АССОЦИАЦИЯ РОССИЙСКИХ БАНКОВ
ПИСЬМО
от 29 мая 1998 г. N А-01/5-399
Ассоциация российских банков рассмотрела проект Федерального
закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О
Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее -
законопроект), внесенного в Государственную Думу Советом
Федерации.
Инициатива Совета Федерации вполне отвечает все более
актуальной задаче дальнейшего совершенствования банковского
законодательства, приведения его в соответствие с объективными
потребностями и тенденциями развития российской кредитно -
денежной системы. В частности, нуждаются в более четком
законодательном определении полномочия, обязанности и
ответственность Банка России. Вместе с тем представленный
законопроект вызывает ряд возражений и вопросов.
1. Недостаточно обоснованной представляется норма
законопроекта, изменяющая конституционный статус и правомочия
Банка России.
Конституцией Российской Федерации и федеральными законами на
Банк России возложены задачи по защите и обеспечению устойчивости
рубля, осуществлению денежной эмиссии, банковского регулирования и
надзора. Эти задачи Банк России решает "независимо от других
органов государственной власти" (ст. 75 Конституции РФ).
Реализация поставленных Конституцией РФ задач предполагает
наличие у Банка России специального установленного федеральным
законодательством организационно - правового статуса, отличного от
статуса других государственных органов, достаточной экономической
базы, а также возможность использования широкого набора финансовых
инструментов, позволяющих оказывать реальное воздействие на
кредитно - денежные отношения.
Согласно законопроекту Центральный банк становится федеральным
государственным учреждением. Авторы законопроекта, видимо,
стремясь более жестко соотнести организационно - правовую форму
Банка России с положениями Гражданского кодекса Российской
Федерации, напротив, увеличивают число юридических противоречий и
неясностей. Так, согласно ст. ст. 50, 120, 296 и 298 ГК РФ
учреждение финансируется собственником (в данном случае -
государством), который несет субсидиарную ответственность по
обязательствам учреждения. Имущество закрепляется за учреждением
на праве оперативного управления (а не хозяйственного ведения, как
предлагается в законопроекте), и учреждение не вправе отчуждать
или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом.
Такой подход к юридическому статусу и объему полномочий Банка
России будет объективно препятствовать осуществлению им задач в
области денежно - кредитного регулирования. В частности,
существенно затруднится использование таких основанных на
совершении гражданско - правовых сделок инструментов и методов,
как операции на открытом рынке, валютные интервенции и др.
В результате правительство получит широкие полномочия в
отношении Центрального банка, в том числе право распоряжаться
имуществом Банка России по своему усмотрению, вплоть до изъятия
излишнего, не используемого или используемого не по назначению
(п. 2 ст. 296 ГК РФ), а главной целью (и ценностью) Банка России
будет обслуживание государственного долга.
2. Трудно согласиться с нормами законопроекта, направленными
на ограничение экономической самостоятельности Центрального банка.
Так, предлагаемый в законопроекте порядок перечисления прибыли
Банка России в федеральный бюджет, а также изменение порядка
формирования, направления и использования резервов и фондов
(ст. 26) повлечет снижение активов и резервов Банка России и
отрицательно скажется на его возможностях по стабилизации рубля и
банковской системы в целом, особенно во время финансовых кризисов.
Лишение Банка России права осуществления таких операций, как
покупка и продажа чеков, векселей, облигаций, депозитных
сертификатов и др., проведения операций с финансовыми
инструментами, используемыми для управления финансовыми рисками
(ст. 45), серьезно затруднит проведение им эффективной денежно -
кредитной политики.
3. В законопроекте предлагается Банку России предварительно
представлять Президенту и Правительству Российской Федерации, а
затем в Государственную Думу Основные направления единой
государственной денежно - кредитной политики (далее - Основные
направления) в виде проекта федерального закона. Нельзя не
признать, что существующий статус Основных направлений не
позволяет в полной мере осуществлять реальный контроль за их
выполнением и не предусматривает мер ответственности Банка России.
В то же время в этой связи возникают определенные сомнения.
Прежде всего Банк России, не будучи субъектом законодательной
инициативы, вообще не вправе согласно ст. 104 Конституции РФ
представлять Государственной Думе на рассмотрение проект
указанного, как и любого другого, федерального закона.
Нельзя также не учитывать, что необходимость соблюдения
процедуры прохождения и принятия федерального закона может
привести к затягиванию сроков введения в действие рассматриваемого
документа, вследствие чего он потеряет свою актуальность и
практическую значимость.
Далее, неясно, каким образом "анализ состояния и прогноз
развития экономики Российской Федерации", "основные ориентиры,
параметры и инструменты этой политики", являющиеся, по
законопроекту, определяющим элементом содержания этого закона,
могут быть воплощены в форму правовых установлений (прав,
обязанностей и ответственности субъектов правового воздействия).
Поэтому, чтобы обеспечить жизнеспособность закона об Основных
направлениях, представляется необходимым закрепить в
законодательном порядке конкретные сроки не только подготовки, но
и всех предусмотренных законом этапов его прохождения и
утверждения Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом
Российской Федерации.
Если же предложения разработчиков законопроекта в этой части
реализованы не будут, необходимо законодательно повысить
общественно - политический и правовой статус Основных направлений,
предусмотрев, в частности, обязательные парламентские слушания,
утверждение их на профильных комитетах палат Федерального Собрания
и др.
4. Противоречит сущности и назначению Банка России возложение
на него функции по осуществлению постоянного контроля за кассовым
исполнением федерального бюджета, а также за расходованием
бюджетных средств кредитными организациями (ч. 5 ст. 55).
В то же время в рамках законопроекта можно было бы более
глубоко решить некоторые затронутые в нем вопросы. Так,
представляются заслуживающими внимания предложения, направленные
на усиление "прозрачности" Банка России, предоставление информации
о его деятельности не только Государственной Думе, но и другой
палате Федерального Собрания - Совету Федерации.
Необходимы дополнительные формы контроля за финансово -
хозяйственной деятельностью, доходами и расходами Банка России.
Так, безусловно, должна быть обеспечена максимальная ясность в
вопросе о том, в какой степени эта деятельность и получаемая в
результате нее прибыль направлены на реализацию основных задач
Центрального банка РФ (укрепление национальной валюты,
стабилизация денежно - кредитной системы и др.).
Обладая широкими властными полномочиями по управлению
денежно - кредитной системой страны, Банк России, на наш взгляд,
иногда не вполне корректно их использует, в частности, при
установлении норм обязательных резервов банков, создании
неоправданно жестких условий для деятельности средних и малых
банков. В этой связи полагаем, что недостаточно использован такой
эффективный инструмент контроля и воздействия на политику Банка
России со стороны палат Федерального Собрания, Президента и
Правительства Российской Федерации, а также банковского
сообщества, как Национальный банковский совет. Возможно, в
частности, усиление полномочий и расширение состава этого органа.
Учитывая изложенное, считаем целесообразным создать в Комитете
по бюджету, налогам, банкам и финансам Государственной Думы
рабочую группу с включением в ее состав представителей Совета
Федерации, Правительства РФ, Центрального банка РФ, кредитных
организаций, специалистов Ассоциации российских банков, других
заинтересованных органов и организаций, с тем чтобы всесторонне
проработать законопроект, учесть политико - правовые и
экономические последствия его принятия.
Задачи нормализации денежного обращения, решения проблемы
бюджетного кризиса, привлечения инвестиций в производство и других
насущных проблем вряд ли можно решить путем резкого изменения
статуса Банка России и ограничения его полномочий. В то же время
столь существенный пересмотр подходов к государственному
регулированию в этой сфере может негативным образом отразиться на
эффективности денежно - кредитной политики.
Президент Ассоциации
С.Е.ЕГОРОВ
------------------------------------------------------------------
|
