СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ИНФОРМАЦИЯ
от 21 марта 2000 года
ИЗ ОТЧЕТА
О РЕЗУЛЬТАТАХ КОМПЛЕКСНОЙ ПРОВЕРКИ
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ,
ПРЕДОСТАВЛЕННОЙ НА ОСНОВЕ ПРАВА ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ
СУБЪЕКТАМ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
НА ВОЗМЕЗДНОЙ ОСНОВЕ,
В ЧАСТИ УПЛАТЫ НАЛОГОВ, СБОРОВ И ИНЫХ ПЛАТЕЖЕЙ
В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ, А ТАКЖЕ СТРАХОВЫХ ВЗНОСОВ
В ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ
ПРИ ИСПОЛНЕНИИ ИМИ СОГЛАШЕНИЙ
О РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ "САХАЛИН-1" И "САХАЛИН-2"
И ВЫПОЛНЕНИЯ ПРЕДСТАВЛЕНИЙ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ,
ПРИНЯТЫХ НА КОЛЛЕГИИ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ РФ
17 АПРЕЛЯ 1998 ГОДА
ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ТЕМАТИЧЕСКОЙ ПРОВЕРКИ
ОРГАНИЗАЦИИ ВЗИМАНИЯ НАЛОГОВ И ПЛАТЕЖЕЙ
В БЮДЖЕТ ПРИ ИСПОЛНЕНИИ СОГЛАШЕНИЙ
О РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ
В СООТВЕТСТВИИ С ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОМ
"О СОГЛАШЕНИЯХ О РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ"
НА ПРЕДПРИЯТИЯХ И В ОРГАНИЗАЦИЯХ
САХАЛИНСКОЙ ОБЛАСТИ
Цели проверки:
1. Проверка вопросов, связанных с реализацией соглашений о
разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" в части:
- деятельности Правительства РФ, исполнительных органов
государственной власти РФ и администрации Сахалинской области по
обеспечению защиты интересов Российской Федерации;
- деятельности территориальных органов государственной власти
РФ по Сахалинской области и департамента по освоению минерально -
сырьевых ресурсов континентального шельфа администрации
Сахалинской области в сфере регулирования отношений
недропользования;
- выполнения недропользователями условий по соглашениям
"Сахалин-1" и "Сахалин-2" и законодательства РФ при освоении
участков недр, учете добычи, сборе и перекачке нефти и газа;
- законности, рациональности процедуры выбора юридических лиц,
среди которых распределялись заказы на услуги, изготовление
оборудования и первичной переработки полезных ископаемых;
- правильности и своевременности поступлений российской
стороне бонусов и иных платежей при исполнении указанных
соглашений.
2. Проверка выполнения представлений Счетной палаты РФ,
принятых на коллегии Счетной палаты 17 апреля 1998 г. по
результатам тематической проверки организации взимания налогов и
платежей в бюджет при исполнении ими соглашений о разделе
продукции в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о
разделе продукции" на предприятиях, в организациях Сахалинской
области, а также правильности исчисления, полноты и
своевременности уплаты налогов и других платежей в федеральный
бюджет в ОАО "Роснефть - Сахалинморнефтегаз".
3. Проверка правильности и своевременности исчисления и уплаты
недропользователями страховых взносов в государственные
внебюджетные фонды при исполнении ими соглашений о разделе
продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2".
4. Проверка законности, целесообразности и эффективности
использования недропользователями государственных средств и
федеральной собственности при исполнении соглашений о разделе
продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2".
Объекты проверки:
Министерства, ведомства, предприятия и организации, ведущие
работы, осуществляющие финансовые операции и контроль в
соответствии с соглашениями о разделе продукции "Сахалин-1" и
"Сахалин-2".
Раздел I
3. Соответствие федеральному законодательству порядка
заключения и реализации соглашений о разделе продукции "Сахалин-1"
и "Сахалин-2".
3.1. Соглашения о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2"
были заключены до вступления в силу Федерального закона от
30.12.95 N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции", но статьей
2 данного Закона им придана юридическая сила, и они подлежат
исполнению в соответствии с определенными в них условиями.
3.2. Соглашения о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2"
были заключены с нарушением порядка, установленного нормативными
актами правительства РФ. В соответствии с постановлениями
правительства РФ от 10.06.95 N 684 и от 16.06.94 N 672 проекты
настоящих соглашений должны были быть предварительно согласованы с
заинтересованными министерствами и ведомствами РФ. Однако
фактически должного согласования проекта с заинтересованными
министерствами и ведомствами РФ не проводилось ни в процессе
подготовки соглашений "Сахалин-1" и "Сахалин-2", ни при их
подписании.
В результате в указанных соглашениях в недостаточной мере
учтены интересы государства в вопросах экологии, недропользования,
налогового и таможенного законодательства, а также
государственного контроля, что привело к ущемлению интересов РФ,
проявившемуся в процессе реализации данных проектов.
3.3. Таким образом, соглашения о разделе продукции "Сахалин-1"
и "Сахалин-2" выведены за рамки правового законодательного поля
РФ.
3.3.1. Согласно п. 28.5. соглашения "Сахалин-1" и п. 24 (f)
соглашения "Сахалин-2", все последующие изменения
законодательства, каким-либо образом затрагивающие первоначально
определенные интересы инвесторов не в его пользу, фактически
дезавуируются данными соглашениями, то есть соглашения
предусматривают гарантии инвесторам от последующего нежелательного
для них изменения законодательства России.
В соответствии с п. 24 (f) соглашения "Сахалин-2" российская
сторона гарантирует, что, если в течение срока действия соглашения
законодательством РФ, законодательством субъектов РФ и правовыми
актами органов местного самоуправления будут установлены нормы,
ухудшающие коммерческие результаты деятельности инвестора в рамках
соглашения, в соглашения вносятся изменения, обеспечивающие
инвестору коммерческие результаты, которые могли быть им получены
при применении действовавших на момент заключения соглашения
законодательства РФ, законодательства субъектов РФ и правовых
актов органов местного самоуправления.
В то же время в случае, если вновь вводимые законы и
нормативные акты способствуют коммерческому успеху инвестора, они
принимаются в его пользу. При этом каких-либо "симметричных"
гарантий для государства в случае появления новых обстоятельств,
неизвестных на момент подписания соглашений для РФ, также
являющейся стороной соглашений, данные соглашения не
предусматривают.
3.3.2. В соответствии с подпунктом "с" п. 1 дополнения 2
приложения Е к данному соглашению каждый иностранный работник
иностранной компании, являющейся инвестором, или даже российской
компании, имеющей договор субподряда с подрядчиком инвестора,
будет иметь право ввозить на таможенную территорию РФ автомашины
"без уплаты каких-либо таможенных пошлин, налогов или лицензионных
платежей и без учета каких-либо требований по квотированию или
лицензированию предметы и вещи домашнего обихода и личные вещи, в
том числе автомашины". Таким образом, таможенные органы РФ в
соответствии с п. 7 ст. 2 Федерального закона "О соглашениях о
разделе продукции" обязаны руководствоваться не нормами
законодательства РФ, а положениями соглашения "Сахалин-2".
3.3.3. Согласно п. 3 дополнения 7 приложения Е к соглашению о
разделе продукции "Сахалин-2", ни одно требование государственных
органов РФ и их должностных лиц о приостановлении или прекращении
работ, основанное на положениях российского законодательства об
охране окружающей среды, о безопасности ведения работ на
континентальном шельфе, об охране государственной границы РФ не
должно будет применяться, если это не предусмотрено названным
соглашением. Буровые растворы, буровой шлам и добываемая из
скважин жидкость в соответствии с п. 4 дополнения 7 приложения Е к
соглашению о разделе продукции "Сахалин-2" не должны
рассматриваться в качестве отходов или стоков, запрещенных к
сбросу в море, даже если уровень токсичности в этих сбросах будет
превышать допустимые уровни, установленные российскими нормами и
стандартами. Государственные органы, на которые возложен контроль
за охраной окружающей природной среды, должны будут
руководствоваться указанными положениями соглашения "Сахалин-2", а
не российским законодательством и принятыми в РФ стандартами,
нормами и правилами ведения работ.
3.3.4. Изменения и дополнения от 03.03.95 к Закону РФ "О
недрах", поправки к закону РСФСР "Об иностранных инвестициях в
РСФСР", внесенные федеральными законами от 19.06.95, от 16.11.97 и
10.02.99, поправки, внесенные федеральным законом от 10 февраля
1999 года N 32-ФЗ в законодательные акты РФ, вытекающие из закона
N 225-ФЗ, а также Федеральный закон от 30 декабря 1995 года N
225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" не распространяются, по
условиям соглашений "Сахалин-1" и "Сахалин-2", на широкий круг
вопросов деятельности участвующих в данных проектах иностранных
инвесторов (в части недропользования, использования
континентального шельфа, осуществления внешнеторговой
деятельности, иностранных инвестиций, применения таможенных
тарифов, платежей в дорожные фонды и основных налоговых платежей)
и могут ими игнорироваться в случае, если они хоть как-то ухудшают
или могут ухудшить им коммерческие результаты.
3.4. Правительство РФ заключило соглашения о разделе продукции
"Сахалин-1" и "Сахалин-2" с нарушениями действующего при их
подписании Закона РФ от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах":
в соответствии со ст. 13, устанавливающей порядок предоставления
лицензий, право пользования недрами может быть приобретено
пользователем на основании решения правительства РФ по результатам
конкурса или аукциона для пользования недрами континентального
шельфа РФ.
При этом ст. 17 данного закона, регулирующая антимонопольные
отношения, однозначно запрещает какие-либо изменения данного
порядка: "Запрещаются или в установленном порядке признаются
неправомочными действия органов государственной власти и
управления, а также любых хозяйствующих субъектов (пользователей
недр), направленные на... замену конкурсов и аукционов прямыми
переговорами".
Из документов по подготовке соглашений о разделе продукции
"Сахалин-1" и "Сахалин-2" следует, что по данным соглашениям
конкурсы или аукционы на право пользования недрами
континентального шельфа РФ не проводились - они были подменены:
1) по соглашению "Сахалин-1" - прямыми переговорами;
2) по соглашению "Сахалин-2" - конкурсом на составление ТЭО на
разведку и разработку нефтегазовых месторождений на шельфе о.
Сахалин.
Таким образом, в соответствии со ст. ст. 13 и 17 Закона РФ...
"О недрах"... подписание Минтопэнерго России в качестве
представителя государства соглашений "Сахалин-1" и "Сахалин-2"
является неправомочным действием органа государственной власти и
управления.
3.5. Реализация определенной соглашениями "Сахалин-1" и
"Сахалин-2" деятельности может иметь практически неограниченный по
времени характер, и вытекающие из них договорные отношения
изначально рассчитаны на чрезвычайно длительные сроки, что
противоречит действующему на момент заключений соглашений закону
РСФСР от 4 июля 1991 г. "Об иностранных инвестициях" и интересам
РФ.
3.5.1. Максимальный срок пользования недрами, устанавливаемый
законом РСФСР от 4 июля 1991 года "Об иностранных инвестициях в
РСФСР", равнялся 50 годам.
3.5.2. Лицензия на право пользования недрами на условиях
соглашения "Сахалин-1" выдана на срок действия соглашения, которое
в соответствии с п. 8.1. своей ст. VIII имеет силу в течение
периода геологического изучения недр и периода обустройства и
добычи и любых его продлений, если оно не будет прекращено раньше
в соответствии с условиями настоящего соглашения. Консорциум может
обратиться с просьбой о последующем продлении периода обустройства
и добычи, причем количество продлений не ограничивается, но каждое
продление должно быть кратно десяти годам. Таким образом,
соглашение о разделе продукции "Сахалин-1" является бессрочным.
3.5.3. Начальный срок действия лицензий, предоставленных
компании "Сахалин Энерджи" на право пользования недрами на
условиях соглашения о разделе продукции "Сахалин-2", составляет 25
лет. Срок действия лицензии, согласно части 2 подпункта (i) п. (c)
ст. 3 данного соглашения, действует в течение всего периода, пока
компания считает продолжение работ экономически целесообразным.
Она пользуется правом на неограниченное продление срока действия
лицензии на последовательные периоды в 5 (пять) лет, с
предоставлением российской стороне письменного извещения с
уведомлением о продлении ее срока не позднее чем за 1 (один) год
до окончания текущего периода действия лицензии.
3.5.4. Пункт 8.1. ст. VIII соглашения "Сахалин-1" и часть 2
подпункта (i) п. (c) ст. 3 соглашения "Сахалин-2" не ограничивают
общий срок действия соглашений и ставят продление срока действия
соглашений в зависимость от воли инвестора. При этом условия
соглашений предусматривают продление сроков, исходя из размытых
формулировок: "если оно (соглашение "Сахалин-1") не будет
прекращено раньше в соответствии с условиями настоящего
соглашения" или "пока компания считает продолжение работ
экономически целесообразным" ("Сахалин-2"), которые полностью
игнорируют наличие и интересы второй стороны в лице РФ.
Часть 3 подпункта (i) п. (c) ст. 3 соглашения "Сахалин-2"
фактически делает нереализуемой возможность прекращения срока
лицензии, декларируемую ч. 1 и 2 того же подпункта ст. 3, в силу
того, что "компания вправе обжаловать отказ в продлении срока по
своему усмотрению - либо в административном порядке, либо в судах
РФ, либо в соответствии с положением об арбитраже согласно п. 30
настоящего соглашения". При этом такое "обжалование
приостанавливает действие отказа, и лицензия продолжает
действовать до вынесения решения по этой жалобе", что
автоматически означает продление его сроков и очередное
игнорирование интересов российской стороны в пользу инвестора.
Статья 3 соглашения "Сахалин-2" предусматривает, что
"продление срока действия лицензии не влечет за собой изменения
первоначальных условий этой лицензии или настоящего соглашения,
если только не имеется согласия обеих сторон на такие изменения".
То есть вполне вероятна ситуация, когда после завершения
первоначального срока действия лицензий соглашения сохранятся в
неизменном виде и не претерпят изменений те нормы соглашений,
которые не сбалансированы с интересами государства и будут
противоречить действующим на этот период законам РФ.
3.5.5. Таким образом, нормы соглашений "Сахалин-1" и
"Сахалин-2" на неопределенные сроки выводят соглашения и
инвесторов из правового поля РФ.
Подобное законодательное закрепление на неограниченный период
времени за иностранным инвестором прав пользования не до конца
исследованными месторождениями может обернуться для российской
стороны значительной упущенной выгодой и даже прямыми
экономическими потерями.
Тем не менее, согласно п. 7 ст. 2 Федерального закона от
30.12.95 N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" (в ред.
Федерального закона от 07.01.99 N 19-ФЗ), соглашения "Сахалин-1" и
"Сахалин-2" считаются соответствующими его положениям в той мере,
в какой его применение не противоречит условиям соглашений и не
ограничивает права, приобретенные и осуществляемые инвесторами по
данным соглашениям.
4. Обеспечение прав и интересов Российской Федерации при
реализации соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и
"Сахалин-2".
4.8. Комиссия правительства РФ фактически не имеет рычагов
управления при реализации соглашений по "Сахалин-1" и "Сахалин-2",
так как по условиям соглашений: "российская сторона обязана
возместить любой ущерб, понесенный последней в связи с
неблагоприятными изменениями в российских законах, подзаконных
актах и других актах государственных органов..." (п. 24 (f)
соглашения "Сахалин-2"). В случае возникновения каких-либо споров
между государством и инвестором по соглашениям "Сахалин-1" и
"Сахалин-2" и невозможности разрешения споров путем взаимных
консультаций споры могут решаться в международном арбитражном
суде.
4.20. ...Созданный уполномоченный государственный орган (УГО)
не в состоянии решать вопросы по защите интересов России, так как
многие контрольные функции выходят за рамки его компетентности.
Данный орган предоставил консорциуму возможность представлять
сметы расходов и годовые отчеты в укрупненных показателях, вести
учет на английском языке и не проводить аудиторские проверки. (В
соответствии с соглашением "Сахалин-1" право проверки отчетов
консорциума предусмотрено приложением D раздела VI п. 6.2. данного
соглашения. В то же время, согласно той же норме соглашения,
"государство имеет доступ ко всем бухгалтерским документам для
проведения ревизии или инспекции..." только в течение двух лет
после окончания календарного года. При неиспользовании права
своевременной проверки (ревизии) российской стороной возмещаемые
затраты, отраженные в отчетах, считаются автоматически принятыми).
В УГО нет представителей Минфина России, федеральных налоговых
органов. Отсутствие специалистов, владеющих международной
практикой в области бухгалтерского учета и финансово -
экономической деятельности, привело к тому, что спустя три года с
даты вступления соглашения в силу не решены проблемы определения
состава возмещаемых затрат.
4.25. В нарушение инструкции Госналогслужбы России от 16.07.95
N 34, положения о составе затрат по производству и реализации
продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость продукции
(работ, услуг), и о порядке формирования финансовых результатов,
учитываемых при налогообложении прибыли, утвержденного
постановлением правительства РФ от 05.08.92 N 552 и п. 1
приложения А к соглашению о разделе продукции "Сахалин-2",
компания "Сахалин Энерджи" включает в состав затрат все
произведенные расходы без ограничения, руководствуясь п. 4
приложения А к соглашению, а не положениями соглашения в части
осуществления бухгалтерского учета в соответствии с законами,
подзаконными актами, другими актами государственных органов.
4.26. Согласно п. 4 приложения А "Принципы бухгалтерского
учета" соглашения "Сахалин-2" в состав затрат включаются без
ограничения все затраты компании и родственных ей организаций и
возмещаются путем выделения части углеводородов, выручки от
реализации углеводородов и дополнительной выручки согласно п. 14
соглашения при условии, что они были произведены в соответствии с
утвержденными сметами или положениями соглашения, дающими компании
право производить затраты.
4.27. При реализации соглашений "Сахалин-1" и "Сахалин-2"
отсутствует не только нормативное ограничение возмещаемых затрат и
согласование с инвестором перечней возмещаемых и не возмещаемых
затрат, но и утверждение годовых отчетов об исполнении программ
работ и смет затрат и последующий государственный контроль за их
(годовых программ и смет затрат) выполнением.
Реализованы варианты раздела продукции, ущемляющие интересы
государства и снижающие поступления доходов в федеральный бюджет,
что равносильно использованию в проектах бюджетных средств, не
предусмотренных соглашениями.
4.28. На сегодня остаются нерешенными вопросы пересмотра
действующих нормативных актов природоохранных органов,
пограничной, таможенной и налоговой служб с учетом особенностей
Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции".
Остались нерешенными проблемы, связанные с созданием
благоприятных условий российским инвесторам в части финансирования
их доли участия в проектах, выдачей экспертных заключений,
порядком возврата таможенных платежей и НДС.
Раздел II
2. Проверка деятельности департамента по освоению минерально -
сырьевых ресурсов континентального шельфа администрации
Сахалинской области в сфере регулирования отношений
недропользования при исполнении соглашения о разделе продукции
"Сахалин-2".
2.1. В 1998 году департаментом по освоению минерально -
сырьевых ресурсов континентального шельфа администрации
Сахалинской области была получена информация о ряде контрактов,
заключенных компанией "Сахалинская энергия" с подрядчиками в
ценах, значительно превышающих действующие рыночные цены на
территории Сахалинской области:
2.1.1. Компанией были заключены договоры на аренду трех
квартир сроком на 3 года в г. Южно-Сахалинске площадью 285 кв.
метров и 325 кв. метров по цене 6 тысяч долларов США в месяц и
площадью 283 кв. метра по цене 7 тысяч долларов в месяц. При этом
рыночная цена аренды 3 - 4-комнатной квартиры улучшенной
планировки в г. Южно-Сахалинске составляет от 250 до 500 долларов
в месяц, а индивидуального коттеджа - от 850 до 1150 долларов в
месяц.
2.1.2. Компания "Сахалин Энерджи" арендовала сроком на 1 год
3-комнатную квартиру в поселке Смирных по цене 767 долларов США,
что превысило рыночную стоимость аренды такого жилья в поселке
Смирных в 15 раз.
2.1.3. Имели место аналогичные факты и по отдельным контрактам
на поставку нефтепродуктов для нужд компании. Так, с ООО
"Сахтрансбункер" заключен контракт на поставку 2500 тонн зимнего
дизельного топлива для платформы "Моликпак" по цене 185 долларов
США за тонну, у других поставщиков аналогичное топливо можно было
приобрести за 150 долларов за тонну. Кроме того, с этой же
организацией был заключен контракт на поставку судового газойля в
объеме 3530 тонн по цене 300 долларов США для "Береговой базы
снабжения в г. Холмске", у других поставщиков аналогичное топливо
можно было приобрести за 210 долларов за тонну.
2.1.4. Компания "Сахалин Энерджи" подписала контракт с ОАО
"Сахалинцентр Девелопмент Компани, Лтд." на прекращение права
аренды и других земельных прав ОАО на земельный участок площадью
0,56 га под строительство офиса компании на сумму 500 тыс.
долларов США. Аналогичный контракт подписан с СП "Сфера - Айока"
на отказ СП от земельных прав на участок под строительство жилого
поселка "Зима" на сумму 150 тысяч долларов США.
2.2. Все перечисленные в п. 2.1. затраты считаются
возмещаемыми. В связи с этим департамент по освоению минерально -
сырьевых ресурсов континентального шельфа администрации
Сахалинской области предложил компании "Сахалин Энерджи":
- разработать внутреннее положение и инструкцию,
конкретизирующие принципы бухгалтерского учета, в том числе
регламентирующие возмещаемые затраты, устанавливающие их нижние и
верхние пределы;
- дать пояснения и обоснование цены и исключить из перечня
возмещаемых затрат суммы, составляющие разницу между ценой
контрактов (по аренде жилья и приобретению нефтепродуктов) и
среднерыночной ценой, действующей в Сахалинской области;
- исключить полностью из возмещаемых затрат суммы на
прекращение прав аренды на земельные участки под строительство
офиса компании и жилого поселка "Зима" до представления компанией
соответствующих экономических и юридических обоснований.
2.3. Со стороны департамента по освоению минерально - сырьевых
ресурсов континентального шельфа администрации Сахалинской области
учет и контроль за добычей и реализацией продукции (нефти и газа)
практически сводится лишь к ежедневному получению сводок от
компании "Сахалинская энергия", в которых отражены объемы добычи
нефти, газа, воды, результаты тестирования скважин, а также
ежемесячных отчетов о добыче углеводородов и прогнозе по добыче и
распределению углеводородов на очередной квартал текущего года.
2.4. В ходе проверки обеспечения взаимодействия работы с
федеральными органами государственного управления было
установлено, что с момента начала реализации соглашений о разделе
продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" департаментом по освоению
минерально - сырьевых ресурсов континентального шельфа
администрации Сахалинской области не выработано с налоговыми
органами Сахалинской области ни одного совместного документа по
вопросам правильности и полноты определения налогооблагаемой базы
при исполнении соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и
"Сахалин-2".
2.5. В соответствии с поручением Минтопэнерго России
департамент по освоению минерально - сырьевых ресурсов
континентального шельфа администрации Сахалинской области
проработал материалы проверки, проведенной фирмой "Финансовые и
бухгалтерские консультанты". Указанный департамент обратил
внимание руководства "Сахалин Энерджи" на то, что система
бухгалтерского учета в целом и отнесение расходов по видам работ и
элементам затрат ведутся с нарушениями российского
законодательства по бухгалтерскому учету, с отсутствием ряда
первичных документов, а также с превышением принципа "достаточной
целесообразности", что приводит к увеличению возмещаемых затрат.
2.6. С октября 1998 года администрация Сахалинской области
ставила перед компанией "Сахалин Энерджи" вопросы о выработке
взаимоприемлемого документа по толкованию п. ст. 4 "Затраты"
приложения А "Принципы бухгалтерского учета" к соглашению о
разделе продукции "Сахалин-2", который способствовал бы
достоверному отражению годовых смет расходов, проведению их
ревизии и определению возмещаемых затрат.
Раздел III
Проверка реализации соглашений о разделе продукции "Сахалин-1"
и "Сахалин-2", выполнения недропользователями условий данных
соглашений и законодательства РФ при освоении участков недр, учете
добычи, сборе и перекачке нефти и газа.
1.8. Оператор соглашения "Сахалин-1" не обеспечил выполнения
своих обязательств по безусловному выполнению программы работ
геологического изучения недр:
- не в полном объеме выполнил годовые программы работ (1996,
1997 и 1998 годы) в период геологического изучения недр, несмотря
на неоднократные требования УГО;
- не выполнил в 1999 году работы, связанные с углублением
скважины Даги-15 до 4500 метров, вследствие чего до сих пор не
оценены перспективы нефтегазоносности глубоких горизонтов
месторождения "Аркутун - Даги";
- сорвал выполнение программы работ 1999 года по бурению
скважины "Чайво-6".
2.4.4. Базируясь на предварительных данных обработки и
интерпретации трехмерной сейсморазведки, данных бурения и
испытания разведочной скважины ПА-16, компания "Сахалин Энерджи"
полагает, что геологическое строение Пильтун - Астохского
месторождения более сложное, чем оценивалось ранее, геологические
запасы нефти требуют своего уточнения, продуктивность скважины
ПА-16, а также коллекторские свойства пласта оказались ниже, чем
принималось ранее в расчетах. Все это требует проведения работ по
доизучению месторождения.
2.4.5. Компания "Сахалин Энерджи", признавая необходимость
изучения невскрытых ранее глубоких горизонтов, уточнения
коллекторских свойств и продуктивности пластов на Пильтунском
участке по решению наблюдательного совета, переносит решение этих
задач на 2000 - 2001 годы. В связи с этим компания предлагает
концепцию пошагового освоения Пильтун - Астохского месторождения и
исходя из этой концепции разрабатывает документацию по освоению
отдельных участков, а не месторождения в целом. Это может привести
к переносу срока освоения месторождения в целом на более
отдаленный период, вплоть до несвоевременного вовлечения в
разработку отдельных блоков на Пильтунском участке. Российская
сторона данную концепцию не поддержала и на заседании
наблюдательного совета 8 июня 1999 года потребовала представить
план полного освоения всех участков Пильтун - Астохского
месторождения в 2001 году.
2.4.6. Работы по Лунскому месторождению находятся в стадии
подготовки плана освоения, предусматривающего начало поставок
сжиженного природного газа в 2005 году. Первоначальный срок
представления плана был определен 15 июня 1999 года. В течение
периода изучения с начальной даты (15.06.96) до даты окончания
периода изучения (15.06.99) компания "Сахалин Энерджи" не смогла
полностью выполнить программу изучения Лунского лицензионного
участка в части определения внутренних и экспортных рынков сбыта
газа.
Подготовка плана освоения ставится в зависимость от успехов в
области маркетинга и организации финансирования проекта. Компания
считает, что рынок экспорта газа на сегодняшний день не
сформирован из-за кризисных явлений в странах Азиатско -
Тихоокеанского региона.
Неопределенность в решении вопросов потребителей газа не
позволяет завершить подготовку плана освоения и других документов,
предусмотренных соглашением о разделе продукции "Сахалин-2", с тем
чтобы объявить, согласно процедуре, установленной в соглашении,
дату начала освоения Лунского место рождения.
2.4.7. Наблюдательный совет на заседании 8 июня 1999 года с
учетом состояния дел по маркетингу продлил период изучения
Лунского лицензионного участка на 24 месяца (до 15 июня 2001 г.) в
соответствии со ст. 8 (c) соглашения о разделе продукции
"Сахалин-2". При этом компания "Сахалин Энерджи" обязуется
представить к указанному сроку все необходимые документы,
перечисленные в соглашении, для объявления даты начала освоения
Лунского месторождения и проведения работ по подготовке
месторождения к промышленному освоению. Таким образом, продление
срока представления плана освоения Лунского лицензионного участка
может отодвинуть начало добычи газа на месторождении до 2007 года.
2.4.8. ...Рассматривается вопрос о создании основных объектов
совместной инфраструктуры с участниками соглашений "Сахалин-1" и
"Сахалин-2". Все предыдущие обсуждения по этому вопросу пока не
дали положительных результатов. Отсутствие соответствующих
договоренностей между инвесторами приводит к параллельным
исследованиям по нефтепроводам, терминалам, по морскому
трубопроводу вдоль восточного побережья острова и т. д.
Раздел IV
Проверка правильности и своевременности поступлений российской
стороне бонусов и других платежей при реализации соглашений о
разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2".
1. В соответствии с оговоренными в соглашениях "Сахалин-1" и
"Сахалин-2" российской стороне должны быть перечислены разовые
платежи (бонусы) на общую сумму 65 млн. долларов США, в том числе:
- по условиям соглашения "Сахалин-1" на момент вступления в
силу соглашения... бонус в сумме 15 млн. долл. США (10 млн. долл.
США Сахалинской области и 5 млн. долл. США федеральному бюджету);
- по условиям соглашения "Сахалин-2" не позднее 20 календарных
дней после начальной даты соглашения компания "Сахалин Энерджи"
выплачивает бонус российской стороне в сумме 15 млн. долларов США,
бонус в сумме 15 млн. долларов США - при начале освоения Пильтун -
Астохского месторождения.
На момент начала проверки в соответствии с соглашением
"Сахалин-2" российской стороне компания "Сахалин Энерджи" должна
была перечислить 20 млн. долларов США в счет бонуса на начало
освоения Лунского лицензионного участка. В связи с продлением
первоначальной даты периода изучения данного участка до 15 июня
2001 г. указанный бонус российской стороне не перечислялся.
2. Часть указанных средств должна была поступить в федеральный
бюджет. Однако, как показала проверка, на счета федерального
бюджета эти средства до сих пор не поступали, что равносильно
использованию в проектах не предусмотренных соглашениями бюджетных
средств.
3. Сумма средств, которые должны были быть перечислены в
федеральный бюджет по условиям ст. 17 соглашения "Сахалин-2",
требует уточнения.
3.1. Пункт 2 договора от 7 апреля 1997 года между
правительством РФ и администрацией Сахалинской области о
распределении российской доли доходов при реализации соглашений о
разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" предусматривает, что
бонусы распределяются между сторонами настоящего договора в
следующем соотношении: 40 процентов от суммы каждого бонуса
поступает в распоряжение правительства РФ, 60 процентов от суммы
каждого бонуса - в валютный фонд Сахалинской области. Такое
распределение, согласно ст. 42 Закона РФ "О недрах", соответствует
платежам за пользование недрами территориального моря.
3.2. В соответствии со ст. 42 Закона РФ "О недрах" платежи за
пользование недрами континентального шельфа РФ полностью поступают
в федеральный бюджет.
3.3. Проверкой установлено, что перечисленные в пп. 3.1. и
3.2. вопросы до сих пор не решены.
Раздел V
Проверка правильности и своевременности исчисления и уплаты
недропользователями налогов в федеральный бюджет при исполнении
ими соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2".
14. В ходе настоящей проверки, осуществляемой Счетной палатой
РФ, представители последней совместно с управлением МНС по
Сахалинской области экспертным путем провели расчеты уровней
платежей в бюджет в условиях соглашений о разделе продукции
"Сахалин-1" и "Сахалин-2" и в условиях налогообложения
недропользователей, не осуществляющих раздел продукции.
Установлено, что исключение для соглашений "Сахалин-1" и
"Сахалин-2" из общей суммы платежей в бюджет отчислений на
воспроизводство минерально - сырьевой базы, акцизов на
углеводороды, а также льготные условия по налогу на прибыль за
период добычи предполагаемого в соответствии с условиями
соглашений объема нефти снижают расчетные поступления в бюджет в
среднегодовом исчислении на сумму 1875 млн. долларов США, а за
весь период - на 61692 млн. долларов США, в том числе в
федеральный бюджет - 51766,7 млн. долларов США.
Сделать полный вывод об уровне эффективности данных проектов
для российской стороны не представляется возможным вследствие
того, что анализ налоговой составляющей технико - экономических
показателей российской стороной не производился.
Раздел VII
Проверка законности, рациональности процедуры выбора
юридических лиц, среди которых распределялись заказы на услуги,
изготовление оборудования, технических средств и материалов,
необходимых для геологического изучения, добычи и первичной
переработки полезных ископаемых при исполнении соглашений о
разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2".
2.13. Наличие исходных процедур заключения подрядных
контрактов (проект "Сахалин-1") и порядка организации материально
- технического снабжения и подрядных работ (проект "Сахалин-2") не
дает российской стороне гарантий того, что договоры на подрядные
работы будут заключаться исключительно на конкурсной основе.
На заседании наблюдательного совета (протокол от 11.12.97)
отмечалось, что за III квартал 1997 года из 35 заключенных
договоров 23 были заключены без конкурса, причем большинство из
них - с иностранными подрядчиками. Некоторые потенциальные
подрядчики не были уведомлены о предполагаемых к заключению
договорах, хотя, как показывают материалы проверки, порядок
организации материально - технического снабжения и подрядных работ
к этому времени уже вступил в силу.
2.14. Отсутствие требований к тому, чтобы конкурс на
поставщиков, контракты и заказы проводился по одному переменному
параметру при всех прочих жестко фиксированных граничных условиях
либо по нескольким переменным параметрам, но при наличии единой
формулы (с весовыми коэффициентами по каждому переменному
параметру), сводящей переменные конкурсные параметры к скаляру,
создает легитимную возможность для принятия произвольных решений
на любом этапе конкурса.
3.1. Оператор соглашения о разделе продукции "Сахалин-2"
должен обеспечить 70-процентную долю российского участия в проекте
при производстве необходимых товаров и услуг.
При этом компания "Сахалин Энерджи" не обеспечивает гарантии
70-процентного уровня российского участия в ежеквартальном или
ежегодном исчислении или за весь прошедший период, мотивируя это
тем, что величина в 70 процентов является целью, к которой следует
стремиться на протяжении всего срока действия проекта.
Учитывая бессрочный характер данного соглашения, можно с
высокой степенью вероятности утверждать, что достижение
70-процентного объема российского участия в соглашении -
обязательство, которое может не исполняться.
5.3. В целом доля участия российских подрядчиков в реализации
проектов "Сахалин-1" и "Сахалин-2" даже по данным
недропользователей находится на уровне 55% - 58% (в стоимостном
выражении). Эта доля недостаточна даже для начальных этапов
проведения работ по освоению шельфа острова Сахалин и требует мер
по ее доведению до уровня 70% и выше.
5.4. Возможность почти неограничено относить расходы
недропользователя на возмещаемые затраты стимулирует оператора к
максимально дорогим контрактам, к закупкам максимально дорогого
оборудования (услуг) у "своих" или близких фирм, при естественном
стремлении зарубежных компаний действовать согласованно со своими
производителями оборудования (услуг), что не обеспечивает
увеличения доли российских подрядчиков в сахалинских проектах. Как
уже отмечалось, согласно соглашениям "Сахалин-1" и "Сахалин-2",
инвестор может включать в смету любые по составу издержки. Более
того, это ему выгодно, поскольку, выступая в качестве оператора
работ по соглашению, он во многих случаях может получить большую
выгоду не от прибыльной продукции, а за счет доходов, приходящихся
на иностранных подрядчиков, являющихся в ряде случаев его
аффилированными лицами.
На невысокий уровень участия российских подрядчиков в работах
по проектам "Сахалин-1" и "Сахалин-2" будет и впредь оказывать
влияние существующая практика проведения недропользователями
конкурсов (на контракты и заказы) по множеству переменных
параметров, а так же отсутствие у УГО и наблюдательного совета
реальных рычагов пресечения бесконкурсного заключения контрактов.
Раздел VIII
Использование федеральной собственности.
1. Соглашениями о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2"
не предусмотрено использование федеральной собственности. Вместе с
тем в прямой или косвенной форме использование федеральной
собственности при реализации данных соглашений фактически имеет
место.
1.1. ...Кредит в сумме 348 млн. долларов США предоставлен под
обеспечение гарантий спонсоров (до завершения проекта), а также
под предоставление кредиторам обременения на все движимое и
недвижимое имущество компании "Сахалин Энерджи", включая права на
недропользование по соглашению о разделе продукции и страховые
полисы.
1.2. В соглашении о разделе продукции "Сахалин-2" не определен
порядок компенсации затрат за пользование кредитом и
предоставления финансовых услуг по нему. Это позволило компании
"Сахалин Энерджи" без согласования с наблюдательным советом
выплатить своему учредителю (фирме "Мицуи Сахалин Девелопмент
Компани Лтд."), т. е. аффилированному лицу, 870 тыс. долларов США,
представляющих, по заключению аудиторской компании "Прайс
Уотерхаус Куперс", косвенный гонорар за предоставление
определенного набора знаний и услуг. Подобный же косвенный гонорар
за предоставление определенного набора знаний и услуг, связанных
со строительством завода по переработке жидкого газа, в сумме 10
млн. долларов США выплачен другому учредителю - фирме "Шелл
Сахалин холдинг Б.В.".
Оплачиваться проценты по кредиту, "услуги" перечисленных
аффилированных лиц по условиям соглашения будут компенсационной
продукцией, то есть за счет сокращения доли прибыльной продукции,
что повлечет за собой сокращение доходов федерального бюджета РФ.
Условия кредита (в сумме 348,0 млн. долл. США), согласованно
предоставленного ЕБРР, Корпорацией для частных инвестиций за
рубежом и Экспортно - импортным банком Японии, предполагают
использование в скрытой, завуалированной форме не предусмотренных
соглашением бюджетных средств и собственности в виде прав на
недра.
3.2. В соглашениях не упоминается как объект имущественных
прав первичная геологическая, геофизическая, геохимическая или
иная информация, данные по ее интерпретации и производные данные,
а также образцы горных пород, в том числе керн, пластовые
жидкости, полученные инвестором в результате выполнения работ по
соглашениям.
Кроме того, если в соответствии со ст. XXXI соглашения о
разделе продукции "Сахалин-1" стороны "могут свободно использовать
информацию для своих целей, необходимых для выполнения своих
обязательств по настоящему соглашению, включая раскрытие
информации родственным организациям и ее использование ими для
этих целей", а также раскрывать информацию другим лицам в
соответствии с порядком, предусмотренным настоящей статьей
соглашения, то в соглашении "Сахалин-2" этот вопрос вообще не
урегулирован.
3.3. Установление федеральным законодательством права
государства на первичную геологическую, геофизическую,
геохимическую и иную информацию, полученную инвестором в
результате выполнения работ по соглашениям, не затрагивает и не
ухудшает коммерческие результаты деятельности инвестора,
соответственно не нарушает требования п. 28.5. соглашения
"Сахалин-1" и п. 24 (f) соглашения "Сахалин-2". Таким образом,
использование инвестором полученной им в процессе выполнения работ
по проектам геологической, геофизической, геохимической и иной
информации есть использование федеральной собственности.
3.4. Проверка материалов работы УГО и наблюдательного совета
показала, что вопросам информации как особого вида федеральной
собственности должного внимания не уделялось.
Раздел IX
Выводы:
1. В части соответствия федеральному законодательству порядка
заключения и положений соглашений о разделе продукции "Сахалин-1"
и "Сахалин-2".
Правительство РФ заключило соглашения о разделе продукции
"Сахалин-1" и "Сахалин-2" с нарушениями норм статей 13 и 17
действующего при их подписании Закона РФ от 21 февраля 1992 года
N 2395-1 "О недрах".
В нарушение ст. 13 указанного Закона конкурсы на право
пользования недрами на условиях соглашений о разделе продукции
"Сахалин-1" и "Сахалин-2" не проводились. Таким образом,
подписание Минтопэнерго России (в качестве представителя
государства) соглашений "Сахалин-1" и "Сахалин-2" в соответствии
со ст. 17 Закона РФ от 2 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах"
является неправомочным действием органа государственной власти.
Соглашения о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" в
нарушение ст. 10 Закона РФ "О недрах" и ст. 40 Закона "Об
иностранных инвестициях в РСФСР", действующих на момент заключения
данных соглашений, фактически являются бессрочными.
В соответствии с положениями соглашения "Сахалин-2" таможенные
органы Российской Федерации, а также государственные органы, на
которые возложен контроль за охраной окружающей среды, должны
руководствоваться не нормами законодательства РФ, а положениями
данного соглашения.
Предусмотренное соглашениями о разделе продукции "Сахалин-1" и
"Сахалин-2" исключение из общей суммы платежей в бюджеты
отчислений на воспроизводство минерально - сырьевой базы, акцизов
на углеводороды за период добычи предполагаемого в соответствии с
условиями соглашений объема нефти снижает расчетные поступления в
бюджет в среднегодовом исчислении на сумму 1875 млн. долларов США,
а за весь период - на 61692 млн. долларов США, в том числе в
федеральный бюджет - 51766,7 млн. долларов США.
Тем не менее в соответствии с нормой ст. 2 Федерального закона
"О соглашениях о разделе продукции" соглашения "Сахалин-1" и
"Сахалин-2" введены в действие и подлежат исполнению в
соответствии с определенными в них условиями.
2. В части обеспечения прав и интересов РФ:
2.1. В соглашениях не предусматривается утверждение годового
отчета об исполнении программ работ и смет затрат, отсутствуют
реальные ограничения на состав и объем затрат, возмещаемых
российским сырьем.
В соглашении "Сахалин-1" отсутствует требование о проведении
ежегодного аудита, не определена номенклатура возмещаемых затрат.
2.2. В соглашениях "Сахалин-1" и "Сахалин-2" в недостаточной
мере учтены интересы государства по вопросам экологии,
недропользования, обеспечения поступления средств в бюджеты, а
также государственного контроля.
Заместитель председателя
Счетной палаты РФ
Ю.Болдырев
|
