ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 сентября 2002 года
Дело N 66-Г02-27
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Кнышева В.П.,
судей Харланова А.В.,
Нечаева В.И.
рассмотрела в судебном заседании от 27 сентября 2002 г.
гражданское дело по кассационному протесту прокурора на решение
Иркутского областного суда от 25 июля 2002 г. по заявлению и.о.
прокурора Иркутской области о признании противоречащим
федеральному законодательству, недействительным и не порождающим
правовых последствий постановления губернатора Иркутской области
от 29 марта 2002 г. N 239-п "О ставках регулярных платежей за
пользование недрами".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Харланова А.В., объяснения представителя губернатора Иркутской
области Алексеевой Н.Б., заключение прокурора Генеральной
прокуратуры РФ Любимовой И.Б., поддержавшей доводы кассационного
протеста, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации
установила:
и.о. прокурора Иркутской области обратился в суд с заявлением о
признании противоречащим федеральному законодательству,
недействительным и не порождающим правовых последствий со дня
издания постановления губернатора Иркутской области от 29 марта
2002 г. N 239-п "О ставках регулярных платежей за пользование
недрами" (далее - постановление губернатора) по следующим
основаниям: данным постановлением установлены конкретные размеры
ставок регулярного платежа за пользование недрами по участкам,
находящимся на территории Иркутской области, на которые выданы
лицензии на пользование недрами; исходя из правил ст. 8 Налогового
кодекса РФ (далее - Кодекс) эти платежи являются ничем иным, как
налогом, т.к. представляют собой основанную на законе денежную
форму отчуждения собственности с целью обеспечения расходов
публичной власти, осуществляемую в том числе на началах
обязательности, безвозвратности, индивидуальной безвозмездности, и
эти платежи поступают в бюджеты; согласно п. "и" ст. 19 Закона РФ
"Об основах налоговой системы" указанные платежи относятся к
федеральным налогам, элементы которых устанавливаются п. 5 ст. 3,
ст. 12, ч. 1 ст. 17 Кодекса; принятие данного постановления
губернатора нарушает порядок установления налога, определяемый
Кодексом, в т.ч. и ст. 3 Кодекса, т.е. губернатор не вправе
издавать подобного рода нормативный акт; указанный налог,
установленный постановлением губернатора, предусмотрен ст. 43
Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 (в редакции от 8 августа
2001 г. на день принятия постановления губернатора) "О недрах"
(далее - Закон о недрах), Постановлением Правительства РФ от 29
декабря 2001 г. N 926 "Об утверждении минимальных и максимальных
ставок регулярных платежей за пользование недрами" и Правилами
уплаты регулярных платежей за пользование недрами; однако ч. 2 ст.
43 Закона о недрах и данное Постановление от 29.12.01 N 926
противоречат Конституции РФ, Налоговому кодексу РФ, что следует из
правовой позиции Конституционного Суда России, выраженной в
постановлении Конституционного Суда России от 11 ноября 1997 г. N
16-п "По делу о проверке конституционности статьи 111 Закона
Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. "О Государственной
границе Российской Федерации" (в редакции от 19 июля 1997 года)".
Из данной правовой позиции Конституционного Суда России следует,
что отнесение к ведению Правительства России установления
существенных элементов налогового обязательства не соответствует
закрепленному действующим законодательством разграничению
полномочий между органами законодательной и исполнительной власти.
В связи с изложенным на основании ст. 15 Конституции России не
должны применяться ч. 2 ст. 43 Закона о недрах и Постановление
Правительства России от 19 декабря 2001 г. N 926, положения
которых аналогичны тем, которые были признаны не соответствующими
Конституции России; таким образом, на основании частей 2, 4 ст. 87
ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" не вправе был
губернатор области принимать указанное постановление N 239-п от 29
марта 2002 г. (л.д. 1 - 3). В судебном заседании представитель
прокурора Иркутской области Слинкова поддержала данное заявление
по доводам, изложенным в этом заявлении, а также в письменных
возражениях на письменный отзыв представителя губернатора (л.д. 38
- 39). В объяснении, в прениях и заключении указала следующее:
исходя из требований ст. ст. 12, 22, 42, 43 Закона о недрах
следует прийти к выводу, что в постановлении губернатора речь идет
о налоге и косвенным доказательством этого является то, что
Федеральным законом от 29 мая 2002 г. N 57-ФЗ "О внесении
изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса РФ и в
отдельные законодательные акты Российской Федерации" внесены
изменения в ст. 43 Закона о недрах в части определения минимальных
и максимальных размеров регулярных платежей за пользование недрами
и с 31 мая 2002 г. (дата введения в действие этого Закона) данный
вид налога считается законно установленным и с этого же момента у
недропользователей возникает обязанность его уплачивать, а у
органов государственной власти субъекта России издавать акты,
устанавливающие конкретные размеры ставок названных платежей;
обратной силы ФЗ N 57-ФЗ не имеет; несостоятельна ссылка
представителя губернатора на определение Конституционного Суда РФ
от 8 февраля 2001 г. N 14-О "Об отказе в принятии к рассмотрению
жалобы гражданина Слободенюка В.Б. на нарушение его
конституционных прав частью 1 статьи 35 ФЗ "О животном мире", т.к.
в резолютивной части данного определения отсутствует положение о
признании ч. 1 статьи 35 ФЗ "О животном мире" соответствующей
Конституции России; Закон о недрах не устанавливает какие-либо
конкретные юридически значимые действия, совершаемые органами
государственной власти в интересах недропользователей недр при
условии уплаты ими регулярных платежей; регулярные платежи за
пользование недрами являются налогом, который не вправе
устанавливать губернатор области соответствующим нормативным
актом.
Представитель губернатора Иркутской области Родионова указанное
заявление не признала, в письменном отзыве от 18 июля 2002 г., в
объяснении и в прениях пояснила следующее: в постановлении
губернатора речь идет о сборах, но не о налогах, а правовое
регулирование налогов и сборов неодинаковое, что следует из ряда
постановлений и определений Конституционного Суда России, в т.ч. и
из определения Конституционного Суда России от 8 февраля 2001 г. N
14-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина С. на
нарушение его конституционных прав частью первой статьи 35
Федерального закона "О животном мире" (далее - определение от 8
февраля 2001 г. N 14-О); правовая природа налога и сбора различна,
что, в свою очередь, предопределяет и различный подход к
установлению этих обязательных платежей в бюджет, что следует из
правил, установленных ст. ст. 72, 76, 114 Конституции России; ст.
ст. 13, 19, 20, 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в
Российской Федерации"; ст. ст. 1, 13, 17 Кодекса и ст. 2 ФЗ "О
введении в действие части первой Налогового кодекса Российской
Федерации"; ст. ст. 41, 43 Закона о недрах; анализ указанных норм
свидетельствует о том, что губернатор Иркутской области в пределах
своей компетенции и в рамках, установленных ФЗ "О введении в
действие Налогового кодекса Российской Федерации" и Законам РФ "Об
основах налоговой системы в Российской Федерации", решил вопросы о
ставках регулярных платежей за пользование недрами в Иркутской
области, не нарушив соответствующие нормы федерального
законодательства, регулирующего правоотношения пользования
недрами, поэтому указанное постановление губернатора законно и
обоснованно.
Решением Иркутского областного суда от 25 июля 2002 г.
прокурору в удовлетворении заявления отказано.
В кассационном протесте прокурора ставится вопрос об отмене
решения суда по мотиву его незаконности.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного протеста
прокурора, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации оснований для его удовлетворения не находит.
В соответствии с п. 3 ст. 1 Кодекса действие данного Кодекса
распространяется на отношения по установлению, введению и взиманию
сборов в тех случаях, когда это прямо им предусмотрено. Согласно
п. 9 ст. 13 Кодекса к федеральным налогам относится налог за
пользование недрами. Однако на основании ч. 2 ст. 3 ФЗ "О введении
в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации"
до настоящего времени правила ст. 13 Кодекса не введены в
действие. В связи с этим, как правильно указал суд в решении,
сохраняется прежний порядок взимания соответствующей платы за
пользование недрами.
В постановлении Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1997 г. N
16-п, в определении Конституционного Суда РФ от 8 февраля 2001 г.
N 14-О и других постановлениях и определениях Конституционного
Суда РФ раскрыто понятие "законно установленные налоги и сборы". В
данной правовой позиции Конституционного Суда РФ под налогом
понимается индивидуальный безвозмездный платеж в целях финансового
обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных
образований, а сбором является взнос, уплата которого плательщиком
является одним из условий совершения в отношении него
государственными органами, органами местного самоуправления и
должностными лицами юридически значимых действий, включая
предоставление определенных прав (в том числе права пользования)
или выдачу разрешений (лицензий) (например, ст. 11 Закона о
недрах). После выдачи лицензии органы государственной власти
субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования
осуществляют также государственный контроль за геологическим
изучением, охраной и рациональным использованием недр (исполнение
условий лицензионного соглашения), по результатам которого могут
быть приняты решения о досрочном прекращении, приостановлении или
ограничении прав пользования недрами, что также, как правильно
указал суд, свидетельствует о совершении в отношении плательщика
юридически значимых действий в виде предоставления прав
пользования недрами и осуществления контрольных функций в рамках
лицензионного соглашения.
Исходя из различной правовой природы налога и сбора суд
правильно указал в решении, что налог считается установленным лишь
в том случае, когда определены налогоплательщики и все
перечисленные в Кодексе элементы налогообложения, включая
налоговую ставку (п. 1 ст. 17 Кодекса), а при установлении же
сборов элементы обложения определяются применительно к конкретным
сборам (п. 3 ст. 17 Кодекса), и именно такие ставки определены в
постановлении губернатора по конкретным участкам недр.
Следовательно, вопрос о том, какие именно элементы обложения
сбором должны быть закреплены в законе об этом сборе, решает сам
законодатель, учитывая характер данного сбора. В данном случае
размеры ставок включаются непосредственно в лицензионные
соглашения, что также свидетельствует о признаках платежа как
сбора.
Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами,
водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана
окружающей среды находятся в совместном ведении Российской
Федерации и ее субъектов согласно пунктам "в" и "д" ч. 1 ст. 72
Конституции РФ, по предметам которого издаются федеральные законы
и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты
субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Плата за пользование
природными ресурсами установлена п. "и" ст. 19 Закона РФ "Об
основах налоговой системы в Российской Федерации" и
конкретизирована Законом РФ "О недрах" (ст. 43 данного Закона).
Платеж за пользование недрами, находящимися в государственной
собственности, в том числе предусмотренный и спорным
постановлением губернатора (л.д. 4 - 16), является обязательным
платежом за предоставление пользователям недр исключительных прав
на пользование недрами. Данный платеж, как правильно указал суд,
носит индивидуально-возмездный характер, являясь по своей правовой
природе сбором, а не налогом. Плательщики и объект обложения этим
сбором определены Законом о недрах, и федеральный законодатель
предоставил размер ставки определять исполнительной власти
субъектов РФ в порядке и пределах, определяемых указанным
постановлением N 926 от 29 декабря 2001 г., действовавшим на день
принятия губернатором Иркутской области спорного постановления.
Данное право Правительства РФ утверждать минимальные и
максимальные ставки регулярных платежей за пользование недрами
базируется на положениях пунктов "в" и "г" ч. 1 ст. 114
Конституции РФ, а также Закона о недрах.
Из преамбулы Закона о недрах следует, что данный Закон
регулирует отношения в связи с геологическим изучением,
использованием и охраной недр России, обеспечивая защиту интересов
государства и граждан России, в т.ч. и прав пользователей недр.
Закон о недрах не относится к законам о налогах и сборах и
действует в рамках ст. 13 Закона РФ "Об основах налоговой системы
Российской Федерации". Согласно ст. 2 ФЗ "О введении в действие
части первой Налогового кодекса Российской Федерации" впредь до
введения в действие статей 13, 14 и 15 части первой Кодекса
установлено, что налоги, сборы, пошлины и другие платежи в бюджет
или внебюджетный фонд, не установленные статьями 19, 20, 21 Закона
РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", не
взимаются. Согласно подпункту "и" ст. 19 данного Закона платежи за
пользование природными ресурсами, зачисляемые в федеральный
бюджет, в республиканский бюджет республики в составе Российской
Федерации, в краевые, областные бюджеты краев и областей,
областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных
округов и районные бюджеты районов, взимаются в порядке и на
условиях, предусмотренных законодательными актами Российской
Федерации.
Таким образом, суд пришел к правильному выводу о том, что
постановление губернатора Иркутской области от 29 марта 2002 г. N
239-п "О ставках регулярных платежей за пользование недрами"
принято с соблюдением требований Закона РФ "О введении в действие
Налогового кодекса Российской Федерации", Закона РФ "Об основах
налоговой системы в Российской Федерации" и Закона РФ "О недрах".
Положения Закона "О недрах" и Постановления Правительства РФ,
на основании и во исполнение которых принято оспариваемое
постановление губернатора Иркутской области, неконституционными не
признаны.
С утверждением о том, что эти положения не должны применяться,
поскольку содержат нормы, аналогичные тем, которые признаны
неконституционными, согласиться нельзя, так как они полностью
согласуются с правовой позицией Конституционного Суда РФ,
содержащейся в названном выше определении, которое принято
Конституционным Судом РФ после принятия указанного выше
постановления.
Другие доводы кассационного протеста по существу сводятся к
неправильному применению судом норм материального права,
проверялись судом и по основаниям, изложенным в решении суда,
правильно признаны несостоятельными.
Руководствуясь ст. ст. 305, 311 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Иркутского областного суда от 25 июля 2002 г. оставить
без изменения, а кассационный протест прокурора - без
удовлетворения.
|
