Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 18 сентября 2002 г.
------------------------------------------------------------------
(извлечение)
Московской городской Думой 31 января 2001 г. принято
постановление N 12 "О Положении о порядке улучшения жилищных
условий граждан в городе Москве".
Прокурор города Москвы обратился в суд с заявлением о
признании противоречащими федеральному законодательству и не
подлежащими применению п. 5 указанного постановления и п. п. 4, 8,
11, 13, 15, 33.1, 47, 56, 58 Положения о порядке улучшения
жилищных условий граждан в городе Москве (далее - Положение),
утвержденного названным постановлением.
Решением Московского городского суда от 20 июня 2001 г.
заявление прокурора города Москвы удовлетворено частично: п. 5
постановления Московской городской Думы, п. 4, ч. 3 п. 8 в части
заключения договора коммерческого найма, п. 33.1, ч. 1 п. 47 в
части, предоставляющей возможность воспользоваться правом на
первоочередное улучшение жилищных условий один раз, Положения о
порядке улучшения жилищных условий граждан в г. Москве признаны
противоречащими федеральному законодательству и не порождающими
правовых последствий со дня издания; в удовлетворении остальной
части требований отказано.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 5
октября 2001 г. решение суда первой инстанции в части отказа
прокурору г. Москвы в удовлетворении требований о признании
противоречащими федеральному законодательству п. п. 13, 15, ч. 1
п. 47, ч. 1 п. 58 Положения о порядке улучшения жилищных условий
граждан в городе Москве отменила; вынесла новое решение, которым
указанные пункты Положения в части установления десятилетнего
срока проживания в г. Москве для признания граждан нуждающимися в
улучшении жилищных условий признала противоречащими федеральному
законодательству, недействительными и не порождающими правовых
последствий со дня издания.
Президиум Верховного Суда РФ 18 сентября 2002 г. протест
первого заместителя Председателя Верховного Суда РФ, в котором
ставился вопрос об отмене определения Судебной коллегии Верховного
Суда РФ в части вынесения нового решения и оставлении в силе
решения суда первой инстанции, удовлетворил, указав следующее.
Удовлетворяя требования прокурора в отношении предписания п.
п. 13, 15, ч. 1 п. 47, ч. 1 п. 58 Положения о том, что граждане
признаются нуждающимися в улучшении жилищных условий, если они
проживают в г. Москве в общей сложности не менее 10 лет, Судебная
коллегия исходила из того, что нормативным актом субъекта
Российской Федерации установлено правило, ухудшающее положение
граждан при признании их нуждающимися в улучшении жилищных условий
по сравнению с нормами действующего федерального законодательства.
При этом она сослалась на то, что в ст. 29 ЖК РСФСР
("Основания признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных
условий") не установлен какой-либо срок постоянного проживания в
населенном пункте, а Примерные правила учета граждан, нуждающихся
в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в
РСФСР (принятые Советом Министров РСФСР 31 июля 1984 г. во
исполнение ст. ст. 30 и 49 ЖК РСФСР и действующие в редакции от 28
февраля 1996 г.) не содержат в качестве условия признания
нуждающимися в улучшении жилищных условий срок постоянного
проживания по месту жительства и даже допускают принятие на учет
нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан, не проживающих
постоянно в данном населенном пункте.
Между тем, признавая п. п. 13, 15, ч. 1 п. 47, ч. 1 п. 58
Положения в части установления десятилетнего срока проживания в г.
Москве для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных
условий не соответствующими ст. 29 ЖК РСФСР, Судебная коллегия не
учла, что срок постоянного проживания по месту жительства - это не
основание для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных
условий, а лишь условие возникновения у граждан права на получение
жилой площади, что вытекает из содержания ст. 28 ЖК РСФСР.
Приведенные же в ст. 29 ЖК РСФСР основания признания граждан
нуждающимися в улучшении жилищных условий в полном объеме отражены
в обжалуемом Положении.
Судебная коллегия не дала оценки тому обстоятельству, что
Жилищный кодекс РСФСР (ст. ст. 29, 30, 49) и Примерные правила
учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и
предоставления жилых помещений в РСФСР были приняты до вступления
в силу Конституции Российской Федерации 1993 года, и не учла ее
положений о разграничении предметов ведения между Российской
Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Как предусмотрено в п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской
Федерации, жилищное законодательство находится в совместном
ведении Российской Федерации и ее субъектов.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и
принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные
правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут
регулировать правовые отношения, не урегулированные федеральным
законом, но не должны ему противоречить.
Согласно ст. 12 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N
119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации" до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным
к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации
вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое
регулирование. После принятия соответствующего федерального закона
законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным
законом.
В ст. 13 Закона Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. N
4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" (в ред. от 21
апреля 1997 г.) указано, что порядок и условия предоставления
жилого помещения по договору найма гражданам, нуждающимся в
улучшении жилищных условий, определяют органы государственной
власти и управления Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации в соответствии с существующей очередью на улучшение
жилищных условий, а также с учетом льгот по предоставлению жилых
помещений, установленных органами государственной власти и
управления Российской Федерации и республик в составе Российской
Федерации.
После принятия ныне действующей Конституции Российской
Федерации вопрос о сроке постоянного проживания как условии для
принятия на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных
условий, в законодательстве Российской Федерации не урегулирован.
Следовательно, в силу природы совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов г. Москва как субъект Российской
Федерации в отсутствие федерального закона был вправе принять
собственные правовые акты по этому вопросу.
Что касается положений, содержащихся в п. 8 Примерных правил
учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и
предоставления жилых помещений в РСФСР, то они вообще не
регулируют вопросов длительности проживания.
Поскольку собственник имеет право в силу ст. 209 ГК РФ
совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия,
не противоречащие закону и иным правовым актам, Московская
городская Дума была вправе установить порядок и условия
предоставления жилой площади государственного и муниципального
жилого фонда, находящегося в собственности города.
При таком положении у суда кассационной инстанции не имелось
достаточных оснований для отмены решения суда первой инстанции в
указанной части.
Приведенные в решении суда первой инстанции выводы полностью
согласуются с позицией Конституционного Суда Российской Федерации,
выраженной в определении от 9 апреля 2002 г. N 123-О об отказе в
принятии к рассмотрению жалобы гражданина А.Я. Аванова на
нарушение его конституционных прав положениями ч. 2 ст. 11 Закона
г. Москвы "Основы жилищной политики города Москвы".
Согласно данной позиции признается, что, регламентируя условия
реализации конституционного права на жилище, включая порядок
признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий,
законодатель в целях исключения злоупотребления правом может
предусмотреть в нормативных правовых актах определенные
организационно - учетные правила.
Установленный в принятом Московской городской Думой Положении
десятилетний срок проживания в г. Москве для принятия граждан на
учет для получения жилых помещений может быть отнесен к
организационно - учетным правилам, направленным на обеспечение
справедливого распределения жилья.
Таким образом, определение Судебной коллегии по гражданским
делам Верховного Суда РФ от 5 октября 2001 г. подлежит отмене в
части признания противоречащими федеральному законодательству п.
п. 13, 15, ч. 1 п. 47 и ч. 1 п. 58 Положения, устанавливающих
десятилетний срок проживания в г. Москве в качестве условия для
признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий.
В связи с тем что отмена определения Судебной коллегии
Верховного Суда РФ от 5 октября 2001 г. может существенно
затронуть интересы граждан, которые были приняты на учет на
основании Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в
городе Москве с изменениями, внесенными указанным определением,
Президиум Верховного Суда РФ, исходя из конституционного принципа,
что законы, ухудшающие положение граждан, обратной силы не имеют
(ст. ст. 54, 55, 57 Конституции Российской Федерации), полагает,
что решения жилищных органов о постановке граждан на учет,
принятые в период действия определения Судебной коллегии по
гражданским делам Верховного Суда РФ, не подлежат пересмотру в
судах.
Президиум Верховного Суда РФ определение Судебной коллегии по
гражданским делам Верховного Суда РФ от 5 октября 2001 г. в части
вынесения нового решения отменил, решение Московского городского
суда от 20 июня 2001 г. в части отказа в удовлетворении заявления
прокурора города Москвы о признании противоречащими федеральному
законодательству п. п. 13, 15, ч. 1 ст. 47 и ч. 1 ст. 58 Положения
о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве,
утвержденного постановлением Московской городской Думы от 31
января 2001 г. N 12, оставил без изменения; признал, что решения
жилищных органов о постановке граждан на учет, принятые в период с
5 октября 2001 г. по 18 сентября 2002 г. на основании Положения о
порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве,
утвержденного постановлением Московской городской Думы от 31
января 2001 г. N 12, с изменениями, внесенными определением
Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 5
октября 2001 г., не подлежат пересмотру в судах по основаниям,
предусмотренным настоящим постановлением Президиума Верховного
Суда РФ.
|
