ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 декабря 2002 года
Дело N 64-Г02-21
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Нечаева В.И.,
судей Горохова Б.А.,
Потапенко С.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании 27 декабря 2002 г.
по кассационной жалобе Сахалинской областной Думы на решение
Сахалинского областного суда от 18 октября 2002 г. дело по
заявлению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации
о признании противоречащими федеральному законодательству,
частично недействующими и не подлежащими применению преамбулы, ст.
ст. 9, 29 и 41 Закона Сахалинской области от 15 апреля 1999 года N
107 "О рыболовстве и рыбохозяйственной деятельности в Сахалинской
области".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Горохова Б.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры
Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда
оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации
установила:
15 апреля 1999 года Сахалинской областной Думой был принят
Закон Сахалинской области N 107 "О рыболовстве и рыбохозяйственной
деятельности в Сахалинской области" (в редакции Законов
Сахалинской области от 25 июня 1999 года N 117, от 24 мая 2000
года N 181, от 20 февраля 2002 года N 324).
В преамбуле данного Закона указано, что водные биологические
ресурсы являются одной из основ жизнедеятельности населения
Сахалинской области.
Статьей 9 Закона области к полномочиям органов местного
самоуправления в сфере рыболовства и рыбохозяйственной
деятельности отнесено принятие нормативных актов органами местного
самоуправления; согласование интересов пользователей водными
биологическими ресурсами с интересами пользователей другими
природными ресурсами.
В статье 29 Закона определено, что разрешение на вылов водных
биологических ресурсов, находящихся в федеральной собственности,
выдает уполномоченный территориальный орган федерального органа
исполнительной власти по рыболовству на основании решения
уполномоченного органа исполнительной власти Сахалинской области
по рыболовству с учетом предложений Сахалинского
рыбохозяйственного совета.
Статьей 41 Закона предусмотрено, что рыболовные участки
закрепляются за пользователями водными биологическими ресурсами на
основании договора, заключенного с уполномоченным территориальным
органом федерального органа исполнительной власти по рыболовству
на основании предложений Сахалинского рыбохозяйственного совета и
по согласованию с органами местного самоуправления в установленном
порядке.
Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации
обратился в Сахалинский областной суд с заявлением о признании
указанных норм Закона Сахалинской области от 15 апреля 1999 года N
107 противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими
применению по тем основаниям, что отношения в области охраны и
использования животного мира, в том числе водных биологических
ресурсов внутренних морских вод, территориального моря,
континентального шельфа и исключительной экономической зоны
Российской Федерации регулирует Федеральный закон от 24 апреля
1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире".
Преамбула Закона Сахалинской области противоречит преамбуле
указанного Федерального закона, поскольку водные биологические
ресурсы как часть животного мира являются одной из основ
жизнедеятельности всего населения Российской Федерации в целом, а
не только населения Сахалинской области. В заявлении указывается о
противоречии статьям 6 и 42 Федерального закона "О животном мире"
положений ст. 9 Закона Сахалинской области в части отнесения к
полномочиям органов местного самоуправления в сфере рыболовства и
рыбохозяйственной деятельности принятия нормативных актов и
согласования интересов пользователей водными биологическими
ресурсами с интересами пользователей другими природными ресурсами.
В заявлении указано на то, что ст. 29 оспариваемого Закона
Сахалинской области издана с превышением полномочий субъекта
Российской Федерации и противоречит ст. ст. 5, 6, 36 Федерального
закона "О животном мире", п. 6 ч. 1 ст. 7 Федерального закона "Об
исключительной экономической зоне Российской Федерации" от 17
декабря 1998 года, правилам выдачи и использования разрешений на
вылов водных биологических ресурсов, установленных Инструкцией "О
порядке выдачи и использования разрешений на право добычи рыбы и
других объектов водного промысла за пределами прибрежных
промысловых участков".
Заявитель также ссылался на то, что и ст. 41 Закона
Сахалинской области издана с превышением полномочий субъекта
Российской Федерации и противоречит ст. ст. 36, 37, 65, 66 Водного
кодекса Российской Федерации, п. 4 Положения об охране рыбных
запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР,
утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 15 сентября
1958 года (с последующими изменениями и дополнениями).
Решением Сахалинского областного суда от 18 октября 2002 г.
заявление было оставлено без удовлетворения.
В кассационной жалобе Сахалинской областной Думы поставлен
вопрос об отмене решения как вынесенного с нарушением норм
материального и процессуального права.
Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским
делам Верховного Суда Российской Федерации оснований к отмене
решения суда не усматривает.
Суд первой инстанции правильно применил нормы материального
права и дал оценку всем юридически значимым обстоятельствам дела.
В соответствии со ст. ст. 2 и 3 Федерального закона от 14
апреля 1995 года "О животном мире" этот Закон регулирует отношения
в области охраны и использования животного мира, а также в сфере
сохранения и восстановления среды его обитания в целях обеспечения
биологического разнообразия, устойчивого использования всех его
компонентов, создания условий для устойчивого существования
животного мира, сохранения генетического фонда диких животных и
иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной
среды. Законодательство Российской Федерации в области охраны и
использования животного мира и среды его обитания основывается на
положениях Конституции Российской Федерации, федеральных законов
об охране окружающей природной среды и состоит из настоящего
Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним законов и
иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также
законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской
Федерации об охране и использовании животного мира. Преамбула
названного Федерального закона провозглашает, что водные
биологические ресурсы как часть животного мира являются одной из
основ жизнедеятельности всего населения Российской Федерации. В
связи с этим суд правильно оценил как противоречащее Федеральному
закону указание в преамбуле оспариваемого Закона Сахалинской
области на то, что водные биологические ресурсы являются одной из
основ жизнедеятельности населения Сахалинской области.
Довод Сахалинской областной Думы о том, что оспариваемая часть
преамбулы по существу воспроизводит положение преамбулы
Федерального закона "О животном мире" только относительно
населения Сахалинской области, был правильно оценен судом как
неубедительный. В соответствии с нормами федерального
законодательства природа и ее богатства, в том числе животный мир,
частью которого выступают водные биологические ресурсы, являются
достоянием и основой жизни всех народов Российской Федерации, а не
жителей ее отдельных территорий.
При рассмотрении дела Сахалинская областная Дума признала
обоснованность довода о противоречии федеральному законодательству
статьи 29 Закона Сахалинской области. Данная норма издана с
превышением полномочий Сахалинской области и противоречит ст. ст.
5, 6, 36 Федерального закона "О животном мире", п. 6 ч. 1 ст. 7
Федерального закона "Об исключительной экономической зоне",
правилам выдачи и использования разрешений на вылов водных
биологических ресурсов, установленных Инструкцией "О порядке
выдачи и использования разрешений на право добычи рыбы и других
объектов водного промысла за пределами прибрежных промысловых
участков", утвержденной Приказом Минрыбхоза СССР от 14 декабря
1982 года N 524.
Статья 9 оспариваемого Закона Сахалинской области в части
отнесения к полномочиям органов местного самоуправления в сфере
рыболовства и рыбохозяйственной деятельности принятие нормативных
актов и согласование интересов пользователей водными
биологическими ресурсами с интересами пользователей другими
природными ресурсами также издана с превышением полномочий
субъекта Российской Федерации и противоречит федеральному
законодательству, а именно статьям 6, 42 Федерального закона "О
животном мире", согласно которым принятие законов и иных
нормативных правовых актов в области использования природных
ресурсов, а также согласование интересов пользователей относится к
компетенции органов государственной власти субъектов Российской
Федерации. Закрепление этих полномочий за органами местного
самоуправления неправомерно.
Доводы Сахалинской областной Думы о том, что в связи с
отсутствием федерального закона, регулирующего отношения в области
рыболовства и рыбохозяйственной деятельности, согласование
интересов пользователей на территории муниципального образования
является правомерной деятельностью органов местного самоуправления
и при наличии соответствующих полномочий органы местного
самоуправления вправе принимать нормативные акты в этой области
деятельности, правильно признаны судом неосновательными. Нормы о
предметах ведения местного самоуправления не могут быть применены
к разрешению вопроса о компетенции органов местного самоуправления
в вопросах использования объектов животного мира, поскольку
компетенция соответствующих органов в этой сфере определена
федеральным законодательством.
Правильно удовлетворено и требование заместителя Генерального
прокурора Российской Федерации о признании противоречащей
федеральному законодательству ст. 41 Закона области.
Согласно абзацу 31 ч. 1 ст. 1 Закона Сахалинской области
рыбопромысловый участок - прибрежная полоса суши и часть водного
пространства, прилегающая к ней и ограниченная расстоянием до 3
миль, закрепленные за пользователем водных биологических ресурсов
на основании договора для вылова водных биологических ресурсов,
включенных в общий допустимый улов. Между тем согласно ч. 2 ст.
16 Водного кодекса РФ прибрежная полоса - это территория,
прилегающая к внутренним морским водам и территориальному морю
Российской Федерации. Понятие водного объекта дано в ст. 1 и
уточнено в ст. 7 Водного кодекса РФ. Водный объект -
сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в
недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима. Объектом
водных отношений в силу ст. 7 Водного кодекса РФ является водный
объект или его часть. При этом поверхностные воды и земли,
покрытые ими, а также сопряженные с ними дно и берега водного
объекта рассматриваются как единый водный объект.
Статьей 38 Водного кодекса РФ установлено, что вопросы
владения, пользования и распоряжения водными объектами в
соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим
Кодексом регулируются водным законодательством Российской
Федерации.
Согласно ст. 32 Водного кодекса РФ предметом права
собственности на водные объекты выступает водный объект в целом. В
силу ст. 36 того же Кодекса внутренние морские воды,
территориальное море Российской Федерации, а также водные объекты,
являющиеся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб,
находятся в федеральной собственности, управление которыми
осуществляет Правительство Российской Федерации. Часть полномочий
по управлению федеральной собственностью на водные объекты
Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией
Российской Федерации и настоящим Кодексом может передать
соответствующим федеральным органам исполнительной власти и
органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Соглашение о передаче таких функций между Правительством РФ и
Сахалинской областью по вопросам управления водными объектами,
находящимися в федеральной собственности, отсутствует.
В соответствии со ст. 65 Водного кодекса РФ владение,
пользование и распоряжение водными объектами, находящимися в
федеральной собственности, а также установление порядка
использования водных объектов отнесено к полномочиям Российской
Федерации. В соответствии с п. 4 Положения об охране рыбных
запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР,
утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 15 сентября
1958 года (с последующими изменениями и дополнениями и
действующими в части, не противоречащей Конституции Российской
Федерации), рыбопромысловые участки для лова рыбы и других водных
животных и растений в рыбохозяйственных водоемах определяются и
предоставляются по договорам с пользователем органами рыбоохраны.
Таким образом, участие органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления в
закреплении рыбопромысловых участков федеральным законодательством
не предусмотрено.
На основании п. 1 ст. 305, ст. ст. 306, 311 ГПК РСФСР
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации
определила:
решение Сахалинского областного суда от 18 октября 2002 г.
оставить без изменения, кассационную жалобу Сахалинской областной
Думы - без удовлетворения.
|
