ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 19 ноября 2002 года
Дело N 93-Г02-20
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Кнышева В.П.,
судей Горохова Б.А.,
Нечаева В.И.
рассмотрела в судебном заседании 19 ноября 2002 г. по
кассационной жалобе С. на решение Магаданского областного суда от
11 сентября 2002 г. дело по заявлению С. о признании незаконным
постановления избирательной комиссии Магаданской области от 24 мая
2001 г. N 77/321 об избрании П., Т.А.Н., Д., Т.Ф.И. депутатами
Магаданской областной Думы, о прекращении их полномочий депутатов,
об аннулировании результатов выборов и обязании избирательную
комиссию Магаданской области назначить новые выборы депутатов по
избирательным округам N 13, 15, 16 и 17.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Горохова Б.А., объяснения заявителя С., его представителей Жукова
П.Б. (доверенность от 11.02.2002) и Юдина В.Д. (доверенность от
16.02.2002), представителя избирательной комиссии Магаданской
области Мануйлова В.И. (доверенность от 13.11.2002), представителя
Т.А.Н. - Дивавиной Н.И. (доверенность от 11.11.2002),
представителя Т.Ф.И. - Назимовой Н.И. (доверенность от
11.11.2002), представителя Д. - Плешаковой Т.П. (доверенность от
15.11.2002), Судебная коллегия по гражданским делам Верховного
Суда Российской Федерации
установила:
С. обратился в суд с жалобой о признании незаконным и об отмене
постановления избирательной комиссии Магаданской области от 24 мая
2001 г. N 77/321 об избрании депутатами Магаданской областной Думы
третьего созыва по одномандатным округам: N 13 - П., N 15 -
Т.А.Н., N 16 - Д., N 17 - Т.Ф.И., а также о назначении повторных
выборов по указанным избирательным округам, ссылаясь на то, что
П., Т.А.Н., Д. и Т.Ф.И. являются главами муниципальных образований
соответственно Северо-Эвенского национального, Сусуманского,
Тенькинского и Ягоднинского районов, и в соответствии со статьей
32 Закона Магаданской области "О местном самоуправлении в
Магаданской области" от 19 февраля 1996 г. N 4-ОЗ не имеют права
быть одновременно депутатами Магаданской областной Думы.
П., Т.А.Н., Д. и Т.Ф.И. не сложили с себя полномочия глав
муниципальных образований, а избирательная комиссия Магаданской
области не аннулировала результаты выборов по данным избирательным
округам, что противоречит части 2 статьи 67 Закона Магаданской
области "О выборах депутатов Магаданской областной Думы" от 17
февраля 2001 г. N 160-ОЗ.
Кроме того, должность депутата Магаданской области в
соответствии со статьей 1 Федерального закона "Об основах
государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. N
119-ФЗ является государственной должностью, а в силу пункта 5
статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995
г. N 154-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями)
осуществление местного самоуправления органами государственной
власти и государственными должностными лицами не допускается.
Решением Магаданского областного суда от 13 марта 2002 г.
заявление было оставлено без удовлетворения.
Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного
Суда Российской Федерации решение суда было отменено, как
вынесенное с нарушением норм материального права и с существенными
нарушениями норм процессуального права; дело было направлено на
новое рассмотрение, при котором суду было указано на необходимость
определить правовые способы и последствия устранения нарушения
прав заявителя применительно к данному делу.
Решением Магаданского областного суда от 11 сентября 2002 г.
заявление С. вновь было оставлено без удовлетворения.
В кассационной жалобе С. поставлен вопрос об отмене решения
суда, как вынесенного с нарушением норм материального права и с
существенными нарушениями норм процессуального права.
Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда
подлежащим отмене по следующим основаниям.
Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации в
совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации находятся обеспечение соответствия Конституции и законов
республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов
краев, областей Конституции Российской Федерации и федеральным
законам, установление общих принципов организации системы органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и местного
самоуправления.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по
предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В
случае противоречия между федеральным законом и иным актом
действует федеральный закон (статья 76 Конституции Российской
Федерации).
Согласно пункту 7 статьи 4 Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ (с
изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 30
марта 1999 г. N 55-ФЗ) ограничения, связанные со статусом
депутата, выборного должностного лица, в том числе с
невозможностью находиться на государственной или муниципальной
службе, входить в состав законодательного (представительного)
органа государственной власти, представительного органа местного
самоуправления, заниматься иной оплачиваемой деятельностью,
устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными
законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской
Федерации.
Ограничения, связанные с депутатской деятельностью в
законодательных (представительных) органах государственной власти
субъектов Российской Федерации, на федеральном уровне установлены
статьей 12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации", в соответствии с частью 1 которой содержатся
ограничения по замещению должностей депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации, судей, государственных
должностей Российской Федерации, федеральной государственной
службы, иных государственных должностей и государственной службы
субъекта Российской Федерации, если иное не предусмотрено
федеральным законом.
При рассмотрении настоящего дела суд ошибочно истолковал
содержание данной нормы и пришел к неправильному выводу о том, что
в ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" установлен
исчерпывающий перечень ограничений, связанных со статусом
депутатов представительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации.
Вопрос о том, может ли должностное лицо органа государственной
власти субъекта Российской Федерации или муниципальный служащий
быть депутатом представительного органа государственной власти или
выборным лицом местного самоуправления, является вопросом о
правовом статусе этих лиц, отнесенным в соответствии с п. "н" ст.
72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В настоящее время федеральным законодательством определен
правовой статус государственных и муниципальных служащих,
депутатов представительных органов государственной власти в
субъектах Российской Федерации, но не решен вопрос о статусе
выборных лиц местного самоуправления.
В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 31 июля 1995 г.
N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"
государственные служащие не могут заниматься другой оплачиваемой
деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой
деятельности; быть депутатами представительных органов
государственной власти и местного самоуправления.
Эти ограничения статьей 60 Федерального закона от 28 августа
1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" до принятия
соответствующего Федерального закона были распространены и на
муниципальных служащих и закреплены впоследствии в ст. 11
Федерального закона от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах
муниципальной службы в Российской Федерации".
Таким образом, федеральным законодательством для
государственных и муниципальных служащих установлен запрет на
совмещение исполнения служебных обязанностей с участием в выборных
органах государственной власти и местного самоуправления.
Нарушение этого запрета может повлечь за собой увольнение
служащего с работы после его избрания в представительные органы
власти и местного самоуправления.
До последнего времени на уровне федерального законодательства
отсутствовали ограничения занимать какие-либо должности, связанные
со статусом депутата представительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации или выборного лица местного
самоуправления, включая выборную должность главы местного
самоуправления. Примерный перечень таких ограничений был
предусмотрен ст. 12 Федерального закона 6 октября 1999 года N 184-
ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от
29.07.2000 N 106-ФЗ, от 08.02.2001 N 3-ФЗ).
Субъект Российской Федерации в своем региональном
законодательстве по данному предмету совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации мог
установить нормы, запрещающие совмещение выборной должности в
органах местного самоуправления со статусом депутата
представительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации. Формы такого запрета могут быть различными:
не только прямое указание на это в Законе о статусе депутата
представительного органа власти субъекта Российской Федерации, но
и в других формах, например, в виде ограничения порядка
регистрации избранного депутата, не выполнившего обязательства
освободить ранее занимаемую должность, в законах о выборах органов
государственной власти и органов местного самоуправления в
субъектах Российской Федерации.
Субъекты Российской Федерации могут вводить своими законами
ограничения, связанные со статусом депутатов представительных
органов государственной власти и выборных лиц местного
самоуправления, что не выходит за пределы полномочий
представительных (законодательных) органов государственной власти
субъектов Российской Федерации.
Из материалов дела усматривается, что статьей 32 Закона
Магаданской области от 19 февраля 1996 г. N 4-ОЗ "О местном
самоуправлении Магаданской области", действовавшей на момент
проведения выборов депутатов Магаданской областной Думы третьего
созыва, было предусмотрено, что депутат, выборное должностное лицо
местного самоуправления не могут быть работающими на постоянной
(штатной) основе депутатами и выборными должностными лицами
органов местного самоуправления иных муниципальных образований, а
также депутатами органов государственной власти Российской
Федерации.
Этот Закон Магаданской области был принят в пределах полномочий
законодательного органа государственной власти Магаданской области
и федеральному законодательству не противоречил.
Этот факт подтверждается, в частности тем, что ст. 12
Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от
07.05.2002 N 47-ФЗ) была приведена в соответствие со ст. 12
Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой
гарантируется самостоятельность местного самоуправления в
Российской Федерации и устанавливается принцип невмешательства
органов государственной власти в компетенцию органов местного
самоуправления.
Совмещение должности депутата законодательного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации с выборной
должностью местного самоуправления не может рассматриваться иначе,
как вмешательство государственных должностных лиц в разрешение
вопросов исключительного ведения самих муниципальных образований,
в связи с чем ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов Российской Федерации"
установлено, что в течение срока своих полномочий депутат не может
быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации, судьей, замещать иные государственные
должности Российской Федерации, государственные должности
федеральной государственной службы, иные государственные должности
субъекта Российской Федерации или государственные должности
государственной службы субъекта Российской Федерации, а также
выборные муниципальные должности и муниципальные должности
муниципальной службы, если иное не предусмотрено федеральным
законом.
Вывод суда о том, что статья 32 Закона Магаданской области "О
местном самоуправлении в Магаданской области" не могла применяться
на территории Магаданской области как противоречащая действующему
федеральному и областному законодательству, несостоятелен по
следующим основаниям.
В соответствии с ч. 2 ст. 23 Закона Магаданской области "О
законодательных актах Магаданской области" законодательные акты
Магаданской области вводятся в действие (вступают в силу) с
момента их первого официального опубликования в одной из названых
областных газет ("Территория" и "Магаданская правда"), если иной
порядок вступления в силу не оговорен в самом законодательном
акте.
В соответствии с ч. 1 ст. 25 Закона Магаданской области "О
законодательных актах Магаданской области" законодательные акты
Магаданской области, принятые и введенные в действие в
соответствии с настоящим Законом, обязательны для исполнения всеми
находящимися на территории Магаданской области органами
государственной власти и органами местного самоуправления,
предприятиями, учреждениями, организациями, общественными
объединениями, должностными лицами и гражданами.
В соответствии с ч. 1 ст. 26 Закона Магаданской области "О
законодательных актах Магаданской области" отмена, изменение или
дополнение законодательного акта Магаданской области, вступившего
в законную силу, осуществляются принятием законодательного акта
Магаданской области в той же форме - Закона Магаданской области
или постановления областной Думы.
Таким образом, любой закон Магаданской области вступает в
законную силу с момента его первого опубликования и обязателен для
исполнения всеми субъектами правоотношений на территории
Магаданской области независимо от того, согласуется ли он с другим
правовым актом и действует до момента его отмены или изменения
другим вступившим в силу законом Магаданской области.
Кроме того, статья 32 Закона Магаданской области "О местном
самоуправлении в Магаданской области" не противоречила ни
федеральным законам, ни Уставу Магаданской области, поскольку в
них запрета на ограничение совмещения полномочий выборных
должностных лиц местного самоуправления и депутатов Магаданской
областной Думы установлено не было и этот вопрос в них не
регулировался. Субъекты Российской Федерации наделены федеральным
законодательством правом самостоятельно устанавливать
дополнительные ограничения для выборных должностных лиц местного
самоуправления и депутатов на своей территории.
Вывод суда о том, что статья 32 Закона Магаданской области "О
местном самоуправлении в Магаданской области" от 19 февраля 1996
г. N 403, на которую ссылается заявитель, до приведения ее в
соответствие с Уставом Магаданской области была изложена
некорректно и допускала множественное толкование, что не позволяло
применить ее на практике, является неправильным.
Суду было представлено и приобщено к материалам дела
постановление Магаданской областной Думы от 02.10.1997 N 13,
которое было отменено постановлением Магаданской областной Думы от
04.06.2001 N 8 уже с участием депутатов Д., П., Т.А.Н. и Т.Ф.И. В
указанном постановлении было дано толкование статьи 32 Закона
Магаданской области "О местном самоуправлении в Магаданской
области", а именно: слова статьи 32 данного Закона "не могут быть"
относятся к словам "депутатами органов государственной власти
Российской Федерации" вне зависимости, работают они на постоянной
(штатной) основе либо на общественных началах. Следовательно,
данная норма запрещала лицу, являющемуся депутатом или выборным
лицом органа местного самоуправления, одновременно быть депутатом
Магаданской областной Думы, в том числе и на общественных началах.
В соответствии с п. "б" ч. 1 ст. 1 Закона Магаданской области
"О законодательных актах Магаданской области" постановления
Магаданской областной Думы являются законодательными актами
Магаданской области и согласно ч. 1 ст. 25 указанного Закона
обязательны для исполнения всеми находящимися на территории
Магаданской области органами государственной власти.
Согласно ст. 3 Закона Магаданской области "О статусе депутата
Магаданской областной Думы" от 24 сентября 1994 г. срок полномочий
депутата Магаданской областной Думы начинается со дня избрания
депутата, а не со дня выдачи ему удостоверения депутата
Магаданской областной Думы.
В соответствии с требованиями ч. 1 ст. 67 Закона Магаданской
области "О выборах депутатов Магаданской областной Думы" от 17
февраля 2001 г. N 160-ОЗ соответствующая окружная избирательная
комиссия после подписания протокола о результатах выборов
незамедлительно извещает об этом зарегистрированного кандидата,
избранного депутатом областной Думы, после чего он обязан в
пятидневный срок представить в соответствующую окружную
избирательную комиссию копию приказа (иного документа) об
освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата
областной Думы, либо копии документов, удостоверяющих, что им в
трехдневный срок было подано заявление об освобождении от таких
обязанностей.
Из данной правовой нормы видно, что депутат Магаданской
областной Думы считается избранным с момента подписания окружной
избирательной комиссией протокола о результатах выборов. Эти
протоколы в окружных избирательных комиссиях по 13, 15, 16, 17
одномандатным округам были подписаны 21 мая 2001 г.,
соответственно срок полномочий депутатов Магаданской областной
Думы Д., П., Т.А.Н. и Т.Ф.И. начался с 21 мая 2001 г.
Также с датой подписания протокола о результатах выборов
соответствующей окружной избирательной комиссией закон связывает
отсчет срока на сложение обязанностей, несовместимых со статусом
депутата областной Думы. Поскольку протоколы подписаны 21 мая 2001
г., то сложить обязанности выборных глав муниципальных
образований, несовместимые со статусом депутата Магаданской
областной Думы, Д., П., Т.А.Н. и Т.Ф.И. должны были в пятидневный
срок, т.е. до 26 мая 2001 г.
В нарушение ст. 67 Закона Магаданской области "О выборах
депутатов Магаданской областной Думы" депутаты Д., П., Т.А.Н. и
Т.Ф.И. не сложили обязанности, несовместимые со статусом депутата
Магаданской областной Думы, что и явилось основанием для
обжалования результатов выборов по 13, 15, 16, 17 одномандатным
округам.
Не выполнив требование ст. 67 Закона Магаданской области "О
выборах депутатов Магаданской областной Думы", Д., П., Т.А.Н. и
Т.Ф.И. именно в качестве депутатов Магаданской областной Думы на
заседании Магаданской областной Думы 4 июня 2001 г. инициировали и
проголосовали за не предусмотренное повесткой дня изменение
редакции ограничивающей их полномочия ст. 32 Закона Магаданской
области "О местном самоуправлении в Магаданской области" и за
отмену постановления Магаданской областной Думы от 02.10.1997 N
13.
Указанные доводы были изложены Судебной коллегией по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации при отмене
первого решения Магаданского областного суда по данному
гражданскому делу.
В нарушение требований ст. 314 ГПК РСФСР указания Верховного
Суда РФ судом первой инстанции не были приняты во внимание, что
привело к повторному вынесению незаконного решения.
Таким образом, нормы материального права судом при рассмотрении
настоящего дела были истолкованы и применены неправильно, что в
силу п. 3 ст. 307 ГПК РСФСР является основанием для отмены
решения.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации находит возможным и необходимым вынести новое
решение по данному делу об удовлетворении требований С. в части
признания постановления избирательной комиссии Магаданской области
от 24 мая 2001 г. N 77/321 в части избрания П., Т.А.Н. и Т.Ф.И.
депутатами Магаданской областной Думы третьего созыва незаконным.
При этом коллегия, принимая во внимание, что Д. до вынесения судом
решения сложил с себя полномочия главы Тенькинского района
Магаданской области (л.д. 260), считает возможным решение суда в
части отказа в удовлетворении жалобы С. о признании незаконным
постановления избирательной комиссии Магаданской области от 24 мая
2001 г. N 77/321 в части избрания депутатом Магаданской областной
Думы третьего созыва Д. оставить без изменения.
В остальной части решение суда подлежит отмене с направлением
дела на новое рассмотрение, при котором суду следует определить
правовые способы и последствия устранения нарушения прав заявителя
применительно к данному конкретному делу.
На основании изложенного, руководствуясь п. 2 ст. 305, п. 4 ст.
306, ст. 311 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Магаданского областного суда от 11 сентября 2002 г.
отменить частично.
Жалобу С. удовлетворить частично.
Признать постановление избирательной комиссии Магаданской
области от 24 мая 2001 г. N 77/321 в части избрания П., Т.А.Н. и
Т.Ф.И. депутатами Магаданской областной Думы третьего созыва
незаконным.
В части жалобы С. о прекращении полномочий депутатов П., Т.А.Н.
и Т.Ф.И., об аннулировании результатов выборов и обязании
Избирательную комиссию Магаданской области назначить новые выборы
депутатов по избирательным округам N 13, 15 и 17 дело направить на
новое рассмотрение в тот же суд первой инстанции в ином составе
судей.
В части отказа в удовлетворении жалобы С. о признании
незаконным постановления избирательной комиссии Магаданской
области от 24 мая 2001 г. N 77/321 в части избрания депутатом
Магаданской областной Думы третьего созыва Д., прекращении его
полномочий депутата, об аннулировании результатов выборов по
избирательному округу N 16 и о назначении новых выборов по этому
избирательному округу оставить без изменения, кассационную жалобу
С. - без удовлетворения.
|
