ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 10 декабря 2002 года
Дело N 9-Г02-32
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Кнышева В.П.,
судей Корчашкиной Т.Е.,
Харланова А.В.
рассмотрела в судебном заседании от 10 декабря 2002 г. дело по
заявлению прокурора Нижегородской области о признании
противоречащим федеральному законодательству Закона Нижегородской
области от 10.09.1996 N 43-З "Об организации и деятельности
органов опеки и попечительства" по кассационной жалобе
Законодательного Собрания Нижегородской области на решение
Нижегородского областного суда от 21 октября 2002 г., которым
заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры
Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда
оставить без изменения, а кассационную жалобу - без
удовлетворения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного
Суда Российской Федерации
установила:
прокурор Нижегородской области обратился в суд с заявлением о
признании противоречащим федеральному законодательству и
недействующим Закона Нижегородской области от 10.09.1996 N 43-З
"Об организации и деятельности органов опеки и попечительства".
Уточняя заявление в порядке статьи 34 ГПК РСФСР, прокурор
просил признать противоречащими федеральному законодательству,
недействующими и не подлежащими применению абзацы 2 - 5 статьи 1,
статьи 9, 10, наименования статей 6 - 8 и первые абзацы статей 5 -
8 в части указания на конкретные муниципальные органы "управления
образованием", "здравоохранением" и "социальной защиты" Закона
Нижегородской области от 10.09.1996 N 43-З "Об организации и
деятельности органов опеки и попечительства", обосновывая его тем,
что в абзацах 2 - 5 статьи 1, в наименованиях статьей 6 - 8 и
первых абзацах статей 5 - 8 вышеуказанного Закона области
предусмотрено возложение определенных Законом функций опеки и
попечительства на конкретные муниципальные органы: управления
образованием, здравоохранением и социальной защиты, что является
нарушением статей 1, 2, 7, 14 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации".
Статьей 10 Закона области регламентированы вопросы кадрового
обеспечения с императивным указанием минимального числа
"специалистов по охране детства" из расчета 1 специалист на 5 тыс.
детского (от 0 до 18 лет) населения данной территории.
По мнению прокурора, Федеральные законы "Об основах
муниципальной службы в Российской Федерации", "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" не
предоставляют права органам государственной власти субъекта
Российской Федерации определять количественный состав органов
местного самоуправления, не предусматривает такой возможности и
Закон Нижегородской области "О муниципальной службе и
муниципальных должностях в Нижегородской области". С учетом
конституционного принципа самостоятельности местного
самоуправления указание на количественный состав органов местного
самоуправления является вмешательством в вопросы местного ведения.
Абзац 1 статьи 9 Закона области устанавливает, что "при
необходимости отдельные вопросы организации деятельности органов
опеки и попечительства определяются органами местного
самоуправления... в уставах муниципального образования".
Между тем п. 2 ст. 121 Семейного кодекса Российской Федерации
прямо устанавливает, что не некоторые, а все вопросы организации и
деятельности органов местного самоуправления по осуществлению
опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения
родителей, определяются органами местного самоуправления на
основании уставов муниципальных образований в соответствии с
законами субъектов Российской Федерации, Семейным и Гражданским
кодексами.
Абзац 2 статьи 9 Закона области предусматривает, что сельские,
поселковые органы местного самоуправления осуществляют функции по
опеке и попечительству, "за исключением вопросов, связанных с
усыновлением (удочерением)".
Однако ни Конституция Российской Федерации, ни федеральное
законодательство не делает различий между правами муниципальных
образований, поскольку все они, независимо от того, городское это
или сельское поселение, обладают равным объемом полномочий по
предметам, отнесенным к их ведению ("подчиненность одного
муниципального образования другому не допускается" - ст. 6 ФЗ "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации").
Императивно определив структуру органов местного
самоуправления, установив минимальное количество штатной
численности органов местного самоуправления для этих целей, а
также исключив из полномочий сельских и поселковых органов
местного самоуправления часть функций по организации опеки и
попечительства, государственные органы субъекта Российской
Федерации неправомерно вмешались в деятельность органов местного
самоуправления, нарушили самостоятельность муниципальных
образований и ограничили их права.
Решением Нижегородского областного суда от 21 октября 2002 г.
Закон Нижегородской области от 10.09.1996 N 43-З "Об организации и
деятельности органов опеки и попечительства" признан
противоречащим федеральному законодательству и не действующим со
дня вступления решения в законную силу.
О принятом решении постановлено сообщить в газете
"Нижегородские новости".
В кассационной жалобе Законодательного Собрания Нижегородской
области поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с
неправильным толкованием и применением норм материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации оснований для отмены решения суда не находит.
В соответствии с пунктами "ж", "н" части 1 статьи 72
Конституции РФ вопросы социальной защиты населения, координации
здравоохранения, защиты семьи, детства, установления общих
принципов организации местного самоуправления находятся в
совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации.
Согласно п. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные
акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить
федеральным законам.
Из текста оспариваемого Закона области N 43-З от 10.09.1996 "Об
организации и деятельности органов опеки и попечительства"
усматривается, что он регулирует порядок организации и
осуществления деятельности органов опеки и попечительства в
Нижегородской области, устанавливает их компетенцию, определяет
конкретные муниципальные органы, на которые возлагает функции
органов опеки и попечительства, предусматривает конкретные
должности и их численность.
Проанализировав названный Закон области и федеральное
законодательство, суд правомерно пришел к выводу о том, что в
нарушение вышеуказанной нормы Конституции Российской Федерации
обжалуемый Закон в целом противоречит федеральному
законодательству.
Согласно п. 1 ст. 6 Федерального закона N 1254-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" в ведении органов местного самоуправления находятся
вопросы местного значения, а также отдельные государственные
полномочия, которыми могут наделяться органы местного
самоуправления. Ст. 4 этого Закона установлено, что наделение
органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами
субъектов РФ.
Осуществление органами местного самоуправления функций органов
опеки и попечительства является их особой функцией по реализации
государственных полномочий, переданных федеральным законом, что
подтверждено положениями п. 1. ст. 34 ГК РФ, определяющего, что
органами опеки и попечительства являются органы местного
самоуправления. Реализация переданных полномочий подконтрольна
государству, условия и порядок контроля за осуществлением органами
местного самоуправления определяются соответственно федеральными
законами и законами субъектов РФ, не противоречащими федеральным
законам.
Статья 3 Федерального закона "О принципах и порядке
разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации" запрещает
передавать или иным образом перераспределять предметы ведения
Российской Федерации.
Повторяя положения п. 1. ст. 34 ГК РФ, ч. 1. ст. 1
оспариваемого Закона также указывает, что органами опеки и
попечительства Нижегородской области являются органы местного
самоуправления.
Однако далее в Законе области определены органы, осуществляющие
функции по опеке и попечительству, к которым отнесены
муниципальные органы управления образованием, управления
здравоохранением, социальной защиты населения, установлены их
полномочия, перечислены их специальные функции, регламентированы
вопросы кадрового обеспечения с императивным указанием
минимального числа "специалистов по охране детства" из расчета 1
специалист на 5 тыс. детского (от 0 до 18 лет) населения данной
территории, органам местного самоуправления предоставлено право
при необходимости определять лишь отдельные вопросы организации и
деятельности органов опеки и попечительства в своих уставах, тем
самым законодатель в данном случае вторгается в сферу
правоотношений, регулируемых ГК РФ, и сферу исключительного
ведения местного самоуправления.
Соглашаясь с выводом суда о несоответствии обжалуемого Закона
федеральному законодательству, следует отметить, что ни ст. ст.
34, 35, 36 ГК РФ, ни п. 3 ст. 121, ст. ст. 123, 147 Семейного
кодекса РФ, ни Федеральные Законы "Об общих принципах организации
местного самоуправления", "О психиатрической помощи и гарантиях
прав граждан при ее оказании", ни ГПК РСФСР (ст. ст. 32, 258),
регулирующие вопросы опеки и попечительства, таких понятий, как
"муниципальные органы управления образованием", "муниципальные
органы управления социальной защитой населения", "муниципальные
органы управления здравоохранением" не предусматривают.
Согласно ст. 131 Конституции РФ, ст. ст. 124, ст. 6, 7, 14, 15,
п. п. 1, 3 ст. 16, п. п. 1, 2 ст. 17 ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"
структура и компетенция органов местного самоуправления,
компетенция и полномочия представительного органа, главы
муниципального образования определяются самостоятельно уставами
муниципальных образований. Законы субъекта РФ не могут
ограничивать гарантированные Конституцией РФ и настоящим Законом
права местного самоуправления. С учетом этого органы
государственной власти не вправе определять структуру и
количественный состав органов местного самоуправления.
При таких обстоятельствах оснований для отмены решения суда по
доводам кассационной жалобы не имеется.
Руководствуясь ст. 305 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Нижегородского областного суда от 21 октября 2002 г.
оставить без изменения, кассационную жалобу Законодательного
Собрания Нижегородской области - без удовлетворения.
|
