ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 6 августа 2002 года
Дело N 93-Г02-14
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Нечаева В.И.,
судей Корчашкиной Т.Е.,
Потапенко С.В.
рассмотрела в судебном заседании от 6 августа 2002 г. дело по
жалобам А.Н.В., А.А.М. и других о признании противоречащим
федеральному законодательству Закона Магаданской области "Об
упразднении муниципальных образований, расположенных в границах
муниципального образования "Среднеканский район" от 12 февраля
2002 г. N 228-ОЗ в части упразднения муниципального образования
"Усть-Среднеканский сельсовет" по кассационной жалобе М., В. на
решение Магаданского областного суда от 20 марта 2002 г., которым
в удовлетворении жалоб отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя М. - Суворова В.К.,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации
установила:
заявители обратились в суд с жалобами о признании
противоречащим федеральному законодательству Закона Магаданской
области "Об упразднении муниципальных образований, расположенных в
границах муниципального образования "Среднеканский район",
опубликованного 15 февраля 2002 г., в части упразднения
муниципального образования "Усть-Среднеканский сельсовет".
Жалобы мотивированы тем, что данный Закон области принят в
нарушение Конституции Российской Федерации, Европейской Хартии
местного самоуправления, Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 8
августа 1995 г. N 154-ФЗ, Закона Магаданской области "О местном
самоуправлении в Магаданской области", без учета мнения населения
муниципального образования "Усть-Среднеканский сельсовет",
поскольку местный референдум по вопросу учета такого мнения не
проводился.
Названным Законом области нарушаются конституционные права
заявителей на местное самоуправление.
Решением Магаданского областного суда от 20 марта 2002 г. в
удовлетворении жалоб отказано.
В кассационных жалобах М. и В. поставлен вопрос об отмене
решения суда в связи с нарушением норм материального права и
неправильным определением юридически значимых обстоятельств по
делу.
Проверив материалы дела, обсудив доводы жалоб, Судебная
коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
находит их подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии со ст. 1 Закона Магаданской области "Об
упразднении муниципальных образований, расположенных в границах
муниципального образования "Среднеканский район" упразднены
муниципальные образования поселка Сеймчан, сел Усть-Среднекан,
Верхний Сеймчан, Колымское, расположенные в границах территории
муниципального образования "Среднеканский район" Магаданской
области, и установлено, что территории упраздненных муниципальных
образований входят в состав территории муниципального образования
"Среднеканский район" Магаданской области.
Статьей 4 этого Закона предусмотрена передача предметов
ведения, а также прав и обязанностей органов местного
самоуправления и выборных должностных лиц упраздненных
муниципальных образований органам местного самоуправления и
выборным должностным лицам муниципального образования
"Среднеканский район" Магаданской области.
Отказывая в удовлетворении жалоб, суд первой инстанции пришел к
выводу о том, что Закон области в части упразднения муниципального
образования "Усть-Среднеканский сельсовет" принят в соответствии с
Конституцией Российской Федерации, Европейской Хартией местного
самоуправления, Федеральным законом "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28
августа 1995 г. N 154-ФЗ, Уставом (Основным законом) Магаданской
области, Законом Магаданской области "О местном самоуправлении в
Магаданской области", а также с учетом мнения населения
муниципального образования "Усть-Среднеканский сельсовет".
С таким выводом суда согласиться нельзя, поскольку он не
соответствует обстоятельствам дела и нормам материального права.
В соответствии со ст. ст. 130, 131, 133 Конституции Российской
Федерации местное самоуправление в Российской Федерации
обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного
значения, местное самоуправление осуществляется гражданами путем
референдума, выборов, других форм волеизъявления; изменение границ
территорий, в которых осуществляется местное самоуправление,
допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий;
местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется
запретом на ограничение прав местного самоуправления,
установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными
законами.
Согласно п. 11 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 8
августа 1995 г. N 154-ФЗ (с последующими изменениями и
дополнениями) к полномочиям органов государственной власти
субъекта Российской Федерации в области местного самоуправления
относятся установление и изменение порядка образования,
объединения, преобразования или упразднения муниципальных
образований, установление и изменение их границ и наименований.
В части 3 статьи 13 указанного Федерального закона установлено,
что порядок образования, объединения, преобразования или
упразднения муниципальных образований, установления и изменения их
границ и наименований определяется законом субъекта Российской
Федерации.
Из материалов дела усматривается, что закона Магаданской
области, регулирующего порядок образования, объединения,
преобразования или упразднения муниципальных образований,
установления и изменения их границ и наименований, не имеется.
Таким образом, указанным субъектом Российской Федерации не
урегулированы названные вопросы, не установлена правовая база для
инициирования и проведения соответствующих процедур с соблюдением
гарантий местного самоуправления по самостоятельному разрешению
вопросов, отнесенных к их ведению.
Поэтому невозможно в данном случае определить, какая должна
была быть процедура по упразднению муниципального образования
"Село Усть-Среднекан", и соблюдена ли она.
В связи с этим несоблюдение названным субъектом Российской
Федерации вышеуказанного требования по изданию закона,
регулирующего порядок преобразования и упразднения муниципальных
образований, лишало его возможности принимать закон об упразднении
конкретных муниципальных образований.
В соответствии с ч. 1 ст. 13 вышеназванного Федерального закона
установление и изменение границ муниципального образования, в том
числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении
муниципальных образований, осуществляется с учетом исторических и
иных местных традиций по инициативе населения, органов местного
самоуправления, а также органов государственной власти субъекта
Российской Федерации.
Частью 2 той же статьи предусмотрено, что изменение границ
муниципального образования не допускается без учета мнения
населения соответствующих территорий. Законодательные
(представительные) органы государственной власти субъекта
Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения
населения при решении вопросов изменения границ территорий, в
которых осуществляется местное самоуправление.
Суд первой инстанции, признав, что в Магаданской области не
принят закон, устанавливающий общий порядок образования,
объединения, преобразования или упразднения муниципальных
образований, изменения их границ и наименований, в то же время
признал, что в данном случае имеет место принятие закона по
установлению индивидуального порядка упразднения конкретных
муниципальных образований, в котором установлены гарантии учета
мнения населения при изменении границ муниципальных образований, и
потому, по мнению суда, законодательный орган области вправе был
принимать такой закон.
Однако данный вывод является ошибочным, из смысла обжалуемого
закона он не следует. Статьей 1 данного Закона констатируется факт
упразднения перечисленных в ней муниципальных образований и
вхождения их территорий в состав территории муниципального
образования "Среднеканский район". Статья 2 говорит о времени
прекращения полномочий органов местного самоуправления, выборных
должностных лиц упраздненных муниципальных образований. В статье 3
освещен вопрос о действии правовых актов названных в Законе
органов местного самоуправления и предусмотрено сохранение льгот и
социальных гарантий жителям этих муниципальных образований. В
статьях 4, 5, 6 и 7 Закона предусмотрена передача прав и
обязанностей, предметов ведения органов местного самоуправления и
должностных лиц упраздненных муниципальных образований органам
местного самоуправления и выборным должностным лицам
муниципального образования "Среднеканский район", создание
комиссий по разработке передаточных актов, о приведении правовых
актов органов местного самоуправления в соответствие с настоящим
Законом.
Таким образом, гарантии учета мнения населения при упразднении
указанных муниципальных образований, и в том числе муниципального
образования "Село Усть-Среднекан", в оспариваемом Законе не
содержатся, в нем не прописана процедура инициирования и
проведения соответствующих процедур по упразднению муниципальных
образований на стадии до принятия соответствующего закона субъекта
Российской Федерации об упразднении конкретных муниципальных
образований.
Кроме того, из материалов дела не усматривается, что
упразднение названного муниципального образования произведено по
инициативе населения, органов местного самоуправления данного
муниципального образования или органов государственной власти
субъекта Российской Федерации, как предусматривает ч. 1 ст. 13
вышеуказанного Федерального закона.
Напротив, суд признал установленным, что инициатива упразднения
названных в Законе муниципальных образований исходила от
Среднеканского Собрания представителей (решение Собрания
представителей муниципального образования "Среднеканский район" от
19 октября 2001 г.) и главы муниципального образования
"Среднеканский район". В то же время суд не указал, вправе ли было
другое муниципальное образование и глава этого муниципального
образования инициировать вопрос упразднения других муниципальных
образований и фактической ликвидации органов местного
самоуправления на уровне с. Усть-Среднекан.
Суд первой инстанции, считая, что оспариваемый Закон принят с
учетом мнения населения, расценил выражением такого мнения решения
Собрания представителей с. Усть-Среднекан от 2 августа 2001 г. и 8
января 2002 г., на которых рассматривалась инициатива Собрания
представителей муниципального образования "Среднеканский район". В
то же время из копий протоколов Собрания представителей
муниципального образования "с. Усть-Среднекан" (л.д. 169, 170,
173, 174 т. 1) усматривается, что ими принято решение о вхождении
названного муниципального образования в единое муниципальное
образование "Среднеканский район", решения об упразднении
указанного образования, согласования текста проекта обжалуемого
Закона области на данных собраниях не принималось, вопрос
досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления
также не рассматривался.
Поэтому вывод суда о наличии мнения населения по названному
вопросу не соответствует материалам дела.
Кроме того, как видно из копии решения Собрания представителей
муниципального образования "с. Усть-Среднекан" от 19 декабря 2001
г. (л.д. 92 т. 1), Собрание приняло устав названного
муниципального образования и решило, что до введения в действие
этого устава изменение границ и правового статуса данного
муниципального образования производить только с согласия
большинства населения этого муниципального образования,
выраженного путем референдума.
Судом установлено, что устав на момент принятия оспариваемого
Закона и рассмотрения данного дела не принят, данных о том, что
вышеуказанное решение Собрания отменено или признано
недействительным, в материалах дела не содержится.
Суд не дал оценки тому обстоятельству, что решения Собрания
представителей от 2 августа 2001 г. и 8 января 2002 г. приняты в
нарушение своего же решения от 19 декабря 2001 г., тогда как эти
обстоятельства имеют существенное значение при определении такого
юридически значимого обстоятельства, как наличие волеизъявления
населения по вопросу упразднения муниципального образования.
Кроме того, нельзя признать правильным и довод суда,
послуживший основанием к отказу в удовлетворении жалоб, о том, что
органы местного самоуправления муниципального образования "Усть-
Среднекан" не инициировали проведение референдума по вопросам
проведенной реорганизации местного самоуправления, поскольку
указанные органы не являлись инициаторами упразднения данного
муниципального образования.
При изложенных обстоятельствах решение суда нельзя признать
законным, оно подлежит отмене и направлению на новое рассмотрение.
Руководствуясь ст. ст. 304, 305 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Магаданского областного суда от 20 марта 2002 г.
отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой
инстанции.
|
