ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 марта 2002 года
Дело N 35-Г02-6
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Лаврентьевой М.Н.,
судей Соловьева В.Н.,
Толчеева Н.К.
рассмотрела в судебном заседании от 28 марта 2002 года дело по
заявлению первого заместителя прокурора Тверской области о
признании недействующими абзаца 2 статьи 12, пункта "р" статьи 16,
части 2 статьи 81, пункта "и" статьи 114, пункта "в" статьи 98,
абзаца 3 статьи 101, абзаца 1 статьи 104, абзаца 2 статьи 104 в
части того, что губернатор возглавляет исполнительную власть на
принципах единоначалия, абзаца 2 статьи 83 в части принятия
Законодательным Собранием иных нормативных актов, абзаца 2 статьи
100 в части наличия положительного заключения и дачи заключения
уполномоченным губернатором лицом, абзаца 1 статьи 105 Устава
Тверской области, по кассационной жалобе администрации Тверской
области на решение Тверского областного суда от 26 декабря 2001
года.
Заслушав доклад по делу судьи Верховного Суда Российской
Федерации Соловьева В.Н., объяснения представителя губернатора
Тверской области Сафронова В.А., заключение прокурора Генеральной
прокуратуры Российской Федерации Гермашевой М.М., полагавшей
решение суда обоснованным, Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации
установила:
первый заместитель прокурора Тверской области обратился в суд с
заявлением, в котором указал, что 5 ноября 1996 г. Законодательным
Собранием Тверской области принят Устав Тверской области. Устав
опубликован в газете "Тверские ведомости" N 98 (919) от 4 - 10
декабря 1998 г., и вступил в силу с момента опубликования. 28
сентября 2000 г. Законодательным Собранием Тверской области принят
Закон Тверской области "О внесении изменений и дополнений в Устав
Тверской области" N 120-03-2. В Уставе Тверской области,
действующем в редакции Закона Тверской области N 120-03-2 от 28
сентября 2000 г., отдельные нормы не соответствуют федеральному
законодательству и подлежат признанию недействующими.
Так, абзац 2 статьи 12 Устава Тверской области необоснованно
устанавливает верховенство Устава области перед федеральным
законом. Из части 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации
следует, что Конституция и федеральные законы имеют верховенство
на всей территории Российской Федерации. Только нормативный
правовой акт субъекта Российской Федерации, изданный вне пределов
ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации действует в случае
противоречия между ним и федеральным законом (части 4, 6 статьи 76
Конституции РФ).
В статье 16 Устава Тверской области необоснованно расширен круг
предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации. Круг предметов совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации является
исчерпывающим, определен частью 1 статьи 72 Конституции РФ.
Федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также
конституции, уставы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации договоры, соглашения не могут передавать,
исключать или иным образом перераспределять установленные
Конституцией Российской Федерации, предметы совместного ведения.
Прокурором также обосновывается противоправность и ряда других
норм Устава области, содержащихся:
- в ч. 2 ст. 81 о том, что вопросы в части регулирования
организации работы областной избирательной комиссии Положением о
Тверской избирательной комиссии, утвержденным Законодательным
Собранием, противоречат статье 2 Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав и права участия в референдуме граждан
Российской Федерации" от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ, согласно
которой избирательные комиссии - коллегиальные органы формируются
в порядке и сроки, установленные федеральным законом, законом
субъекта Российской Федерации;
- в абзаце 2 ст. 83 Устава о расширении, по мнению заявителя,
способов реализации полномочий Законодательного Собрания области;
- из ст. 114 Устава следует исключить пункт "и";
- пункт "в" статьи 98 Устава необоснованно наделяет
председателя Законодательного Собрания полномочиями подписывать
принимаемые Законодательным Собранием законы.
Абзац 3 статьи 101 Устава Тверской области в части наделения
Председателя Законодательного Собрания правом подписывать законы,
одобренные губернатором, также не основан на законе.
В соответствии с пунктом 2 статьи 8, подпунктом "б" пункта 7
статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ высшее
должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации) обязано (обязан) обнародовать закон субъекта
Российской Федерации, удостоверив обнародование закона путем его
подписания или издания специального акта, либо отклонить закон.
Пунктом 2 статьи 104 Устава Тверской области необоснованно
установлено, что губернатор возглавляет исполнительную власть на
принципах единоначалия. Губернатор как высшее должностное лицо
исполнительной власти, согласно пункту 2 статьи 17 ФЗ N 184-ФЗ,
может возглавлять высший исполнительный орган государственной
власти субъекта Российской Федерации, но не саму исполнительную
власть в области.
По мнению прокурора, не соответствуют нормам федерального
законодательства также положения, содержащиеся в абзаце 2 ст. 100
Устава, абз. 1 ст. 105 Устава.
Решением Тверского областного суда от 26 декабря 2001 г.
заявленные прокурором требования удовлетворены.
Суд признал недействующими и не подлежащими применению с
момента вступления решения в законную силу следующие положения
"Устава Тверской области:
- абзац 2 статьи 12,
- пункт "р" статьи 16,
- часть 2 статьи 81,
- пункт "и" статьи 114,
- пункт "в" статьи 98 в части права председателя
Законодательного Собрания Тверской области подписывать законы
Тверской области,
- абзац 3 статьи 101 в части наделения Председателя
Законодательного Собрания правом подписывать законы, одобренные
губернатором,
- абзац 1 статьи 104 в части указания на то, что губернатор
осуществляет исполнительную государственную власть области,
- абзац 2 статьи 104 в части того, что губернатор возглавляет
исполнительную власть на принципах единоначалия,
- абзац 2 статьи 83 в части принятия Законодательным Собранием
иных нормативных актов,
- абзац 2 статьи 100 в части наличия положительного заключения
и дачи заключения уполномоченным губернатором лицом,
- абзац 1 статьи 105.
В кассационной жалобе представитель администрации Тверской
области высказывает просьбу об отмене указанного решения суда и
вынесении по делу нового решения об отказе в удовлетворении
заявленных прокурором требований.
Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы,
Судебная коллегия по гражданским делам находит решение суда
подлежащим оставлению без изменения в части, касающейся положений:
абз. 2 ст. 12; п. "р" ст. 16, п. "и" ст. 114, п. "в" ст. 98; абз.
2 ст. 100; абз. 3 ст. 101; абз. 2 ст. 104.
В остальной части решение подлежит отмене, а производство по
делу прекращению по следующим основаниям.
Вывод Тверского областного суда относительно признания
недействующими и не подлежащими применению с момента вступления
решения в законную силу абзаца 2 статьи 12, пункта "р" статьи 16,
пункта "и" статьи 114, пункта "в" статьи 98, абзаца 3 статьи 101,
абзаца 2 статьи 104 в части того, что губернатор возглавляет
исполнительную власть на принципах единоначалия, абзаца 2 статьи
100 в части наличия положительного заключения и дачи заключения
уполномоченным губернатором лицом, в силу их противоречия нормам
федерального законодательства следует признать обоснованными и по
существу правильными.
В то же время, признавая ч. 2 ст. 81 Устава о том, что
организация работы областной избирательной комиссии регулируется
положением о Тверской областной избирательной комиссии, не
соответствующей ст. 2 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации",
суд допустил ошибочное толкование нормы материального права, так
как формулировка ч. 2 ст. 81 Устава не исключает ее утверждение
законом области, более того, регулирует вопросы статуса и
организации деятельности этой комиссии. Порядок и срок ее
формирования установлены федеральным законом.
Относительно абз. 2 ст. 83 Устава суд также ошибочно расценил
как противоречие федеральному закону положение о том, что
Законодательное Собрание реализует свои полномочия не только путем
принятия законов и постановлений, но и иных нормативных актов.
Действующее федеральное законодательство не содержит подобных
запретов.
В качестве существенного недостатка, по мнению суда, явилось
то, что в абз. 1 ст. 105 Устава администрация Тверской области не
определяется и не называется в качестве высшего исполнительного
органа государственной власти области.
Однако с этим нельзя согласиться, так как Федеральный закон "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" (ст. 20) предполагает, что наименование высшего
исполнительного органа госвласти субъекта Российской Федерации,
его структура, порядок его формирования устанавливаются
конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации с
учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта
Российской Федерации.
Анализ полномочий администрации Тверской области в полной мере
свидетельствует о том, что она и есть высший исполнительный орган
госвласти области.
По указанным основаниям нельзя согласиться и с выводом суда
относительно абз. 1 ст. 104 Устава области, в части противоречия
его федеральному законодательству.
Устав области в данном случае указывает, что исполнительную
государственную власть области осуществляет губернатор и
возглавляемая им администрация области и государственные органы
исполнительной власти области в городах, районах и иных
территориях области.
Отсутствие названия губернатора как высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации не
означает отсутствие у него данного статуса и соответствующих
полномочий.
Поскольку выводы суда относительно указанных положений Устава
Тверской области основаны на неправильном толковании положений
норм федерального закона, то решение суда в этой части подлежит
отмене.
В связи с тем, что оспоренные положения Устава в настоящее
время приведены в соответствие с требованиями федерального
законодательства Законом Тверской области от 14 марта 2002 года N
1-30, то производство по делу в части отмененного решения подлежит
прекращению.
С учетом изложенного, руководствуясь ст. 305 ГПК РСФСР,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации
определила:
решение Тверского областного суда от 26 декабря 2001 г. в части
признания недействующими и не подлежащими применению с момента
вступления его в законную силу следующих положений Устава Тверской
области, содержащихся в абзаце 2 ст. 12, пункта "р" ст. 16, пункта
"и" ст. 114, пункта "в" ст. 98, абз. 3 ст. 101, абз. 2 ст. 104,
абз. 2 ст. 100, оставить без изменения.
В остальной части решение суда отменить и производство по делу
прекратить.
|
