ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 24 декабря 2002 года
Дело N 49-Г02-103
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Кнышева В.П.,
судей Харланова А.В.,
Потапенко С.В.
рассмотрела в судебном заседании от 24 декабря 2002 г.
гражданское дело по кассационному протесту прокурора и
кассационным жалобам Государственного Собрания Республики
Башкортостан, Кабинета Министров Республики Башкортостан,
Управления по геологии и использованию недр при Кабинете Министров
Республики Башкортостан от 3 октября 2002 г. по заявлению
прокурора Республики Башкортостан о признании противоречащими
федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими
применению отдельных положений Кодекса Республики Башкортостан о
недрах.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Харланова А.В., объяснения представителей Кабинета Министров
Республики Башкортостан Лихачева А.В., Управления по геологии и
использованию недр при Кабинете Министров Республики Башкортостан
Шишковой Н.З., заслушав заключение прокурора Генеральной
прокуратуры РФ Власовой Т.А., поддержавшей доводы кассационного
протеста, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации
установила:
прокурор Республики Башкортостан обратился в Верховный Суд
Республики Башкортостан с заявлением о признании противоречащими
федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими
применению ч. ч. 1, 5 и 6 ст. 1; ст. ст. 3, 4, 9; ч. ч. 3 и 4 ст.
10; пунктов 1, 2, 3 в части договоров (соглашений) на условиях о
разделе продукции, договоров на других условиях, пунктов 4, 6 - 8
части 1 и часть 2 ст. 13; ч. ч. 1, 2, 3, 5 и 6 ст. 51 Кодекса
Республики Башкортостан о недрах (далее - Кодекс РБ о недрах).
В обоснование заявления прокурор указал, что отдельные
положения Кодекса РБ о недрах противоречат требованиям Конституции
Российской Федерации и Федеральному закону "О недрах" и подлежат
отмене. В соответствии с п. "д" ст. 72 Конституции Российской
Федерации природопользование, охрана окружающей среды находятся в
совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации. Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации
законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по
предметам совместного ведения. В случае противоречия федеральным
законам и иным актам, изданным в Российской Федерации, действует
федеральный закон.
Представитель прокурора РБ в судебном заседании требования
уточнила, указав на то, что
- в ч. 1 ст. 1 Кодекса РБ о недрах отсутствует ссылка на
Конституцию Российской Федерации и на федеральное
законодательство;
- ч. 5 ст. 1 Кодекса РБ о недрах противоречит ч. 6 ст. 1 Закона
РФ "О недрах";
- ч. 6 ст. 1 Кодекса РБ о недрах противоречит ч. 8 ст. 1 Закона
РФ "О недрах";
- ст. 3 Кодекса РБ о недрах противоречит п. "о" ст. 71
Конституции Российской Федерации и ст. 2 ГК РФ;
- ст. 4 Кодекса РБ о недрах противоречит ст. 2 Закона РФ "О
недрах";
- ч. 7 ст. 9 Кодекса РБ о недрах противоречит инструкциям по
оформлению горных отводов, утвержденным Госгортехнадзором РФ, МПР
России;
- ч. 3 ст. 10 Кодекса РБ о недрах противоречит ч. 2 ст. 8
Закона РФ "О недрах";
- ч. 4 ст. 10 Кодекса РБ о недрах противоречит ч. 3 ст. 8
Закона РФ "О недрах";
- п. 1 ч. 1 ст. 13 Кодекса РБ о недрах противоречит п. 3 ст.
10.1 Закона РФ "О недрах";
- п. 2 ч. 1 ст. 13 Кодекса РБ о недрах противоречит п. 7 ст.
10.1 Закона РФ "О недрах";
- п. 3 ч. 1 ст. 13 Кодекса РБ о недрах противоречит п. 17 ст. 3
Закона РФ "О недрах";
- п. 4 ч. 1 ст. 13 Кодекса РБ о недрах противоречит ст. 10.1
Закона РФ "О недрах";
- п. 6 ч. 1 ст. 13 Кодекса РБ о недрах противоречит ст. 10.1
Закона РФ "О недрах";
- п. 7 ч. 1 ст. 13 Кодекса РБ о недрах противоречит ст. 17.1
Закона РФ "О недрах";
- п. 8 ч. 1 ст. 13 Кодекса РБ о недрах противоречит п. 8 ст.
10.1 Закона РФ "О недрах";
- в ч. 2 ст. 13 Кодекса РБ о недрах отсутствует ссылка на
федеральное законодательство;
- глава 5 "Плата при пользовании недрами" Кодекса РБ о недрах
противоречит разделу 5 "Платежи при пользовании недрами" Закона РФ
"О недрах".
Представитель Государственного Собрания Республики
Башкортостан, представитель Президента Республики Башкортостан,
представитель Кабинета Министров Республики Башкортостан,
представитель Управления по геологии и использованию недр при
Кабинете Министров РБ требование прокурора РБ не признали,
пояснили суду, что ссылка на федеральное законодательство законом
не предусмотрена. Части 5 и 6 ст. 1 Кодекса РБ о недрах носят
отсылочный характер и не противоречат федеральному
законодательству. В соответствии с п. "в" ст. 72 Конституции РФ
закреплено, что в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся
вопросы владения, пользования и распоряжения недрами. Часть 2 ст.
3 Кодекса РБ о недрах соответствуют ч. 3 ст. 10 Конституции РБ.
Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами могут
регулироваться республиканским законодательством. Согласно п. 6
ст. 3 Закона РФ "О недрах" в компетенцию органов государственной
власти РФ входит выделение совместно с субъектами РФ участков недр
федерального и регионального значения и местного значения.
Аналогичные положения изложены в ст. 4 п. 7 Закона РФ "О недрах",
предусматривающие компетенцию органов государственной власти
субъектов РФ. Следовательно, Республика Башкортостан может иметь
государственный фонд недр. В нормах Закона РФ "О недрах" не
закреплено исключительное право РФ устанавливать порядок
предоставления горных отводов. Часть 4 ст. 10 Кодекса,
предусматривающая, что пользование недрами на особо охраняемых
территориях производится в соответствии с законодательством, носит
отсылочный характер и не противоречит федеральному
законодательству. В части признания главы 5 Кодекса РБ о недрах
противоречащей федеральному законодательству представители
заинтересованных по делу лиц оставили на усмотрение суда. Статьей
1.1 Закона РФ "О недрах" предусмотрено, что разграничение
предметов ведения и полномочий власти субъектов РФ в сфере
государственного регулирования отношений недропользования
осуществляется Конституцией РФ, а также заключаемым в соответствии
с ней Федеративным и иными договорами о разграничении предметов
ведения и полномочий. В настоящее время федеральный закон,
предусматривающий порядок отнесения участков недр к объектам
федеральной собственности, не принят. До принятия федерального
закона, предусматривающего порядок отнесения участков недр к
объектам федеральной собственности, утверждения в установленном
порядке Перечня о разграничении государственной собственности на
землю и до завершения работы Комиссии при Президенте РФ по
подготовке предложений о разграничении предметов ведения и
полномочий между федеральными органами власти и органами
государственной власти субъектов РФ считают, что доводы прокурора
о признании противоречащими федеральному законодательству,
недействующими и не подлежащими применению п. п. 1 - 4, 6 - 8 ч. 1
и ч. 2 ст. 13 Кодекса РБ о недрах удовлетворению не подлежит.
Решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 3 октября
2002 г. заявление прокурора Республики Башкортостан удовлетворено
частично. Признаны противоречащими федеральному законодательству,
недействующими и не подлежащими применению оспариваемые прокурором
нормы, за исключением ч. 7 ст. 9 Кодекса Республики Башкортостан о
недрах.
В кассационном протесте прокурора ставится вопрос об отмене
решения суда в части отказа в удовлетворении заявления. В
кассационных жалобах Государственного Собрания Республики
Башкортостан, Кабинета Министров Республики Башкортостан и
Управления по геологии и использованию недр при Кабинете Министров
Республики Башкортостан ставится вопрос об отмене решения суда в
части удовлетворения заявления прокурора.
Проверив материалы дела в пределах доводов кассационного
протеста и кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским
делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда в
части отказа прокурору в удовлетворении заявления подлежащим
отмене с вынесением в указанной части нового решения и оставлением
решения суда в остальной части без изменения.
В соответствии с п. "в" ст. 72 Конституции Российской Федерации
в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся
вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами,
водными и другими природными ресурсами.
В силу п. 2, п. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации по
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в
соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в
соответствии с ч. ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции РФ.
Отказывая прокурору в удовлетворении заявления о признании
противоречащей федеральному законодательству части 7 ст. 9 Кодекса
Республики Башкортостан о недрах, согласно которой Положение о
порядке предоставления горных отводов разрабатывается органом
управления государственным фондом недр Республики Башкортостан
совместно с органом государственного горного надзора в Республике
Башкортостан и утверждается Кабинетом Министров Республики
Башкортостан, суд исходил из того, что субъекты РФ могут
устанавливать иной, в сравнении с федеральным законодательством,
порядок предоставления горных отводов для разработки месторождений
общераспространенных полезных ископаемых, каким нормативным актом
регулируется порядок предоставления горных отводов, в ст. 7
Федерального закона "О недрах" не указано, инструкции
Госгортехнадзора РФ по данному вопросу не подлежат применению,
поскольку регулируют деятельность лишь определенного круга
организаций.
Однако с выводом суда о том, что данная норма не противоречит
федеральному законодательству, согласиться нельзя.
Утверждение суда о том, что Инструкция по оформлению горных
отводов для разработки месторождений полезных ископаемых,
утвержденная Госгортехнадзором РФ, МПР РФ 31 декабря 1997 г., 7
февраля 1998 г. N 58, 56 не регулирует спорные отношения, является
несостоятельным и опровергается ее содержанием.
Действительно, в соответствии с пунктом 2 этой Инструкции
субъекты Российской Федерации могут устанавливать порядок
предоставления горных отводов для разработки общераспространенных
полезных ископаемых. Между тем это не свидетельствует об
отсутствии противоречий между п. 7 ст. 9 оспариваемого прокурором
Закона субъекта РФ и данной Инструкцией, а также п. 3 ст. 3, п. 9
ст. 4, ч. 1 ст. 11, ч. 5 ст. 16 Закона РФ "О недрах" и Положением
о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденным
Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. N 3314-1
(часть 4 раздел I), поскольку субъекты РФ не могут устанавливать
порядок предоставления недр для разработки всех видов полезных
ископаемых. Возможность установления порядка предоставления недр
для разработки всех видов полезных ископаемых Республикой
Башкортостан РФ прямо вытекает из п. 7 ст. 9 Кодекса Республики
Башкортостан о недрах в силу неопределенности данной нормы.
Кроме того, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного
Суда Российской Федерации исходит из того, что ст. 2 Закона РФ "О
недрах" предусматривает существование единого государственного
фонда недр.
Таким образом, п. 7 ст. 9 оспариваемого Закона противоречит
федеральному законодательству.
В связи с этим имеются основания для отмены решения суда в этой
части и вынесения нового решения об удовлетворении заявления
прокурора.
Что касается других требований прокурора, то они удовлетворены
судом правильно. Выводы суда в этой части сделаны на тщательном
анализе действующего законодательства, регулирующего спорные
правоотношения, мотивированы и оснований считать их неправильными
у Судебной коллегии не имеется.
Так, в решении суда правильно указано, что ч. ч. 1, 5 и 6 ст. 1
оспариваемого Закона ч. 1 ст. 1, ч. ч. 6 и 8 этой статьи Закона РФ
"О недрах" не противоречат федеральному законодательству.
В частности, указанные в пунктах 5 и 6 ст. 1 Кодекса Республики
Башкортостан о недрах правоотношения могут регулироваться только
федеральным законодательством субъекта РФ, что противоречит нормам
федерального закона.
Пункт 1 ст. 1 Кодекса Республики Башкортостан о недрах не
предусматривает возможность регулирования отношений
недропользования федеральным законодательством.
В силу неопределенности норм, содержащихся в ст. 3
оспариваемого Закона, в частности понятий "законодательства",
"государственной собственности", выводов, содержащихся в
постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-п,
его определении от 27 июня 2000 г. N 92-о, а также по другим
основаниям, указанным в решении, суд правильно признал ее
противоречащей федеральному законодательству.
По мотивам, указанным в решении суда, правильно признаны
противоречащими федеральному законодательству ст. 4 оспариваемого
Закона, а также его ст. 10 (части 3 и 4).
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации учитывает при этом и то обстоятельство, что в
ст. 10 оспариваемого Закона не определено, в соответствии с каким
законодательством производится пользование недрами на особо
охраняемых природных территориях - субъекта РФ или Российской
Федерации, то есть данная норма носит неопределенный характер, что
позволяет применять ее произвольно.
Мотивы, по которым суд признал противоречащими федеральному
законодательству пункты 1 - 4, 6 - 8 ч. 1 ст. 13, ч. 2 ст. 13
Кодекса Республики Башкортостан о недрах и его главу 5,
согласуются с указанными в решении суда положениями Федерального
закона "О недрах".
С доводами кассационных жалоб Государственного Собрания
Республики Башкортостан, Кабинета Министров Республики
Башкортостан и Управления по геологии и использованию недр при
Кабинете Министров Республики Башкортостан о неправильном
применении и толковании судом норм материального права согласиться
нельзя по указанным в решении суда основаниям.
Нарушения норм материального и процессуального права, в том
числе и тех, на которые имеются ссылки в кассационных жалобах,
судом не допущено.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 305, 306 ГПК
РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 3 октября
2002 г. в части отказа прокурору Республики Башкортостан в
удовлетворении заявления отменить и вынести в указанной части
новое решение, которым признать п. 7 ст. 9 Кодекса Республики
Башкортостан о недрах противоречащим федеральному
законодательству, недействующим и не подлежащим применению с
момента вынесения настоящего определения.
В остальной части решение суда оставить без изменения, а
кассационные жалобы Государственного Собрания Республики
Башкортостан, Кабинета Министров Республики Башкортостан и
Управления по геологии и использованию недр при Кабинете Министров
Республики Башкортостан - без удовлетворения.
|
