ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 9 апреля 1998 года
Дело N 43-Г98-3
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н.,
судей Толчеева Н.К.,
Еременко Т.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании от 9 апреля 1998 года
гражданское дело по жалобам К., Б., К.Н., Н. на неправомерные
действия Государственного Совета Удмуртской Республики по
кассационной жалобе Государственного Совета Удмуртской Республики
на решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 20 января 1998
года, которым признан недействительным и не подлежащим применению
Закон Удмуртской Республики "О системе органов государственной
власти в Удмуртской Республике" от 17 апреля 1996 г. с изменениями
и дополнениями от 19 ноября 1996 г. и 11 марта 1997 г. с момента
его принятия во всех редакциях.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Толчеева Н.К., объяснения представителей Государственного Совета
Удмуртской Республики Безносова Н.В. и Борзенкова А.С.,
представителя Б. - Пивоварову О.Г., Судебная коллегия
установила:
К., Б., К.Н., Н. обратились в суд с заявлениями, объединенными
в одно производство, о признании недействительными отдельных
положений Закона Удмуртской Республики "О системе органов
государственной власти в Удмуртской Республике" от 17.04.96 с
изменениями и дополнениями от 19.11.96 и 11.03.97, ссылаясь на
несоответствие федеральному закону и Конституции Удмуртской
Республики обжалуемых правовых норм, создающих новые
представительные и исполнительные органы государственной власти
административно-территориальных единиц районов и городов
республиканского значения, вследствие чего нарушены их
(заявителей) права избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления, на них возлагается обязанность выполнять
незаконные акты неконституционных органов государственной власти.
Судом постановлено вышеприведенное решение, об отмене которого
просит в кассационной жалобе Государственный Совет Удмуртской
Республики по тем мотивам, что судом первой инстанции неправильно
применен и истолкован материальный закон, сделаны ошибочные
выводы.
Обсудив доводы кассационной жалобы, проверив материалы дела,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации находит решение суда подлежащим изменению по следующим
основаниям.
Согласно части первой статьи 77 Конституции Российской
Федерации система органов государственной власти субъектов
Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в
соответствии с основами конституционного строя Российской
Федерации и общими принципами организации представительных и
исполнительных органов государственной власти, установленными
федеральным законом.
Производя собственное правовое регулирование, Удмуртская
Республика в статье 10 главы 1 своей Конституции установила, что
государственную власть в Удмуртской Республике осуществляют
Государственный Совет Удмуртской Республики, Правительство
Удмуртской Республики, суды Удмуртской Республики. Правовой статус
конституционно установленных органов государственной власти
закреплен в главе 5 и главе 6 Конституции.
Положения главы 1 составляют основы конституционного строя
Удмуртской Республики и согласно ст. 16 Конституции Удмуртской
Республики не могут быть изменены иначе, как в порядке,
установленном ст. ст. 114 - 116 настоящей Конституции.
Законом Удмуртской Республики "О системе органов
государственной власти в Удмуртской Республике" во всех его
редакциях предусмотрено образование представительных и
исполнительных органов государственной власти административно-
территориальных единиц (далее по тексту - районов и городов
республиканского значения), определенных ст. 74 Конституции
Удмуртской Республики.
Пунктом 1 постановляющей части постановления Конституционного
Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года содержащееся в
части третьей статьи 1 Закона Удмуртской Республики "О системе
органов государственной власти в Удмуртской Республике" положение
о том, что Государственный Совет Удмуртской Республики
самостоятельно устанавливает систему органов государственной
власти в Удмуртской Республике, признано соответствующим
Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с преамбулой
рассматриваемого Закона. Согласно преамбуле система органов
государственной власти определяется в соответствии с Конституцией
Удмуртской Республики. Вопрос о соответствии данного положения
Конституции Удмуртской Республики к компетенции Конституционного
Суда Российской Федерации не относится, в связи с чем им не
рассматривался.
Статья 10 Конституции Удмуртской Республики не предусматривает
представительные и исполнительные органы государственной власти
районов и городов республиканского значения, в силу чего без
принятия соответствующих конституционных поправок в порядке,
определенном ст. ст. 114 - 116 этой Конституции, они не могли быть
включены в систему органов государственной власти в Удмуртской
Республике.
Ссылка в кассационной жалобе на постановление Государственного
Совета Удмуртской Республики от 13 января 1998 г. N 565-1 "О
толковании пункта 2 статьи 5 и пункта 1 статьи 10 Конституции
Удмуртской Республики" несостоятельна. Государственному Совету не
предоставлено право давать официальное толкование Конституции
Удмуртской Республики, а тем более изменять систему органов
государственной власти без соблюдения установленного порядка
внесения и принятия конституционных поправок.
Суд первой инстанции, проанализировав и дав надлежащую правовую
оценку нормам рассматриваемого Закона в их взаимосвязи с
Конституцией Удмуртской Республики, пришел к обоснованному выводу
о том, что Государственный Совет превысил свои полномочия,
предусмотрев создание не названных в Конституции органов
государственной власти и определив их правовой статус. Вследствие
этого фактически ликвидируются существующие муниципальные
образования без учета мнения населения и до принятия закона,
устанавливающего порядок их упразднения, что противоречит ч. 2 ст.
131 Конституции Российской Федерации, п. 2 ст. 13 Федерального
закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации", нарушает права граждан избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления, участвовать в
управлении делами Республики.
Несмотря на формальное приостановление действия
рассматриваемого Закона в результате включения в него правовых
норм, не соответствующих Конституции Удмуртской Республики,
заявителям созданы препятствия в осуществлении их прав и свобод,
закрепленных в ст. ст. 3, 32, 130 Конституции Российской
Федерации, ст. ст. 3, 43 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации".
При таком положении суд обоснованно признал незаконными абзац
пятый ч. 1, ч. ч. 2, 3 ст. 2, включающие не предусмотренные
Конституцией представительные и исполнительные органы власти
районов и городов республиканского значения в систему органов
государственной власти Удмуртской Республики, а также связанные с
ними ст. ст. 6, 12 - 21, регламентирующие статус вновь созданных
органов власти, ст. 8, устанавливающую обязательность актов вновь
созданных органов государственной власти, п. 2 главы 4 в части
указания, что полномочия вновь созданных органов власти с 24
января 1997 года осуществляют органы местного самоуправления.
Вместе с тем суд ошибочно вошел в обсуждение компетенционных
характеристик вновь созданных органов власти и процедуры их
формирования, поскольку эти обстоятельства не влияют на права
заявителей в силу незаконности создания самих органов власти. В
этой связи выводы суда о данных обстоятельствах подлежат
исключению из мотивировочной части решения.
В решении не высказано никакого суждения по поводу законности
положений ч. 3 ст. 3, ст. ст. 9, 22 Закона.
Часть 3 ст. 3, включающая в единую систему исполнительной
власти администрацию районов и городов республиканского значения,
и статья 9, закрепляющая статус депутатов районного, городского
Совета и должностных лиц администрации, являются
недействительными, как непосредственно вытекающие из положений
Закона, создающих новые органы государственной власти.
Редакция статьи 22 Закона понимается как установление гарантий
высвобождаемым должностным лицам государственных органов за счет
средств местных бюджетов вопреки правилу ч. 1 ст. 132 Конституции
Российской Федерации. Такое понимание ведет к нарушению прав
заявителей, являющихся жителями этих муниципальных образований.
Поэтому названная норма, как и указание о введении ее в действие
(ч. 2 п. 1 главы 4), также подлежат признанию недействительными,
как нарушающие права и законные интересы граждан (ст. 13
Гражданского кодекса Российской Федерации).
Нельзя согласиться с выводами суда о незаконности абзаца 3 ч. 1
ст. 2, ч. 4 ст. 3, ст. 4, ч. ч. 2, 4 ст. 7 Закона.
Пунктом 2 ст. 88 Конституции Удмуртской Республики допускается
определение полномочий и структуры Правительства законом, принятие
которого отнесено к компетенции Государственного Совета, не
превысившего свои полномочия при включении в Закон абзаца 3 ч. 1
ст. 2, регулирующего отношения по данному вопросу.
Положение части 4 ст. 3 Закона должно рассматриваться как
предоставление Правительству Удмуртской Республики права создавать
свои территориальные органы и назначать соответствующих
должностных лиц в качестве территориальных функциональных структур
центрального республиканского органа - Правительства, а не для
осуществления исполнительных функций при решении вопросов развития
соответствующих территорий. С этим согласились и стороны в
заседании кассационной инстанции. Создание подобных
территориальных функциональных структур не является вторжением в
компетенцию органов местного самоуправления, в связи с чем не
нарушает прав заявителей и оснований для признания названного
положения незаконным не имеется.
Статья 4 Закона не имеет прямого отношения к актам вновь
созданных органов власти, заявителями эта норма не оспаривалась.
Часть 2 ст. 7 Закона предусматривает право органов
государственной власти в соответствии с законодательством
Удмуртской Республики делегировать свои полномочия органам
местного самоуправления. Это положение Закона в том виде, в каком
оно изложено, не может рассматриваться в отрыве от п. 2 ст. 110
Конституции Удмуртской Республики, согласно которому органы
местного самоуправления наделяются государственными полномочиями с
передачей необходимых для их осуществления материальных и
финансовых средств.
Часть 4 ст. 7 Закона, относящая регулирование вопросов
организации и деятельности местного самоуправления к специальному
закону, не противоречит Федеральному закону и ст. 108 Конституции
Удмуртской Республики.
Исходя из изложенного у суда не было оснований для
удовлетворения жалоб в части признания недействительными
перечисленных выше правовых норм, как и для безмотивного признания
недействительным Закона в целом без анализа остальных его
положений, принятых Государственным Советов в рамках своих
полномочий и не затрагивающих прав и охраняемых законом интересов
заявителей.
Руководствуясь п. 4 ст. 305 Гражданского процессуального
кодекса РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного
Суда Российской Федерации
определила:
решение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда
Удмуртской Республики от 20 января 1998 года изменить, изложив
резолютивную часть решения в следующей редакции: "Признать
недействительными и не подлежащими применению с момента принятия
абзац пятый части 1, части 2, 3 статьи 2, часть 3 ст. 3, статьи 6,
8, 9, 12 - 21, статью 22 и указание о введении ее в действие в
части 2 пункта 1 главы IV, часть 1 и связанное с ней первое
предложение части второй пункта 2 главы IV Закона Удмуртской
Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской
Республике" от 17 апреля 1996 года с изменениями и дополнениями от
19 ноября 1996 года и 11 марта 1997 года во всех его редакциях. В
остальной части в удовлетворении заявленных требований отказать".
Исключить из мотивировочной части решения выводы суда по вопросам
компетенции и процедуры формирования вновь образованных органов
государственной власти.
|
