ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 июля 2000 года
Дело N 18-Г00-19
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Еременко Т.И.,
судей Хаменкова В.Б.,
Маслова А.М.
рассмотрела в судебном заседании от 27 июля 2000 г. дело по
заявлению главы городского самоуправления - мэра города Краснодара
о признании Закона Краснодарского края "О краевом бюджете на 1999
год" в части п. 1 ст. 27, Закона Краснодарского края "О краевом
бюджете на 2000 год" в части ст. 31 недействующими, не подлежащими
применению по кассационной жалобе мэрии г. Краснодара на решение
судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского областного
суда от 31 мая 2000 г.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации А.М.
Маслова, объяснения представителя мэрии г. Краснодара Плющука
А.И., поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителей
Законодательного Собрания Краснодарского края Школа Н.А. и
администрации Краснодарского края Гостева С.В., возражавших против
удовлетворения кассационной жалобы, заключение помощника
Генерального прокурора Российской Федерации М.М. Гермашевой,
полагавшей решение отменить, Судебная коллегия по гражданским
делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Законом Краснодарского края "О краевом бюджете на 1999 год" (п.
1 ст. 27) установлено, что расходы на реализацию Федеральных
законов "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", "О
ветеранах", "О социальной защите инвалидов в РФ" и Законов
Краснодарского края "О дополнительных льготах военнослужащим,
гражданам, уволенным с военной службы и членам их семей", "О
правовом статусе и социальной защите граждан-инвалидов, получивших
в несовершеннолетнем возрасте ранения, контузии или увечья в годы
Великой Отечественной войны" производятся за счет средств бюджетов
муниципальных образований в объемах, предусмотренных в расходной
части бюджетов муниципальных образований.
Законом Краснодарского края "О краевом бюджете на 2000 год"
(ст. 31) определено, что расходы на реализацию Федеральных законов
"О ветеранах", "Об образовании", "О социальной защите инвалидов в
Российской Федерации", "О социальной защите граждан, подвергшихся
воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" и
Закона Краснодарского края "О дополнительных льготах
военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их
семей", а также расходы по предоставлению в установленном порядке
льгот другим категориям граждан производятся за счет средств
бюджетов муниципальных образований в объемах, предусмотренных в
расходной части бюджетов муниципальных образований.
Указанные средства учтены при расчете сумм субвенций и
определении величины нормативов отчислений от федеральных налогов
и доходов в соответствующие местные бюджеты.
Глава местного самоуправления - мэр города Краснодара -
обратился в суд с названным заявлением, утверждая, что нормы
краевых Законов о бюджете противоречат Федеральному закону "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" и нарушают права местного самоуправления, поскольку
оспариваемые краевые Законы не предусматривают финансирование
своей реализации за счет средств бюджетов иных уровней.
В судебном заседании представители Законодательного Собрания
Краснодарского края администрации Краснодарского края возражали
против удовлетворения заявления.
Решением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского
краевого суда от 31 мая 2000 г. в удовлетворении заявления
отказано.
В кассационной жалобе мэрии г. Краснодара ставится вопрос об
отмене решения суда и вынесении нового - о признании п. 1 ст. 27
Закона Краснодарского края "О краевом бюджете на 1999 г." и ст. 31
Закона Краснодарского края "О краевом бюджете на 2000 г."
противоречащими федеральному законодательству. По утверждению
автора кассационной жалобы, суд неправильно применил материальный
закон, неполно установил обстоятельства, имеющие значение для
дела, допустил иные процессуальные нарушения.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации находит решение подлежащим отмене с направлением дела на
новое рассмотрение по следующим основаниям.
В силу п. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы
местного самоуправления могут наделяться законом отдельными
государственными полномочиями с передачей необходимых для их
осуществления материальных и финансовых средств. Реализация
переданных полномочий подконтрольна государству.
Передача органам местного самоуправления финансовых средств для
выполнения государственных полномочий предусмотрена ст. ст. 5 п. 6
и 36 п. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации".
Приведенными выше Федеральными и краевыми законами
предусмотрено финансирование расходов из федерального бюджета или
бюджета Краснодарского края.
Отказывая в удовлетворении заявления мэрии г. Краснодара, суд
исходил из того, что социальная защита населения входит в круг
полномочий муниципальных образований. Обжалуемыми краевыми
Законами определен порядок осуществления распределения и
закрепления расходов на реализацию Федеральных и краевых законов в
области социальной защиты населения между краевым и местным
бюджетами. Расходы по предоставлению в установленном порядке льгот
указанным в Федеральных и краевых законах категориям граждан
производятся за счет средств бюджетов муниципальных образований в
объемах, предусмотренных в расходной части бюджетов муниципальных
образований. Указанные средства учтены при расчете сумм субвенций
и определении величины нормативов отчислений от федеральных
налогов и доходов в соответствующие местные бюджеты. Норматив
отчисления, который должен был бы поступить в краевой бюджет, был
закреплен за бюджетом города Краснодара для выплат по Федеральным
и краевым законам.
При оценке Закона Краснодарского края "О краевом бюджете на
1999 г." суд был вправе учесть, что в соответствии с действовавшим
в период формирования бюджета Законом Российской Федерации "Об
основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию
внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов
государственной власти республик в составе Российской Федерации,
автономной области, автономных округов, краев, областей, городов
Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"
доходная часть бюджетов всех уровней состоит из закрепленных и
регулирующих доходов. Кроме того, в бюджеты могут поступать
дотации и субвенции, а также заемные средства. Бюджетное
регулирование предусматривает закрепление за бюджетами территорий
доходов на долговременной основе (закрепленные доходные
источники), а в случае недостаточности закрепленных доходов -
передачу любых регулирующих доходов (отчисления от регулирующих
федеральных и областных налогов). Таким образом, предоставление
финансовых средств в форме отчислений от регулирующих доходных
источников не противоречило закону.
Вместе с тем суд не отнес к обстоятельствам, имеющим значение
для дела, и не предложил заинтересованным лицам представить
доказательства о том, возлагались ли на органы местного
самоуправления ранее обязанности по исполнению названных
Федеральных и краевых законов, в каком порядке обеспечивалось
финансирование.
Между тем из приобщенных к материалам дела Законов
Краснодарского края "О краевом бюджете не 1997 г." и "О краевом
бюджете не 1998 г." не усматривается, что этими Законами на органы
местного самоуправления, в том числе г. Краснодар, возлагалось
исполнение Федеральных и краевых законов. Вместе с тем в указанные
годы нормативы отчислений от регулирующих налогов закреплялись за
муниципальными образованиями, причем в размере, превышающем те же
статьи бюджета на 1999 г. и 2000 г.
При таких обстоятельствах суду надлежало проверить причины и
цели нормативов отчислений от регулирующих налогов органам
местного самоуправления в 1997 г. и 1998 г., были ли реально эти
доходные источники выполнены и использованы по назначению, какие
изменения по доходам и расходам, включая исполнение отдельных
государственных полномочий, произошли в 1999 г. и 2000 г., с
учетом полученных данных определить, являлись ли достаточными
отчисления от регулирующих федеральных и областных налогов для
покрытия расходов на исполнение названных Федеральных и краевых
законов.
Что касается правовой оценки Закона Краснодарского края "О
краевом бюджете на 2000 г." в оспариваемой части, то судом не
учтено, что введенным в действие с 1 января 2000 г. Бюджетным
кодексом Российской Федерации предусмотрено, что доходы бюджетов
образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также
за счет безвозмездных перечислений (ст. 41). Согласно ст. 45 того
же Кодекса в доходы бюджетов могут зачисляться безвозмездные
перечисления по взаимным расчетам; под взаимными расчетами
понимаются операции по передаче средств между бюджетами разных
уровней бюджетной системы Российской Федерации, связанные с
изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве Российской
Федерации, передачей полномочий по финансированию расходов или
передачей доходов, происшедшими после утверждения закона (решения)
о бюджете и не учтенными законом (решением) о бюджете.
В силу ст. 130 п. 4 Бюджетного кодекса РФ финансовые средства,
необходимые для осуществления отдельных государственных
полномочий, не относящихся к предметам ведения Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных
образований, передаваемые из соответствующего бюджета,
предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как
отдельный вид расходов бюджета и учитываются раздельно по каждому
передаваемому виду расходов.
С учетом приведенных норм суду надлежало проверить, отвечает ли
данным положениям Бюджетного кодекса РФ Закон Краснодарского края
"О краевом бюджете на 2000 г.". В решении суждений по этим
вопросам не содержится.
Из изложенного следует, что суд при разрешении спора
неправильно применил нормы материального права, неполно определил
обстоятельства, имеющие значение для дела. При таких данных
решение подлежит отмене, а дело - направлению на новое
рассмотрение, в ходе которого суду надлежит с учетом изложенного
полно определить обстоятельства, имеющие значение для дела,
тщательно проверить доводы и возражения лиц, участвующих в деле, в
соответствии с требованиями закона постановить решение.
Руководствуясь ст. 305 п. 2 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского
областного суда от 31 мая 2000 г. отменить. Дело направить на
новое рассмотрение в тот же суд.
|
