальной сферы (всего
12 млн. сельских жителей) получили в частную собственность
108 млн. га сельскохозяйственных угодий, что составляет 49% от
всей площади сельскохозяйственных угодий России.
Казалось бы, имеются хорошие перспективы для последовательного
продолжения земельной реформы и аграрных преобразований на основе
проведенной бесплатной приватизации сельскохозяйственных земель и
бесспорного права выхода крестьян из реорганизованных колхозов и
совхозов с получением своего земельного надела. Но введенная в
действие 30 ноября 1994 года часть первая Гражданского кодекса
Российской Федерации (статьи 78, 94, 97) блокирует право получения
земельного участка в счет земельной доли при выходе из
реорганизованных сельскохозяйственных предприятий. Вместо
земельного участка крестьянам будет выплачиваться стоимость
земельной доли в размере нормативной цены способом и в сроки,
которые предусмотрены учредительными документами.
По этой причине Указ Президента Российской Федерации от
7 марта 1996 года "О реализации конституционных прав граждан на
землю" был направлен на защиту и расширение прав собственников
земельных долей по распоряжению своей собственностью. Главное, что
этот Указ установил необходимость документального оформления
земельных отношений между собственниками земельных долей -
сельскими жителями и сельскохозяйственными организациями,
использующими их земельные доли, что не было сделано раньше при
массовой реорганизации колхозов и совхозов в 1992 году. Земельные
доли в то время не были переданы в уставные капиталы
реорганизованных хозяйств и использовались хозяйствами без
оформления соответствующих документов, регулирующих
взаимоотношения между собственниками земельных долей и
хозяйствами.
Указом Президента от 7 марта 1996 г. N 337 (пункт 3)
установлено, что в течение 1996 года должны быть заключены
договора пользователей земельных участков со всеми собственниками
земельных долей. В случае передачи собственниками своих земельных
долей в уставные, складочные капиталы и паевые фонды
сельскохозяйственных товариществ, обществ и кооперативов
потребуется переутверждение их учредительных документов (уставов,
учредительных договоров).
При выборе сельскими жителями - собственниками земельных долей
форм распоряжения своей собственностью велика вероятность того,
что управляющие сельскохозяйственных предприятий, которые являются
председателями комиссий по приватизации земли и реорганизации
хозяйств, будут оказывать давление и вынуждать собственников
земельных долей вносить земельные доли в уставные капиталы
реорганизованных колхозов и совхозов без права их отзыва. Если это
произойдет в широком масштабе, а такая тенденция уже есть, то
сельскохозяйственные земли в течение короткого времени перейдут из
собственности крестьян в собственность крупных
сельскохозяйственных предприятий (бывших колхозов и совхозов),
процесс реальной реорганизации и образования более эффективных по
размерам и формам хозяйствования сельскохозяйственных предприятий
и ферм окажется свернут, а земельный оборот задушен в самом начале
своего развития. То есть актуальной является угроза
перераспределения земельной собственности от частных лиц -
крестьян к юридическим лицам, что по сути ведет к закреплению
земли за бывшими колхозами и совхозами и прекращению земельных
преобразований в сельском хозяйстве. Пятилетние усилия по
наделению крестьян реальной земельной собственностью и созданию
необходимой основы для дальнейших аграрных преобразований и
развития рыночных отношений на селе могут быть заблокированы.
Выполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 марта
1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю"
показало, что наиболее перспективные формы распоряжения своей
собственностью, не связанные с потерей прав на нее, в виде
передачи земельных долей в аренду или передачи права пользования
ими в уставный капитал сельскохозяйственных предприятий,
происходят в основном в тех областях, где собственники земельных
долей хорошо информируются относительно важности определенных форм
передачи прав на земельные доли и в результате этого сохраняют
свои права на отзыв земельной доли для получения эквивалентного
участка земли.
Так, в Нижегородской области в аренду переданы около 90 тыс.
земельных долей площадью 536 тыс. га, а в уставный капитал -
только 15 тыс. площадью 102 тыс. га, в Ростовской области 69%
владельцев земельных долей передают их в аренду, в Волгоградской
области - 90%, Самарской области и Ставропольском крае - 94%, в
Красноярском крае - 96%, в Саратовской области - почти 100%.
Необходимо срочно реализовать комплекс мер по дальнейшему
развитию рыночных преобразований в аграрном секторе и поддержке
правовых и экономических аспектов земельной реформы в сельском
хозяйстве. Первоочередными мерами являются обучение собственников
земельных долей, разъяснения о лучших вариантах распоряжения
земельными долями (сдача в аренду, передача права пользования
земельных долей в уставный капитал сельскохозяйственного
предприятия), которые позволят сохранить за крестьянами права
собственности на землю и возможность выхода из формально
реорганизованных сельскохозяйственных предприятий (колхозов и
совхозов) с землей для организации своего фермерского хозяйства
или другого адаптированного к рыночным условиям
сельхозпредприятия. Важным также является правовая помощь
владельцам земельных долей при заключении договоров использования
земельных долей между собственниками земельных долей и
сельхозпредприятиями, использующими их.
Для этих целей необходимо с помощью государства организовать
консультационную работу, задачами которой являются правовое и
экономическое обучение, разработка проектов преобразования
существующих сельскохозяйственных предприятий и подготовка
бизнес-планов развития фермерских хозяйств и других
сельскохозяйственных предприятий, их кооперации, а также защита
прав собственников земельных долей. Создание такой
консультационной службы - центров по поддержке земельной реформы
целесообразно организовать на базе существующих в каждой области
землеустроительных предприятий. Эти предприятия имеют необходимых
специалистов - землеустроителей, экономистов, юристов и находятся
в подчинении Госкомзема России, что очень важно, поскольку
позволяет реализовывать государственную земельную политику вне
зависимости от политических пристрастий местных начальников.
Если не принять срочных мер по проведению широкомасштабной
разъяснительной работы среди сельского населения о наилучших
способах использования земельных долей и правовой поддержке
владельцев земельных долей, то за очень короткий период времени
земля из собственности крестьян перейдет в собственность бывших
колхозов и совхозов, что будет являться непреодолимым препятствием
для наиболее энергичных и предприимчивых крестьян в их стремлении
освободиться от гнета общего владения землей и инертного
большинства деревни, стать полноправным самостоятельным
собственником и наладить высокоэффективное хозяйствование.
Следует также пересмотреть перечень сельскохозяйственных
предприятий, не подпадающих под действие Постановления
Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1991 г. N 86
"О порядке реорганизации колхозов и совхозов", приватизация и
реорганизация которых производится по особым условиям,
установленным Постановлением Правительства Российской Федерации от
4 сентября 1992 г. N 708 "О порядке приватизации и реорганизации
предприятий и организаций агропромышленного комплекса".
Особые условия реорганизации и приватизации отдельных
сельскохозяйственных предприятий обусловлены были необходимостью
сохранения их прежней специализации, функций и определения порядка
использования государственной собственности. Но в этот перечень
наряду с государственными племенными и конными заводами,
сортоиспытательными станциями, совхозами и колхозами, выполняющими
селекционно-племенную работу и производство высококачественных
семян и посадочного материала, а также учебно-опытными хозяйствами
и опытно-селекционными станциями включены колхозы и совхозы,
реорганизация которых по особым правилам не содействовала
повышению эффективности сельскохозяйственного производства и
созданию условий для предпринимательства на селе. За так
называемыми отдельными хозяйствами, реорганизуемыми по особым
правилам, закреплено 66,6 млн. га сельскохозяйственных угодий, что
составляет 30% от всей площади сельскохозяйственных угодий страны.
И на эти хозяйства распространяется запрет по выделению земельных
долей (паев) в натуре, на выход крестьян со своей земельной долей,
что не содействует развитию более эффективных форм хозяйствования.
Важно также обратить внимание на проблемы с законодательством,
регулирующим земельные отношения. Отсутствие полного и ясного
земельного законодательства на федеральном уровне приводит к
необходимости осуществления органами законодательной власти
субъектов Российской Федерации собственного правового
регулирования. При этом наметилась тенденция, когда принятые
субъектами Российской Федерации законы противоречат Конституции
Российской Федерации, ограничивают гарантированные Конституцией
права и свободы человека, устанавливают отличные от федеральных
правовые основы регулирования земельных отношений, что
противоречит Конституции Российской Федерации и подлежит отмене
Конституционным Судом Российской Федерации.
В процессе реализации земельной реформы возникают проблемы,
связанные с чрезмерной концентрацией земельной собственности у
отдельных лиц и дроблением сельскохозяйственных угодий на мелкие
земельные участки в результате разделения земельных паев при
наследовании и продаже. Отсутствие государственного регулирования
этих процессов может привести, с одной стороны, к скупке земельных
паев отдельными лицами и появлению крупных землевладельцев, а с
другой - к неэффективному использованию чрезмерно мелких участков
сельскохозяйственных угодий, что потребует в дальнейшем
осуществления широкомасштабных работ и государственных затрат по
объединению мелких земельных участков и проведению новых земельных
преобразований, связанных с наделением землей безземельных
крестьян, по существу потребуется проведение новой земельной
реформы. Необходимо установить пределы земельной собственности и
предотвратить разделение сельскохозяйственных угодий на очень
мелкие земельные участки.
Первый заместитель Председателя
Государственного комитета РФ
по земельным ресурсам
и землеустройству
В.В.АЛАКОЗ
Проект
|
