ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 21 апреля 1998 года
Дело N 48-Г98-4
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Кнышева В.П.,
судей Горохова Б.А.,
Василевской В.П.
рассмотрела в судебном заседании от 21 апреля 1998 г.
кассационную жалобу Законодательного Собрания Челябинской области
на решение Челябинского областного суда от 27 февраля 1998 года по
заявлению прокурора Челябинской области о признании
недействительным положения Устава Челябинской области.
Заслушав доклад судьи Василевской В.П. и заключение помощника
Генерального прокурора Российской Федерации Корягиной Л.Л. об
оставлении решения суда без изменения, Судебная коллегия
установила:
13 апреля 1995 г. Челябинская областная Дума приняла Устав
области - Основной закон Челябинской области.
Пунктом 3 ст. 68 Устава законодательному (представительному)
органу области предоставляется право выражать недоверие отдельным
руководителям органов областной администрации, а в редакции Закона
области от 23.01.97 и руководителям областных органов - социальной
защиты, управления имуществом, здравоохранения, культуры,
образования, внутренних дел и юстиции; постановление о выраженном
недоверии влекло освобождение соответствующего руководителя от
занимаемой должности в двухнедельный или иной срок, установленный
федеральным законодательством и законодательством области.
Прокурор Челябинской области обратился в суд с заявлением о
признании указанного пункта Устава области в редакции Законов
области от 13.04.95 и 23.01.97 недействительным, как принятого с
превышением полномочий и противоречащего Конституции Российской
Федерации и федеральному законодательству.
Решением Челябинского областного суда от 27.02.98 заявление
прокурора удовлетворено частично: суд признал недействительным со
дня издания оспариваемый п. 3 ст. 68 Устава в части освобождения
от занимаемых должностей отдельных руководителей администрации
области (в редакции Закона обл. от 13.04.95) и руководителей
областных органов управления - социальной защиты, имуществом,
культуры, образования, здравоохранения, внутренних дел и юстиции
(в редакции Закона обл. от 23.01.97) в случае выраженного им
недоверия законодательным (представительным) органом области.
В удовлетворении требования прокурора о признании
недействительным п. 3 ст. 68 Устава в части предоставления
областному законодательному (представительному) органу права
выражать недоверие тем же должностным лицам, руководителям
отказано.
Обжалуя судебное решение в удовлетворенной части заявления
прокурора, Законодательное Собрание Челябинской области просит о
его отмене в этой части и направлении дела на новое рассмотрение,
поскольку, по его мнению, п. 3 ст. 68 Устава области в полном
объеме соответствует требованиям федерального законодательства и
вывод суда о "нарушении баланса властей в пользу законодательной
власти и ограничении полномочий исполнительной власти в условиях
разделения властей является ошибочным".
Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации,
проверив материалы дела и обсудив доводы протеста, находит решение
суда законным и обоснованным по следующим основаниям.
Согласно предусмотренному ст. 10 Конституции Российской
Федерации положению о разделении государственной власти на
законодательную, исполнительную и судебную органы законодательной
и исполнительной власти формируются самостоятельно и в пределах
своей компетенции действуют независимо друг от друга.
Исходя из смысла ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации
субъекты Российской Федерации вправе устанавливать свою систему
органов государственной власти путем принятия своих нормативных
актов. Но в пределах ведения Российской Федерации и полномочий
Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти
и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
образуют единую систему исполнительной власти в Российской
Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации).
Принимаемые в таких случаях субъектом Российской Федерации
нормативные акты в соответствии с ч. ч. 1, 2, 5 ст. 76 Конституции
Российской Федерации не должны противоречить основам
конституционного строя, общим принципам организации
представительных и исполнительных органов государственной власти,
Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
Самостоятельность законодательной и исполнительной ветвей
власти предполагает недопустимость закрепления в уставе субъекта
Российской Федерации норм, которые ставили бы исполнительную
власть в подчинение по отношению к законодательному органу и
создавали бы препятствия для реализации правил ч. 2 ст. 77
Конституции Российской Федерации о том, что по определенным
полномочиям федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют
единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Как установлено судом, предусмотренные п. 3 ст. 68 Устава
Челябинской обл. порядок и основания освобождения от занимаемых
должностей руководителей администрации области и областных органов
управления в связи с выраженным им недоверием законодательным
органом не соответствуют принципам разделения властей в Российской
Федерации и самостоятельности органов законодательной и
исполнительной власти, поскольку решение данного вопроса
(освобождение от должности) относится к полномочиям главы
областной администрации как лица, несущего ответственность за
деятельность исполнительной власти.
Предоставление законодательному органу области права выражать
руководителям и должностным лицам областной администрации
недоверие, влекущее обязательное освобождение их от занимаемых
должностей, нарушает самостоятельность исполнительного органа
власти Челябинской области и является по сути ограничением
полномочий главы областной администрации.
Более того, порядок освобождения руководителей областных
органов управления - внутренних дел, юстиции и имуществом, которые
в силу возлагаемых на них функций входят в единую систему
исполнительной власти в Российской Федерации, должен
осуществляться с учетом организационно-функционального единства
системы этих органов и потому главенствующее значение при
рассмотрении вопроса об освобождении указанной категории
должностных лиц от занимаемых должностей имеет решение
федерального органа исполнительной власти - соответственно
Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства
юстиции Российской Федерации и Государственного комитета
Российской Федерации по управлению государственным имуществом, в
чью компетенцию согласно федеральному законодательству (Закону
РСФСР "О милиции", Положению о Министерстве юстиции Российской
Федерации и т.д.) и входит решение данного вопроса.
Оспариваемые положения Устава не соответствуют и требованиям
Конституции Российской Федерации о разграничении компетенции
Российской Федерации и ее субъектов в области формирования
трудового законодательства над законами и иными нормативными
актами субъектов Российской Федерации (п. "к" ч. 1 ст. 72; ч. ч.
1, 2, 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).
Действующее трудовое законодательство Российской Федерации, в
том числе и ст. 254 КЗоТ Российской Федерации, предусматривающая
дополнительные основания для прекращения трудового договора
некоторых категорий работников при определенных условиях, такого
основания, как освобождение от должности по инициативе областного
законодательного органа руководителя исполнительной власти или
областного органа управления в случае выражения ему недоверия, не
предусматривает.
В связи с этим вывод суда о введении Уставом области, по
существу, дополнительного основания увольнения с работы названной
категории должностных лиц, противоречащего трудовому
законодательству Российской Федерации, является правильным.
Таким образом, установленные Уставом Челябинской области
порядок и основания отстранения от должностей отдельных
руководителей органов областной администрации и руководителей
областных органов - социальной защиты, здравоохранения, культуры,
образования, управления имуществом, внутренних дел и юстиции -
наделяют представительный орган власти Челябинской области
функциями, выходящими за пределы его законотворческой
деятельности, приводят к осуществлению несвойственных ему
полномочий в сфере исполнительной власти, ограничивают полномочия
этой власти в условиях разделения властей и нарушают их баланс в
пользу законодательной власти.
При таких обстоятельствах решение суда о недействительности
положений п. 3 ст. 68 Устава области в части освобождения от
должности соответствующего руководителя органов областной
администрации в случае выражения ему законодательным органом
области недоверия является законным и обоснованным и оснований к
его отмене в обжалуемой части не имеется.
Доводы кассационной жалобы о том, что законодательный орган
области "не подменяет органы и должностных лиц, в чью компетенцию
входит назначение и увольнение руководителей управлений, а
предлагает этим должностным лицам решить вопрос об их освобождении
в соответствии с законом", не основаны на материалах дела и
противоречат тексту и смыслу оспариваемых положений Устава.
На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 311, 294, ст.
305 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, Судебная коллегия
по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Челябинского областного суда от 27 февраля 1998 г.
оставить без изменения, кассационную жалобу Законодательного
Собрания Челябинской области - без удовлетворения.
|
