ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 12 апреля 2002 года
Дело N 50-Г02-6
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Кнышева В.П.,
судей Харланова А.В.,
Потапенко С.В.
рассмотрела в судебном заседании от 12 апреля 2002 г.
гражданское дело по кассационному протесту прокурора на решение
Омского областного суда от 29 января 2002 г. по заявлению
прокурора Омской области о признании противоречащими федеральному
законодательству и Уставу Омской области пунктов 75, 76, 81
Регламента администрации Омской области, утвержденного указом
губернатора Омской области N 101 от 28 апреля 2001 г.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Харланова А.В., объяснения представителя администрации Омской
области Мартыновой Т.Н., заключение прокурора Генеральной
прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., поддержавшей
доводы кассационного протеста, Судебная коллегия по гражданским
делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
прокурор Омской области обратился в суд с заявлением о
признании незаконными пунктов 75, 76, 81 Регламента администрации
Омской области, утвержденного указом губернатора Омской области N
101 от 28 апреля 2001 года.
В обоснование заявления указал, что в соответствии с названными
правовыми нормами на губернатора Омской области, других
должностных лиц администрации Омской области, а также на
государственно-правовой комитет областной администрации
возлагается обязанность по осуществлению контроля за исполнением
федерального и областного законодательства.
Ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации возлагает на
органы государственной власти, местного самоуправления,
должностных лиц, граждан и их объединения обязанность соблюдать
Конституцию РФ и законы.
П. 1 ст. 35 Устава (Основного закона) Омской области возлагает
на органы государственной власти, местного самоуправления,
предприятия, учреждения, организации, должностных лиц, граждан, их
объединения, находящиеся или осуществляющие свою деятельность на
территории Омской области, суды, другие федеральные органы
государственной власти обязанность соблюдения Устава, законов и
иных нормативных правовых актов Омской области.
П. "а" ст. 71 Конституции РФ устанавливает, что контроль за
соблюдением федеральных законов находится в ведении Российской
Федерации. По предметам ее ведения принимаются федеральные
конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое
действие на всей территории РФ.
В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность
за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и
федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции
РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам
принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик,
уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев,
областей, городов федерального значения, автономной области,
автономных округов и осуществляемой ими деятельности (п. 1 ст.
3.1), законодательный (представительный) орган государственной
власти субъекта РФ в пределах и формах, установленных конституцией
(уставом) субъекта РФ и законами субъекта РФ, осуществляет наряду
с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и
исполнением законов субъекта РФ (пп. "а" п. 4 ст. 5).
Закон Омской области "Регламент Законодательного Собрания
Омской области" возлагает на Собрание, его комитеты и депутатов
обязанность осуществления контроля за исполнением областных
законов, постановлений и иных актов Собрания (ст. 96).
Поскольку согласно пп. "е" п. 7 ст. 18, пп. "з" п. 2 ст. 21
вышеназванного Федерального закона органы государственной власти
субъекта РФ могут осуществлять отдельные полномочия (в том числе
контроль за исполнением законодательства) лишь в случаях, если они
наделены такими полномочиями федеральными законами, уставом или
законом субъекта РФ, но в данном случае губернатор и администрация
области указанными полномочиями названными нормативными актами не
наделены, постольку пункты 75, 76, 81 Регламента администрации
Омской области противоречат федеральному и областному
законодательству.
Представитель губернатора и администрации Омской области в
судебном заседании требования прокурора не признал, пояснив, что
пунктами 75, 76, 81 Регламента администрации Омской области на
губернатора, должностных лиц и государственно-правовой комитет
администрации Омской области возлагается обязанность по контролю
за исполнением законодательства, что не противоречит действующему
законодательству и соответствует п. "а" ч. 1 ст. 71 Конституции
РФ, поскольку в конституционной норме речь идет о принадлежности
Российской Федерации полномочий по контролю за соблюдением (но не
исполнением) федеральных законов.
Решением Омского областного суда от 29 января 2002 г. прокурору
в удовлетворении заявления отказано.
В кассационном протесте прокурора ставится вопрос об отмене
решения суда по мотиву его незаконности.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного протеста
прокурора, Судебная коллегия оснований к отмене решения суда не
находит.
В соответствии со ст. 75 Регламента контроль за исполнением
федерального и областного законодательства осуществляется
губернатором Омской области, первым заместителем губернатора
Омской области, управляющим делами администрации Омской области,
заместителем губернатора Омской области, руководителями органов
исполнительной власти Омской области и структурных подразделений
администрации Омской области согласно распределению обязанностей и
функциям соответствующих органов исполнительной власти Омской
области и структурных подразделений администрации Омской области,
а также в соответствии с поручениями губернатора Омской области.
Согласно ст. 76 Регламента должностные лица, указанные в пункте 75
настоящего Регламента, определяют конкретных исполнителей по
осуществлению контроля, обеспечивающих сбор, обработку и обобщение
информации о ходе исполнения федерального и областного
законодательства. Координация работы по осуществлению контроля
возлагается на управляющего делами администрации Омской области.
В соответствии со ст. 81 Регламента государственно-правовой
комитет осуществляет контроль и проверку исполнения органами
исполнительной власти Омской области и их должностными лицами
федерального и областного законодательства.
Проанализировав положения действующего федерального и
областного законодательства, суд пришел к правильному выводу об
отсутствии оснований для удовлетворения заявления прокурора и
правильно исходил из того, что в законодательстве содержатся
положения, предусматривающие полномочия губернатора области и
администрации области, связанные с контролем за исполнением
федерального и законодательства субъекта РФ.
В силу п. "а" ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской
Федерации находятся принятие и изменение Конституции РФ и
федеральных законов, контроль за их соблюдением.
В соответствии с ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном
ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
находятся: обеспечение соответствия конституций и законов
республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов
краев, областей, городов федерального значения, автономной
области, автономных округов Конституции Российской Федерации и
федеральным законам (п. "а"), обеспечение законности, правопорядка
(п. "б"), административное и др. законодательство (п. "к");
установление общих принципов организации системы органов
государственной власти и местного самоуправления (п. "н") и другие
вопросы. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий
Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской
Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73
Конституции РФ).
В силу ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской
Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют
единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Как правильно указано в решении суда, обеспечивая проведение
единой государственной политики по организации исполнения
федеральных законов, а также реализации Указов Президента
Российской Федерации, Постановлений Правительства Российской
Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта
Российской Федерации сталкиваются с необходимостью осуществлять
контроль за исполнением федерального законодательства.
В соответствии с Федеральным конституционным законом "О
Правительстве Российской Федерации" единая система исполнительной
власти в Российской Федерации возглавляется Правительством
Российской Федерации (ст. 1), которое в пределах своих полномочий
организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных
законов, федеральных законов, Указов Президента РФ, международных
договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их
исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению
нарушения законодательства РФ (ст. 4). Правительство РФ
обеспечивает единство системы исполнительной власти в РФ,
направляет и контролирует деятельность ее органов (ст. 13).
Частью 2 ст. 4, частями 1, 2 ст. 15, статьей 76 Конституции РФ,
п. "в" ч. 1 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
установлено, что одним из принципов деятельности органов
государственной власти субъекта Российской Федерации является
верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных
законов на всей территории Российской Федерации.
Согласно ч. 1 ст. 31 Федерального закона "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов субъектов Российской Федерации" органы государственной
власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за
нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и
федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции
РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам
принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик,
уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев,
областей, городов федерального значения автономной области,
автономных округов и осуществляемой ими деятельности.
Подпунктом "а" пункта 4 статьи 5 названного выше Федерального
закона предусмотрено полномочие законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта
Российской федерации по осуществлению наряду с другими
уполномоченными на то органами контроля за соблюдением и
исполнением законов субъекта Российской Федерации, что, как
правильно указал суд в решении, не исключает осуществление
соответствующего полномочия также органом исполнительной власти.
В силу п. 6 ст. 8 того же Закона (N 184-ФЗ от 06.10.00)
Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституция
(устав) и законы субъекта Российской Федерации подлежат
государственной защите на территории субъекта Российской
Федерации.
Статьей 17 Федерального закона N 184-ФЗ от 06.10.99 также
закреплено, что в субъекте Российской Федерации устанавливается
система органов исполнительной власти во главе с высшим
исполнительным органом государственной власти субъекта Российской
Федерации, возглавляемым руководителем высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт
1), конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может
устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской
Федерации возглавляет высший исполнительный орган государственной
власти субъекта Российской Федерации (пункт 2); в соответствии с
Конституцией Российской Федерации в пределах ведения Российской
Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют
единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (пункт
3).
Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации
осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим
Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией
(уставом) и законами субъекта Российской Федерации (подпункт "е"
пункта 7 статьи 18 Федерального закона N 184-ФЗ от 06.10.99).
Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации
(руководитель высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации) при осуществлении своих
полномочий обязано соблюдать Конституцию Российской Федерации,
федеральные законы, конституцию (устав) и законы субъекта
Российской Федерации, а также исполнять Указы Президента
Российской Федерации и Постановления Правительства Российской
Федерации (п. 8 ст. 18 Федерального закона N 184-ФЗ от 06.10.99).
В силу п. 2 ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации
обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации,
федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской
Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации на территории
субъекта Российской Федерации.
Статья 21 названного выше Закона устанавливает основные
полномочия высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации. Осуществление данных полномочий,
как правильно указал суд в решении, связано с контролем за
исполнением федерального и областного законодательства. Высший
исполнительный орган государственной власти субъекта Российской
Федерации осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите
прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и
общественного порядка, борьбе с преступностью (пп. "а" п. 2),
управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в
соответствии с законами субъекта РФ, а также федеральной
собственностью, переданной в управление субъекту РФ в соответствии
с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ
(пп. "д" п. 2), вправе предложить органу местного самоуправления
привести в соответствие с законодательством Российской Федерации
изданные им правовые акты в случае, если указанные акты
противоречат Конституции Российской Федерации, конституции
(уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта
Российской Федерации, а также вправе обратиться в суд (пп. "е" п.
2), осуществляет иные полномочия, установленные федеральными
законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской
Федерации, а также соглашениями с федеральными органами
исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции РФ
(пп. "з" п. 2 ст. 21). Высшее должностное лицо субъекта РФ
(руководитель высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта РФ) вправе обратиться в законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта РФ с
предложением о внесении изменений и (или) дополнений в
постановления законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта РФ либо об их отмене, а также
вправе обжаловать указанные постановления в судебном порядке
(пункт 5 ст. 23 Федерального закона от 06.10.99 N 184-ФЗ).
Законодательный (представительный) орган государственной власти
субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ)
и органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации при
осуществлении своих полномочий обеспечивают соблюдение Конституции
Российской Федерации и федеральных законов (пункт 2 статьи 27
Федерального закона от 06.10.99 N 184-ФЗ).
Статья 27 Устава (Основного закона) Омской области определяет
предметы совместного ведения Российской Федерации и Омской
области. В совместном ведении Российской Федерации и Омской
области находятся: а) обеспечение соответствия Устава, законов и
иных нормативных правовых актов Омской области Конституции
Российской Федерации и федеральным законам; б) защита прав и
свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств,
обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности;
к) административное и другое законодательство; н) установление
общих принципов организации системы органов государственной власти
и местного самоуправления и т.д.
Статья 28 Устава (Основного закона) Омской области закрепляет
предметы ведения Омской области. Согласно пункту 1 названной
статьи вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий
Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской
Федерации и Омской области Омская область обладает всей полнотой
государственной власти на своей территории. Согласно подпункту "а"
пункта 2 статьи 28 Устава Омской области в ведении Омской области
находится принятие и изменение Устава, законов и иных нормативных
правовых актов области, контроль за их исполнением.
В соответствии со ст. 34 Устава Омской области система
областного законодательства включает Устав Омской области, законы
Омской области (областные законы, постановления Законодательного
Собрания Омской области, указы губернатора Омской области, приказы
нормативного характера органов исполнительной власти Омской
области).
В соответствии с пунктом 1 статьи 35 Устава Омской области
органы государственной власти, местного самоуправления,
предприятия, учреждения, организации, должностные лица, граждане,
их объединения, находящиеся или осуществляющие свою деятельность
на территории Омской области, суды, другие федеральные органы
государственной власти обязаны соблюдать Устав, законы и иные
нормативные правовые акты Омской области, указанные в статье 34
настоящего Устава.
Согласно пункту 2 статьи 35 Устава Омской области Устав, законы
и иные нормативные правовые акты Омской области подлежат
государственной защите на территории области наравне с
нормативными правовыми актами федерального законодательства.
В соответствии со ст. 48 Устава Омской области губернатор
Омской области является высшим должностным лицом Омской области,
возглавляет администрацию Омской области на основе единоначалия
(пункт 1); губернатор Омской области является гарантом Устава
Омской области, прав и свобод человека и гражданина на территории
Омской области. Губернатор Омской области обеспечивает
конституционно-правовой статус Омской области, как равноправного
субъекта Российской Федерации, соблюдение Конституции Российской
Федерации, Федеративного договора и Устава Омской области на
территории Омской области (пункт 2).
Определяя полномочия губернатора Омской области, статья 53
Устава Омской области предусматривает, что губернатор Омской
области обеспечивает и защищает права и свободы граждан,
территориальную целостность Омской области, законность и
правопорядок (пп. "а" п. 1 ст. 53), обладает правом
законодательной инициативы, организует исполнение областных и
федеральных законов (пп. "б" п. 1 ст. 53), возглавляет
администрацию Омской области, организует ее деятельность на
принципе единоначалия (пп. "е" п. 1 ст. 53), отменяет нормативные
правовые акты областных органов исполнительной власти в случае их
противоречия Конституции Российской Федерации и Уставу Омской
области, федеральному и областному законодательству (пп. "о" п. 1
ст. 53), осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральным
и областным законодательством (пп. "х" п. 1 ст. 53).
Реализация названных выше полномочий, как обоснованно указал
суд в решении, включает в себя и осуществление контрольных функций
по исполнению федерального и областного законодательства.
Очевидно, что отмена губернатором нормативных правовых актов
органов исполнительной власти может последовать лишь после
проверки (контроля) соответствия этих актов федеральному и
областному законодательству.
Суд правильно исходил также из того, что многими федеральными и
областными нормативными правовыми актами прямо предусмотрены
полномочия органов государственной власти субъектов Российской
Федерации по контролю за исполнением законодательства, а именно:
Градостроительным кодексом РФ (ст. 22), Федеральными законами "Об
образовании" (ст. 29), "О высшем послевузовском образовании" (ст.
26), "Об экологической экспертизе" (ст. 6), "О животном мире" (ст.
6), "Об охране атмосферного воздуха" (ст. 6) и другими.
Нормы, устанавливающие контрольные полномочия органов
государственной власти (в том числе исполнительной), содержатся и
в областном законодательстве.
Подпункт "т" пункта 1 статьи 24 Закона Омской области "Об
образовании" от 6 января 2000 г. N 225-ОЗ к компетенции главы
администрации (губернатора) Омской области относит обеспечение
соблюдения законодательства Российской Федерации и области в сфере
образования и контроль за его исполнением.
В соответствии со ст. 29 Закона Омской области "О регулировании
земельных отношений в Омской области" глава администрации
(губернатор) Омской области осуществляет полномочия по обеспечению
и защите прав собственности, владения, пользования землей,
территориальной целостности Омской области, по организации
исполнения федерального и областного земельного законодательства,
по обеспечению организации землеустройства, ведения земельного
кадастра и мониторинга земель, государственной, землеустроительной
экспертизы, осуществления государственного контроля за
использованием и охраной земель.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 7 Закона Омской области "О
социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей" органы государственной власти Омской области реализуют
государственную политику в сфере защиты прав и интересов детей-
сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, принимают
нормативные правовые акты по вопросам, касающимся социальной
защиты прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей, обеспечивают их исполнение, а также осуществляют
контроль за исполнением таких актов.
Согласно ч. 2 ст. 13 Закона Омской области "Об архивном фонде
Омской области и архивах" ведомственный контроль за соблюдением
Закона "Об архивном фонде Омской области и архивах" осуществляется
администрацией Омской области, органами местного самоуправления,
органами управления и учреждениями Государственной архивной службы
Омской области.
Таким образом, суд правильно исходил из того, что
законодательство содержит прямые указания на необходимость
осуществления губернатором Омской области, администрацией Омской
области полномочий контроля за его исполнением.
Следовательно, утверждение прокурора Омской области о том, что
высший исполнительный орган государственной власти субъекта
Российской Федерации не может осуществлять контроль за исполнением
федерального и областного законодательства, правильно признано
судом ошибочным, не основанным на действующем законодательстве.
Суд обоснованно указал в решении, что ссылка прокурора на ст.
96 Закона Омской области "Регламент Законодательного Собрания
Омской области" для разрешения настоящего спора правозначения не
имеет. В соответствии со ст. 96 названного Закона Законодательное
Собрание, его комитеты (комиссии), депутаты в пределах своей
компетенции осуществляют контроль за исполнением федерального
законодательства, областных законов, постановлений и иных актов
Законодательного Собрания. Однако данная правовая норма касается
лишь Законодательного Собрания Омской области, не регламентирует
деятельность главы администрации (губернатора) Омской области и не
содержит запрета на осуществление контрольных функций высшим
исполнительным органом государственной власти субъекта Российской
Федерации.
Правильно суд исходил также из того, что Регламент
администрации Омской области устанавливает основные правила
организации деятельности самой администрации Омской области (пункт
1). Губернатор Омской области возглавляет администрацию Омской
области на основе единоначалия, организует ее деятельность в
соответствии с Конституцией Российской Федерации, Уставом Омской
области, федеральным и областным законодательством (пункт 2).
Такая организация деятельности предполагает и с неизбежностью
влечет за собой необходимость осуществления в процессе всей
деятельности высшего должностного лица и высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации
функции контроля за исполнением федерального и областного
законодательства в соответствии с утвержденным Регламентом.
Судебная коллегия, соглашаясь с решением суда, принимает во
внимание также то обстоятельство, что оспариваемые положения
Регламента прав граждан не ущемляют, чьи-либо полномочия не
ограничивают, а, наоборот, способствуют правильному исполнению
закона.
Доводы, содержащиеся в протесте прокурора, были предметом
проверки.
В ходе судебного разбирательства получили правильную правовую
оценку и по существу сводятся к неправильному применению судом
норм материального права.
Однако нарушения судом норм материального права, в том числе и
тех, на которые имеется ссылка в кассационном протесте, судом не
допущено.
Руководствуясь ст. ст. 305, 311 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Омского областного суда от 29 января 2002 г. оставить
без изменения, а кассационный протест прокурора - без
удовлетворения.
|
