ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРЕЗИДИУМА ВЕРХОВНОГО СУДА РФ
от 4 марта 1998 г.
(Извлечение)
Аникин обратился в суд с жалобой на действия государственного
органа и должностного лица. По его мнению, принятый 27 ноября
1996 г. Законодательным Собранием г. Санкт-Петербурга и
подписанный 29 ноября 1996 г. губернатором г. Санкт-Петербурга
Закон г. Санкт-Петербурга "О резервном фонде бюджета города
Санкт-Петербурга" в целом, а также принятый Законодательным
Собранием г. Санкт-Петербурга 5 марта 1997 г. и подписанный
14 марта 1997 г. губернатором г. Санкт-Петербурга Закон
г. Санкт-Петербурга "О бюджете города Санкт-Петербурга на
1997 год" в части, касающейся резервного фонда бюджета
г. Санкт-Петербурга, противоречат действующему законодательству и
нарушают его права как гражданина.
Санкт-Петербургским городским судом жалоба Аникина
удовлетворена частично.
Суд признал недействительными ч. ч. 1 и 2 ст. 2, ст. 3, ст. 4,
ч. 1 ст. 5, ч. 3 ст. 6, ст. ст. 7 и 8 Закона г. Санкт-Петербурга
"О резервном фонде бюджета города Санкт-Петербурга" с момента
принятия данного Закона, а также абз. 8 ст. 6, ст. 29 и ст. 30
Закона г. Санкт-Петербурга "О бюджете города Санкт-Петербурга на
1997 год", признал незаконными действия губернатора
г. Санкт-Петербурга при подписании этих законов.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ
решение Санкт-Петербургского городского суда отменила и вынесла
новое решение об отказе Аникину в удовлетворении его жалобы.
Заместитель Председателя Верховного Суда РФ в протесте
поставил вопрос об отмене кассационного определения как
незаконного с оставлением в силе ранее вынесенного решения суда
первой инстанции.
Президиум Верховного Суда РФ 4 марта 1998 г. протест
удовлетворил по следующим основаниям.
В соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции Российской
Федерации вопросы финансового регулирования отнесены к ведению
Российской Федерации.
В силу ч. ч. 1 и 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации по
предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные
конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое
действие на всей территории Российской Федерации. Законы и
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут
противоречить федеральным законам.
Основными актами, регулирующими финансовые отношения в
Российской Федерации, включая бюджетные, являются Закон РСФСР от
10 октября 1991 г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного
процесса в РСФСР" и Закон Российской Федерации от 15 апреля
1993 г. "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и
использованию внебюджетных фондов представительных и
исполнительных органов государственной власти республик в составе
Российской Федерации, автономной области, автономных округов,
краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов
местного самоуправления".
Указанными федеральными законами определены, в частности,
права и обязанности представительных и исполнительных органов
власти в бюджетном процессе, порядок составления, рассмотрения и
утверждения бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской
Федерации.
В ст. 15 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г., а также ст. 5
Закона Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. разграничивается
компетенция представительных и исполнительных органов власти в
бюджетном процессе, к ведению исполнительного органа власти
относится составление проекта соответствующего бюджета, исполнение
этого бюджета и контроль за использованием выделенных бюджетных
ассигнований, а к ведению представительного органа власти -
рассмотрение проекта соответствующего бюджета, утверждение этого
бюджета, контроль за его исполнением.
Как установлено в ст. 17 Закона Российской Федерации от
15 апреля 1993 г., исполнительные и представительные органы
государственной власти при формировании расходной части бюджетов в
пределах своей компетенции вправе образовывать резервные фонды.
Поскольку резервные фонды являются составной частью бюджетов,
их формирование должно производиться в соответствии с правилами,
установленными федеральным законодательством для формирования
государственных бюджетов.
В ст. 16 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. конкретизированы
общие положения порядка составления, рассмотрения и утверждения
бюджетов.
В соответствии с данной нормой Закона составлению проектов
бюджетов предшествует разработка планов и прогнозов развития
территорий и целевых программ, на основании которых органы
исполнительной власти вносят предложения в представительные органы
власти о постатейном санкционировании бюджетных расходов.
Одновременно представляются расчеты по определению доходов
бюджетов.
Рассмотрение предложений в соответствующем органе
представительной власти обязательно включает в себя всестороннее
изучение в его комиссиях и комитетах целесообразности,
необходимости, актуальности, финансовой и материальной возможности
их осуществления.
Решения органов представительной власти о санкционировании
бюджетных расходов являются основанием для выделения бюджетных
ассигнований.
После внесения всех уточнений в проект бюджета органы
исполнительной власти представляют его в соответствующий орган
представительной власти для утверждения. Утверждение бюджетов
осуществляется постатейно.
Проанализировав статьи Закона г. Санкт-Петербурга "О
резервном фонде бюджета города Санкт-Петербурга", суд правильно
признал, что ч. ч. 1 и 2 ст. 2, ст. 3, ст. 4, ч. 1 ст. 5, ч. 3
ст. 6, ст. ст. 7 и 8 противоречат федеральному законодательству.
Как видно из материалов дела, ч. ч. 1 и 2 ст. 2 Закона
г. Санкт-Петербурга "О резервном фонде бюджета города
Санкт-Петербурга" предусматривают, что направления расходования
двух третей объема средств резервного фонда определяются
Законодательным Собранием г. Санкт-Петербурга при рассмотрении
проекта бюджета г. Санкт-Петербурга во втором чтении путем подачи
поправок депутатами Законодательного Собрания г. Санкт-Петербурга
в порядке, установленном настоящим Законом.
При этом направления расходования данных средств
устанавливаются отдельным приложением к закону о бюджете на
соответствующий год согласно ведомственной и функциональной
бюджетным классификациям расходов бюджета г. Санкт-Петербурга.
Кроме того, в ст. 3 Закона г. Санкт-Петербурга установлено,
что объем средств, направление расходования которых вправе
определять каждый депутат Законодательного Собрания, исчисляется
путем деления двух третей объема средств резервного фонда на число
депутатов, избранных в Законодательное Собрание.
Предоставив каждому депутату право путем подачи поправок
определять направление расходования средств резервного фонда
г. Санкт-Петербурга в объеме, исчисленном путем деления двух
третей объема средств резервного фонда на число депутатов,
Законодательное Собрание г. Санкт-Петербурга допустило нарушение
ст. ст. 5 и 17 Закона Российской Федерации от 15 апреля 1993 г.,
которыми формирование бюджета, включая резервный фонд, отнесено к
компетенции органов государственной власти, а не отдельных
депутатов.
Предусмотренные в ст. 4 Закона г. Санкт-Петербурга "О
резервном фонде бюджета города Санкт-Петербурга" положения о том,
что предлагаемые депутатами в пределах установленного для них
объема средств с соответствующими обоснованиями поправки
направляются на рассмотрение координационной группы по бюджету и
финансам, которая дает по ним свое заключение, а также процедура
рассмотрения и принятия этих поправок, предусмотренная ст. ст. 5-7
Закона, как правильно установил суд, противоречат ст. 16 Закона
РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в
РСФСР", так как, во-первых, отстраняют орган исполнительной власти
от составления проекта бюджета в части двух третей объема средств
резервного фонда с учетом планов и прогнозов развития территории,
а во-вторых, ограничивают функции представительного органа власти,
предоставляя право отдельным депутатам, а не представительному
органу в целом, принимать решение о постатейном санкционировании
бюджетных расходов резервного фонда.
С учетом приведенных обстоятельств и положений федерального
законодательства необоснованна ссылка Судебной коллегии Верховного
Суда РФ на то, что предоставленная депутатам Законодательного
Собрания г. Санкт-Петербурга возможность подавать свои предложения
о направлении расходования резервного фонда носит предварительный
характер, окончательное же решение по этим вопросам принимает
Законодательное Собрание, что возможность самостоятельно
определять направления расходования бюджетных средств в
определенном объеме еще не означает, что депутат тем самым
закрепляет эти направления в форме нормы права.
Поскольку противоречащие федеральному законодательству статьи
Закона г. Санкт-Петербурга "О резервном фонде бюджета города
Санкт-Петербурга" реализованы в абз. 8 ст. 6, ст. ст. 29, 30
Закона г. Санкт-Петербурга "О бюджете города Санкт-Петербурга на
1997 год", городской суд правильно признал нормы Закона
"О бюджете города Санкт-Петербурга на 1997 год", касающиеся
резервного фонда, недействительными.
В этой связи является обоснованным вывод суда и в отношении
оценки действий губернатора г. Санкт-Петербурга, подписавшего
указанные законы.
Аникин в жалобе и при рассмотрении дела ссылался на то, что в
результате неправомерных действий государственного органа и
должностного лица ему созданы препятствия для осуществления
конституционного права на участие в управлении делами государства
через своих представителей.
Установив нарушение оспариваемыми Аникиным нормами Законов
г. Санкт-Петербурга компетенции органов власти г. Санкт -
Петербурга, суд первой инстанции правильно признал, что в данном
случае это влечет и нарушение предусмотренного ст. 32 Конституции
Российской Федерации права Аникина как гражданина на участие в
управлении делами государства через своих представителей -
губернатора г. Санкт-Петербурга и депутата Законодательного
Собрания г. Санкт-Петербурга, в выборах которых он принимал
участие.
При таких обстоятельствах определение Судебной коллегии по
гражданским делам Верховного Суда РФ подлежит отмене с оставлением
в силе решения Санкт-Петербургского городского суда.
|
